摘要：村鎮(zhèn)銀行歷經(jīng)十余年的發(fā)展，規(guī)模和數(shù)量在中國(guó)銀行業(yè)的比重均不斷提升，但自身發(fā)展已陷入瓶頸，村鎮(zhèn)銀行自身治理能力、管理體系、經(jīng)營(yíng)模式與宏觀環(huán)境、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和金融需求不同步、不匹配的問(wèn)題突出，風(fēng)險(xiǎn)案件頻發(fā)，成為當(dāng)下防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的重要領(lǐng)域，也是百年未有之大變局下探尋村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展的重要課題。本文回顧村鎮(zhèn)銀行發(fā)展歷程，分析現(xiàn)狀和問(wèn)題，多視角研究村鎮(zhèn)銀行當(dāng)下困局，提出村鎮(zhèn)銀行改革發(fā)展方向和建議。關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)銀行；發(fā)展；改革；舉措引言2018年我國(guó)推動(dòng)了農(nóng)村中小銀行改革化險(xiǎn)，守住了風(fēng)險(xiǎn)底線，但村鎮(zhèn)銀行尚存在諸多問(wèn)題需要解決，尤其是百年未有之大變局及疫情持續(xù)演化下，村鎮(zhèn)銀行發(fā)展矛盾更為凸顯。2022年河南村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件及行政機(jī)構(gòu)的介入，讓村鎮(zhèn)銀行深層次發(fā)展問(wèn)題暴露在公眾視野，推動(dòng)提升監(jiān)管新高度。廣大村鎮(zhèn)銀行面臨大考，探尋新格局下的改進(jìn)和突破的新方向是當(dāng)下亟待解決的問(wèn)題。一、村鎮(zhèn)銀行發(fā)展歷程（一）村鎮(zhèn)銀行設(shè)立背景為推動(dòng)金融體系改革，適應(yīng)加入世貿(mào)組織及股份制、市場(chǎng)化改革的需要，2001年中國(guó)銀行業(yè)一度撤并在縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)與網(wǎng)點(diǎn)，村鎮(zhèn)一級(jí)金融輸出銳減。隨著縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，金融供需矛盾加劇。為解決縣域及農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的迫切需求，2006年中央一號(hào)文《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》指出，廣大縣域及農(nóng)村地區(qū)迫切需要符合自身特點(diǎn)的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的基礎(chǔ)性金融服務(wù)。為此，原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)實(shí)施“新政”，推出村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社三種農(nóng)村新型銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)模式，其中，村鎮(zhèn)銀行成為操作有效、容易落地、覆蓋有力的新型金融機(jī)構(gòu)代表。（二）村鎮(zhèn)銀行發(fā)展階段自2006年啟動(dòng)村鎮(zhèn)銀行培育試點(diǎn)到準(zhǔn)入、財(cái)政費(fèi)用支持等配套政策出臺(tái)，村鎮(zhèn)銀行機(jī)構(gòu)數(shù)量和業(yè)務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，強(qiáng)化了農(nóng)村基礎(chǔ)性金融服務(wù)，但“先天不足”和“后天失養(yǎng)”管理模式，使得其風(fēng)險(xiǎn)積聚，經(jīng)營(yíng)逐步陷入困境。村鎮(zhèn)銀行整體發(fā)展可以概括為四個(gè)階段：1.局部試點(diǎn)階段（2006年—2007年）此階段構(gòu)建了村鎮(zhèn)銀行組建的基本政策框架。主要內(nèi)容包括兩個(gè)方面：（1）2006年發(fā)布了開(kāi)展村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)的政策，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行；（2）2007年規(guī)范村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設(shè)立法律法規(guī)，出臺(tái)了發(fā)起人、設(shè)立方式、公司治理等組建審批指引。2.快速布局階段（2008年—2010年）此階段完善了村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的配套政策和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，村鎮(zhèn)銀行成立數(shù)量達(dá)到峰值。主要內(nèi)容包括兩個(gè)方面：（1）放寬設(shè)立門(mén)檻，城鄉(xiāng)農(nóng)商行加入批量組建，允許資產(chǎn)管理公司進(jìn)入、小貸公司改建成為村鎮(zhèn)銀行；（2）財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立、縣域金融機(jī)構(gòu)貸款增量定向費(fèi)用和獎(jiǎng)勵(lì)資金扶持。3.管理發(fā)展階段（2011年—2017年）此階段實(shí)現(xiàn)了村鎮(zhèn)銀行全面布局和發(fā)展，管理水平明顯提升。主要內(nèi)容包括三個(gè)方面：（1）支持民營(yíng)資本設(shè)立與增資，多元資本進(jìn)入村鎮(zhèn)銀行，股權(quán)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化；（2）村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)形成；（3）村鎮(zhèn)銀行規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，資產(chǎn)規(guī)模突破萬(wàn)億。4.整合化險(xiǎn)階段（2018年至今）此階段開(kāi)展了村鎮(zhèn)銀行專項(xiàng)治理，整治、救助和化解高風(fēng)險(xiǎn)村鎮(zhèn)銀行。主要內(nèi)容包括三個(gè)方面：（1）高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)的村鎮(zhèn)銀行數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，資產(chǎn)質(zhì)量大幅惡化；（2）監(jiān)管和發(fā)起行介入，主動(dòng)救助和化解風(fēng)險(xiǎn)；（3）地方政府、地方企業(yè)介入，出臺(tái)政府專項(xiàng)債實(shí)施合并重組。二、村鎮(zhèn)銀行發(fā)展?fàn)顩r從機(jī)構(gòu)數(shù)量來(lái)看，據(jù)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人名單整理，2021年12月31日全國(guó)已開(kāi)業(yè)法人村鎮(zhèn)銀行1651家，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)31個(gè)省份的全覆蓋，其中，東部648家，占比3925%，中部618家，占3743%，西部385家，占2332%。從經(jīng)營(yíng)發(fā)展來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)換擋調(diào)速，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化，新業(yè)態(tài)、新動(dòng)能、新需求給縣域及農(nóng)村地區(qū)持續(xù)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)帶來(lái)較大沖擊。隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境持續(xù)低迷、疫情沖擊延續(xù)，信用違約概率及波及面擴(kuò)大，村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化，經(jīng)營(yíng)難度加大，尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后和農(nóng)村金融市場(chǎng)極其脆弱的中西部地區(qū)，村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)更為突出。據(jù)《2021年度村鎮(zhèn)銀行調(diào)研報(bào)告》和《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告2018-2021》數(shù)據(jù)分析，村鎮(zhèn)銀行依舊發(fā)揮著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)生力軍的使命，資產(chǎn)規(guī)模快速增長(zhǎng)，高于行業(yè)平均增速，但平均利潤(rùn)、資本充足率、不良貸款率、撥備覆蓋率等指標(biāo)大幅惡化，從2019年撥備覆蓋率跌破監(jiān)管紅線到2020年不良貸款率逼近監(jiān)管紅線，村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力逐步弱化，風(fēng)險(xiǎn)抵御能力不足。雖然2018年地方政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和發(fā)起行積極介入整合化解村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)，但風(fēng)險(xiǎn)處置力度和效率仍有提升空間，高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)村鎮(zhèn)銀行從2018年109家上升至2021年122家。三、多視角問(wèn)題研究隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)變革和行業(yè)變遷，兼具政策性和商業(yè)性的村鎮(zhèn)銀行發(fā)展難言起色，村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)模式與市場(chǎng)發(fā)展節(jié)奏和政策導(dǎo)向不同步、不協(xié)調(diào)、不一致等問(wèn)題突出，這既是定位及行業(yè)發(fā)展特性驅(qū)動(dòng)所致，又有不同時(shí)期政策溢出及衍生合力的原因。下面分別從發(fā)起行與村鎮(zhèn)銀行、財(cái)政和監(jiān)管政策、技術(shù)變革與行業(yè)變遷等角度分析當(dāng)下村鎮(zhèn)銀行的問(wèn)題。（一）定位不準(zhǔn)，定力不夠1.定位很大程度取決于發(fā)起行基因銀行作為高杠桿經(jīng)營(yíng)的行業(yè)，骨子里是規(guī)模效應(yīng)和大數(shù)法則的經(jīng)營(yíng)模式，其發(fā)起之初的村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)往往是“壘大戶”“疊規(guī)?！钡确绞?，快速地立穩(wěn)腳跟，向發(fā)起行及股東交出答卷，而“三農(nóng)”和小微業(yè)務(wù)上量慢、成本高、效益低、風(fēng)險(xiǎn)大，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)較好的回報(bào)。另外，大多數(shù)發(fā)起行缺乏涉農(nóng)、小微信貸業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)積累，而多數(shù)村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)由發(fā)起行為主導(dǎo)，其業(yè)務(wù)流程往往會(huì)移植或照搬發(fā)起行的模式，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)體系和服務(wù)模式嚴(yán)重不匹配，村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)逐漸偏離“主航道”。2.短期經(jīng)營(yíng)目標(biāo)引發(fā)定位偏航銀行經(jīng)營(yíng)圍繞“存款”“貸款”和“盈利”設(shè)置考核指標(biāo)，雖然村鎮(zhèn)銀行設(shè)立和監(jiān)管要求明確市場(chǎng)定位和培育目標(biāo)，并對(duì)基礎(chǔ)指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化和差異化，但村鎮(zhèn)銀行圈定的服務(wù)對(duì)象、經(jīng)營(yíng)區(qū)域和業(yè)務(wù)種類受限，規(guī)模擴(kuò)張空間有限，且各大銀行下沉金融服務(wù)重心，進(jìn)一步擠壓了村鎮(zhèn)銀行的生存空間?；凇扒笊妗⒈Ｒ?guī)?！钡膫鹘y(tǒng)經(jīng)營(yíng)考核模式和數(shù)字普惠金融新生態(tài)模式的形成，迫使村鎮(zhèn)銀行不得不借助花式誘存、借道放貸等方式夾縫生存，村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)重心發(fā)生偏離，為經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)埋下隱患。3.發(fā)起行持續(xù)輸出和投入不足大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行呈現(xiàn)“資本小”“經(jīng)驗(yàn)少”“實(shí)力弱”等特征，且村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人選擇、設(shè)立位置、規(guī)模和數(shù)量具有政策性指導(dǎo)，造成發(fā)起行準(zhǔn)備不足、疲于應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行未能在開(kāi)業(yè)之初形成符合地方經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的商業(yè)模式、搭建起相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系、構(gòu)建好匹配服務(wù)區(qū)域客戶的運(yùn)行體系、儲(chǔ)備好人才隊(duì)伍和人才梯隊(duì)建設(shè)，持續(xù)輸出系統(tǒng)支持和產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新，以致于政策扶持期過(guò)后，村鎮(zhèn)銀行競(jìng)爭(zhēng)力持續(xù)下降。（二）政策偏硬，施策偏短1.分類監(jiān)管劃分不清晰、不合理村鎮(zhèn)銀行納入商業(yè)銀行實(shí)施監(jiān)管，該有的都有，不該有的也有。村鎮(zhèn)銀行定位為服務(wù)支農(nóng)支小的商業(yè)銀行，支農(nóng)支小貸款投放余額長(zhǎng)期保持在90%以上，但仍要比同地方性法人銀行，落實(shí)普惠貸款利率指標(biāo)目標(biāo)、加大長(zhǎng)期貸款投放、提高續(xù)貸比例等“兩增兩控”要求，高基數(shù)和貸款投放指導(dǎo)下，進(jìn)一步加劇經(jīng)營(yíng)壓力。同時(shí)，利率市場(chǎng)化下的存款利率上限指導(dǎo)，同業(yè)負(fù)債比例等指標(biāo)都對(duì)村鎮(zhèn)銀行負(fù)債經(jīng)營(yíng)造成負(fù)面影響，加上村鎮(zhèn)銀行主體難以符合行政許可審批事項(xiàng)基本條件，導(dǎo)致其無(wú)法與其他銀行主體一樣獲取更多的融資渠道、更低的融資成本，負(fù)債質(zhì)量承壓。2.扶持政策時(shí)效短、落地難村鎮(zhèn)銀行定位、服務(wù)客群、產(chǎn)品特征、所處位置和經(jīng)營(yíng)范圍等決定著其不能按照普通商業(yè)銀行來(lái)施策，且風(fēng)險(xiǎn)、投入和回報(bào)在不同區(qū)域的村鎮(zhèn)銀行差異明顯，在政策落地上應(yīng)給予更大的容忍、更寬的彈性和更長(zhǎng)的扶持。實(shí)際上，村鎮(zhèn)銀行扶持政策偏松偏短，個(gè)別政策落地不及時(shí)、不到位較為常見(jiàn)，如定向費(fèi)用補(bǔ)貼上，僅針對(duì)新設(shè)立3-5年的村鎮(zhèn)銀行補(bǔ)貼貸款投放，但服務(wù)同樣客戶、同樣地區(qū)且承擔(dān)同樣風(fēng)險(xiǎn)的早期設(shè)立村鎮(zhèn)銀行卻無(wú)法享受，以致于擴(kuò)表硬性要求下，村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償不足，資本實(shí)力難以滿足持續(xù)發(fā)展要求。另外，大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行設(shè)立在偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)，地方財(cái)政收入不足，存在個(gè)別難以落實(shí)財(cái)稅、涉農(nóng)貸款等地方分?jǐn)傃a(bǔ)貼要求。據(jù)《中國(guó)銀行家》雜志2016年第八期調(diào)查披露，2011-2014年期間，某村鎮(zhèn)銀行應(yīng)兌未兌地方性涉農(nóng)貸款獎(jiǎng)勵(lì)為2340萬(wàn)元，占應(yīng)兌地方性獎(jiǎng)勵(lì)7911%。（三）借道技術(shù)革新，競(jìng)爭(zhēng)格局變遷云計(jì)算、區(qū)塊鏈和人工智能等技術(shù)催生新的交互渠道、服務(wù)模式和決策模型，弱化了村鎮(zhèn)銀行原本網(wǎng)點(diǎn)物理服務(wù)優(yōu)勢(shì)，且隨著數(shù)字鄉(xiāng)村推進(jìn)，賦予了國(guó)有及股份制大行業(yè)務(wù)服務(wù)擴(kuò)張的基礎(chǔ)，農(nóng)村金融服務(wù)“最后一公里”將不再局限于村鎮(zhèn)銀行職責(zé)或定位。具體來(lái)看，近三年的疫情成為技術(shù)發(fā)展的催化劑，使得新技術(shù)的顛覆性更容易被市場(chǎng)接受，且新技術(shù)吸收和發(fā)展不斷加快，迫使各行各業(yè)主動(dòng)調(diào)整自身商業(yè)模式，銀行作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展樞紐，在技術(shù)革新方面緊隨其后。當(dāng)下國(guó)有及主要股份制銀行完成線上化交互、數(shù)字化運(yùn)營(yíng)和自動(dòng)化決策等經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型，突破業(yè)務(wù)服務(wù)空間，在發(fā)現(xiàn)客戶、熟悉客戶、洞察需求和直達(dá)服務(wù)上幾乎實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)和無(wú)邊界，并結(jié)合高級(jí)數(shù)據(jù)分析手段和高效敏捷運(yùn)營(yíng)方式實(shí)現(xiàn)獲客，以資金成本優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)降維打擊，不斷搶占村鎮(zhèn)銀行已有市場(chǎng)份額和優(yōu)質(zhì)客戶的同時(shí)，加大科技金融投入，向開(kāi)放銀行或更高泛生態(tài)銀行轉(zhuǎn)型，又進(jìn)一步拉大彼此之間的競(jìng)爭(zhēng)差距，村鎮(zhèn)銀行發(fā)展難以為繼。四、發(fā)展和改革建議銀保監(jiān)會(huì)于2017年和2019年分別發(fā)布了《村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管指引》和《關(guān)于推進(jìn)村鎮(zhèn)銀行堅(jiān)守定位提升服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力的通知》，明確建立與村鎮(zhèn)銀行相適應(yīng)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制和服務(wù)體系，要求主要股東做出承諾支持村鎮(zhèn)銀行發(fā)展“支農(nóng)支小”，專注信貸主業(yè)。一是堅(jiān)持支農(nóng)支小服務(wù)定位不能改變。作為細(xì)分領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)的村鎮(zhèn)銀行，已經(jīng)積累了豐富的客戶資源，熟知地方經(jīng)濟(jì)主體規(guī)律和特性，了解當(dāng)?shù)卣⒋寮w和村民所需，只有夯實(shí)基礎(chǔ)，集中力量解決當(dāng)?shù)乜腿弘y點(diǎn)和痛點(diǎn)，增強(qiáng)客戶黏性，方能筑高筑牢自身發(fā)展護(hù)城河。從當(dāng)前宏觀層面分析，無(wú)論是固定拓展脫貧攻堅(jiān)成果，還是鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)，都為村鎮(zhèn)銀行發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)和政策環(huán)境，村鎮(zhèn)銀行不僅可以在發(fā)展中化解前期積累的風(fēng)險(xiǎn)隱患，還可以抓住財(cái)稅、優(yōu)惠資金、定向補(bǔ)貼等階段性政策紅利穩(wěn)步擴(kuò)表，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益再上一個(gè)臺(tái)階。二是“并、轉(zhuǎn)、納”存量村鎮(zhèn)銀行，構(gòu)建集團(tuán)式經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)力。過(guò)往數(shù)據(jù)表明，成功的、具有特色的村鎮(zhèn)銀行離不開(kāi)發(fā)起行兩大關(guān)鍵要素——經(jīng)驗(yàn)傳承和資源輸出，如，泰隆村銀復(fù)制泰隆銀行自成一套服務(wù)小微的經(jīng)營(yíng)體系、浦發(fā)村銀的股東資源整合擴(kuò)規(guī)模的經(jīng)營(yíng)模式，都為村鎮(zhèn)銀行發(fā)展提供了借鑒。對(duì)于前期村鎮(zhèn)銀行盲目擴(kuò)張留下來(lái)的歷史遺留問(wèn)題，應(yīng)抓住本輪村鎮(zhèn)銀行改革重組的政策契機(jī)，將符合發(fā)起行戰(zhàn)略發(fā)展的村鎮(zhèn)銀行統(tǒng)一并入集團(tuán)管理，對(duì)不符合發(fā)起行戰(zhàn)略發(fā)展的村鎮(zhèn)銀行應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)讓股權(quán)，由專業(yè)經(jīng)營(yíng)村鎮(zhèn)銀行的機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理，或村鎮(zhèn)銀行所屬地區(qū)有分支機(jī)構(gòu)的銀行，可撤銷法人機(jī)構(gòu)并納入其中作為分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，突破經(jīng)營(yíng)約束。三是提供長(zhǎng)效的財(cái)稅優(yōu)惠政策，保證政策落地。村鎮(zhèn)銀行資金來(lái)源少、負(fù)債成本高、資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大且資產(chǎn)利率指導(dǎo)性強(qiáng)，加上業(yè)務(wù)資格受限等諸多因素，財(cái)稅優(yōu)惠政策既不能少，也不能按扶持時(shí)間簡(jiǎn)單地一刀切。應(yīng)回歸服務(wù)支農(nóng)支小和信貸投放本質(zhì)，按照“誰(shuí)交辦、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，對(duì)持續(xù)深耕、減費(fèi)讓利和規(guī)模穩(wěn)定增長(zhǎng)給予運(yùn)營(yíng)資金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的支持，對(duì)達(dá)到一定規(guī)模效應(yīng)且經(jīng)營(yíng)指標(biāo)持續(xù)良好的村鎮(zhèn)銀行，可適當(dāng)降低優(yōu)惠比例。同時(shí)，政府主管部門(mén)要實(shí)行年度村鎮(zhèn)銀行優(yōu)惠政策落地督導(dǎo)和審計(jì)監(jiān)督，為村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展提供保障。五、結(jié)束語(yǔ)綜上所述，村鎮(zhèn)銀行是我國(guó)機(jī)構(gòu)數(shù)量最多、遍布最廣的金融主體，村鎮(zhèn)銀行十余年的發(fā)展為村鎮(zhèn)一級(jí)金融服務(wù)