PAGE2PAGE5從工程建設(shè)項(xiàng)目常見違法違紀(jì)行為談跟蹤審計——從工程建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計談起［摘要］跟蹤審計是實(shí)踐溫家寶總理“跟進(jìn)”理念和“免疫系統(tǒng)”理論的根本要求，其核心在于服務(wù)大局、關(guān)口前移，克服審計的滯后。本文從目前跟蹤審計在工程建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用談起，分析工程建設(shè)領(lǐng)域的常見違法違紀(jì)行為，提出有針對性的審計方法，同時對跟蹤審計的實(shí)施范圍做了淺顯的探討。［關(guān)鍵詞］工程項(xiàng)目跟蹤審計探討

2012年3月26日，國務(wù)院以電視電話會議的形式，召開了第五次廉政工作會議，溫家寶總理講話提出，允許民營資本逐步進(jìn)入鐵路、市政、醫(yī)療、金融等壟斷領(lǐng)域，特別提出要對保障性安居工程進(jìn)行全程跟蹤審計。隨著我國投資體制改革的推進(jìn)，建設(shè)領(lǐng)域的市場化進(jìn)程不斷加快，工程建設(shè)項(xiàng)目各參與主體的所有制性質(zhì)發(fā)生了很大改變，審計機(jī)關(guān)的工程建設(shè)項(xiàng)目審計監(jiān)督面臨著“時間滯后、職能弱化、訴訟增多、風(fēng)險加大”等新的挑戰(zhàn)，各級政府對建設(shè)項(xiàng)目的審計提出了更高的要求，原有的那種“事后”的審計監(jiān)督方式顯然難以適應(yīng)，跟蹤審計將成為工程建設(shè)項(xiàng)目等審計領(lǐng)域發(fā)展的一種必然趨勢?！柏斦Y金運(yùn)用到哪里，審計就跟進(jìn)到哪里”，這是黨中央、國務(wù)院對國家審計履行職責(zé)提出的新要求、賦予的新任務(wù)。只有及時“跟進(jìn)”，才能充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，才能實(shí)現(xiàn)《審計法》賦予維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展的宗旨。跟蹤審計是是審計方式的創(chuàng)新，是確保實(shí)現(xiàn)審計目標(biāo)的關(guān)鍵所在和重要保證。本文旨在立足我國跟蹤審計在工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵺`現(xiàn)狀，針對工程建設(shè)領(lǐng)域的常見違法違紀(jì)行為，提具體的審計方法，對工程建設(shè)領(lǐng)域跟蹤審計的涵義、作用、重點(diǎn)以及做法和評價進(jìn)行了闡述，同時對跟蹤審計的實(shí)施范圍和障礙做了淺顯的探討。一、工程建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計的涵義和作用(一)工程建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計的涵義

工程建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計簡稱建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計，是指在項(xiàng)目實(shí)施的各個階段進(jìn)行事前、事中和事后控制，采取全程跟蹤審計模式進(jìn)行的政府建設(shè)項(xiàng)目效益審計;是效益審計的一種新的探索方式，是促進(jìn)提高項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計。是運(yùn)用現(xiàn)代審計方法對工程建設(shè)項(xiàng)目決策、設(shè)計、招投標(biāo)、施工過程、業(yè)主及相關(guān)單位的合法權(quán)益，有效控制和如實(shí)反映工程造價，促進(jìn)管理和廉政建設(shè)，提高投資效益的一種新型審計方式。

(二)工程建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計的作用

跟蹤審計的作用主要是防護(hù)性作用和建設(shè)性作用。防護(hù)性作用主要指審計通過揭露、制止和處罰等手段，制止財政投資領(lǐng)域各種消極因素和違法違規(guī)行為，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、提高專項(xiàng)資金使用效益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的作用。對工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計的具體作用體現(xiàn)在以下幾方面：一是規(guī)范管理。采取跟蹤審計，將審計監(jiān)督貫穿于從前期準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施直至竣工投產(chǎn)的全過程，能及時發(fā)現(xiàn)和糾正招投標(biāo)、合同管理、承發(fā)包、現(xiàn)場管理、有效遏止對建設(shè)工程實(shí)施中的一些瞎指揮、亂簽證、隨意變更等現(xiàn)象，促進(jìn)建設(shè)單位健全制度，規(guī)范運(yùn)作，科學(xué)管理?？梢杂行Х乐乖谑潞髮徲嬆Ｊ较?，審計機(jī)關(guān)通過財務(wù)資料審計3、招投標(biāo)搞“暗箱操作”。主要做法：一是以各種形式規(guī)避招標(biāo)甚至虛假招標(biāo)。如未完成批復(fù)手續(xù)即開工建設(shè)，合同簽訂在前，招標(biāo)在后；有的項(xiàng)目建設(shè)條件不具備，建設(shè)過程中又不斷改變方案，等取得批復(fù)文件并核準(zhǔn)后，項(xiàng)應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)現(xiàn)象比較突出。二是領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)招標(biāo)。三是建設(shè)單位人為分標(biāo)、切標(biāo)。四是招標(biāo)、評標(biāo)中的幕后交易。設(shè)定特定條件，通過所謂的代理投標(biāo)；排斥其他潛在投標(biāo)人；評標(biāo)專家組成、資格不符合規(guī)定、不按招標(biāo)文件中規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、方法和中標(biāo)條件進(jìn)行評定，缺少評標(biāo)報告等；確定中標(biāo)人不規(guī)范，非第一名中標(biāo)，或者不按標(biāo)評委員會推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人。五是施工單位圍標(biāo)、串標(biāo)。六是大量掛靠、借用資質(zhì)投標(biāo)現(xiàn)象比較普遍。七是施工單位違規(guī)轉(zhuǎn)分包，收取大量管理費(fèi)。4、利用合同侵吞國有資產(chǎn)。主要做法一是人為繞開合同管理，不簽施工合同或事后補(bǔ)簽合同。二是合同條款不完整，該填寫內(nèi)容不填寫。如：費(fèi)用及支付方式、期限要求、違約責(zé)任、爭執(zhí)處理等。三是合同執(zhí)行不嚴(yán)格。如:超合同支付工程款；自行變更合同內(nèi)容；建設(shè)單位隨意增減承包人的工作范圍。四是搞以獎代補(bǔ)。5、設(shè)備、材料采購中弄虛作假。一是通過代理商層層加價；二是甲方供料，高價賣給施工企業(yè)；三是在材料數(shù)量、價格上做文章。6、利用假發(fā)票、虛或虛列成本套取建設(shè)資金。7、利用關(guān)聯(lián)交易為小團(tuán)體或個人謀利。主要是指建設(shè)單位利用資源與下屬公司進(jìn)行的一種有損國家利益的交易行為。8、在建設(shè)管理費(fèi)中亂擠亂攤。9、設(shè)“賬外賬”和“小金庫”。設(shè)立“小金庫”的主要手法是，收入（包括經(jīng)營收入、資產(chǎn)處置收入、出租收入等）不入賬，放在賬外；以會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、咨詢費(fèi)等名義套取建設(shè)資金；虛假支出轉(zhuǎn)移資金；在一些材料費(fèi)中做文章等等。10、工程價款結(jié)算高估冒算。包括低價中標(biāo)，高價索賠；材料暫定價偏高；高套定額；工程量不實(shí)；變更部分量、價不實(shí)；設(shè)計、監(jiān)理取費(fèi)偏高。審計方法針對上面列舉的工程建設(shè)領(lǐng)域違法違紀(jì)行為的十種常用手段，筆者認(rèn)為可以采取以下審計方法。1、針對抽逃資本金問題。（1）要求提供建設(shè)項(xiàng)目出資方合同、組建項(xiàng)目法人的批復(fù)文件、公司章程、營業(yè)執(zhí)照及有關(guān)董事會會議記錄。（2）要求提供或編制實(shí)收資期限和出資方式及時、足額繳付出資。（4）查閱實(shí)收資本明細(xì)帳、銀行存款日記帳和有關(guān)原始憑證，并與銀行對帳單、進(jìn)帳單進(jìn)行核對，確定投入資本是否真實(shí)存在，必要時應(yīng)向投資者函證實(shí)繳資本額。（5）對實(shí)收資本貸方數(shù)額應(yīng)審查其合法性，查閱有關(guān)原始憑證，落實(shí)有無抽逃資本金或轉(zhuǎn)移、挪用資金問題。（6）檢查實(shí)收資本是否在會計報表中恰當(dāng)披露。2、針對擠占挪“短期投資”、“暫付款”、“其他應(yīng)收款”、“在建工程”、“事業(yè)支出”、“經(jīng)費(fèi)支出”、“小型基建”等科目，特別要檢查長期掛賬資金；（2）有疑問的大筆資金，應(yīng)當(dāng)“一竿子到底”，跟著資金流向，資金流到哪里，就延伸審計到哪里，追蹤去向；（3）對混存混用的建設(shè)資金（有貸款、中央財政預(yù)算內(nèi)投資、地方配套資金、建設(shè)單位自籌資金等），有的邊建設(shè)、邊運(yùn)營項(xiàng)目，建設(shè)資金與生產(chǎn)運(yùn)營資金混在一起，或者一個法人同時有幾個在建項(xiàng)目，且資金都在一個戶上核算，可以根據(jù)資金到建設(shè)單位賬戶的時點(diǎn)，截至到審計時，檢查這一時段賬戶上資金進(jìn)出情況。3、針對招投標(biāo)搞“暗箱操作”的問題。審計主要分三個階段進(jìn)行：（1）檢查招投標(biāo)程序及其結(jié)果是否合法、有效。招標(biāo)方式是公開招標(biāo)還是邀請招標(biāo);審查招標(biāo)是自行辦理招標(biāo)事宜還是委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)(中介組織)辦理招標(biāo)事宜;審查招標(biāo)單位編制的招標(biāo)文件是否已經(jīng)批準(zhǔn)，是否按規(guī)定發(fā)布招標(biāo)公組織投標(biāo)單位在招投標(biāo)前進(jìn)行解答疑難問題;審查工程招標(biāo)工作人員的內(nèi)部控制情況，看是否作到權(quán)責(zé)分離。（2）標(biāo)底的審計。審查編制標(biāo)底依據(jù)的招標(biāo)文件、設(shè)計圖紙及有關(guān)資料是否合法有效;是否由相定額是否嚴(yán)格按施工圖和國家定額的有關(guān)規(guī)定，編制標(biāo)底是否合理，是否控制在設(shè)計概算以內(nèi)，有無提價壓價，人為調(diào)整標(biāo)底問題;（3）對投標(biāo)單位資格的審計。審查投標(biāo)單位是否具備投標(biāo)資格，是否達(dá)到工程建設(shè)所要求的資質(zhì)等級；是否具有良好的社會信譽(yù)和施工質(zhì)量，是否擁有雄厚的技術(shù)力量和機(jī)械設(shè)備；是否具備優(yōu)良的施工和安全生產(chǎn)記錄，還要結(jié)合該投標(biāo)單位近年來所承建的其他工程項(xiàng)目中哪些項(xiàng)目取得過工程質(zhì)量監(jiān)督部門出具的工程評定的等級證明（3）招投標(biāo)中審計監(jiān)督。一是開標(biāo)審計：審查招標(biāo)單位是否當(dāng)眾組織開標(biāo)，有無違反規(guī)定搞暗箱操作問題;開標(biāo)時是否邀請所有投標(biāo)人代表參加;是否由投標(biāo)人或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件的密封情況，或由招標(biāo)人委托的公證機(jī)構(gòu)檢查并公證。二是評標(biāo)的審計：主要審查評標(biāo)委員會是否由招標(biāo)人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家共同組成；評標(biāo)委員會成員是否本著客觀、公正的原則，遵守職業(yè)道德，與投標(biāo)人有利害關(guān)系的成員有無參與評標(biāo)工作。評標(biāo)的過程是否以招標(biāo)文件為依據(jù)（不得臨時采取招標(biāo)文件以外的標(biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行評標(biāo)）。三是定標(biāo)的審計：審查定標(biāo)的程序、方法是否合規(guī)，是否切實(shí)做到合理的低價中標(biāo)，定標(biāo)價格是否符合市場行情；審查投標(biāo)單位提否持中標(biāo)通知書到招標(biāo)管理部門辦理審查復(fù)核、蓋章及有關(guān)手續(xù)；審查中標(biāo)單位是否在規(guī)定時間(一般為30日之內(nèi))按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同，中標(biāo)人是否按規(guī)定向招標(biāo)人提交履約保證金。4、針對利用合同侵吞國單位或現(xiàn)場監(jiān)理審查、認(rèn)可，有關(guān)手續(xù)是否完整，變更依據(jù)是否充分；確定是單價還是總價合同，總價合同是否屬于變相開口合同；（2）審查合同簽訂和執(zhí)行是否造成國有資產(chǎn)流失；（3）對各類獎勵是否合規(guī)合理況；三是是否與其他獎勵重復(fù)。5、針對設(shè)備、材料采購中弄虛作假的問題，在實(shí)施審計時除要對工程量進(jìn)行嚴(yán)格審核以外，特別真實(shí)原因。6、對于利用假發(fā)票、虛假合同或虛列成本套取建設(shè)資金的問題，主要是從辨別發(fā)票和合同的真假事人等手段，揭露弄虛作假、套取建設(shè)資金問題。7、針對利用關(guān)聯(lián)交易為小團(tuán)體或個人謀利的問題。主要審計方法包括：（1）檢查項(xiàng)目發(fā)包、承包單位，供貨、設(shè)計、施工、監(jiān)理等相關(guān)單位是否存在關(guān)聯(lián)關(guān)系；（2）檢查有無利用關(guān)聯(lián)關(guān)系轉(zhuǎn)移、侵占、挪用建設(shè)資金，為本部門、本單位或個股份改造等名義，侵吞、私分國有資產(chǎn)行為。8、在建設(shè)管理費(fèi)中亂擠亂攤問題。一是審查費(fèi)用支出的真實(shí)、合法和效益性，重點(diǎn)檢查管理費(fèi)、隨意擴(kuò)大開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)、胡支亂用，造成建設(shè)資金流失和損失浪費(fèi)問償、擠占挪用、損失浪費(fèi)等問題。9、查“賬外賬”和“小金庫”的主要方法包括：（1）重點(diǎn)審查房建工程、附屬工程，特別是臨時工程資產(chǎn)管理情況，有無賬外資產(chǎn)，資產(chǎn)轉(zhuǎn)賣、出讓是否合規(guī)，有無隱瞞收益和收益流失問題；（2）債權(quán)債務(wù)的形成是否真實(shí)，有無隱瞞收入和損失等問題；（3）如果是已建成運(yùn)營項(xiàng)目，應(yīng)延伸檢查相關(guān)的二級單位、下屬公司；（4）突擊盤庫。10、針對工程價款結(jié)算高估冒算的問題。審計要以工程結(jié)算書為基礎(chǔ)，合同變更為重點(diǎn)，從工程量和工程價格兩個方面實(shí)施審計。檢查工程量的計算是否準(zhǔn)確、定額套用是否適當(dāng)、洽商變更是否合理、材料價格的認(rèn)定是否真實(shí)、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否準(zhǔn)確。重點(diǎn)審查邀請招標(biāo)、議標(biāo)、續(xù)標(biāo)、詢價等形式簽訂的合同，審查工程價格是合理，有無高估冒算問題，結(jié)算工程量是否真實(shí)、合同中是否明確規(guī)定了結(jié)算金額的調(diào)整方法，有無虛假計量、重復(fù)計量問題，獎勵發(fā)放是否合理等。必要時可以延伸審計設(shè)計、施工、監(jiān)理和設(shè)備材料采購等相關(guān)單位。三、工程項(xiàng)目跟蹤審計的內(nèi)容和重點(diǎn)

(一)工程項(xiàng)目跟蹤審計的主要內(nèi)容一是在建設(shè)項(xiàng)目前期階段，其主要內(nèi)容包括：投資決策、項(xiàng)目可行性研究、工程設(shè)計、設(shè)計概算、預(yù)算的審查；招標(biāo)文件、投標(biāo)標(biāo)底、投標(biāo)報價審查；建設(shè)工程施工合查；施工組織、施工部署、現(xiàn)場施工的技術(shù)方案、施工質(zhì)量目；施工合同、進(jìn)度款、變更洽商、設(shè)備材料采購、合同糾紛、索賠的監(jiān)控和審查；三是建設(shè)項(xiàng)目結(jié)束階段，其主要內(nèi)容包括：工程結(jié)(決)算的審查；施工過程及事后對周邊環(huán)境影響的審查。（二）工程項(xiàng)目跟蹤審計的重點(diǎn)1、前期準(zhǔn)備階段（1）審查項(xiàng)目建議書、可行性研究報告等資料是否齊全，各項(xiàng)審批手續(xù)是否完備。

（2）審查是否按規(guī)定的方式選擇勘察、設(shè)計、監(jiān)理單位，有關(guān)單位是否有相應(yīng)的資質(zhì)。

（3）審查設(shè)計文件。因?yàn)楣こ淘O(shè)計質(zhì)量的高低，直接關(guān)系到招標(biāo)工作的成敗和工程量清單的準(zhǔn)確性，直接影響到工程質(zhì)量和項(xiàng)目投資。因此加強(qiáng)對設(shè)計文件的審計，能有效促進(jìn)設(shè)計單位重視設(shè)計工作、提高設(shè)計質(zhì)量、減少投資浪費(fèi)。（4）審核招標(biāo)文件和工程量清單。招標(biāo)文件是施工單位投標(biāo)報價的依據(jù)之一，也是施工合同的重要組成部分。因此，審核招標(biāo)文件和工程量清單是跟蹤審計的重點(diǎn)。招標(biāo)文件重點(diǎn)關(guān)注招標(biāo)文件格式的規(guī)范性和完整性以及評標(biāo)辦法的科學(xué)性和配套性。工程量清單重點(diǎn)關(guān)注的是清單的編制是否符合清單計價規(guī)范的要求，是否按招標(biāo)項(xiàng)目設(shè)計圖紙、招標(biāo)文件要求和現(xiàn)行的工程量計算規(guī)則、項(xiàng)目劃分、計量單位的規(guī)定進(jìn)行編制，有無漏項(xiàng)，計算是否準(zhǔn)確。

（5）審查招標(biāo)與評標(biāo)過程。因?yàn)檎袠?biāo)環(huán)節(jié)牽扯到各方經(jīng)濟(jì)利益，極易產(chǎn)生暗箱違規(guī)操作。因此必須對招標(biāo)過程實(shí)行全過程審計監(jiān)督。

2、建設(shè)實(shí)施階段

（1）對施工合同的合法、合規(guī)、完備性進(jìn)行審計。主要是審查合同雙方的權(quán)利、義務(wù)是否對等、合同是否與事實(shí)相符、合同是否就承包范圍、結(jié)算方式、價差的調(diào)整、措施費(fèi)及風(fēng)險費(fèi)、甲供材的價格、采保費(fèi)、總分包之間的配合與責(zé)任以及規(guī)定，對承包方擅自轉(zhuǎn)包或?qū)⒅黧w工程肢解后分包等行為是否明確規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰措施及相應(yīng)的責(zé)任追究辦法等。

（2）嚴(yán)格施工合同執(zhí)行情況的審計監(jiān)督。主要檢查與基建項(xiàng)目有關(guān)的單位是否認(rèn)真履行合同條款，程變更設(shè)計等為借口壓低標(biāo)價的行為。特別要對臨時更換項(xiàng)目的情況加強(qiáng)監(jiān)督，以防有人暗地轉(zhuǎn)包工程。

（3）審查隱蔽工程驗(yàn)收和換算定額單價的重要依據(jù)。因此，審計人員要參與對隱蔽工程的驗(yàn)收記錄，并對隱蔽工程進(jìn)行有