稅制調(diào)整對地方經(jīng)濟及企業(yè)的影響研究

一、關于“十五”規(guī)劃的重點內(nèi)容:“治”還是“更更科學”?經(jīng)濟發(fā)展更“五一”開發(fā)計劃結束，“五二”計劃全國各地逐步推進?！笆晃濉逼陂g,我國社會各方面都取得了巨大的進步,但同時經(jīng)濟形勢也面臨了許多嚴峻挑戰(zhàn),居民收入差距擴大、物價上漲、內(nèi)需不足問題仍未根本緩解,產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整尚未取得突破性進展,各項體制改革需要進一步推進。因此,“十二五”期間我國經(jīng)濟發(fā)展任重而道遠?！笆濉币?guī)劃建議提出了“以科學發(fā)展為主題,以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線,要更加注重以人為本,更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù),更加注重統(tǒng)籌兼顧,更加注重保障和改善民生,促進社會公平正義”,(p12)這也是符合國內(nèi)外形勢變化要求的。而“十二五”規(guī)劃中,稅制改革是重要的一方面。為了消除重復征稅現(xiàn)象,將擴大增值稅征收范圍,把適用營業(yè)稅的行業(yè)納入到增值稅范圍,用增值稅取代營業(yè)稅。營業(yè)稅作為流轉(zhuǎn)稅中的第二大稅種,同時也是地方稅體系中最大的稅種,可以說,這次稅制改革是繼1994年分稅制改革后又一次大規(guī)模的稅制改革,需要對整個財稅體制都進行調(diào)整,重新構建稅制。任何一項制度的調(diào)整和變革其實質(zhì)是利益分配格局的調(diào)整和變動,必然對各利益集團產(chǎn)生一定的影響,因此增值稅征稅范圍擴大,取代營業(yè)稅也必然會對地方經(jīng)濟產(chǎn)生影響。二、財產(chǎn)稅擴大對當?shù)亟?jīng)濟的影響分析(一)稅收歸屬及財政收入比例為了提高中央財政收入占國家財政收入比重和財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重,增強中央的宏觀調(diào)控能力,同時也為了使財政體制與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應,1994年國家實行了分稅制財政體制改革。這項改革的內(nèi)容之一就是把稅收收入劃分成了中央稅,地方稅、中央和地方共享稅,其中營業(yè)稅被劃成了中央和地方共享稅,即鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸中央政府,其余部分歸地方政府。分稅制改革之后地方財政的稅收收入包括固定收入(城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、契稅、屠宰稅、筵席稅、農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅)和共享收入(增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、城市維護建設稅、印花稅)。圖1給出了地方財政收入中,主要稅種的稅收收入占地方財政收入的比重。從圖1可以看出,雖然營業(yè)稅是共享稅,但卻是地方財政收入的重要來源,占到了地方財政收入近三分之一。增值稅全面取代營業(yè)稅后,增值稅在中央分成比例不變的情況下,地方財政所分得的增值稅收入絕對量雖然有所提高,但遠遠不能彌補減少的營業(yè)稅收入,因此在我國財政支出剛性占總支出比重較高的條件下,一方面會導致地方預算內(nèi)財政收入大幅度的減少,財政收支缺口擴大,另一方面可能會引發(fā)各級地方政府預算外和制度外收入膨脹,亂收費現(xiàn)象增多。(二)稅收職能對地方經(jīng)濟的影響在市場經(jīng)濟條件下,經(jīng)濟決定稅收,反過來稅收又會反作用于經(jīng)濟,即稅收既可能阻礙經(jīng)濟的增長,也可能促進經(jīng)濟增長。經(jīng)濟是稅收的源泉,是稅收存在和發(fā)展的基礎,經(jīng)濟發(fā)展能夠為地方財政提供充足的稅收收入,而且也會不斷地催生出新的稅種,促其發(fā)展和更替。同時,經(jīng)濟發(fā)展水平的高低制約著國家和地區(qū)稅種的構成和稅制模式的選擇,因此稅收依賴于經(jīng)濟。而稅收反作用于經(jīng)濟更多地體現(xiàn)在稅收職能上。稅收作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段,為國家籌集財政收入,通過稅收政策來調(diào)控經(jīng)濟,熨平經(jīng)濟波動。而且隨著稅收分配的廣度和深度的增加,稅收的財政地位不斷提高,稅收對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控作用日益加強,因此,稅收的職能也在不斷拓展,稅收對經(jīng)濟的影響和作用也在不斷增強。就地方經(jīng)濟發(fā)展來說,稅收職能更多地體現(xiàn)在為地方政府履行公共職能而籌集更多財政收入,通過執(zhí)行中央相機抉擇的稅收政策,配合國家的宏觀經(jīng)濟調(diào)控,熨平經(jīng)濟波動,推動地方產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和升級等職能。增值稅取代營業(yè)稅后,在沒有新的額外收入制度安排或原有的額外收入制度(如財政轉(zhuǎn)移支付)未作調(diào)整的情況下,首當其沖的是地方財政收入的減少,這種減少將會對地方經(jīng)濟產(chǎn)生如下的影響。1.地方政府財政收入減少,對財政本來就困難的地方政府來說,無異于雪上加霜,拖欠工資范圍和程度會擴大,不能正常運轉(zhuǎn)的各級地方政府職能部門可能會增多,社會的不穩(wěn)定因素增加,最終必然影響到地方經(jīng)濟的發(fā)展;2.地方政府作為地方公共產(chǎn)品和公共服務的重要提供者,其主要是通過財政支出實現(xiàn)的。財政收入的減少,必然使地方財政支出規(guī)模下降,導致地方公共基礎設施投資短缺,科技、教育、衛(wèi)生等方面投入不足,降低了整體的公共服務水平和質(zhì)量,地方經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸作用增大,最終會引發(fā)地方經(jīng)濟發(fā)展的風險。3.市場經(jīng)濟條件下,產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整主要依靠市場,但在市場經(jīng)濟體制不完善的情況下,就需要政府通過財稅政策去引導產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整,彌補市場機制的不足。而常用的財稅政策就是地方政府對不同產(chǎn)業(yè)進行投資和執(zhí)行中央對不同產(chǎn)業(yè)實施的稅收優(yōu)惠政策。地方財政收入規(guī)模降低必然影響到對不同產(chǎn)業(yè)的投資額度,同時也可能會導致地方政府執(zhí)行中央對不同產(chǎn)業(yè)實施稅收優(yōu)惠政策的惰性,最終弱化對產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的引導作用,不利于地方經(jīng)濟的長遠發(fā)展。(三)存在間接隱性風險所謂財政風險是指“在國家經(jīng)濟發(fā)展過程中,財政收入增長緩慢的惰性與財政支出增長的剛性需求之間的矛盾越來越凸顯,導致財政困難情形加重,進而引發(fā)財政危機的一種狀況”。(p17)地方財政風險主要是指“地方政府未來擁有的可支配資源即財政收入不足以履行其未來承擔的支出責任和義務,以至于經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定與發(fā)展得到損害的一種可能性”。(p24)目前研究認為地方政府的財政風險主要表現(xiàn)為地方政府外債、國債轉(zhuǎn)貸資金等直接債務風險,社會保障資金缺口、農(nóng)村合作基金會、糧食企業(yè)的掛賬等間接隱性和或有債務風險,還包括地方政府為本地區(qū)居民提供公共服務不足而形成的“軟”欠賬和拖欠地方行政事業(yè)單位的人員工資等形成的“硬”欠賬。這些風險有些是減收因素造成的,有些是增支因素造成的。要防范這些風險基本上是從增加財政收入和減少財政支出兩個方面著手,而我國的財政支出剛性比較強,只能做到控制其規(guī)模,因此增加財政收入就成了比較常用的方法。通過擴大收入規(guī)模,提高收入增長速度,逐步降低與財政支出之間的缺口。增值稅全面取代營業(yè)稅,總體上來說必然導致財政收入減少,帶來財政收入增長速度放緩,財政收支缺口逐步增大。解決財政收入不足的問題,除了想辦法向中央索要更多的轉(zhuǎn)移支付資金支持外,地方政府可能會向國際組織和機構借更多的外債;或者通過建立更多的地方政府投資公司,通過投資公司向銀行借款來籌資,這種借款屬于預算外借款;或者通過更多的財政擔保為各類企業(yè)提供資金等等。這些辦法短時期內(nèi)可能解決了財政收入不足的問題,但外債規(guī)模擴大,未來債務負擔加重,地方政府的投資公司及財政擔保的各類企業(yè)如果出現(xiàn)無法償還銀行債務的情況,就會使銀行不良資產(chǎn)增加,金融風險增大,最終這些風險都轉(zhuǎn)嫁到了財政領域。財政成了風險的最后承擔者,未來財政收支矛盾可能會激化,財政的穩(wěn)固和平衡性可能會遭到破壞。因此,在各項制度不健全的情況下,增值稅全面取代營業(yè)稅后可能在一定程度上會增加地方政府的財政風險。(四)有條件地增加了稅收,存在一些財政困難1994年分稅制改革重新劃分了中央和地方的財政支出責任及收入范圍,中央和地方的預算收入采取了相對固定的分稅種收入劃分方法。通過分稅制改革,國家把收入來源穩(wěn)定、稅源集中和增長潛力大的稅種都列為了中央固定收入及中央和地方共享收入,中央分成比例高于地方分成比例,而把一些收入來源不穩(wěn)定,稅源分散且稅收征收成本高的小稅種劃給了地方?！霸谒卸惙N中增值稅是收入規(guī)模最大的稅種,屬于共享稅,其中中央占75%,地方占25%”。(p6)營業(yè)稅雖然是共享稅,但卻成了地方財政收入主要的、穩(wěn)定的及隨著第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而規(guī)模不斷增大的稅種。當前用增值稅全面取代營業(yè)稅后,使地方政府失去了主要的、穩(wěn)定的財政收入來源,這會增加地方政府、尤其是中西部地區(qū)的地方政府的財政困難,使各級地方政府財政自給能力差的更差,財政自給能力好的變差。面對嚴峻的財政壓力,由于財政支出的剛性,縮減支出是不現(xiàn)實的,因此,只有增加財政收入。一方面,通過擴大各種收費項目和范圍,增大地方政府預算外和制度外收入的規(guī)模,這樣可能會降低稅費改革效應,甚至回歸到稅費改革前,并且會嚴重侵蝕正常的財政收入,肢解財政職能。另一方面,各級地方政府作為獨立的利益集團必然加大和中央政府之間的收入分配博弈,通過消極的方法如降低稅收努力程度,增大中央政策執(zhí)行的惰性等使中央和地方的矛盾加劇,不利于中央政府的宏觀調(diào)控政策的落實和公共服務均等化目標的實現(xiàn)。因此,這項稅制調(diào)整從一定程度上可能會迫使中央政府提高地方政府共享稅分成比例。因為“提高共享稅的比例(在不影響中央財政收入比重的情況下)不但可以增加地方財政收入,克服可能出現(xiàn)的負面影響,而且可以激勵地方政府,當?shù)胤秸@得的共享稅比例增加時,地方的稅收努力水平也將提高,中央政府的各項政策就能比較順利地實施,同時也能使此次稅制改革順利推進”。(p48)(五)關于稅收征管相關問題,我國中小型或多的行業(yè)企業(yè),以第、難點、雙營業(yè)稅是“對在我國境內(nèi)提供應稅勞務、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)的單位和個人所取得的營業(yè)額征收的一種商品與勞務稅”。(p340)除特殊情況外,一般都是以營業(yè)額全額為計稅依據(jù),征稅對象主要以第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主,包括交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、金融保險業(yè)、郵電通訊業(yè)、文化體育業(yè)、娛樂業(yè)、服務業(yè)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)九大行業(yè),按行業(yè)設置了三種類型的稅率,即交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、郵電通訊業(yè)、文化體育業(yè)稅率為3%、金融保險業(yè)、服務業(yè)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)稅率為5%,娛樂業(yè)稅率為5%-20%,其中除臺球和保齡球稅率為5%外,其它情況一律按20%征收?？傮w看來,除娛樂業(yè)稅負重些外,其他稅負相對輕些,但是由于營業(yè)稅的稅基是以營業(yè)額全額為計稅依據(jù),而不是按照價差征稅,更不是像增值稅那樣只對增值額征稅。各營業(yè)稅納稅企業(yè)在提供應稅勞務、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)或銷售不動產(chǎn)的過程中要購進大量的貨物,而這些貨物是屬于增值稅的貨物,購進過程這些企業(yè)都承擔了增值稅的進項稅,由于這些企業(yè)不是增值稅納稅企業(yè),因此進項稅不能抵扣,所以,營業(yè)稅納稅企業(yè)承擔了營業(yè)稅和增值稅的雙重稅收負擔。增值稅覆蓋營業(yè)稅之后,原來營業(yè)稅納稅企業(yè)成了增值稅納稅企業(yè),因此只承擔增值稅的稅收負擔,營業(yè)稅和增值稅雙重征稅的問題不存在了,企業(yè)的稅負減輕了。此外增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)變?yōu)橄M型,使得納稅企業(yè)所購進的固定資產(chǎn)(包括不動產(chǎn))可以直接從銷項稅額中扣除,對原營業(yè)稅企業(yè)來說稅負會進一步減輕。另外,對于原來的增值稅企業(yè)來說,經(jīng)常從原來的營業(yè)稅企業(yè)購進貨物或勞務,但由于對方是營業(yè)稅納稅企業(yè)只能開普通發(fā)票,不能開增值稅發(fā)票,因此,這些貨物的進項稅無法抵扣,造成這些企業(yè)負擔比較重,而營業(yè)稅納入增值稅后,增值稅實現(xiàn)了全產(chǎn)業(yè)鏈的抵扣,消除了重復征稅,其減稅效果也將非常大。三、改革所帶來的成本會被迅速積累任何一項制度改革都是需要付出成本的,尤其是轉(zhuǎn)型時期的制度改革,所付出的成本可能要更大些。因此,改革所帶來的短期內(nèi)成本的迅速積累是必然的,只要應對策略全面,這些成本會逐步被改革的積極影響所逐步消化的。筆者認為應該從短期和長期兩個方面來制定應對策略。(一)短期措施1.完善財政轉(zhuǎn)移支付制度由于我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡,各地區(qū)財力相差比較大,不利于地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。中央轉(zhuǎn)移支付是促進各地方政府財力相對均衡的常用方法,在短期內(nèi)可以彌補地方政府的財政收支缺口,緩解地方政府的財政壓力。我國目前的中央對地方轉(zhuǎn)移支付由財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付構成,由于轉(zhuǎn)移支付制度的不完善,使得轉(zhuǎn)移支付隨意性大,專項轉(zhuǎn)移支付被挪用現(xiàn)象普遍。因此,建議首先加快政府轉(zhuǎn)移支付的法制化進程,使轉(zhuǎn)移支付制度進入法制化的軌道中運行,強化其規(guī)范性。其次,調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結構,逐步提高政府間轉(zhuǎn)移支付制度的均等化水平。我國地廣人稀,地區(qū)發(fā)展很不平衡,財政轉(zhuǎn)移支付可以依據(jù)政府的財力和地區(qū)之間財力的不平衡程度,結合各地區(qū)人口分布、經(jīng)濟發(fā)展狀況、財政自給能力等因素,考慮國家產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟目標和階段性目標等條件,合理確定轉(zhuǎn)移支付的結構、資金比例和計算方法,提高轉(zhuǎn)移支付的均等化程度。最后,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付方向,加大轉(zhuǎn)移支付力度。中央的財政轉(zhuǎn)移支付資金是有限的,“撒胡椒面”似的平均分配,作用不大,還浪費了有限的財政資金。因此,進行財政轉(zhuǎn)移支付分配時,在因素選擇和權重的設定上,應充分考慮中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不高,地方財政困難的現(xiàn)實問題,給予一定的傾斜,進而減少中央政策調(diào)整給中西部地區(qū)的地方財政收入帶來的巨大沖擊,促進地區(qū)間經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,有利于不同地區(qū)基本公共服務均等化目標的實現(xiàn)。2.中央和地方政府之間財力分配不平衡造成的財政困難。在中央和地方財政收入比重偏分稅制財政體制改革對中央和地方的財力進行了相應的劃分。中央和地方都有了自己的固定稅種收入,但這些固定稅種收入對于中央和地方來說,規(guī)模和比例都比較小,而更多的是中央和地方的共享稅收入。為了增加中央財政收入的比重,在共享稅收入分成比例的確定上,中央分成比例高于地方分成比例,中央財政收入比重逐步上升,地方財政收入的比重逐步下降,為了不使地方財政收入持續(xù)下降,中央通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付手段增加地方財政收入,最后基本穩(wěn)定在中央財政收入比重略高于地方財政收入比重的范圍內(nèi)。此次稅制調(diào)整一定程度上可能會降低地方財政收入比重,但事權并沒有相應減少,致使地方財政困難可能會加劇?！巴瑫r也可能增加中央和地方政府之間財力分配的博弈強度,主要體現(xiàn)在中央和地方共享稅的比例變化上和中央對地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的確定上”。(p77)筆者認為分稅制改革以來中央財政收入比重不斷提高,財力相對比較富裕,加之此次稅制調(diào)整一定程度上將會再次提高中央財政收入比重,中央財政具備了調(diào)高地方政府共享稅分成比例的條件和空間,同時中央也可以把調(diào)整共享稅比例作為一項政策激勵手段,在緩解地方財政壓力的同時,調(diào)動地方政府的積極性,實現(xiàn)各地公共服務均等化和縮小各地方財政收支因稅制改革而帶來的巨大波動。(二)長期策略1.推動地方經(jīng)濟的快速發(fā)展發(fā)展地方經(jīng)濟是提高地方財政收入水平的根本途徑。經(jīng)濟發(fā)展和稅收收入之間是源與流的關系。有經(jīng)濟活動的地方,必然就會有稅收收入,經(jīng)濟活動規(guī)模大的地方,稅收收入規(guī)模也必然是大的,即有源必有稅,源多稅必大。因此,發(fā)展地方經(jīng)濟才是解決地方財政困難的根本出路。推動地方經(jīng)濟快速健康地發(fā)展,可以從以下幾方面著手:第一,以科學發(fā)展觀為指導,加快地方經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,促進低碳經(jīng)濟發(fā)展。地方資源有限,在有限的資源約束下,充分依靠高科技手段,提高資源的利用效率,大力發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)鏈條,實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。第二,充分利用地方優(yōu)勢,加快地方產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。我國各地區(qū)自然稟賦條件差異性比較大,不適應建立趨同的產(chǎn)業(yè)結構。各地方應從本地區(qū)實際出發(fā),最大限度地挖掘本地區(qū)發(fā)展的潛力,最大程度地發(fā)揮和利用本地區(qū)的優(yōu)勢,同時學習借鑒其他地方經(jīng)驗,整合本地區(qū)優(yōu)勢財富資源,建立本地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群,以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為龍頭帶動本地區(qū)相關弱勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展,全面推動本地區(qū)經(jīng)濟的健康快速發(fā)展。第三,充分發(fā)揮地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟中的作用。地方政府應打破地方行政區(qū)劃的限制,整合區(qū)域的信息,推動區(qū)域信息的交流和共享,以完善的法律法規(guī)和制度為地方經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造良好的政治、經(jīng)濟社會環(huán)境。