太湖流域水資源管理體制的立法思考

作為我國河流管理體系的有機(jī)組成部分，流域管理與行政區(qū)域管理相輔相成。加強(qiáng)兩者間的相互合作是建立健全流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合管理體制的需要,正確處理流域管理和行政區(qū)域管理的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要保障。特別是在水資源總量少、開發(fā)程度高、管理難度大的海河流域,積極推進(jìn)流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合,是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的客觀需要。一、海運(yùn)流域水系現(xiàn)狀海河流域位于華北地區(qū),是我國的政治文化中心和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。流域地跨北京、天津、河北、山西、河南、山東、內(nèi)蒙古和遼寧等8個(gè)省(自治區(qū)、直轄市),面積32.06萬km2,占全國總面積的3.3%。根據(jù)最新水資源評價(jià)結(jié)果,海河流域多年平均年水資源總量370億m3,人均年占有量不足270m3,僅為全國平均的1/8、世界平均的1/24,在全國十個(gè)水資源一級區(qū)中是最少的。海河流域以占全國1.3%的水資源量,承擔(dān)著全國近12%灌溉面積和超過10%人口的用水任務(wù)。同時(shí),流域降水年際變化大、年內(nèi)時(shí)空分布不均,為水資源管理帶來難度。根據(jù)海河流域近10年水資源量和供用水統(tǒng)計(jì),扣除外調(diào)水和深層承壓水后,流域的水資源開發(fā)利用程度已超過100%。其中地表水開發(fā)利用程度約為76%,大大超過了國際公認(rèn)的40%合理上限;平原和山間盆地淺層地下水開發(fā)利用率達(dá)126%,總體上處于嚴(yán)重超采狀態(tài)。海河流域具有水系分散、跨省河流多的特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì),全流域范圍內(nèi)流域面積大于100km2的跨省河流超過100條,且各大水系都有跨省河流,省際邊界涉及30個(gè)地(市、盟)、120余個(gè)縣(市)。大多數(shù)跨省河流存在用水矛盾,已產(chǎn)生省際水事糾紛。二、建設(shè)節(jié)水型社會(huì),推進(jìn)流域水資源管理體制建設(shè)逐步落實(shí)針對海河流域水資源情勢,為了滿足流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對水資源的需求,實(shí)現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的目標(biāo),多年來,海委就加強(qiáng)流域水資源管理、推進(jìn)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度,在流域內(nèi)各級水行政主管部門支持配合下開展了大量的工作,并在省際水事糾紛調(diào)處、維護(hù)區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。(1)2003年11月,海委與流域內(nèi)8個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)水行政主管部門共同簽署了國內(nèi)第一部流域性治水宣言———《海河流域水協(xié)作宣言》。同時(shí),積極推進(jìn)流域水務(wù)一體化。目前,全流域內(nèi)掛牌成立了北京市、天津市兩個(gè)省級水務(wù)局和250多個(gè)縣市級水務(wù)局,為城鄉(xiāng)涉水事務(wù)的高效管理和強(qiáng)化水資源的統(tǒng)一管理提供了體制保障,流域水資源管理體制得到有效完善。(2)先后組織了《海河流域水資源規(guī)劃》《海河流域水資源綜合規(guī)劃》和清漳河等4條跨省河流水量分配方案編制工作,組織制定《永定河干流水量分配方案》并得到國務(wù)院批復(fù),組織起草《永定河官廳水庫上游水量調(diào)度管理辦法》和《漳河水量調(diào)度管理辦法》。水資源規(guī)劃編制、流域立法等工作扎實(shí)推進(jìn),為水資源管理提供科學(xué)依據(jù)。(3)組織編制《海河流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)“十一五”規(guī)劃》,積極開展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)監(jiān)督檢查與評估工作。流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)成效顯著。(4)組織開展流域2015年、2020年和2030年水資源管理控制指標(biāo)制定工作,編制上報(bào)《海河流域水資源管理系統(tǒng)總體實(shí)施方案》,為實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度提供依據(jù)。(5)累計(jì)發(fā)放取水許可證149套,年許可取水量78.04億m3,共審查批復(fù)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書50個(gè),涉及火電、石化、水電、供水、煤炭開采等行業(yè)。取水許可和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理工作不斷加強(qiáng)。此外,海委還開展了大量的基礎(chǔ)研究工作,為流域水資源管理奠定了基礎(chǔ)。三、加強(qiáng)流域水資源保護(hù)和綜合管理體系建設(shè)通過多年的實(shí)踐與探索,海河流域已開展的工作為實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理奠定了良好的基礎(chǔ)。但是,由于海河流域具有水系分散、跨省河流眾多、水資源匱乏、人均水資源量少等特點(diǎn),水資源開發(fā)程度高、水污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化、省際水事矛盾頻發(fā)等問題依然突出,有待解決。《太湖流域管理?xiàng)l例》由國務(wù)院頒布實(shí)施,為水資源流域管理與行政區(qū)域管理有機(jī)結(jié)合做出了具體示范,為流域立法和加強(qiáng)流域水資源管理提供了參考。條例進(jìn)一步明確了太湖流域?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制和各部門各負(fù)其責(zé)、加強(qiáng)合作的管理機(jī)制,明確了國務(wù)院水行政主管部門設(shè)立的太湖流域管理機(jī)構(gòu)的定位以及流域性監(jiān)督、協(xié)調(diào)、綜合管理等方面的職責(zé),明確了太湖流域防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織、指揮、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督流域的防汛抗旱工作。此外,條例還建立了飲用水安全保障制度,規(guī)范了流域水資源配置和保護(hù),強(qiáng)化了水污染防治措施,完善了保障機(jī)制和監(jiān)督措施等內(nèi)容。參考《太湖流域管理?xiàng)l例》,對照海河流域?qū)嶋H情況,不難看出,要實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度,首先需要建立健全最嚴(yán)格水資源管理的制度體系,主要包括用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責(zé)任和考核制度等內(nèi)容,同時(shí)需要這些制度的良性運(yùn)行。而要達(dá)到這一目的,水資源流域管理與行政區(qū)域管理的有機(jī)結(jié)合尤為重要。一是要進(jìn)一步完善流域水資源管理法規(guī)體系。目前,海河流域立法相對薄弱,水資源管理法規(guī)體系還不完善。頒布實(shí)施的流域性規(guī)章僅有《海河獨(dú)流減河永定新河河口管理辦法》,流域水資源管理領(lǐng)域的法規(guī)依據(jù)還存在較大改進(jìn)空間。二是要盡快理清流域管理和區(qū)域管理事權(quán),特別是跨省河流水資源配置與調(diào)度、跨省河流省界斷面水量水質(zhì)管理、地下水管理等方面的工作應(yīng)盡快開展。三是要切實(shí)加快水量分配方案編制工作。省際水量分配方案的缺失給跨省河流水資源開發(fā)利用管理工作增加了相當(dāng)大的難度。四是要盡快建立用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)體系。五是要切實(shí)加強(qiáng)地下水管理工作。目前,流域地下水超采等問題突出,流域機(jī)構(gòu)對地下水管理缺乏有效手段,不能及時(shí)掌握地下水相關(guān)信息,不利于科學(xué)管理決策。六是要強(qiáng)化水資源監(jiān)控能力,提高信息共享程度。在100多條流域面積超過100km2的跨省河流中,省界控制站覆蓋率不到40%,不能滿足水資源管理需求,特別是缺乏水事敏感地區(qū)的監(jiān)測,不能滿足預(yù)防和協(xié)調(diào)省際水事矛盾的需要。同時(shí),水資源信息共享程度低,也進(jìn)一步加大了水資源監(jiān)控工作的難度。四、促進(jìn)海河流域水資源保護(hù)的有機(jī)結(jié)合1.加快流域立法，明確流域管理和區(qū)域管理權(quán)力(1)明確流域管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)加快流域性水法規(guī)制定工作,明晰流域管理機(jī)構(gòu)與各行政區(qū)域在水資源開發(fā)利用、配置調(diào)度、節(jié)約保護(hù)等方面的職責(zé)。流域性法規(guī)制定要重點(diǎn)解決四方面問題。一是流域性法規(guī)對流域水資源開發(fā)利用、配置調(diào)度、節(jié)約保護(hù)等活動(dòng)的管理應(yīng)具有較強(qiáng)的可操作性。二是要明確流域管理機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門的具體管理職責(zé)。三是要明確流域管理機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門在水資源開發(fā)利用、管理與保護(hù)、配置與調(diào)度以及水域管理、水利工程管理、水土保持管理、水行政執(zhí)法和水事糾紛調(diào)處、水資源信息管理等方面的管理范圍和權(quán)限。四是明確流域與行政區(qū)域水資源管理中的協(xié)調(diào)機(jī)制,為水資源高效管理打好基礎(chǔ)。(2)對納污、水資源的管理建立健全海河流域用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責(zé)任和考核制度以及其他配套的水資源管理規(guī)章制度。把最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施分解到水資源開發(fā)利用、配置調(diào)度、節(jié)約保護(hù)等各項(xiàng)具體工作中去,為各項(xiàng)管理工作提供依據(jù)。2.做好其他跨省河流的規(guī)劃工作根據(jù)海河流域水資源管理現(xiàn)狀,流域管理機(jī)構(gòu)除抓緊組織制定清漳河、濁漳河、薊運(yùn)河、拒馬河等跨省河流的水量分配方案外,還應(yīng)盡快組織制定其他跨省河流的省際水量分配方案,為跨省河流的科學(xué)管理、用水總量指標(biāo)體系的建立和用水總量控制管理提供依據(jù)。具體工作中,流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)從全流域角度出發(fā),統(tǒng)籌考慮不同行政區(qū)域、各行業(yè)的用水需求。各行政區(qū)域應(yīng)科學(xué)制定本區(qū)域的水資源規(guī)劃,反映本區(qū)域合理的用水需求。為水量分配方案的制定提供科學(xué)依據(jù)。3.制訂典型區(qū)域水資源預(yù)算編制指標(biāo)在指標(biāo)分解、制定過程中,流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)本著合理可行的原則,組織、協(xié)調(diào)省級水行政主管部門盡快制定海河流域和各行政區(qū)域2015年、2020年和2030年水資源管理控制指標(biāo)。各省級水行政主管部門應(yīng)明確本行政區(qū)域用水需求增長的方向,將本行政區(qū)域的水資源管理控制指標(biāo)再細(xì)分到市、縣行政區(qū)域,為流域用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)的落實(shí)奠定基礎(chǔ)。4.戰(zhàn)略規(guī)劃編制工作方面存在的問題根據(jù)水利部的工作部署,目前已基本完成《海河流域綜合規(guī)劃》和《海河流域水資源綜合規(guī)劃》的修編工作。但上述規(guī)劃均屬流域?qū)用娴暮暧^戰(zhàn)略規(guī)劃,實(shí)施時(shí)存在可操作性不強(qiáng)等問題。因此,流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)在上述戰(zhàn)略規(guī)劃框架下,盡快組織制定流域內(nèi)中小河流的水資源專項(xiàng)規(guī)劃,如滹沱河、拒馬河、灤河流域的水資源規(guī)劃,泃河上游水資源管理規(guī)劃等。5.強(qiáng)化流域水資源保護(hù)最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施需要把相關(guān)指標(biāo)落到實(shí)處,流域管理機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門應(yīng)按照各自的職權(quán)范圍,在流域水資源管理控制指標(biāo)框架下,嚴(yán)格落實(shí)水資源相關(guān)管理制度。首先,在水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)等活動(dòng)的管理過程中,流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級水行政主管部門應(yīng)該按照各自的管理權(quán)限嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可審批管理,從水資源開發(fā)的初始環(huán)節(jié)和源頭對流域和各行政區(qū)域的用水總量進(jìn)行控制。各行政區(qū)域應(yīng)加強(qiáng)節(jié)水管理,制定地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和政策,落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施“三同時(shí)”制度,促進(jìn)用水效率提高,落實(shí)區(qū)域用水效率控制指標(biāo)。地方各級人民政府要把水功能區(qū)限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù),明確責(zé)任,落實(shí)措施。流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級水行政主管部門應(yīng)嚴(yán)格新增取水和入河排污口審批管理。此外,面對流域地下水嚴(yán)重超采的現(xiàn)狀,地方各級水行政主管部門應(yīng)該嚴(yán)格并加強(qiáng)本行政區(qū)域地下水的管理和保護(hù),盡快完成地下水超采區(qū)評價(jià),核定并公布地下水禁采區(qū)和限采區(qū),促進(jìn)地下水采補(bǔ)平衡。其次,應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范流域水資源管理,及時(shí)總結(jié),把成熟的工作經(jīng)驗(yàn)和做法及時(shí)固化為水資源管理制度或上升為流域性法規(guī),為后續(xù)管理奠定基礎(chǔ)。第三,應(yīng)加強(qiáng)水資源管理考核工作。各行政區(qū)域應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)的各項(xiàng)指標(biāo),流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對各行政區(qū)域指標(biāo)落實(shí)情況的日常監(jiān)督檢查。水利部或流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對省級行政區(qū)域指標(biāo)落實(shí)情況的考核,地方水行政主管部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)對各市、縣指標(biāo)落實(shí)情況的考核。6.完善區(qū)域水資源預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)加快海河流域水資源管理系統(tǒng)建設(shè),建立流域性、跨區(qū)域的信息網(wǎng)絡(luò)平臺,加強(qiáng)對省界斷面和重要取水口等重要斷面水資源信息監(jiān)測,建立健全流域與區(qū)域水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),完善雨情、水情、旱情等預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。建立流域水資源數(shù)據(jù)中心,構(gòu)建和完善流域水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控與調(diào)度管理系統(tǒng),為實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度提供基礎(chǔ)支撐。7.加強(qiáng)溝通合作,提高水資源管理效率在合理劃分事權(quán)、明確流域管理機(jī)構(gòu)和區(qū)域水行政主管部門權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上,建立健全流域水資源管理協(xié)商機(jī)制,是加強(qiáng)流域水資源管理的重要手段,也是實(shí)現(xiàn)流域管理與行政區(qū)域管理有機(jī)結(jié)合的重要保障。應(yīng)進(jìn)一步完善《海河流域水協(xié)作宣言》所確立的八項(xiàng)協(xié)作機(jī)制,使之良性運(yùn)行。加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門的工作交流與溝通,力爭對水資源相關(guān)問題達(dá)成共識,提高水資源管理效率。同時(shí),應(yīng)建立流域管理機(jī)構(gòu)和各行政區(qū)域間、各行