第一篇

公共行政理論第一章

公共行政與公共行政學(xué)

公共行政是一個實踐領(lǐng)域，公共行政學(xué)則是一個理論領(lǐng)域。認識論和辯證法告訴我們，公共行政實踐在理論研究開始之前就已經(jīng)存在了。公共行政學(xué)為公共行政實踐提供了理論指導(dǎo)，公共行政在理論的指導(dǎo)下從事著實踐活動並對理論進行著檢驗，實踐活動的績效和理論檢驗的結(jié)果推動了公共行政學(xué)的進一步發(fā)展，二者的交互作用使得它們之間的關(guān)係非常緊密。第一節(jié)作為實踐領(lǐng)域的公共行政

一、公共行政的界定（一）不同視角下的公共行政

1.政治－行政二分法

2.三權(quán)分立

3.管理論

（二）公共行政的概念

公共行政是指以政府為核心的公共行政主體為了解決公共問題，維護與實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對社會公共事務(wù)與公共部門內(nèi)部事務(wù)施加管理的社會活動。二、公共行政的產(chǎn)生與發(fā)展（一）原始公共行政（二）古典公共行政（三）近代公共行政（四）現(xiàn)代公共行政

三、公共行政的重要性（一）公共行政是實現(xiàn)政治目標的保證（二）公共行政是管理公共事務(wù)的必然選擇（三）公共行政有利於維護和促進社會公正（四）公共行政有力地推動了社會發(fā)展與進步

第二節(jié)作為學(xué)科領(lǐng)域的公共行政學(xué)一、公共行政學(xué)的研究範圍（一）公共行政理論（二）公共行政系統(tǒng)（三）公共行政過程（四）公共行政方法

二、公共行政學(xué)的學(xué)科特徵（一）綜合性（二）實踐性（三）系統(tǒng)性（四）管理技術(shù)性（五）動態(tài)發(fā)展性

三、公共行政學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)係

（一）公共行政學(xué)與政治學(xué)（二）公共行政學(xué)與管理學(xué)（三）公共行政學(xué)與行政法學(xué)（四）公共行政學(xué)與經(jīng)濟學(xué)（五）公共行政學(xué)與社會學(xué)

第三節(jié)公共行政學(xué)的研究途徑一、政治學(xué)研究途徑二、管理學(xué)研究途徑三、法學(xué)研究途徑四、政策科學(xué)研究途徑五、比較研究途徑六、文化學(xué)研究途徑

第四節(jié)公共行政學(xué)與我國社會發(fā)展一、公共行政學(xué)與我國政府機構(gòu)改革二、公共行政學(xué)與我國經(jīng)濟體制改革三、公共行政學(xué)與我國民主政治建設(shè)四、公共行政學(xué)與我國社會全面發(fā)展

第二章

公共行政學(xué)的學(xué)科發(fā)展

公共行政學(xué)首先在美國產(chǎn)生，也有其特定的主客觀歷史條件。就其客觀條件而言，一方面，在19世紀80年代至90年代，美國正處於從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型期，大量的農(nóng)業(yè)人口湧入城市，然而，當時的政治制度並沒有準備好相應(yīng)的市政設(shè)施以滿足不斷增長的城市人口需求。日益膨脹的城市期盼著市政管理知識與管理理論；另一方面，1883年彭德爾頓法案（Pendleton

Act）的通過即美國文官制度的建立，為公共行政學(xué)研究提供了確定的研究對象。其主觀條件主要有以下兩點：一是威爾遜、古德諾等美國政治學(xué)者的努力使得公共行政學(xué)擺脫政治學(xué)的束縛；二是泰羅等美國古典管理學(xué)者的管理理論為公共行政學(xué)研究提供了注重效率和原理原則的範式。在百餘年的發(fā)展歷程中，公共行政學(xué)的研究領(lǐng)域、視野和範圍不斷調(diào)整與拓展，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段和不同的研究“範式”。一般來說，公共行政學(xué)科發(fā)展的每一個歷史階段都有其代表性的學(xué)者、著述、研究方法和理論流派，而每一次理論進展既是對其所賴以產(chǎn)生的社會歷史背景的解釋和說明，同時也是對先前理論的批判與重構(gòu)。第一節(jié)公共行政學(xué)研究的古典時期一、古典時期公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)（一）“政治－行政二分法”（二）理性官僚制組織理論（三）科學(xué)管理理論

二、簡要的評價

1.主要貢獻：在實踐上，古典時期的公共行政研究反映了當時西方國家尤其是美國工業(yè)的巨大進步產(chǎn)生的對管理的要求，包括對政府行政的要求。在理論上，它為公共行政奠定了一系列行政原則、原理、方法與步驟，基本上形成了公共行政學(xué)的學(xué)科體系

2.不足之處：其一，以效率為價值取向並過分強調(diào)機械的效率觀念，缺乏對人性尊嚴的尊重。其二，過分著重於組織的靜態(tài)面。其三，它將政治與行政截然分開。其四，它將公共行政現(xiàn)象及過程抽象為若干原理或原則，而忽視了豐富多彩的行政實踐第二節(jié)公共行政學(xué)研究的

批評與變革時期一、主要流派及其思想

（一）行為科學(xué)和霍桑試驗（二）巴納德的動態(tài)平衡理論（三）馬斯洛的需求層次理論（四）西蒙的決策理論（五）達爾與沃爾多對傳統(tǒng)行政學(xué)的批判（六）林德布洛姆的漸進決策理論二、簡要的評價

1.幾點特徵：一是呈現(xiàn)出向政治學(xué)回歸的態(tài)勢，使社會公正、行政責(zé)任等成為公共行政學(xué)的立論基點。二是在研究方法上轉(zhuǎn)向?qū)嵶C研究。三是在組織理論的研究上，提出了組織應(yīng)當以人為中心的觀點，使行政學(xué)研究從傳統(tǒng)的靜態(tài)分析轉(zhuǎn)入動態(tài)的研究，並注重對非正式組織的理論探討，主張尊重人格、滿足人員的需要

2.不足之處：一是過分重視事實真相的研究。二是過分偏重對人的行為的研究，貶低了組織結(jié)構(gòu)及法規(guī)制度的重要性。三是較少涉及組織外部環(huán)境對人員的影響第三節(jié)公共行政學(xué)研究的

調(diào)整與整合時期一、系統(tǒng)理論二、行政生態(tài)理論三、權(quán)變理論四、新公共行政學(xué)五、公共政策分析六、公共行政學(xué)的新發(fā)展

——新公共管理運動第四節(jié)我國公共行政學(xué)的

學(xué)科發(fā)展

一、我國公共行政學(xué)研究的回顧改革開放後我國社會經(jīng)濟政治發(fā)展的實際需要和行政科學(xué)的學(xué)術(shù)準備、人才準備和研究積累，共同催生了公共行政學(xué)作為獨立學(xué)科的恢復(fù)和重建。1985年，著名學(xué)者、中山大學(xué)夏書章教授主編的《行政管理學(xué)》一書由山西人民出版社出版，在大陸行政學(xué)中斷研究多年以後，首次提出了行政學(xué)研究的學(xué)科體系，並對行政學(xué)研究的主要內(nèi)容進行闡述。該書成為行政學(xué)恢復(fù)的標誌性學(xué)術(shù)著作，產(chǎn)生了廣泛的學(xué)術(shù)影響。此後，行政學(xué)的研究趨於活躍，1988年10月13日，中國行政管理學(xué)會在北京正式成立，標誌著行政學(xué)作為獨立學(xué)科的地位得到確立，其恢復(fù)和重建工作基本完成。

二、我國公共行政學(xué)研究的主要成就

第一，使公共行政學(xué)成為一門相對獨立的學(xué)科，初步確立了公共行政學(xué)研究的基本範疇和框架體系，使公共行政學(xué)與其他學(xué)科的科際界限越來越清晰，並取得了自己應(yīng)有的學(xué)術(shù)地位和社會地位第二，公共行政學(xué)的學(xué)術(shù)團體與教學(xué)科研機構(gòu)急劇增加，形成了相對獨立的教學(xué)、科研體系第三，培養(yǎng)了大量的公共行政學(xué)專業(yè)的高層次專門人才，他們大多數(shù)目前已成為各級政府行政管理的中堅；同時向社會、特別是向青年學(xué)生和黨政機關(guān)傳播了行政學(xué)方面的知識，使越來越多的人認識到，政府管理有其客觀規(guī)律，政府管理需要科學(xué)理論的指導(dǎo)第四，緊密圍繞行政改革現(xiàn)實的熱點開展研究，為行政改革提供了理論支持第五，開展國際學(xué)術(shù)交流，與國外一些公共行政學(xué)學(xué)術(shù)團體和專家建立了廣泛的聯(lián)繫，國際學(xué)術(shù)活動有很大發(fā)展，極大地促進了中國公共行政學(xué)的研究與發(fā)展三、我國公共行政學(xué)研究的未來方向第一，堅持中國的特色，突破傳統(tǒng)公共行政學(xué)的界限，實現(xiàn)中國公共行政學(xué)實質(zhì)性的發(fā)展第二，堅持理論聯(lián)繫實際，重點解決當今中國行政發(fā)展和社會發(fā)展中的重大問題第三，進一步加強公共行政學(xué)的跨學(xué)科、跨專業(yè)的綜合性研究第四，繼續(xù)加強公共行政學(xué)的分支學(xué)科和部門行政的研究，促進我國公共行政學(xué)體系的整體性繁榮第五，加強比較公共行政研究的力度

第三章

公共行政的價值追求

公共行政價值與公共行政活動相伴而生，任何公共行政活動總是追求和體現(xiàn)著特定的公共行政價值。在現(xiàn)代社會，公共行政價值具有多元性，其內(nèi)容包括效率、公平、秩序、民主、廉潔、參與等。公共行政價值的評價主體應(yīng)該是社會公眾，公共行政價值的實現(xiàn)，是公共行政活動的目的和歸宿。第一節(jié)公共行政價值概述一、價值的一般含義

（一）主體性人學(xué)價值論（二）主客體統(tǒng)一論（三）效應(yīng)價值論（四）人道價值論（五）廣義價值論或系統(tǒng)價值論（六）價值二重性論二、公共行政價值的概念（一）公共行政價值的定義

公共行政價值指的是公共行政（客體）對人類社會（主體）的積極意義或有用性，它是公共行政所追求的一種應(yīng)然狀態(tài)，反映了人們關(guān)於公共行政的希望和理性、信仰和依託。（二）對相關(guān)概念範疇的辨析

1.價值與價值觀

2.哲學(xué)價值和經(jīng)濟學(xué)價值的關(guān)係第二節(jié)公共行政價值的基本內(nèi)容一、效率二、公平三、秩序

第三節(jié)公共行政價值評價一、公共行政價值評價的含義

公共行政價值評價，可以認為就是社會公眾對以國家為載體的公共行政行為對於滿足社會需要的屬性和功能的一種判斷、認識和反映。二、公共行政價值評價的特點

（一）多元性（二）層次性（三）規(guī)範性（四）服務(wù)性

三、公共行政價值評價的類型

（一）從評價主體看

1.個人評價

2.社會評價

（1）社會輿論評價（2）社會組織評價（3）社會權(quán)威評價

3.個人評價與社會評價的關(guān)係

（二）從評價客體看

1.專項評價

2.綜合評價

3.專項評價與綜合評價的關(guān)係第四節(jié)公共行政價值的實現(xiàn)一、公共行政價值實現(xiàn)的含義公共行政價值的實現(xiàn)是指在公共行政價值主體和客體的相互作用中，作為客體的公共行政的潛在價值，轉(zhuǎn)化為公共行政的現(xiàn)實價值和外在價值，對主體——人類社會產(chǎn)生了預(yù)期意義，在某種程度上滿足了公共行政價值主體需要，也即公共行政的價值目標的現(xiàn)實化過程。它具有如下特點：（一）層次性（二）階段性（三）終極性二、公共行政價值實現(xiàn)的圖式：

——由政治性向社會性發(fā)展公共行政價值實現(xiàn)的圖式（schema)指的是以什麼樣的方式和道路達到公共行政價值實現(xiàn)的理想狀態(tài)。三、公共行政價值實現(xiàn)的願景：

——走向社會自治（一）社會自治及其特點（二）走向社會自治的趨向第四章

公共行政權(quán)力與責(zé)任

在民主憲政社會中，公共行政權(quán)力來源於公民的授權(quán)。實現(xiàn)公共利益、保護公民權(quán)利既是公共行政權(quán)力的目標，更是公共行政權(quán)力的責(zé)任。公共行政權(quán)力和責(zé)任互為條件、相互統(tǒng)一。公共行政權(quán)力是公共行政責(zé)任產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是公共行政主體履行行政責(zé)任和義務(wù)的必備條件；公共行政責(zé)任則是公共行政權(quán)力行使者的義務(wù)，也是對行政權(quán)力的監(jiān)督和約束。公共行政權(quán)力的有效行使，有利於公共行政責(zé)任的實現(xiàn)；公共行政責(zé)任的切實履行，又能有效保證公共行政權(quán)力在正確的軌道上運行。第一節(jié)權(quán)力與公共行政權(quán)力一、權(quán)力的內(nèi)涵與特性（一）權(quán)力的內(nèi)涵

對於權(quán)力本質(zhì)的認識，有兩種不同的觀點：一些學(xué)者認為，權(quán)力本身不是一種關(guān)係，而是一種強制力量或可能性；而有的學(xué)者則指出權(quán)力是存在於人與人之間的一種關(guān)係。

儘管就表現(xiàn)形式而言，權(quán)力是一種力量或能力，然而單獨的個人無所謂權(quán)力，權(quán)力只存在於人與人的交往活動、相互關(guān)係之中。因此，從根本上來說，權(quán)力是一種社會關(guān)係，社會屬性是其本質(zhì)屬性。（二）權(quán)力的特性

1.相對性

2.強制性

3.目的性二、公共行政權(quán)力的概述

（一）公共行政權(quán)力的內(nèi)涵

公共行政權(quán)力是指各級行政機關(guān)執(zhí)行法律，依法制定和發(fā)佈行政法規(guī)，管理公共事務(wù)，解決一系列行政問題的強制力和影響力（二）公共行政權(quán)力的主體和客體

（三）公共行政權(quán)力的表現(xiàn)形式

1.行政法規(guī)

2.行政政策

3.行政計畫

4.行政干預(yù)三、公共行政權(quán)力的特性

（一）公共性（二）手段性（三）自主性（四）一元性（五）時效性（六）膨脹性

四、公共行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)

（一）公共行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)

1.縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)

2.橫向的部門結(jié)構(gòu)

（二）公共行政權(quán)力的動態(tài)結(jié)構(gòu)

1．公共行政權(quán)力是一種具有方向和大小的力量，與行政體系的金字塔結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，其運行呈現(xiàn)自上而下的傘狀放射的方向

2．公共行政權(quán)力運行表現(xiàn)出明顯的層次性

3．公共行政權(quán)力的運行具有明顯的時間特徵第二節(jié)公共行政權(quán)力的運行

完整的公共行政權(quán)力運行過程包括公共行政權(quán)力的產(chǎn)生、分配、行使以及制約與監(jiān)督這些主要環(huán)節(jié)。在整個運行過程中，各部分之間存在著有機聯(lián)繫，共同構(gòu)成一個完整的運行系統(tǒng)。每一個環(huán)節(jié)的正常運轉(zhuǎn)是公共行政權(quán)力系統(tǒng)正常運行的前提條件。一、公共行政權(quán)力的產(chǎn)生

1.現(xiàn)代公共行政權(quán)力起源於原始社會的公共權(quán)力

2.由於社會生產(chǎn)力的發(fā)展，社會大分工以及私有制度的出現(xiàn)，導(dǎo)致了原始社會的解體，氏族制度被新的社會組織形式——國家和政府所代替

3.在現(xiàn)代社會，公共行政權(quán)力已不再是由代表少數(shù)人利益的階級或集團通過強力獲取的，而是來自於社會成員對權(quán)力的轉(zhuǎn)讓，即整個社會成員通過選舉代理人參與公共管理，通過契約程式授予代理人以公共行政權(quán)力二、公共行政權(quán)力的分配（一）公共行政權(quán)力的設(shè)定方式

公共行政權(quán)力的設(shè)定方式是國家層面和各級地方政府層面的公共行政權(quán)力分配方式。國家層面上行政權(quán)的設(shè)定主要採用一種剩餘式設(shè)定方法；各級地方政府行政權(quán)的設(shè)定主要是通過混合式方法設(shè)定的。（二）公共行政權(quán)力分配的基本原則

1.合理、合法性原則

2.責(zé)、權(quán)、利一致原則

3.全面合理配套原則（三）公共行政權(quán)力分配的方式

1.結(jié)構(gòu)性分配

2.功能性分配

（四）公共行政權(quán)力分配的途徑

1.行政授權(quán)

（1）以授權(quán)內(nèi)容的重要性程度為主要依據(jù)，可以分為充分授權(quán)、不充分授權(quán)、制約授權(quán)、彈性授權(quán)四種方式。（2）以授權(quán)時利用的媒介為依據(jù)，可以分為書面授權(quán)和口頭授權(quán)。（3）根據(jù)授權(quán)的合法程式，可分為正式授權(quán)和非正式授權(quán)。

2.權(quán)力下放

3.地方自治

4.行政委託

5.政府放權(quán)

6.公共行政權(quán)力的再分配三、公共行政權(quán)力的行使

（一）公共行政權(quán)力行使的範圍（二）公共行政權(quán)力行使的手段

1.強制性手段

2.非強制性手段（三）公共行政權(quán)力行使過程中的異化第三節(jié)公共行政責(zé)任一、公共行政責(zé)任概述（一）責(zé)任的概念

責(zé)任是關(guān)於人的社會角色使命的一種應(yīng)然規(guī)定，指人的行為及其結(jié)果應(yīng)當與其所扮演的角色相一致。（二）公共行政責(zé)任的含義公共行政責(zé)任是國家行政機關(guān)及其公務(wù)員在行政管理活動中對授權(quán)者、法律以及行政法規(guī)所承擔(dān)的義務(wù)及其後果。（三）公共行政責(zé)任的主要類型

1.政治責(zé)任

2.法律責(zé)任

3.工作責(zé)任

4.道德責(zé)任

（四）公共行政責(zé)任的歷史發(fā)展

1.政府無須對公民、社會負責(zé)的階段

2.政府負不完整行政責(zé)任的階段

3.政府負完全行政責(zé)任的階段

二、公共行政中責(zé)任與權(quán)力的關(guān)係（一）公共行政責(zé)任規(guī)定了公共行政權(quán)力主體的任務(wù)內(nèi)容（二）公共行政責(zé)任確立了公共行政權(quán)力主體的義務(wù)範圍（三）公共行政責(zé)任是監(jiān)控公共行政權(quán)力的條件和依據(jù)

三、公共行政責(zé)任的落實與實現(xiàn)

（一）公共行政責(zé)任的落實

1.公共行政責(zé)任的正確、明晰分配

2.落實公共行政責(zé)任必須具備相應(yīng)的客觀條件

3.落實公共行政責(zé)任必須兼顧主觀責(zé)任和客觀責(zé)任

（二）公共行政責(zé)任的實現(xiàn)

1.完善公共行政責(zé)任制度與監(jiān)控體系

（1）健全公共行政責(zé)任制度與監(jiān)控體系

①公共行政的政治責(zé)任與追究②公共行政的工作責(zé)任與追究③公共行政的法律責(zé)任與追究④公共行政的道德責(zé)任與追究（2）建立和完善行政問責(zé)制

2.完善公共行政責(zé)任的道德自律機制（1）正確處理公共行政中的責(zé)任衝突

①權(quán)力衝突②角色衝突③利益衝突

（2）加強行政倫理建設(shè)

①創(chuàng)新並加強行政倫理教育②實行行政倫理立法③強化公眾對公共行政活動的參與和監(jiān)督④形成切實可行的行政倫理體系第二篇

公共行政系統(tǒng)第五章

公共行政生態(tài)

公共行政生態(tài)是公共行政實踐的前提、依據(jù)，施加影響的客體或?qū)ο蟆９残姓M織是一個與各種環(huán)境因素密切聯(lián)繫的開放性社會系統(tǒng)，它適應(yīng)環(huán)境的需要而產(chǎn)生；在與環(huán)境的相互作用中，發(fā)揮著自己的特殊功能，保持著自己的和諧運行。公共行政必須與生態(tài)環(huán)境保持經(jīng)常性和大體上的平衡。全面考察公共行政生態(tài)，研究各種環(huán)境因素對公共行政的影響，對於正確理解公共行政運行規(guī)律，提高管理水準，具有十分重要的意義。第一節(jié)公共行政生態(tài)概述

一、公共行政生態(tài)的基本含義與特徵

公共行政生態(tài)是指影響公共行政系統(tǒng)的各種因素的總和。公共行政生態(tài)有兩個方面的含義：一方面是指行政系統(tǒng)的外部環(huán)境；另一方面是指行政系統(tǒng)的內(nèi)部環(huán)境。公共行政生態(tài)的特徵主要表現(xiàn)在以下四個方面：

1.廣泛性

2.複雜性

3.可變性

4.差異性

二、公共行政生態(tài)的基本內(nèi)容

（一）國內(nèi)公共行政生態(tài)

1.社會環(huán)境

（1）物質(zhì)經(jīng)濟環(huán)境（2）政治法律環(huán)境（3）精神文化環(huán)境（4）人口、民族、歷史傳統(tǒng)

2.自然環(huán)境（二）國際公共行政生態(tài)

國際公共行政生態(tài)是指一個國家同世界各國、各地區(qū)之間在政治、經(jīng)濟、文化、自然地理等方面的關(guān)係以及其他國家之間的相互關(guān)係。

1.國際經(jīng)濟環(huán)境總的趨勢表現(xiàn)為經(jīng)濟全球化

2.當前國際政治環(huán)境的主體是和平與發(fā)展

3.國際自然環(huán)境的現(xiàn)狀是全球性的生態(tài)環(huán)境日趨惡化

三、公共行政生態(tài)研究的理論依據(jù)

（一）馬克思主義哲學(xué)分析

1.環(huán)境生態(tài)的改變和人的活動在實踐基礎(chǔ)上的一致

2.經(jīng)濟基礎(chǔ)對政治上層建築的制約作用

3.上層建築其他方面對行政系統(tǒng)的作用（二）公共行政生態(tài)學(xué)與系統(tǒng)論分析第二節(jié)公共行政生態(tài)與公共

行政系統(tǒng)的關(guān)係

一、公共行政生態(tài)與公共行政的平衡

（一）公共行政生態(tài)與公共行政平衡的關(guān)係

公共行政生態(tài)平衡，主要是指公共行政職能的確定、行政機構(gòu)的設(shè)置、行政系統(tǒng)運行的機制和方式等與公共行政生態(tài)相適應(yīng)，取得改造行政生態(tài)環(huán)境的實際成果，而公共行政生態(tài)也同時具備了保障公共行政得以順利實施其職能的必要條件。

公共行政與公共行政生態(tài)環(huán)境之間的平衡，主要包括以下幾層含義：

1.公共行政符合公共行政生態(tài)環(huán)境的基本性質(zhì)

2.公共行政適應(yīng)公共行政生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀和發(fā)展水準

3.公共行政適應(yīng)公共行政生態(tài)環(huán)境的發(fā)展方向

（二）公共行政生態(tài)與公共行政平衡的關(guān)係

1.綜合平衡

2.宏觀平衡

3.暫時平衡二、公共行政生態(tài)與公共行政的相互作用

（一）公共行政生態(tài)對公共行政的制約

1.公共行政在公共行政生態(tài)中產(chǎn)生和發(fā)展

2.公共行政必須與公共行政生態(tài)相適應(yīng)

（1）公共行政要與公共行政生態(tài)的基本性質(zhì)相適應(yīng)（2）公共行政要與環(huán)境的現(xiàn)狀和發(fā)展水準相適應(yīng)（3）公共行政要與公共行政生態(tài)的發(fā)展變化相適應(yīng)

3.公共行政必須滿足公共行政生態(tài)的需要（二）公共行政生態(tài)對公共行政的改造公共行政對公共行政生態(tài)的改造，首先是在適應(yīng)公共行政生態(tài)的基礎(chǔ)上進行的。具體表現(xiàn)為以下三個方面：

1.公共行政主體可以對其面臨的問題，根據(jù)現(xiàn)有條件，積極制定解決問題的政策、防止和具體辦法，並組織人力、物力和財力加以實施，從而達到改造公共行政生態(tài)的目的

2.公共行政主體能夠積極按照環(huán)境和條件的變化，經(jīng)常調(diào)整自身的組織機構(gòu)和公共行政方式

3.公共行政主體能夠在公共行政實踐中隨著認識的逐步提高，自覺地糾正以往錯誤的方針、政策，制定出符合實際的新方針、新政策第三節(jié)新時期我國公共行政生態(tài)的發(fā)展

一、國內(nèi)公共行政的變化

20多年來，我國的體制改革至少引起了三個方面的重大變化：

1.經(jīng)濟體制變革導(dǎo)致所有制結(jié)構(gòu)的改變，多種經(jīng)濟成分取代單一的國家所有制，現(xiàn)代企業(yè)制度的推行導(dǎo)致國有資產(chǎn)運作轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y本運作，經(jīng)濟運作由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟

2.政治體制改革推動社會主義民主政治日趨成熟，人民代表大會的權(quán)威日益增長，民眾參與社會事務(wù)、公共管理的要求日益提升，基層民眾自治也穩(wěn)步發(fā)展，政治文明漸漸生長

3.從宏觀上看，我國的市場經(jīng)濟體制改革大體上分為三個階段：市場化改革的初始階段（1979～1991年）、初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制的階段（1992～2000年）、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的階段（2001～2020年）二、國際公共行政生態(tài)的變化

（一）政府職能不僅在內(nèi)涵方面有所擴大，而且在力度方面不斷加強（二）政府必須強化自己維護本國經(jīng)濟安全的職責(zé)（三）政府必須強化自己維護本國社會政治穩(wěn)定的職能（四）政府必須優(yōu)化本國生態(tài)環(huán)境的職能

三、時代主題的變化世界格局既有合作又有相互鬥爭，充滿複雜關(guān)係。在和平與發(fā)展的時代主題下，新世紀四大趨勢將更加突出：

（一）科技革命日新月異，深刻地改變著人類社會生活（二）經(jīng)濟全球化進程加快發(fā)展並將成為一個長期的歷史過程（三）世界格局多極化不可逆轉(zhuǎn)並將逐步形成（四）各種思想文化思潮相互激蕩（五）反恐成為各國的重要內(nèi)容

第六章

公共行政職能

公共行政職能，是以政府為主的公共部門在社會管理過程中所具有的職責(zé)和功能，它反映了政府等公共部門的行為方向和基本任務(wù)，是其活動內(nèi)容的全面概括。公共行政職能回答了政府管理什麼的問題，因而成為行政決策的目標和行政機構(gòu)設(shè)置的依據(jù)。不同國家的公共行政職能不盡相同，同一國家在不同的歷史時期公共行政職能也有較大的差異。公共行政職能要隨著社會的發(fā)展和國家形勢的變化而進行相應(yīng)的調(diào)整。研究公共行政職能及其轉(zhuǎn)變，已成為我國公共行政學(xué)研究的核心問題，也成為我國公共行政改革能否取得成功的關(guān)鍵。第一節(jié)公共行政職能概述

一、公共行政職能的含義

公共行政職能是以政府行政機關(guān)為主的公共部門對社會公共事務(wù)進行依法管理的過程中具有的職責(zé)和作用，它明確了公共行政的基本內(nèi)容和基本方向。二、公共行政職能的特點

（一）階級性（二）穩(wěn)定性（三）動態(tài)性（四）執(zhí)行性（五）多樣性

三、公共行政職能的研究意義

（一）科學(xué)地認識和確定公共行政職能，對於建立合理的公共行政組織系統(tǒng)具有重要的意義。（二）科學(xué)地認識和確定公共行政職能，是改革公共行政組織系統(tǒng)的依據(jù)和關(guān)鍵。（三）科學(xué)地認識和確定公共行政職能，對於實現(xiàn)公共行政過程的科學(xué)化也具有重要意義。第二節(jié)西方國家公共行政職能的演變

一、前資本主義國家的公共行政職能二、資本主義國家的公共行政職能

（一）自由資本主義國家的公共行政職能（二）現(xiàn)代福利國家的公共行政職能（三）當代資本主義國家的公共行政職能

第三節(jié)我國公共行政職能體系一、公共行政的基本職能（一）政治職能

1.軍事保衛(wèi)職能

2.司法治安職能

3.民主建設(shè)職能

4.外交職能

（二）經(jīng)濟職能

1.政策導(dǎo)向和宏觀調(diào)控職能

2.組織協(xié)調(diào)和培育市場的職能

3.對國有資產(chǎn)的監(jiān)管職能

4.組織和保障公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給的職能

（三）文化職能（四）社會職能二、公共行政的運行職能（一）計畫職能（二）組織職能（三）協(xié)調(diào)職能（四）控制職能

1.確立控制標準

2.獲取偏差資訊

3.採取糾偏措施

4.實行有效監(jiān)督三、公共行政的層級職能（一）中央政府職能（二）地方各級政府職能

第四節(jié)我國公共行政職能的轉(zhuǎn)變與完善一、公共行政職能轉(zhuǎn)變的客觀依據(jù)（一）生產(chǎn)因素是引起公共行政職能轉(zhuǎn)變的根本原因（二）政治秩序變化是公共行政職能變化的直接原因（三）社會意識形態(tài)的改變、社會政治思想的變遷也影響著公共行政職能的確立（四）社會環(huán)境的變化是政府職能轉(zhuǎn)變的又一主要依據(jù)

二、我國公共行政職能體系的弊端

（一）權(quán)力高度集中，職能複雜，管得過多，統(tǒng)得過死（二）政企不分、政社不分抑制了企業(yè)和社會得自主性和活力（三）行政開支增加，財政負擔(dān)沉重（四）政府腐敗現(xiàn)象加劇

三、我國公共行政職能轉(zhuǎn)變的歷程迄今為止，我國公共行政職能的轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了三個主要時期：第一個時期（1978～1984年），這一時期雖然未明確提出公共行政職能轉(zhuǎn)變的觀念，但實際上已為以後政府職能的轉(zhuǎn)變指明了方向第二個時期（1984～1992年），這一時期的經(jīng)濟體制改革從農(nóng)村擴展到城市，逐步觸及政府體制等深層次矛盾問題第三個時期（1992～至今），明確提出經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，將政府職能轉(zhuǎn)變作為需要認真抓好的環(huán)節(jié)之一

四、建構(gòu)與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的新型公共行政職能體系

（一）進一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念（二）正確認識和把握社會主義市場經(jīng)濟條件下公共行政職能的特殊規(guī)律（三）堅持以政企分開為突破口，加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)（四）實現(xiàn)公共行政職能法制化，培育社會力量，加強對職能行使過程的監(jiān)督（五）政府職能轉(zhuǎn)變還需同機構(gòu)改革和人事制度改革有機結(jié)合起來（六）要適時轉(zhuǎn)變政府職能重心、職能方式和職能關(guān)係

第七章

公共行政組織

公共行政組織是開展公共行政活動的主體，是國家行政職能的物質(zhì)承擔(dān)者。離開了公共行政組織，一切行政管理活動都無從談起。在新的時代，公共行政組織的管理出現(xiàn)了諸多問題，如何設(shè)計併發(fā)展更具理性與效率、更富於彈性、更具有活力的組織，便成為公共行政學(xué)研究的一個主要議題。第一節(jié)公共行政組織概述

一、公共行政組織的概念（一）組織的含義

組織是為追求特定的目標而建立起來的開放性的社會群體形式。它包含四個方面的含義：

1.組織狀態(tài)

2.組織過程

3.組織環(huán)境

4.組織意識

（二）公共行政組織的含義

公共行政組織是指為推行國家政務(wù)而依法組織建立起來的一切國家公共行政機關(guān)的綜合體，它在憲法和法律範圍內(nèi)行使國家公共行政權(quán)力，管理國家公共行政事務(wù)。公共行政組織一般包含四方面的含義：

1.靜態(tài)的公共行政組織結(jié)構(gòu)

2.動態(tài)的公共行政組織行為

3.生態(tài)的公共行政組織環(huán)境

4.心態(tài)的公共行政組織意識（三）公共行政組織的特點

1.作為國家組織所具有的特點

（1）公共性（2）政治性（3）社會性（4）強制性（5）服務(wù)性

2.作為社會組織所具有的特點

（1）職能的廣泛性（2）職權(quán)的二重性（3）結(jié)構(gòu)的嚴密性（4）體系的一元性（5）機構(gòu)的適應(yīng)性（6）建制的對應(yīng)性

二、公共行政組織的類型

（一）中央行政機關(guān)與地方行政機關(guān)（二）一般許可權(quán)機關(guān)與專門許可權(quán)機關(guān)（三）領(lǐng)導(dǎo)決策機關(guān)、職能執(zhí)行機關(guān)、資訊諮詢機關(guān)與監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)（四）常設(shè)機關(guān)與臨時機關(guān)

三、公共行政組織的設(shè)計原則

（一）依法設(shè)置原則（二）完整統(tǒng)一原則

1.目標統(tǒng)一

2.設(shè)置統(tǒng)一

3.指揮統(tǒng)一（三）權(quán)責(zé)相稱原則

（四）執(zhí)監(jiān)分離原則（五）權(quán)變原則（六）精幹高效原則

1.機構(gòu)數(shù)量和規(guī)模精幹

2.領(lǐng)導(dǎo)班子精幹

3.工作人員精幹第二節(jié)公共行政組織結(jié)構(gòu)

一、公共行政組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

公共行政組織結(jié)構(gòu)是指公共行政組織內(nèi)各組成要素之間的相互聯(lián)繫、相互作用的方式，亦即各要素的排列組合方式。它包括了三個方面的含義：

第一，公共行政組織結(jié)構(gòu)是公共行政組織系統(tǒng)內(nèi)各要素有機結(jié)合的手段第二，公共行政組織結(jié)構(gòu)是公共行政組織系統(tǒng)各要素多種結(jié)合方式的體系第三，公共行政組織結(jié)構(gòu)是靜態(tài)組織實體結(jié)構(gòu)和動態(tài)組織行為結(jié)構(gòu)的有機統(tǒng)一

二、影響公共行政組織結(jié)構(gòu)的因素

（一）組織環(huán)境（二）組織戰(zhàn)略（三）科學(xué)技術(shù)（四）社會心理系統(tǒng)三、公共行政組織的縱橫結(jié)構(gòu)

（一）公共行政組織的縱向結(jié)構(gòu)（二）公共行政組織的橫向結(jié)構(gòu)

常見的橫向結(jié)構(gòu)分類方式：

1.按職能劃分

2.按地域劃分

3.按功能作用劃分

4.按服務(wù)對象劃分四、公共行政組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計

（一）委員會制

委員會制的優(yōu)點是：(1)集思廣益；(2)監(jiān)督制衡；(3)分工合作；(4)民主精神。委員會制的缺點是：(1)責(zé)任不確定，事權(quán)不專一，容易發(fā)生爭功諉過的現(xiàn)象；(2)委員之間因權(quán)責(zé)、地位相同，容易形成彼此的傾軋和排擠；(3)力量不集中，行動遲緩，容易貽誤戰(zhàn)機，影響工作效率；(4)討論研究，多人參加，難以保守機密。

（二）自我包含的部門結(jié)構(gòu)自我包含的部門結(jié)構(gòu)的優(yōu)點是：(1)可簡化單位間的協(xié)調(diào)整合問題；(2)於龐大的組織中仍能維持控制；(3)有利於明確區(qū)劃不同的產(chǎn)品、地區(qū)與服務(wù)對象；(4)有利於上層控制系統(tǒng)的績效監(jiān)督；(5)目標明確，有一定的自主性，有利於員工的激勵；(6)自我包含的部門結(jié)構(gòu)將決策權(quán)下放至問題的領(lǐng)域，有利於作出正確的決策。自我包含的部門結(jié)構(gòu)的缺點是：(1)各部門間資源的重複，以及無法共用資源；(2)降低技術(shù)的專業(yè)化；(3)部門間容易造成惡性競爭。（三）分離的結(jié)構(gòu)分離的結(jié)構(gòu)的優(yōu)點有：(1)部門管理者擁有完整的權(quán)力和責(zé)任，可避免傳統(tǒng)官僚制權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象；(2)分離的部門能夠免除上級運作細節(jié)的監(jiān)督，可專注於長遠和重要的問題；(3)自主性與自我包含的特性有助於訓(xùn)練通才管理者；(4)分離的部門由於自主性高，有自我承擔(dān)風(fēng)險的能力，即使績效不佳也不會影響到整個組織。分離的結(jié)構(gòu)的缺點有：(1)容易引起資源浪費與活動的重複；(2)部門間容易起衝突；(3)容易造成協(xié)調(diào)上的困難。（四）矩陣結(jié)構(gòu)矩陣結(jié)構(gòu)的優(yōu)點有：(1)可促進整合複雜與相互依賴的活動；(2)雙重的權(quán)威體系避免了組織成員各行其是、目標錯置的現(xiàn)象，可降低傳統(tǒng)官僚組織的弊??；(3)提升專業(yè)人員的有效分配；(4)可適應(yīng)並提高對外在環(huán)境的反應(yīng)能力；(5)可以營造民主管理的環(huán)境與氣氛，有利於員工激勵；(6)任務(wù)明確，有助於目標的達成；(7)有助於培養(yǎng)通才。矩陣結(jié)構(gòu)的缺點有：(1)決策複雜化；(2)難以達成權(quán)力的平衡；(3)多重利益所造成的政治性活動；(4)雙重權(quán)威所造成的角色衝突；(5)人員變動大，造成心理不安。（五）跨越功能的團隊跨越功能的團隊雖然能夠使組織較迅速地回應(yīng)環(huán)境的變化與顧客的要求，使決策的制定更能夠接近顧客與掌握最多資訊的人，但是，這勢必會降低決策制定的專業(yè)性，影響對問題的宏觀考慮，另外，團隊用來決定跨單位事務(wù)與溝通協(xié)調(diào)的時間成本，以及不同單位所可能引發(fā)的衝突，也是在成立跨功能團隊時必須考慮的。團隊的成立必然會減損管理者的正式權(quán)威並增加溝通與協(xié)調(diào)的需要，因此，組織在成立團隊時，必須向組織成員灌輸合作的信念，培養(yǎng)其自我管理的能力，並將管理者的角色轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)者，以影響力取代權(quán)威，只有這樣，才能真正獲得一個有效的團隊組織。（六）網(wǎng)路組織

一般而言，建構(gòu)網(wǎng)路組織的步驟為：第一步，打破疆界，依專長塑造有競爭力的分子第二步，解決內(nèi)部計價問題第三步，授權(quán)第四步，培養(yǎng)能力第五步，資訊流通網(wǎng)路組織雖然可以提升組織的效率和適應(yīng)能力，但也帶來許多衝擊，而管理層首當其衝，從垂直的上下職位，改變?yōu)槠叫械穆毼环峙?，在傳統(tǒng)的組織中，權(quán)力來自層級和掌握的資訊，而網(wǎng)路組織則以任務(wù)為結(jié)合，靠的是成員的專業(yè)能力；由於資訊透明流通，不須通過層級傳遞，所以層級會逐漸淡化，中層主管將慢慢消失，領(lǐng)導(dǎo)者的角色將從發(fā)號施令轉(zhuǎn)變?yōu)獒崆谥г?，負?zé)協(xié)調(diào)，使每一“分子”的作用和能力得以發(fā)揮。第三節(jié)公共行政組織改革一、公共行政組織改革的含義

公共行政組織改革就是為適應(yīng)環(huán)境的變化，提高公共行政組織的效能，而依法對公共行政組織的機構(gòu)、人員、任務(wù)、技術(shù)等方面進行的重大改革。公共行政組織改革內(nèi)在地包括了下列幾層含義：

第一，公共行政組織改革是公共行政組織生存、發(fā)展的客觀要求第二，公共行政組織改革是在保持原有組織基礎(chǔ)之上的部分質(zhì)變第三，公共行政組織改革是公共行政組織持續(xù)、穩(wěn)定過程中的變革第四，公共行政組織變革是實現(xiàn)公共行政組織動態(tài)平衡的手段第五，公共行政組織變革的目的是要提高公共行政組織的效能二、公共行政組織改革的徵兆與程式（一）公共行政組織改革的徵兆

1.決策形成緩慢

2.溝通管道堵塞

3.公共行政效能失效

4.缺少創(chuàng)新精神

（二）公共行政組織改革的程式

1.組織診斷

2. 確定方案

3.實施方案

4.評估回饋三、我國公共行政組織存在的問題

（一）縱向?qū)哟芜^多，權(quán)力過分集中（二）橫向部門劃分過細，職能不明，交叉重複（三）組織結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，不配套（四）公共行政組織法規(guī)不健全（五）機構(gòu)急劇膨脹，人員嚴重超編，財政負擔(dān)沉重

四、公共行政組織改革的策略（一）抓好職能轉(zhuǎn)變，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求

1.科學(xué)處理政府與市場的關(guān)係

2.科學(xué)處理政府與企業(yè)的關(guān)係

3.科學(xué)處理政府內(nèi)部各要素的關(guān)係（二）把機構(gòu)改革納入政治體制改革的總進程中，進一步推進政治體制改革

1.正確處理堅持、改善和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)與保證公共行政機關(guān)相對獨立行使公共行政權(quán)力的關(guān)係

2.正確處理維護中央權(quán)威與進一步下放權(quán)力的關(guān)係

3.正確處理機構(gòu)改革與健全民主制度的關(guān)係

4.正確處理機構(gòu)改革與加強法制建設(shè)的關(guān)係（三）進一步改革幹部人事制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理幹部隊伍

1.必須正確認識政府機構(gòu)改革與建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)化公共行政管理幹部隊伍的內(nèi)在關(guān)係

2.要防止和克服把機構(gòu)精簡片面理解為量的減少的觀點

3.要繼續(xù)深化幹部人事制度改革（四）著力抓好人員分流工作

1.轉(zhuǎn)變思想觀念，做好分流疏導(dǎo)

2.實行竟聘上崗

3.抓好定向培訓(xùn)

4.疏通、拓寬分流管道

5.建立和健全社會保障制度第八章

公共人力資源

公共人力資源開發(fā)與管理是整個社會人力資源開發(fā)與管理系統(tǒng)的一個重要組成部分。公共人力資源管理是將私營部門人力資源管理的理念與實踐引入公共部門而產(chǎn)生的一種新的管理模式，它帶給公共部門的是一場重要的管理變革。這一管理變革將會對公共部門的傳統(tǒng)人事管理產(chǎn)生根本性的衝擊，進而會導(dǎo)致公共部門組織文化、組織體制的改善，並能促進組織與個人績效的提高。第一節(jié)公共人力資源概述

一、公共部門與公共人力資源（一）公共部門的範圍

公共部門是相對於私營部門的一種重要的組織形態(tài)，泛指擁有公共權(quán)力，依法管理社會公共事務(wù)，以謀取公共利益為目的的組織體系，以及由政府投資、開辦，以國有制形式運作的公營企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等組織體系。（二）公共人力資源的性質(zhì)人力資源的一般性質(zhì)表現(xiàn)在以下方面：

1.人力資源生成過程的時代性與時間性

2.人力資源的能動性

3.人力資源使用過程中的時效性

4.人力資源開發(fā)過程的持續(xù)性

5.人力資源閒置過程的消耗性

6人力資源的特殊資本性

7.人力資源的高增值性二、公共人力資源管理的含義與特性

（一）公共人力資源管理的含義

公共部門人力資源管理即以國家行政組織和相關(guān)的國有企事業(yè)單位人力資源為主要分析對象，研究管理機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定對其所屬的人力資源進行規(guī)劃、錄用、任用、使用、工資、保障等管理活動和過程的總和。（二）公共人力資源管理與人事行政管理第一，人事行政管理將人只視為一種成本或生產(chǎn)、技術(shù)要素，是對組織資本資源的消耗；而人力資源管理則將人本身看作資源，而且與其他物質(zhì)資源的一次性開發(fā)、使用不同的是，人力資源可以持續(xù)不斷地開發(fā)和有效使用，它本身就能夠給組織帶來巨大的投資回報率和效益第二，人事行政管理一般將組織的工作人員看成是被動的工具，他們的存在無非是要滿足組織工作性質(zhì)的需要，與組織工作相比，人的地位是附屬性的。而人力資源管理將組織的人作為組織發(fā)展的主體，人與工作相比，前者具有廣泛的能動性，他們身上形成、賦有和可以開發(fā)的知識和技能，能夠使他們主動地適應(yīng)不同工作種類與性質(zhì)的需要，完成組織的工作任務(wù)

第三，傳統(tǒng)人事行政管理的內(nèi)容比較簡單，主要從事錄用、考核、獎懲、工資等管理活動；人力資源管理的內(nèi)容則大大地豐富了，不僅包括傳統(tǒng)人事行政管理的基本內(nèi)容，而且適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展和人力資源發(fā)展的需求，重視和增強了一些新的管理內(nèi)容，例如，人力資源的預(yù)測與規(guī)劃，人員測評與人員甑選，人力資源的開發(fā)培養(yǎng)等，使人力資源管理與組織發(fā)展緊密地結(jié)合在一起第四，人事行政管理強調(diào)的是組織成員的現(xiàn)狀，它比較注重現(xiàn)有人員的使用，而不重視其素質(zhì)的進一步開發(fā)；人力資源管理強調(diào)的是人力資源使用和開發(fā)並重，一方面要充分發(fā)揮現(xiàn)有人員的智慧才能，另一方面要充分挖掘人員的潛能，使其在為了發(fā)展中具有較大的彈性，這就是現(xiàn)代人力資源開發(fā)管理的“全方位拓潛”的功能（三）公共人力資源管理的特性第一，任何其他形態(tài)的組織，其人事權(quán)的劃分和人事管理部門的構(gòu)造，都無法與公共組織人事行政機構(gòu)的複雜性相比擬第二，國家制定專門的法律和法規(guī)對公共部門人力資源的行為和管理行為進行規(guī)制，保證他們依法合理地行使行政管理和人事管理的權(quán)力第三，在公共部門人力資源的具體管理中，體現(xiàn)出了自身的性質(zhì)。例如，針對政府組織的工作性質(zhì)與公職人員的政治要求，強化了其德才德測評、考核與培訓(xùn)德方法和技術(shù)。三、公共人力資源管理的基本原理

（一）要素有用、同素異構(gòu)原理（二）德才素質(zhì)統(tǒng)一原理（三）能級匹配、適才適用原理（四）開發(fā)與使用並重原理（五）激勵競爭、動力發(fā)展原理四、公共人力資源管理的目標與基本任務(wù)

公共人力資源管理的目標定位應(yīng)該是：獲取與開發(fā)政府行政管理工作需要的各類、各層次人才，建立政府組織與公職人員之間的良好合作關(guān)係，從人力資源上滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對政府提出的要求，滿足政府組織管理和發(fā)展的目標，同時，滿足公職人員個人成長和發(fā)展的要求。以此為目標，現(xiàn)代公共人力資源管理的基本任務(wù)是：

（一）建立、開拓和完善公共部門人力資源選擇、使用、發(fā)展的有效秩序和良好環(huán)境（二）求才（三）用才（四）育才（五）留才第二節(jié)公共人力資源的配置

一、公共人力資源規(guī)劃（一）公共人力資源規(guī)劃的含義

公共人力資源規(guī)劃，是指國家人事主管機構(gòu)以及各級國家行政機關(guān)、國有企事業(yè)組織，根據(jù)一定時期內(nèi)政府組織的發(fā)展戰(zhàn)略與近期目標，運用科學(xué)方法和技術(shù)，瞭解和預(yù)測政府組織對人力資源的供求狀況，並確定組織人才需求結(jié)構(gòu)的管理活動過程。

（二）公共人力資源規(guī)劃的內(nèi)容與方法

1.制定公共人力資源規(guī)劃的基本程式

2.政府組織內(nèi)外部環(huán)境分析與組織目標規(guī)劃

3.政府組織現(xiàn)有人力資源狀況分析

二、公共部門的工作分析與職位評價

（一）工作分析、職位評價的含義職位是指符合一定標準，由上級組織分配給公職人員的職務(wù)和責(zé)任的集合體。工作分析是指通過一系列的程式和方法，找出某個職位的工作性質(zhì)、任務(wù)、責(zé)任及完成工作所需的技能和知識的過程。職位評價是指運用科學(xué)的程式對職位進行評價，以確定一個職位相對於另一個職位在工資或薪金等級中的位置。（二）工作分析的內(nèi)容

工作分析的基本要求是，從職位活動中提煉出那些對職位來說是必要的條件和因素，並對職位進行系統(tǒng)的概括說明。因此，工作分析就應(yīng)著重收集以下兩方面的資訊資料：第一，承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任，完成每件工作的方式方法；完成工作的動機；使用什麼原材料、工具和設(shè)備；工作的原則、規(guī)律和程式；工作環(huán)境第二，熟練完成每件工作所要求的知識水準、技術(shù)和能力

（三）工作分析的方法

1.面談法

2.問卷法

3.現(xiàn)場觀察法

4.工作日志法二、公共部門的人員分類管理

（一）公共部門的人員分類公共部門的人員分類，是指將公共部門中的工作人員或職位按工作性質(zhì)、責(zé)任輕重、資歷條件及工作環(huán)境等因素分門別類，設(shè)定等級，為人力資源管理的其他環(huán)節(jié)提供相應(yīng)管理依據(jù)的程式方法。人員分類的對象是公共部門中的工作人員或職位，由此形成了兩種類型的人員分類制度：一是以工作人員的官階為中心的品位分類；二是以職位為中心的職位分類。

（二）《公務(wù)員法》及我國公共部門的人員分類制度

作為新中國成立以來的第一部幹部人事管理的綜合性法律，《公務(wù)員法》於2006年1月1日起正式實施。在人員分類上，《公務(wù)員法》將公務(wù)員隊伍劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別，並授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)本法，對於具有職位特殊性、需要單獨管理的，可以增設(shè)其他職位類別。公務(wù)員法在現(xiàn)行級別基礎(chǔ)上，增多了級別數(shù)量，擴充了級別功能，建立了多元化的公務(wù)員職務(wù)發(fā)展途徑。另外，本法首次明確可以設(shè)立聘任制公務(wù)員職位

第三節(jié)公共人力資源的獲取、激勵與發(fā)展一、人員招募與甑選

（一）人員招募計畫（二）人員招募與甑選的方法

1.筆試

2.面試

3.心理測試

4.行為模擬測試法

5.工作抽樣法

6.評價中心二、公共人力資源的考核與獎懲管理

（一）公職人員考核的作用（二）公職人員績效評價內(nèi)容的選擇（三）公職人員考核結(jié)果的使用三、公共人力資源的職務(wù)升降與任免管理

（一）公職人員職務(wù)升降（二）公職人員職務(wù)晉升管理的原則第一，必須提倡公正、公開、平等、競爭的職務(wù)晉升原則，確立組織良好的人才選拔機制第二，以功績制為本，實行功績晉升制，堅持任人唯賢的用人路線第三，依法進行職務(wù)晉升管理，遵守法定的晉升資格條件和晉升程式第四，採取逐級晉升的方式，提拔公職人員（二）公職人員職務(wù)降職管理的原則第一，不能將降職視為組織對公職人員的懲戒性行為，即降職與行政處分有著明顯的區(qū)別和界限第二，明確降職內(nèi)涵，更新觀念，提高認識第三，以法律形式確立能上能下、能官能民的制度第四，只降一級原則四、公共人力資源的培訓(xùn)

（一）公共人力資源培訓(xùn)的重要性（二）公共人力資源培訓(xùn)的需求分析與規(guī)劃設(shè)計

1.個體層次上的培訓(xùn)需求分析

2.組織層次上的培訓(xùn)需求分析

3.戰(zhàn)略層次上的培訓(xùn)需求分析

（三）公共人力資源培訓(xùn)的機構(gòu)設(shè)置與保障支持系統(tǒng)

1.公共人力資源培訓(xùn)的主管機構(gòu)

2.公共人力資源培訓(xùn)的保障支持系統(tǒng)第四節(jié)公共人力資源的維持、

保障與流動一、公共人力資源的交流調(diào)配與回避管理

（一）公職人員的交流調(diào)配（二）公職人員的回避管理

二、公職人員的工資、保險、福利

（一）工資制度

1.工資的職能、構(gòu)成和原則

2.工資制度的含義

3.工資形式（二）保險制度（三）福利制度三、公共人力資源的申訴、控告制度

（一）公職人員申訴、控告制度的特點（二）公職人員申訴的條件（三）公職人員控告的條件四、公職人員的辭職、辭退、退休

（一）公職人員的辭職制度（二）公職人員的辭退制度（三）公職人員的退休制度第九章

公共預(yù)算與財政

現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算產(chǎn)生於西方國家，它是公共行政的核心，決定著政府所掌握的資金或資源的來源和去向，可以全面反映公共部門的收入與支出活動。同時，公共預(yù)算也是公民和國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督和控制政府的主要制度設(shè)計。隨著市場經(jīng)濟的全球化和我國改革開放走向深入，公共預(yù)算不僅對政府活動具有直接控制作用，對國民經(jīng)濟的持續(xù)、快速和健康發(fā)展也具有巨大影響。第一節(jié)公共預(yù)算概述

一、公共預(yù)算的概念、特徵和分類（一）公共預(yù)算的概念

公共預(yù)算是指預(yù)算職能部門編制的經(jīng)各級國家權(quán)力機關(guān)審批的某一年度內(nèi)政府收支計畫，是對政府在該年度內(nèi)全部活動的較為全面、準確的安排，是一個具有法律效力的檔。（二）公共預(yù)算的特徵

1.預(yù)算的統(tǒng)一性

2.預(yù)算的權(quán)威性

3.預(yù)算的公開性

（三）公共預(yù)算的分類

1.單式預(yù)算與複式預(yù)算

2.增量預(yù)算與零基預(yù)算

3.政府預(yù)算和部門預(yù)算

4.擴張性預(yù)算和緊縮性預(yù)算二、公共預(yù)算的原則

（一）平衡原則（二）年度性原則（三）可靠性原則（四）完整性原則

三、公共預(yù)算的作用

（一）配置資源以下原因決定了政府必須配置社會資源：

1.公共服務(wù)或物品的存在（1）效用的不可分割性（2）消費的非競爭性（3）受益的非排他性

2.外部性的存在

3.不完全競爭的存在

（二）調(diào)節(jié)收入分配（三）穩(wěn)定經(jīng)濟四、主要預(yù)算理論與方法

（一）零基預(yù)算

我國推行零基預(yù)算的主要做法是：第一，確立公共預(yù)算支出目標第二，全面掌握公共預(yù)算支出的資金需求第三，重新核定公共預(yù)算支出專案的資金定額第四，核定專項撥款第五，在以上基礎(chǔ)上編制綜合預(yù)算，實現(xiàn)綜合平衡（二）部門預(yù)算部門預(yù)算的積極意義有以下幾點：

1.強化了政府預(yù)算的計劃性

2.加強了政府預(yù)算的統(tǒng)一性

3.提高了政府預(yù)算的集中性

4.增強了政府預(yù)算的法制性（三）績效預(yù)算

1.績效預(yù)算的基本特徵（1）強調(diào)公共預(yù)算支出的目標和總額的集中控制（2）公共預(yù)算支出手段上的分權(quán)（3）宣導(dǎo)結(jié)果取向

2.績效預(yù)算的優(yōu)點（1）有助於公共預(yù)算支出手段與目標的合理結(jié)合（2）有效地建立了公共預(yù)算支出部門的良好支出動機（3）簡便易行第二節(jié)公共預(yù)算收入

公共預(yù)算收入，指政府為行使其職能，為公眾提供公共服務(wù)而依法地、有計畫地取得的資金或資源。預(yù)算收入的主要原則為受益原則和支付能力原則。

一、公共預(yù)算收入的分類

（一）按照公共預(yù)算收入的形式

1.稅收收入

2.債務(wù)收入

3.其他收入（二）按照公共預(yù)算收入的稅收和非稅收標準

1.稅收收入

2.國有資產(chǎn)收益

3.債務(wù)收入

4.其他收入（1）事業(yè)收入（2）規(guī)費收入（3）罰沒收入（4）國有資源收入（5）專項收入（三）其他劃分公共預(yù)算收入種類的標準

1.按照預(yù)算編制方法分類

（1）經(jīng)常性預(yù)算收入（2）資本性預(yù)算收入

2.按照預(yù)算管理層級分類二、公共預(yù)算收入的規(guī)模與結(jié)構(gòu)

（一）公共預(yù)算收入的規(guī)模（二）公共預(yù)算收入的結(jié)構(gòu)

三、債務(wù)收入

（一）債務(wù)收入的定義（二）債務(wù)收入的特徵第一，債務(wù)的發(fā)行與認購須建立在買賣自由的基礎(chǔ)上，而稅收收入是政府憑藉公共權(quán)力強制進行的第二，債務(wù)發(fā)行是一種有償信貸交易，而稅收收入是政府憑藉公共權(quán)力無償進行的第三，債務(wù)收入的數(shù)額較少受法律限制（三）債務(wù)收入的作用

1.債務(wù)收入的基本功能是彌補預(yù)算赤字

2.作為稅收的替代

3.調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟運行和支持國家建（四）債券的種類（五）債券的發(fā)行與償還

1.債券的發(fā)行方式

2.債券的價格

3.債券的付息方式

4.債券的償還方式

5.債券償還的資金來源（六）中國的債務(wù)規(guī)模

四、稅收收入

（一）稅收收入的定義（二）稅收的主體、客體（三）稅率

1.比例稅率

2.累進稅率

3.累退稅率

（四）稅收原則

1.公平納稅原則

2.納稅能力原則

3.稅收超額負擔(dān)最小原則

4.增進社會公平原則

5.提高稅收征管效益原則

（五）稅收的種類

1.亞當·斯密的稅收分類理論

2.瓦格納的稅收分類理論

3.理查德·A.馬斯格雷夫和皮吉·B.馬斯格雷夫的兩部門稅收種類理論（六）稅收政策

1.稅收組合

2.稅率設(shè)置第三節(jié)公共預(yù)算支出一、公共預(yù)算支出概述

（一）公共預(yù)算支出的定義

公共預(yù)算支出又稱為政府支出或公共支出，是指政府為行使職能、提供公共服務(wù)而花費的公共預(yù)算資金或資源。（二）公共預(yù)算支出的分類

1.公共預(yù)算支出的理論分類

（1）按照支出的經(jīng)濟性質(zhì)，可將其劃分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出兩大類（2）按照公共預(yù)算支出的目的，可將其劃分為統(tǒng)治性支出與社會性支出（3）按照對公共預(yù)算支出的自主性標準，可將其劃分為可控支出與不可控支出（4）按照公共預(yù)算支出受益範圍的大小，可將其劃分為一般利益支出和特殊利益支出

2.對公共預(yù)算支出的實踐分類（三）西方發(fā)達國家公共預(yù)算支出的特徵二、公共預(yù)算支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)（一）公共預(yù)算支出規(guī)模的測量指標

1.絕對數(shù)量指標與相對數(shù)量指標

2.分類測量指標（二）公共預(yù)算支出的國際比較

1.公共預(yù)算支出規(guī)模的國際比較

2.公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的國際比較（三）公共預(yù)算支出規(guī)模增長的理論解釋

1.瓦格納定理

2.公共選擇理論

3.非均衡增長模型三、公共預(yù)算支出的決策分析

（一）資金或資源在政府與私人部門之間的最佳配置（圖9－2）

（二）公共預(yù)算支出的成本－效益分析（三）公共預(yù)算支出的淨現(xiàn)值分析四、公共預(yù)算支出的經(jīng)濟影響

（一）公共預(yù)算支出的擠出效應(yīng)（圖9－3）（二）公共預(yù)算支出的乘數(shù)效應(yīng)

1.購買乘數(shù)

2.轉(zhuǎn)移支付乘數(shù)

3.稅收乘數(shù)

圖9-2 資金或資源在政府或私人部門之間的配置原則0A1A公共服務(wù)供給量

0B1B公共服務(wù)供給量

L

R2

R1

邊際收益

邊際收益

邊際收益I

I1

L1圖9-3 政府支出給私人部門支出帶來的擠出效應(yīng)

0YY2Y1國民收入

L

E2

IM利率

EI

I1

I1

E1

S

S1第四節(jié)公共預(yù)算體制與過程一、公共預(yù)算管理體制

（一）安排政府間公共預(yù)算關(guān)係的原則

1.統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理

2.權(quán)責(zé)結(jié)合的原則

3.公平與效率原則（二）公共預(yù)算管理層次二、公共預(yù)算的編制與審批（一）公共預(yù)算的編制

1.公共預(yù)算編制的原則（1）法制性原則（2）完整性原則（3）科學(xué)性原則

2.公共預(yù)算編制的程式（1）標準預(yù)算週期的確定（2）預(yù)算的編制程式（二）公共預(yù)算的審批

三、公共預(yù)算的執(zhí)行

（一）公共預(yù)算的執(zhí)行

1.公共預(yù)算執(zhí)行的任務(wù)

2.公共預(yù)算執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)

3.公共預(yù)算執(zhí)行的具體管理機構(gòu)

4.公共預(yù)算的執(zhí)行機構(gòu)（二）公共預(yù)算執(zhí)行中的政府採購

1.政府採購的特點

2.政府採購的主要方式（1）公開招標採購（2）選擇性招標採購（3）限制性招標採購

3.政府採購的基本程式四、公共預(yù)算的決算與監(jiān)督

（一）公共預(yù)算的決算

1.編制決算的內(nèi)容

2.決算的審查

3.決算的批準（二）公共預(yù)算的監(jiān)督

1.內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督

2.事前、事中與事後監(jiān)督

3.日常監(jiān)督與專項監(jiān)督第三篇

公共行政過程第十章

公共行政決策

“管理就是決策”，從某種意義上講，公共行政決策是政府行政管理的首要環(huán)節(jié)。在公共行政實踐中，決策的效率與品質(zhì)直接制約著其他管理環(huán)節(jié)的成效，直接關(guān)係到政府社會管理與公共服務(wù)的績效。在當代社會中，提升公共行政決策能力，提高公共行政決策水準，防止、避免和糾正公共行政決策失誤，已成為對各種公共部門的必然要求。

第一節(jié)公共行政決策概述

一、公共行政決策的含義

公共行政決策是指國家行政機關(guān)工作人員在處理國家公共事務(wù)時，為了達到預(yù)定的目標，根據(jù)一定的情況和條件，運用科學(xué)的理論和方法，系統(tǒng)地分析主客觀條件，在掌握大量有關(guān)資訊的基礎(chǔ)上，對所要解決的問題或處理的事務(wù)所進行的抉擇性的創(chuàng)造性思維活動。二、公共行政決策的特徵

（一）公共行政決策具有明確的目標（二）公共行政決策具有權(quán)威性（三）公共行政決策具有適應(yīng)性和預(yù)見性（四）公共行政決策具有一定的風(fēng)險性（五）公共行政決策追求社會效益的最大化三、決策在公共行政中的地位和作用

（一）公共行政決策是行政管理過程中的第一步驟（二）公共行政決策正確與否決定著政策目標能否最終實現(xiàn)（三）公共行政決策是行政領(lǐng)導(dǎo)者的首要職責(zé)四、公共行政決策的類型

（一）根據(jù)決策主體的不同，可分為經(jīng)驗決策和科學(xué)決策（二）根據(jù)決策目標及所涉及的規(guī)模和影響程度不同，可分為戰(zhàn)略性決策和戰(zhàn)術(shù)性決策（三）根據(jù)決策內(nèi)容是否重複出現(xiàn)，可分為程式性決策和非程式性決策（四）根據(jù)決策對象所處狀態(tài)不同，可分為確定型決策、風(fēng)險型決策和不確定型決策（五）依據(jù)決策進程的不同，可分為一次性決策和漸進決策（六）根據(jù)決策方法的不同，可以分為理性的決策和非理性的決策

第二節(jié)公共行政決策的原則一、科學(xué)決策原則

（一）公共行政決策具有明確的目標（二）公共行政決策具有權(quán)威性（三）公共行政決策具有適應(yīng)性和預(yù)見性（四）公共行政決策具有一定的風(fēng)險性（五）公共行政決策追求社會效益的最大化二、民主決策原則所謂民主決策，就是在決策過程中要充分發(fā)揚民主，聽取各方的意見。一是在決策目標確立之後，決策層要及時徵求各部門和各地方的意見，尤其是要聽取決策執(zhí)行部門的意見。二是在徵求意見時，要力求全面廣泛，除了聽取行政執(zhí)行人員的意見外，也要聽取有關(guān)專業(yè)人員的意見，必要時還要徵求群眾的意見。三是在實際的決策過程中，要有一個反復(fù)研擬決策的過程，有利於最大限度地汲取各種意見、完善決策。三、依法決策原則

（一）政府要依法行使權(quán)力（二）政府決策的內(nèi)容不能違法（三）政府決策的程式必須合法四、責(zé)任決策原則政府對公共行政決策承擔(dān)責(zé)任的根據(jù)有三：