自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀辨析鐘樂;趙智聰;楊銳【摘要】“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”是黨的十九大所提出的國(guó)家公園體制建設(shè)的新方向.實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的有效保護(hù)管理是其重要內(nèi)容,關(guān)鍵在于通過改革形成科學(xué)、合理的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度,而厘清自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀則是進(jìn)行改革的前提.首先,對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行系統(tǒng)梳理,明確法律所認(rèn)定的自然保護(hù)地中的自然資源類型.其次,從自然資源的產(chǎn)權(quán)種類及所有權(quán)改變、用益物權(quán)流轉(zhuǎn)三方面總結(jié)了自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀.再者,從各類自然保護(hù)地申報(bào)設(shè)立的條件和環(huán)保督查中反映出來的問題兩方面人手分析了自然保護(hù)地的自然資源保護(hù)管理現(xiàn)狀,從國(guó)家公園體制試點(diǎn)采取的措施出發(fā)分析了目前的改革探索,并提煉出自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度存在的四大問題,即自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定和要求較局限、自然資源所有權(quán)行使人虛位、公權(quán)與私權(quán)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、改革探索中物權(quán)途徑面臨制度障礙.最后,從自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的角度提出了改革的4個(gè)方向.期刊名稱】《中國(guó)園林》年(卷),期】2019(035)008【總頁數(shù)】5頁(P34-38)【關(guān)鍵詞】風(fēng)景園林;自然保護(hù)地體系;自然資源資產(chǎn);產(chǎn)權(quán)制度;辨析【作者】鐘樂;趙智聰;楊銳【作者單位】清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系北京100084;清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系北京100084;清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系北京100084【正文語種】中文【中圖分類】TU986“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”是黨的十九大報(bào)告中對(duì)國(guó)家公園體制建設(shè)所提出的新任務(wù)和新要求。土地權(quán)屬的復(fù)雜程度極高是中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)中的特征之一，也使得土地成為中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)中最具挑戰(zhàn)性的問題之一［1-2］。依據(jù)中國(guó)中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地的有效保護(hù)管理有賴于通過國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制中的“特殊保護(hù)制度”得以實(shí)現(xiàn)，而國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制又需要與“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系”進(jìn)行有效銜接，而目前自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度中的缺陷導(dǎo)致“產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護(hù)乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴(yán)重”。顯然，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的科學(xué)、合理是自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)管理的關(guān)鍵。目前，有關(guān)國(guó)家公園自然資源權(quán)屬的研究較為豐富，包含對(duì)國(guó)外國(guó)家公園自然資源管理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)［3］，對(duì)國(guó)家公園試點(diǎn)解決土地權(quán)屬問題的總結(jié)和反思［4-6］，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)束視角［7］、自然資源資產(chǎn)管理［8］、多元化土地統(tǒng)籌管理機(jī)制［9］、保護(hù)地役權(quán)［10］等土地權(quán)屬約束解決路徑的思考。此外，也有部分研究延展到其他類型的自然保護(hù)地［11-12］，但總體而言多集中于自然保護(hù)區(qū)［13-15］。前述研究對(duì)中國(guó)自然保護(hù)地的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)有一定借鑒。但一方面聚焦于經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、實(shí)踐反思和解決路徑，尚少對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀辨析思考；另一方面集中關(guān)注國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)，缺乏對(duì)于其他自然保護(hù)地類型的探索。厘清自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀，是進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，因此，亟待梳理清楚自然保護(hù)地中自然資源種類、產(chǎn)權(quán)種類以及產(chǎn)權(quán)的獲得途徑，并深入辨析自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀所存在的問題。自然保護(hù)地中所涉及的自然資源類型截至2019年4月10日，我國(guó)共有37部現(xiàn)行法律中出現(xiàn)“自然資源”字樣，其中《憲法》《民法通則》等7部對(duì)于自然資源的類型進(jìn)行了列舉，被上述法律的認(rèn)定的自然資源包含：土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域野生動(dòng)植物等（表1）。目前，我國(guó)各類自然保護(hù)地總面積已占陸域國(guó)土面積的18%。僅以自然保護(hù)區(qū)為例，自然保護(hù)區(qū)可分為3個(gè)類別，其中之一的生態(tài)系統(tǒng)類別下又可分為森林生態(tài)系統(tǒng)、草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)、荒漠生態(tài)系統(tǒng)、內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)、海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)5個(gè)類型，顯然，僅自然保護(hù)區(qū)就已經(jīng)涉及我國(guó)現(xiàn)行法律所認(rèn)定的所有自然資源類型。自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)種類從物權(quán)的角度而言，各類自然資源的產(chǎn)權(quán)可分為所有權(quán)和他物權(quán)。其中，所有權(quán)包含國(guó)家所有（全民所有）、集體所有和個(gè)人所有3類，大部分類型的自然資源的所有權(quán)均為國(guó)家所有和集體所有共存，僅有2種特例：1）林木是唯一可以被個(gè)人所有的自然資源類型；2）礦藏、水流和海域僅能為國(guó)家所有。他物權(quán)的種類包含了用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)2大類的眾多類型，通過列舉各法律、法規(guī)中明文規(guī)定出現(xiàn)的他物權(quán)的權(quán)證類型，便可窺見其復(fù)雜程度（圖1）。圖1我國(guó)各類自然資源的產(chǎn)權(quán)權(quán)證以及進(jìn)行相關(guān)規(guī)定的法律此外，各類自然資源的他物權(quán)權(quán)證還存在有效期限各異的情況，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為30年，林地為30~50年，等等。權(quán)證有效的時(shí)間與管控的空間交織在一起，構(gòu)成了異常錯(cuò)綜復(fù)雜的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系。自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的改變自然資源資產(chǎn)所有權(quán)改變的途徑相對(duì)較少。根據(jù)《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定：1）國(guó)家所有的自然資源，其所有權(quán)無法改變；2）集體所有的自然資源在“公共利益需要”的前提下，可由國(guó)家依法征收。顯然，自然資源的所有權(quán)僅能從非國(guó)有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有。現(xiàn)行法律中對(duì)所有權(quán)改變有著最明確規(guī)定的自然資源類型是土地。《憲法》中明確“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。根據(jù)《憲法（1954、1975）》，集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有的曾經(jīng)途徑有“沒收、征收、征購、收歸”。而依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例（2014修訂）》，現(xiàn)行有效的途徑包含：1）征收；2）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；3）國(guó)家組織移民、自然災(zāi)害等原因，致使農(nóng)民成建制地集體遷移。自然資源資產(chǎn)用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系的復(fù)雜也決定了其流轉(zhuǎn)方式的多樣。根據(jù)《物權(quán)法》，所有權(quán)是最完整的權(quán)利束，包含了占有、使用、收益和處分的權(quán)利，而用益物權(quán)包含了占有、使用和收益的權(quán)利。但現(xiàn)實(shí)中，自然資源物權(quán)的權(quán)利束并不完整，這也決定了其流轉(zhuǎn)的局限。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法（2018修正）》，“農(nóng)村土地”已囊括自然保護(hù)地所依托的耕地、林地、草地等主要土地類型，雖然《森林法》《草原法》專門對(duì)森林、草原進(jìn)行了用益物權(quán)的規(guī)定，但二者最近的修正時(shí)間分別是2009和2013年，有著明顯的時(shí)效滯后，因此，以《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定為例：1）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得，承包方分為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員和本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人2類，前者由發(fā)包方發(fā)包，后者通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進(jìn)行承包；2）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有互換和轉(zhuǎn)讓2種方式，互換只對(duì)流轉(zhuǎn)客體有要求，即限于同一農(nóng)民集體的土地間，但轉(zhuǎn)讓則還有對(duì)于流轉(zhuǎn)主體的要求，限于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行；3）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，主體為他人或工商企業(yè)等社會(huì)資本，方式包含出租（轉(zhuǎn)包）、入股、抵押或其他，且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以再次流轉(zhuǎn)（圖2）。表1各法律中有關(guān)自然資源的界定法律名稱自然資源類型憲法（2018年修正）礦藏水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等；珍貴的動(dòng)物和植物；土地民法通則（2009年修正）森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等；礦藏物權(quán)法森林、山嶺草原、荒地、灘涂等；野生動(dòng)植物資源；礦藏、水流、海域行政訴訟法（2017年修正）土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等行政復(fù)議法（2017年修正）土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等農(nóng)業(yè)法（2012年修正）土地、水、森林、草原、野生動(dòng)植物等城鄉(xiāng)規(guī)劃法（2015年修正）耕地等前述僅是農(nóng)用地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)安排，實(shí)際上農(nóng)村土地中還有未利用地和建設(shè)用地，而建設(shè)用地中又包含了宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、公益性公共設(shè)施用地3類，每一類別都有不同的產(chǎn)權(quán)類型和流轉(zhuǎn)限制。顯然，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)非常復(fù)雜。自然保護(hù)地自然資源保護(hù)管理現(xiàn)狀和改革探索管理現(xiàn)狀1）各類自然保護(hù)地申報(bào)設(shè)立條件中對(duì)自然資源的物權(quán)權(quán)屬要求。我國(guó)各類自然保護(hù)地在進(jìn)行申報(bào)設(shè)立時(shí)，都能較好地注意到自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的無爭(zhēng)議對(duì)于保護(hù)管理的重要性，因此都提出了相應(yīng)的權(quán)屬要求。但多數(shù)僅有土地權(quán)屬的要求，僅風(fēng)景名勝區(qū)明確提出“土地、森林等自然資源”和地質(zhì)公園提出“土地和其他資源”，使之不僅僅局限于土地或其他的單一自然資源種類（表2）。2）環(huán)保督查中反映出的問題。目前，自然保護(hù)區(qū)是唯一開展了環(huán)保督查的自然保護(hù)地類型。中央環(huán)保督察組的歷次環(huán)保督查情況反饋和各省所公開的整改情況能集中反映自然保護(hù)區(qū)存在的問題。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總分析①，共有26個(gè)省級(jí)行政區(qū)的105處自然保護(hù)區(qū)需要進(jìn)行整改，其突出問題集中在以下方面：（1）大規(guī)模的一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)活動(dòng)；(2)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；(3)房地產(chǎn)開發(fā)；(4)污染。圖2我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度安排其中與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度安排密切相關(guān)的是大規(guī)模的生產(chǎn)活動(dòng)與房地產(chǎn)開發(fā)(表3)。例如，甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、山東南四湖自然保護(hù)區(qū)等地的探礦和采礦行為屬于對(duì)原有礦權(quán)補(bǔ)償、退出機(jī)制安排的不合理，湖南省水利廳組織編制的湘資沅澧干流及洞庭湖河道采砂規(guī)劃(2012—2016年)未依法將自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)納入禁采區(qū)以及湖南洞庭湖自然保護(hù)區(qū)、張家界大鯢國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)水域范圍內(nèi)的河道采砂和小水電項(xiàng)目屬于國(guó)有自然資源所有權(quán)、管理權(quán)職責(zé)劃分和行使中的混亂，等等。改革探索各國(guó)家公園體制試點(diǎn)單位的探索在一定程度上代表中國(guó)自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革方向。根據(jù)各國(guó)家公園體制試點(diǎn)的實(shí)施方案和總體規(guī)劃整理②，總結(jié)而言，所采用的途徑可分為：1)物權(quán)途徑，包含通過征收的方式獲得所有權(quán)，通過設(shè)立置換、地役權(quán)獲得承包權(quán)，通過設(shè)立特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓、租賃等方式獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)并進(jìn)行登記；2)債權(quán)途徑，包含共管協(xié)議、股份合作、加盟、租用等。表2各類自然保護(hù)地申報(bào)設(shè)立條件中對(duì)自然資源權(quán)屬的要求類型文件名稱要求提交材料風(fēng)景名勝區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)條例與風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人充分協(xié)商與擬設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人協(xié)商的內(nèi)容和結(jié)果地質(zhì)公園關(guān)于開展第八批國(guó)家地質(zhì)公園和第四批國(guó)家礦山公園申報(bào)審批工作的公告《中國(guó)國(guó)家地質(zhì)公園申報(bào)書》要求填寫：“申報(bào)地質(zhì)公園內(nèi)礦產(chǎn)資源權(quán)屬情況”；“土地與其他資源的開發(fā)及地質(zhì)公園土地權(quán)屬情況”省級(jí)國(guó)土資源主管部門出具的地質(zhì)公園范圍內(nèi)無采礦權(quán)和商業(yè)性探礦權(quán)設(shè)置的證明文件國(guó)家地質(zhì)公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)公園內(nèi)無土地權(quán)屬糾紛公園內(nèi)無采礦權(quán)與商業(yè)性探礦權(quán)國(guó)家地質(zhì)公園驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)無土地及林權(quán)糾紛，沒有采礦權(quán)和商業(yè)性探礦權(quán)等國(guó)家濕地公園國(guó)家濕地公園管理辦法土地權(quán)屬清晰，相關(guān)權(quán)利主體同意作為國(guó)家濕地公園國(guó)家濕地公園建設(shè)規(guī)范區(qū)域內(nèi)無土地權(quán)屬爭(zhēng)議縣級(jí)以上地方人民政府出具的濕地公園土地權(quán)屬清晰和相關(guān)權(quán)利主體同意納入濕地公園管理的證明文件城市濕地公園城市濕地公園設(shè)計(jì)導(dǎo)則用地權(quán)屬應(yīng)無爭(zhēng)議—森林公園國(guó)家級(jí)森林公園設(shè)立、撤銷、合并、改變經(jīng)營(yíng)范圍或者變更隸屬關(guān)系審批管理辦法森林風(fēng)景資源權(quán)屬清楚，無權(quán)屬爭(zhēng)議森林、林木和林地的權(quán)屬證明材料自然保護(hù)區(qū)報(bào)書要求填寫“土地權(quán)屬情況”自然保護(hù)區(qū)的土地或海域使用權(quán)屬證明及土地管理協(xié)議等有關(guān)材料的復(fù)印件國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍調(diào)整、功能區(qū)調(diào)整及更改名稱申報(bào)書建立國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)申要求填寫“土地權(quán)屬原狀”及“范圍調(diào)整后土地權(quán)屬狀況”擬調(diào)整擴(kuò)大部分的土地使用權(quán)屬證明及有關(guān)資料國(guó)家沙漠公園國(guó)家沙漠公園管理辦法土地所有權(quán)、使用權(quán)權(quán)屬無爭(zhēng)議，四至清晰，相關(guān)權(quán)利人無不同意見縣級(jí)人民政府出具的擬建國(guó)家沙漠公園土地權(quán)屬清晰、無爭(zhēng)議的證明文件?？h級(jí)人民政府出具的擬建國(guó)家沙漠公園相關(guān)利益主體無爭(zhēng)議的證明材料自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度存在問題辨析4.1自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定和要求較局限除國(guó)家公園試點(diǎn)做出了較好的探索外，其他各類型自然保護(hù)地對(duì)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定和要求還存在諸多局限，具體表現(xiàn)和帶來的后果如下：其一，自然資源類型多局限為土地，較少拓展到森林、草原、水流等，對(duì)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的要求也局限于土地權(quán)屬，導(dǎo)致了無法對(duì)土地之外的自然資源進(jìn)行有效管理；其二，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的類型語焉不詳，許多文件要求僅涉及泛化的“權(quán)屬”二字，或是籠統(tǒng)地分為所有權(quán)、使用權(quán)，未進(jìn)一步細(xì)分產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束，導(dǎo)致了對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行盲目的國(guó)有化操作，引發(fā)眾多爭(zhēng)議和糾紛；其三，對(duì)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)要求過于模糊，各類自然保護(hù)地在設(shè)立時(shí)僅要求“權(quán)屬無爭(zhēng)議”，所要求的證明材料的形式和出具機(jī)構(gòu)也寬嚴(yán)不一，為自然保護(hù)地保護(hù)管理的不力埋下伏筆。自然資源所有權(quán)行使人虛位依據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，國(guó)家所有的自然資源由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，集體所有的自然資源依據(jù)其所有者類型的不同，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織村民委員會(huì)、村民小組行使所有權(quán)。但事實(shí)上，國(guó)家和集體本身的虛擬性、抽象性以及模糊性導(dǎo)致其行為能力的局限性，必然導(dǎo)致國(guó)家、集體對(duì)自然資源的所有權(quán)是一種“虛所有權(quán)”[16]。事實(shí)上代表國(guó)家行使國(guó)有自然資源所有權(quán)的主體包含：其一，國(guó)家機(jī)關(guān)，可以是各級(jí)政府，也可以是各自然資源的管理部門；其二，國(guó)家舉辦的事業(yè)單位；其三，國(guó)有企業(yè)③。這給自然保護(hù)地埋下了行使國(guó)有自然資源所有權(quán)的條塊分割和多方利益博弈的巨大隱患。集體所有的自然資源所有權(quán)的具體行使也存在問題，尤其以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的自然資源為突出，一方面《民法通則》中只規(guī)定了由“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”，并未規(guī)定由誰負(fù)責(zé)“經(jīng)營(yíng)、管理”；另一方面，在政社合一的體制廢除后，已無集體經(jīng)濟(jì)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將沒有組織機(jī)構(gòu)能夠代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體行使自然資源所有權(quán)，將會(huì)導(dǎo)致“鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有，實(shí)際上已經(jīng)無人所有”[16]。表3環(huán)保督查所通報(bào)整改的自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理中的問題①表現(xiàn)出的問題大規(guī)模一產(chǎn)活動(dòng)大規(guī)模二產(chǎn)活動(dòng)大規(guī)模三產(chǎn)活動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)農(nóng)業(yè)林業(yè)牧業(yè)漁業(yè)工業(yè)采礦探礦挖砂石油出現(xiàn)問題的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量/個(gè)1268191235113325表4各國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度上的探索②名稱總面積/km2集體土地面積/km2解決手段資源類型湖北神農(nóng)架1170.00166.20集體林共管協(xié)議土地、水、森林、林木云南普達(dá)措602.10132.10征收、協(xié)議—北京長(zhǎng)城59.9129.59使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓長(zhǎng)城、土地、水利、植物、動(dòng)物、地質(zhì)遺跡湖南南山635.94371.95集體林共管協(xié)議、地役權(quán)—福建武夷山982.59700.23征收所有權(quán)、租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)；簽訂地役權(quán)合同—浙江錢江源252.16203.74征收、協(xié)議股份合作等方式土地、森林、林木、建（構(gòu)）筑物青海三江源123100.00—核心保育區(qū)的草原經(jīng)營(yíng)權(quán)向特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的平移。生態(tài)保育修復(fù)區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)引導(dǎo)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)草原東北虎豹14926.001282.00—濕地、動(dòng)物、植物、礦產(chǎn)、山嶺、草原、水流大熊貓27134.008117.00贖買、置換、協(xié)議、租用、加盟—公權(quán)與私權(quán)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全我國(guó)的自然保護(hù)地存在用途管制與產(chǎn)權(quán)管理的銜接不夠，利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全的問題［17］。以自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)2類法定自然保護(hù)地為例，其對(duì)用途管制、產(chǎn)權(quán)管理的安排分別如下：1）《自然保護(hù)區(qū)條例》未對(duì)自然資源權(quán)屬做出安排，《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》僅規(guī)定了自然保護(hù)區(qū)的劃定不改變土地的所有權(quán)和使用權(quán)，且二者均未對(duì)自然資源用途管制所可能對(duì)權(quán)利人造成的損失做出有關(guān)補(bǔ)償?shù)娜魏我?guī)定，使得自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)由于沒有集體土地的使用權(quán)而使用途管制工作缺乏合法性［18］；2）《風(fēng)景名勝區(qū)條例》僅模糊地規(guī)定了申請(qǐng)?jiān)O(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)的人民政府要與自然資源和房屋等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人充分協(xié)商，如造成損失應(yīng)依法給予補(bǔ)償。兩者均未對(duì)自然資源的產(chǎn)權(quán)做出詳盡、可行的安排。此外，《環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《森林法》《草原法》等多部法律法規(guī)均對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)的自然資源有著用途管制的要求，在一定程度上通過公權(quán)力限制了權(quán)利人對(duì)自然資源的利用，而保障私權(quán)利的生態(tài)補(bǔ)償制度卻不夠完善。當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償制度一方面?zhèn)戎赜谡g的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而忽視對(duì)產(chǎn)權(quán)人的直接補(bǔ)償［15］，另一方面則無法覆蓋所有被用途管制的自然資源，如被劃入自然保護(hù)地但未被列入生態(tài)公益林、天然林等的集體果林，將無法享受到相應(yīng)生態(tài)項(xiàng)目的補(bǔ)償。改革探索中物權(quán)途徑面臨制度障礙目前，我國(guó)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)在自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革探索中所采用的物權(quán)路徑還面臨制度障礙。所有權(quán)獲得的制度阻礙：現(xiàn)行法律中所明確的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為全民所有的主動(dòng)途徑僅有征收、組織移民2種，一方面，為設(shè)立自然保護(hù)地而征收土地的法理基礎(chǔ)有所欠缺，征收僅適用于“國(guó)家為了公共利益的需要”時(shí)，但眾多研究表明“自然保護(hù)”并不屬于征地制度中的“公共利益”［19-20］；另一方面，生態(tài)移民并不適用于全部自然保護(hù)地類型，法律文件中有明確表述可開展生態(tài)移民的自然保護(hù)地類型僅包含國(guó)家公園的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域和自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)，未涉及其他④。承包權(quán)獲得的制度障礙：一方面，土地承包權(quán)僅能通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人獲得，因此，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)作為“集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位”，雖然從法理角度可以獲得承包權(quán)，但限制眾多、難度較大另一方面，地役權(quán)的設(shè)立也存在很多障礙［21-25］，其一，目前我國(guó)法律體系中地役權(quán)是從環(huán)境私益的角度出發(fā)設(shè)計(jì)，作為環(huán)境公益的自然保護(hù)地役權(quán)尚缺位；其二地役權(quán)設(shè)立主體狹隘化，要求設(shè)立時(shí)地役權(quán)人持有“需役地”，當(dāng)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)未持有“需役地”時(shí)，將無法設(shè)立；其三，設(shè)立客體的狹隘化，《物權(quán)法》中的地役權(quán)客體僅為土地，未能涵蓋其他自然資源類型。經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得的制度阻礙：一方面，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限不能超過承包期的剩余期限，另一方面，當(dāng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為5年以上時(shí)才可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。因此，當(dāng)承包期剩余期限較短時(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)只能是債權(quán)行為，不具有典型的社會(huì)公開性，“不得對(duì)抗善意第三人”。自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革方向展望隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系、用途管制制度和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深入，探索以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革刻不容緩。有效應(yīng)對(duì)目前問題的改革方向應(yīng)有如下：1）豐富自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)權(quán)能健全其產(chǎn)權(quán)體系，對(duì)其產(chǎn)權(quán)的國(guó)有化制定清晰、嚴(yán)格的要求；2）明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的主體，包括所有權(quán)的主體及其行使者，各項(xiàng)用益物權(quán)的主體；3）建立健全自然保護(hù)地公權(quán)與私權(quán)的協(xié)調(diào)機(jī)制，以市場(chǎng)手段為主、法律手段為輔，保證因自然資源的用途管制而受到限制的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)得到合理的補(bǔ)償；4）針對(duì)目前流轉(zhuǎn)中存在的障礙，從物權(quán)角度出發(fā)，探索多元化的自然資源資產(chǎn)國(guó)有化路徑。注釋：數(shù)據(jù)來源：生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站“督查執(zhí)法”欄目中“督查進(jìn)駐”“反饋情況”“督查整改”所公開的數(shù)據(jù)；生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站檢索關(guān)鍵詞“綠盾”所得到的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)由作者匯總整理。數(shù)據(jù)來源：神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、北京長(zhǎng)城、香格里拉普達(dá)措、大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案；大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)實(shí)施方案；大熊貓國(guó)家公園總體規(guī)劃(征求意見稿)、神農(nóng)架國(guó)家公園總體規(guī)劃(2016—2025年)(征求意見稿)、武夷山國(guó)家公園總體規(guī)劃(2017—2025年)(征求意見稿)、東北虎豹國(guó)家公園總體規(guī)劃(2017—2025年)(征求意見稿)。數(shù)據(jù)由作者匯總整理。根據(jù)《物權(quán)法》中對(duì)“國(guó)有出資的企業(yè)出資人制度”的規(guī)定，國(guó)有出資的企業(yè)可代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益，即“資產(chǎn)收益、重大決策以及選擇經(jīng)營(yíng)管理者等”?！督?guó)家公園體制總體方案》中提出：“重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域內(nèi)居民要逐步實(shí)施生態(tài)移民搬遷?！薄吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》在第四十五章《加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)》中的第二節(jié)《推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)修復(fù)》中提出：“有步驟對(duì)居住在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)與緩沖區(qū)的居民實(shí)施生態(tài)移民?！眳⒖嘉墨I(xiàn)：相關(guān)文獻(xiàn)】楊銳?論中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的六項(xiàng)特征[幾環(huán)境保護(h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