交通影響評價之“困境”與技術工作改進 【摘要】交通影響評價的重要意義毋庸置疑，但當前交評的客觀性、可信度未受廣泛認同， 一些地方交評工作面臨操作形式化、為評價而評價，甚至可有可無的窘境。除政策體制因素 外，技術工作的透明性和規(guī)范性對交評可信度影響不容忽視。本文回顧分析既有交評技術方 法及技術管理，結合深圳市交評技術工作實踐，重點探討交評技術工作改進，研究提出融合 “靜態(tài)分配”和“動態(tài)仿真”于一體的分區(qū)中觀模型方法，提高交評技術分析精度；提出建 立統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)、統(tǒng)一交通模型、統(tǒng)一評估平臺的交評技術工作機制，規(guī)范交評技術工作流 程，提高交評結論的客觀性和可信度。 【關鍵詞】交通影響評價；中觀交通模型；交評技術方法 1、交評之“困境” 交通影響評價協(xié)調(diào)交通與用地開發(fā)建設、促進交通引導城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，具有重大戰(zhàn) 略意義。2001年北京市在我國率先頒布實施交評地方性規(guī)章。2004年國務院頒布《中華人 民共和國道路交通安全法實施條例》，對交評工作提出了要求，使交評成為繼環(huán)評之后評估 城市開發(fā)建設活動影響的又一項重要內(nèi)容，并在國內(nèi)大中城市逐步推行。然而，經(jīng)過十多年 的實踐，盡管開展交評工作城市數(shù)量在不斷增多，但實施成效顯著、效果令人滿意的城市卻 并不多見，相反對交評工作的重視程度卻在普遍下降，一些地方交評工作面臨操作形式化、 為評價而評價，甚至可有可無的窘境。 交評之困境，源于交評客觀性、嚴肅性不足帶來的可信度缺失。從管理角度看，交通影 響評價是一種公共決策行為，評價結果直接影響政府、開發(fā)商、社會公眾等相關各方的利益 與訴求，具有高度的社會敏感性。交評必須方法科學、分析客觀、評判公正、結論可信，交 評制度存在的基礎亦在于此。然而，在當前的開發(fā)政策、管理體制與工作制度下，社會各方 對于交評的客觀性、可信度產(chǎn)生了普遍質(zhì)疑。 在政策層面，追求項目投資和土地收益仍然是許多城市建設活動的主要動力，城市土地 開發(fā)建設時序以投資為導向，交通、環(huán)境影響并非主要考量；項目建設主要由政府與開發(fā)商 協(xié)商確定，交評重形式、走過場。 在管理體制層面，交評工作涉及規(guī)劃土地、交通、交管等多部門的管理權責，不同部門 不同單位存在不同的關注點和利益平衡博弈，交評協(xié)同管理機制難以形成，沒有交通“一票 否決”的機制約束，交評效力難以保障執(zhí)行。 在工作制度層面，盡管認識到在建設項目用地審批和方案報建環(huán)節(jié)開展交評工作的必要 性和重要性，但實際操作中“事后交評”的現(xiàn)象較為普遍，往往是樓盤建好、項目封頂后， 再就項目可能交通影響進行評議，開發(fā)商為加快項目運營需要，關注項目與周邊道路交通連 接，交評主要目的簡化成了項目周邊道路開口。 1 2、技術工作不足是影響交評客觀可信的重要因素 毫無疑問，上述政策、管理體制、工作制度等問題對于交評工作影響巨大，也是當前業(yè) 內(nèi)討論反思的熱點。但政策體制問題牽涉廣泛，不易一時解決。與之相比，技術層面不足對 交評的公眾認同、可信度影響卻未受應有重視。實際工作中，交評對于數(shù)據(jù)來源、分析模型 方法和評估過程缺乏清晰明確交代，由于評估結論事關各方利益，開發(fā)商、政府部門對論證 過程較為關注，往往會對“數(shù)據(jù)方法是否可靠、結果是如何得來的”心存疑問，技術編制部 門面對質(zhì)疑亦缺乏足夠的證據(jù)和說服力。交評本身就是一項技術性強的工作，交評報告編制、 審批均需要技術工作的支持，數(shù)據(jù)交代不清晰、方法過程不透明等問題對于交評的客觀性和 可信度的影響顯然不容忽視。 美國、英國、香港等實施交評成效顯著的國家或城市，均十分重視交評基礎技術工作， 力求交評過程透明，方法統(tǒng)一規(guī)范。美國多數(shù)城市的交評，其報告內(nèi)容編制均有清晰細致的 規(guī)范要求，采用什么數(shù)據(jù)、獲取途徑，使用的模型方法、參數(shù)，基于哪些假設前提得出的結 論，都需一一列明。模型分析師需要對所做的交評分析簽字負責，體現(xiàn)交評工作的嚴肅性。 香港城市交通部門委托專業(yè)技術咨詢單位開發(fā)并定期進行更新的全市基本分區(qū)模型（Base DistrictTrafficModel,BDTM），作為全市交評工作的統(tǒng)一平臺，規(guī)定不同項目的交評工 作必須統(tǒng)一使用政府認可的模型，保障了交評工作的統(tǒng)一性和客觀公正性。 2010年住建部頒布實施《建設項目交通影響評價技術標準》（CJJ/T141-2010）?！稑藴省? 對建設項目類型與啟動閥值、評價范圍年限、交通需求分析、影響程度評價指標等進行了明 確規(guī)定，是指導和規(guī)范當前交通影響評價技術工作的重要依據(jù)。然而，從提高交評分析精度、 可靠性和結論可信度角度考慮，需要在遵循《標準》基礎上，對交評技術工作細節(jié)進行進一 步的研究、明確和規(guī)范。當前的交評技術工作存在的不足主要表現(xiàn)在： （1）基礎數(shù)據(jù)薄弱，分析方法較為簡單和粗糙，難以滿足交評技術指標分析精度要求。 限于項目成本，單獨研究開發(fā)適用于當?shù)厍闆r和滿足交評分析要求的評估模型存在困難。大 多數(shù)情況下，只是基于現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)進行簡單的推斷分析，模型技術應用流于表面化和形象 化。 （2）交評技術方法不一，工作內(nèi)容和過程不規(guī)范，影響評估的客觀公正性和一致性。 現(xiàn)有技術評價對于交評應當準備哪些類型數(shù)據(jù)、采用何種評估方法、以及使用模型的精細程 度等，并未統(tǒng)一明確，通常是一個項目一套數(shù)據(jù)、一套方法、一套模型，不同單位、不同項 目的模型工作內(nèi)容深淺不一。 （3）交評工作階段安排尚不完善。目前交評很多工作是用在與開發(fā)商協(xié)調(diào)交通設施（如 公交場站等）配套問題。由于缺乏上層次的規(guī)劃交通評估論證，對配建是誰的責任往往認定 不清。 （4）行業(yè)技術管理工作有待加強。交通影響評價技術標準需要細化以進一步規(guī)范交評 技術工作要求。同時，交通影響評價行業(yè)市場準入缺乏有效約束機制，評估的客觀性和成果 質(zhì)量難以保障。 2 3、交評技術工作改進：深圳的探索 2011年10月，《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例》通過，以立法形式明確深圳市 交通影響評價制度的建立。為支持交評工作開展，深圳市專項進行交評技術研究，針對當前 存在的不足，重點探索交評技術工作改進，包括交評模型方法、工作機制及技術管理等幾個 方面。 3.1 改進評估模型方法，提高交評分析精度 盡管沒有具體規(guī)定，但交評技術分析顯然離不開交通模型。然而，交評技術分析涵蓋宏 觀、微觀層次，既包括流量、飽和度等交通流靜態(tài)宏觀指標，也包括車輛延誤、密度等車流 動態(tài)微觀指標，需要宏觀和微觀分析技術的結合。目前交評分析中采用的模型，或基于宏觀 模型的片區(qū)細化，或針對評估片區(qū)建立微觀模型，但從功能上看仍屬于獨立的宏觀或微觀模 型，并不能完全滿足交評技術分析內(nèi)容及精度要求。一些城市模型工作者不得不建立兩套模 型，但因為數(shù)據(jù)接口和分析平臺不同，存在評估結果不可對比、維護困難的問題。需要專門 研究開發(fā)真正適合交評分析使用并符合本地實際的交通模型系統(tǒng)。 為構建支持交評分析的統(tǒng)一平臺，深圳市將全市劃分為35個分區(qū)，系統(tǒng)構建分區(qū)中觀 模型系統(tǒng)。模型融合實現(xiàn)“靜態(tài)分配”與“動態(tài)仿真”等不同層次的交通分析功能，滿足交 評指標分析精度要求?！办o態(tài)分配”從交通流總體分布角度評估分析流量、飽和度等指標， 重點模擬路口交通管控、車道組織劃分等對車輛延誤、車流分配的影響，將指標分析精度定 位到路口不同進口、不同轉(zhuǎn)向?！皠討B(tài)仿真”用于車輛動態(tài)運行延誤、排隊、車流密度等指 標分析，不同于傳統(tǒng)基于個體車輛和跟車理論的微觀仿真，采用基于車隊和密度延誤理論的 動態(tài)仿真技術，大大提升仿真執(zhí)行效率，滿足大范圍仿真要求。模型系統(tǒng)以TransModeler 為平臺，通過軟件二次開發(fā)和模塊化調(diào)用設計，將“靜態(tài)分配”、“動態(tài)仿真”分析功能整合 在同一平臺下，使用相同的基礎數(shù)據(jù)及格式（路網(wǎng)、矩陣文件等）而無需通過中間接口轉(zhuǎn)換。 （a）新洲-蓮花路口方案圖（b）路口的TransModeler軟件模擬 圖1 精細化路口控制模擬分析 3 圖2 同一模型平臺下融合實現(xiàn)靜態(tài)分配與動態(tài)仿真技術 3.2 統(tǒng)一交評工作機制，規(guī)范交評技術流程 交評技術工作的可信度不僅僅體現(xiàn)在模型方法和分析精度，工作的統(tǒng)一性和規(guī)范性同樣 重要。深圳市提出建立統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)要求、統(tǒng)一模型方法、統(tǒng)一評估平臺的交評工作機制， 規(guī)范交評技術工作流程。 （1）統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎要求 當前交評分析的數(shù)據(jù)基礎，大多限于對評價范圍內(nèi)道路、交通量和土地利用等調(diào)查。然 而從構建交通模型和詳細交通模擬分析需要來看，這些數(shù)據(jù)顯然是不夠的。深圳市基于交評 中觀模型建設需要，提出了以中觀交通分區(qū)為單元的交評基礎數(shù)據(jù)要求。每個分區(qū)模型的數(shù) 據(jù)要求分為背景數(shù)據(jù)（中觀分區(qū)范圍內(nèi)對宏觀模型繼承數(shù)據(jù)）和評估范圍細化數(shù)據(jù)兩部分， 共計分為9類，每類數(shù)據(jù)明確數(shù)據(jù)內(nèi)容精細度、采集方式以及基于特定軟件平臺的數(shù)據(jù)格式 要求。每個交評項目對應于特定分區(qū)的中觀模型，項目評估時，重點對交評范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)要 求進行細化或更新。 （2）統(tǒng)一交評模型方法 為保障交評結果的客觀性、公正性和一致性，深圳市明確要求統(tǒng)一交評模型與方法。首 先，需要規(guī)范統(tǒng)一交通模型參數(shù)，特別是針對交評交通產(chǎn)生率和吸引率參數(shù)，通過調(diào)查和類 比，規(guī)范不同區(qū)位、不同用地性質(zhì)建立交通產(chǎn)生吸引率的取值區(qū)間，為不同項目交通產(chǎn)生量 測算提供依據(jù)。其次，需要統(tǒng)一模型軟件平臺、軟件算法，目前市場上有較多的模型軟件可 供選擇，功能大同小異，盡管模型重點在于輸入數(shù)據(jù)的可靠性、模型擬合精度而非軟件的選 擇，但筆者發(fā)現(xiàn)，即使基于相同數(shù)據(jù)輸入，使用不同軟件模型結果還是會存在較大差異，模 型算法上，如交通分配，使用不同的分配算法結果往往也會存在較大差別；在同一地區(qū)使用 4 不同的模型軟件或算法不能保障評估結論的客觀公正性和統(tǒng)一性。 表1 深圳市交評中觀模型基礎數(shù)據(jù)要求類別內(nèi)容獲取方式數(shù)據(jù)格式Ⅰ1-1道路網(wǎng)道路等級、車道數(shù)、路口控制形式宏觀模型導入TransCADGIS地圖數(shù)據(jù)1-2公交網(wǎng)線路、站點宏觀模型導入，TransCADGIS地圖調(diào)查更新數(shù)據(jù)背景數(shù)據(jù)(中1-3土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃年，分地塊的用地性質(zhì)建筑規(guī)模、宏觀模型導入TransCADGIS地圖觀模型分區(qū)開發(fā)量數(shù)據(jù)范圍內(nèi))1-4出行需求現(xiàn)狀及規(guī)劃年，宏觀模型小區(qū)分方式的出行宏觀模型導入TransCADMatrix需求ODⅡ2-1道路設施物理特征：路段與交叉口車道劃分、路口渠地形圖資料整理AutoCAD化、漸變段+現(xiàn)場調(diào)查2-2交通組織管理路口控制方式，信號參數(shù)；限速限行、公交現(xiàn)場調(diào)查Xls表格專用車道、路邊停車的路段信息2-3用地開發(fā)量分用地性質(zhì)建筑規(guī)模業(yè)內(nèi)整理Xls表格評估范圍內(nèi)2-4交通流量對外出入口、主次干道、信號交叉口進口及現(xiàn)場調(diào)查Xls表格的數(shù)據(jù)細化各轉(zhuǎn)向車流量；公交站客流量2-5交通生成率分地區(qū)、不同用地類型的交通產(chǎn)生、吸引率調(diào)查+不同地區(qū)Xls表格的類比 （3）統(tǒng)一評估分析平臺 建立統(tǒng)一評估分析平臺目的在于規(guī)范交評評估工作內(nèi)容，執(zhí)行流程，統(tǒng)一交評輸出結果 形式，保障交評可靠性和穩(wěn)定性。深圳市在交評模型研發(fā)基礎上，開發(fā)了一套交通影響評價 應用管理系統(tǒng)作為交評統(tǒng)一評估平臺。該平臺通過界面化操作，將數(shù)據(jù)輸入、模型運算、結 果輸出整合在一起，實現(xiàn)交通影響評價工作的流程化、評估結果輸出的規(guī)范化。評估結果可 通過標準化報告文件格式輸出，可直接作為交評項目上報政府審批的文件材料，規(guī)范交評項 目審批。 圖3 深圳市建設項目交通影響評價應用系統(tǒng) 5 圖4 統(tǒng)一評估結果輸出格式，規(guī)范交評項目審批 3.3 引入城市更新規(guī)劃交評，完善交評技術階段 實際單個項目的交評工作中，為防止開發(fā)商片面追求自身效益而忽視對區(qū)域整體影響， 往往需要就有關的公共交通設施配套（如公交站場）等進行大量的協(xié)調(diào)工作。為論證公共設 施的配建要求，厘清配建責任，并為土地出讓政策條款提供依據(jù)，借鑒香港城市分區(qū)大綱規(guī) 劃（OZP）交評經(jīng)驗，深圳市在城市更新項目中引入交評，配合城市更新單元規(guī)劃，從片區(qū) 層面進行交通供需整體分析，在此基礎上重點對地塊內(nèi)公共配套的交通站場設施進行安排并 落實到規(guī)劃條文當中。通過城市更新規(guī)劃的交評工作，最終實現(xiàn)讓發(fā)展商按照規(guī)劃條文要求 讓出土地用于交通設施配套建設。 圖5 深圳市城市更新規(guī)劃交評工作流程 3.4 加強交評技術管理，提高行業(yè)技術水平 （1）研究細化交評技術標準要求 交通模型是交評工作的重要技術支撐。研究制定交評交通模型技術標準指引，將其納入 到交評技術標準要求當中，進一步統(tǒng)一和規(guī)范交評技術分析方法是必要的。交評交通模型技 6 術標準指引應規(guī)范模型數(shù)據(jù)采集，路網(wǎng)設施、交通管理、需求預測、交通流等模擬及參數(shù)標 定，模型輸出等要求。在國家標準基礎上，各地方細化制定建設項目交通影響評價技術指引。 同時，制定交評管理辦法，明確交評模型工作內(nèi)容要求，交評技術報告編制單位必須建立或 者使用符合交評模型技術體系要求的交通模型。 圖6 深圳市交評交通模型技術體系框架 （2）研究加強交評行業(yè)管理 交評報告編制對交評工作最終認可度無疑非常重要。然而由誰來承擔交評技術報告編制 工作，一般城市的交評工作管理并沒有作出具體規(guī)定。困難在于交通行業(yè)資質(zhì)仍舊納入城市 規(guī)劃認證體系內(nèi)，并沒有獨立的資質(zhì)認證。不同于城市規(guī)劃，交評屬于“微型”交通綜合分 析，需要具有長期的交通研究經(jīng)驗、交通基礎數(shù)據(jù)積累和和成熟的交通模型方法，適宜由專 業(yè)從事交通規(guī)劃研究機構承擔。交評報告編制費用，作為建設項目的社會成本支出項目之一， 理應由開發(fā)商支付，但不應成為選擇編制單位、影響交評客觀性的緣由。 鑒于交評技術咨詢服務項目規(guī)模小、數(shù)量多的特點，為保障技術服務質(zhì)量和交評客觀性， 建議在積極研究通過特許服務、公開招標的方式來確定交評技術咨詢服務單位。政府部門定 期（如1-2年）進行交評技術咨詢服務統(tǒng)一公開招標，明確交評單位的技術條件要求，組織 專家評定符合要求的技術單位組成交評服務特許單位庫，一定時期內(nèi)的交評項目按順序分配 給不同特許單位來承擔。開發(fā)商繳納交評技術咨詢服務費到專項資金庫，再由政府部門統(tǒng)一 轉(zhuǎn)移撥付給交評技術服務單位。 7 4、結語 提高交評客觀性和可信度是當前交評工作擺脫“困境”的關鍵。之前業(yè)界討論更多集中 于政策和管理體制因素，而對于交評技術層面的關注遠遠不夠。筆者認為，當前應重視加強 交評基礎技術工作研究，克服基礎數(shù)據(jù)薄弱、方法粗糙、模型精度不足等問題，加強交評技