第一章緒論第一節(jié)土地的基本概念第二節(jié)土地、人口、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展第三節(jié)土地管理的基本概念第四節(jié)土地管理學(xué)的研究對(duì)象和研究方法教學(xué)目的通過本章學(xué)習(xí)，了解土地的概念、特性及其在社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)過程中的地位和作用；能根據(jù)現(xiàn)今世界土地、人口和環(huán)境的辯證關(guān)系探討土地資源的可持續(xù)利用問題；掌握土地管理的基本概念、研究對(duì)象、性質(zhì)、任務(wù)、內(nèi)容及研究方法第一節(jié)土地的基本概念

一、土地的涵義土地的涵義，主要有以下幾種：——土地與土壤同義。——土地是指地球表面的陸地部分，是由泥土和砂石所堆成的固定場(chǎng)所?！恋厥侵傅厍虮砻骊懙睾退妫怯蓺夂?、地貌、土壤、水文、巖石、植被等構(gòu)成的自然歷史綜合體，還包含人類活動(dòng)的成果?！恋鼐褪亲匀唬恋氐姆秶ǖ厍虮砻娴乃?、陸、空氣等自然物，及光、熱引力等自然力。——土地是立國(guó)的要素。一個(gè)國(guó)家的土地、人民和主權(quán)共同構(gòu)成立國(guó)三要素。這里的土地是指一國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)的全部土地，包括陸地水域和領(lǐng)海的海域。——土地是指設(shè)置管轄權(quán)和所有權(quán)的地球陸地表層（含海島和內(nèi)陸水域）。

土地管理學(xué)所研究的土地是指地球表面陸地和水面的總稱，同時(shí)，土地還是一個(gè)空間的概念，它是由氣候、地貌、土壤、水文、巖石、植被等構(gòu)成的自然歷史綜合體，并包含人類活動(dòng)的成果。土地是自然歷史綜合體，土壤、氣候、地貌、水文、巖石、植被都是土地的組成部分，它們附著于地殼，構(gòu)成土地整體。在土地這個(gè)自然歷史綜合體中，土地質(zhì)量和用途取決于全部構(gòu)成要素的綜合影響，離開了整體，各個(gè)單獨(dú)的組成要素都不能理解為土地。二、土地資源與土地資產(chǎn)

1、土地資源是將土地作為自然要素看待的

2、土地作為自然要素，通過人類的勞動(dòng)加以利用，能夠產(chǎn)生財(cái)富

3、土地資源是土地成為資產(chǎn)的基礎(chǔ)

土地資源是指土地作為自然要素，于現(xiàn)在或可預(yù)見的將來，能為人們所利用并能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的那部分土地。

土地資產(chǎn)是指土地財(cái)產(chǎn)，即作為財(cái)產(chǎn)的土地。

財(cái)產(chǎn)對(duì)象實(shí)體最重要的屬性是有限性（稀缺性）、有用性、可占用性和具有價(jià)值。土地資源是人類生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，當(dāng)人類對(duì)它的需求越來越大時(shí)，土地資源出現(xiàn)了稀缺現(xiàn)象，因而，被一部分人當(dāng)作財(cái)產(chǎn)而占有。從這個(gè)意義上說，地產(chǎn)，是指具有明確的權(quán)屬關(guān)系（有其物主）和排他性，并具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的土地資源。它是土地的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是資本的物的表現(xiàn)。

土地具有資源和資產(chǎn)的雙重內(nèi)涵，前者是指土地作為自然資源，是人類生產(chǎn)和生活的根本源泉；后者是指土地作為財(cái)產(chǎn)，其有了經(jīng)濟(jì)（價(jià)值）和法律（獨(dú)占權(quán)）意義。三、土地的功能（一）負(fù)載的功能（二）養(yǎng)育的功能（三）倉儲(chǔ)的功能（四）提供景觀的功能（五）儲(chǔ)蓄和增殖的功能（一）負(fù)載的功能

土地能將萬物，包括生物與非生物負(fù)載其上，成為他們的安身之所。動(dòng)物、植物等生物，各種建筑物、構(gòu)筑物、道路等非生物所以能存在于地球上，是因?yàn)橥恋赜胸?fù)載的功能。沒有土地，萬物自無容身之地，正如古人所說：“皮之不存，毛將焉附”。

（二）養(yǎng)育的功能土地具有肥力，具備適宜生命存在的氧氣、溫度、濕度和各種營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)，從而使各種生物得以生存、繁殖、世代相傳，使地球呈現(xiàn)出一片生機(jī)勃勃的景象。其他星球則不具備這種功能，就目前各國(guó)宇宙飛船及宇航員親臨其地探明：月球是一個(gè)沒有空氣，、沒有水、沒有生命的死寂星球。在太陽系中立我們最近的火星，由于星球表面氣壓太低（相當(dāng)于地球上30km高空的大氣密度），空氣中主要成分是二氧化碳，幾乎沒有氧氣，溫度常在-130℃，所以，也不具備養(yǎng)育生命的能力。距地球4420萬km的金星，其表面大氣稠密，大氣壓力比地球上的大00倍，幾乎沒有氧氣，全部是二氧化碳?xì)怏w。金星表面溫度常常都在500℃，不斷有狂風(fēng)吹襲和硫酸雨降落，地球上的生物置身在這種條件下，將立即毀滅。水星沒有空氣，夜間溫度-160℃，白天則300℃，也是一個(gè)沒有生命存在的荒涼、死寂的星球。（三）倉儲(chǔ)的功能

土地蘊(yùn)藏著豐富的金、銀、銅、鐵等礦產(chǎn)資源，石油、煤、水力、天然氣等能源資源，沙、石、土等建材資源。為人類從事生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了必不可少的物質(zhì)條件。（四）提供景觀的功能

土地自然形成的各種景觀：秀麗的群山，浩瀚的大海，奔騰的江河，飛瀉的瀑布，無垠的沃野，懸崖幽谷，奇峰怪石，清泉溶洞，千姿百態(tài)，為人類提供了豐富的風(fēng)景資源。（五）儲(chǔ)蓄和增殖的功能

土地作為資產(chǎn)，隨著對(duì)土地需求的不斷擴(kuò)大，其價(jià)格呈上升趨勢(shì)，因此，投資于此，能獲得儲(chǔ)蓄和增值的功效。四、土地在社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)中

的地位和作用五、土地的基本特性（一）土地是自然的產(chǎn)物（二）土地面積的有限性（三）土地面積的固定性（四）土地質(zhì)量差異的普遍性（五）土地利用的永續(xù)性第二節(jié)土地、人口、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展一、土地與人口的辯證關(guān)系二、人地比例關(guān)系的變化與環(huán)境問題三、土地、人口、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展四、加強(qiáng)土地資源管理二、人地比例關(guān)系的變化與環(huán)境問題

土地比人類早出現(xiàn)40多億年，人類的歷史僅二三百萬年，進(jìn)入文明社會(huì)才幾千年，但人口的增長(zhǎng)速度是驚人的

公元476年，以西羅馬帝國(guó)滅亡為標(biāo)志的古代史結(jié)束時(shí)的世界人口僅4億；經(jīng)過1000多年，到1804年時(shí)，才達(dá)到10億；到1930年，世界人口卻達(dá)到了20億；

1960年增至30億；

1976年又猛增至40億；

1987年突破了50億；

1999年10月12日已達(dá)60億?？梢姡?804年起人口增長(zhǎng)的速度在逐漸加快，每增加10億人口的間隔時(shí)間分別為126年、30年、16年、11年……。目前，世界人口仍在急劇增長(zhǎng)，平均每分鐘增加170多人，每天約增加25萬人，每月增加700萬人，每年增加8500萬人。按此速度增長(zhǎng)，到2050年世界人口將達(dá)到120億，可稱人口大爆炸。

我國(guó)人口增長(zhǎng)情況與世界相類似：清朝初期1760年有2億人口1900年為4億

1954年為6億1969年為8億

1981年為10億1989年達(dá)11億自1760年，每增加2億人口的時(shí)間間隔分別為：140年、

54年、15年、12年……。在人口迅猛增加的同時(shí)，耕地面積卻不斷減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986年的耕地面積與1957年相比，減少了約1500萬hm2，平均每年減少50萬hm2左右。1985年減少耕地100萬hm2，達(dá)到高峰。此后，由于貫徹中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占耕地的通知，耕地減少趨勢(shì)有所緩解，但1986年耕地面積仍然減少了62.4萬hm2，1987年減少34萬hm2。目前，我國(guó)人均占有耕地面積已由1957年的0.17hm2，下降到0.09hm2（統(tǒng)計(jì)數(shù)）。

人口猛增，耕地銳減是造成糧食和環(huán)境兩個(gè)問題的直接原因。大量事實(shí)說明，人均耕地?cái)?shù)直接影響人均糧食占有量。雖然人均糧食占有量還受單位面積產(chǎn)量水平的影響，但在目前農(nóng)業(yè)技術(shù)水平下，單位面積產(chǎn)量不可能有戲劇性的突破，因此，人均糧食占有量的主要影響因素是人均耕地面積。

例如，加拿大，人均耕地1.85hm2，糧食單產(chǎn)雖僅2055kg/hm2,人均糧食占有量卻高達(dá)1704kg，名列世界前茅。日本，人均耕地0.04hm2，雖然糧食單產(chǎn)高達(dá)4845kg/hm2，但人均糧食占有量?jī)H113kg。我國(guó)屬于人多耕地少的國(guó)家，人均耕地0.09hm2（按土地詳查數(shù)為0.106hm2），糧食單產(chǎn)每公頃4500kg左右，人均占有糧食量1984年接近400kg，近年來達(dá)到440kg左右，但距公認(rèn)的糧食基本解決的標(biāo)準(zhǔn)水平（即人均500kg）還相差甚遠(yuǎn)。

在我國(guó)的大河中，黃河在1972年夏天出現(xiàn)了斷流，這是它在長(zhǎng)達(dá)3000年悠久歷史中首次斷流，此后，斷斷續(xù)續(xù)出現(xiàn)斷流情況。自1985年以后，黃河每年必定發(fā)生斷流，而且斷流的時(shí)間越來越長(zhǎng)。1997年的斷流時(shí)間長(zhǎng)達(dá)226天。淮河在1997年也出現(xiàn)了90天的斷流情況。據(jù)《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2001年5月2日?qǐng)?bào)導(dǎo)。自1996年開始，岷江也斷流了岷江冬、春季的斷流，使成都平原每年減少水稻種植面積3.33萬hm2，江南植被和生態(tài)環(huán)境也出現(xiàn)不同程度的退化、惡化趨勢(shì)。目前，我國(guó)的水土流失面積已達(dá)186萬hm2，占國(guó)土面積1/6強(qiáng)；荒漠化面積達(dá)262.2萬hm2，占國(guó)土面積的27.3%；中低產(chǎn)田面積占全國(guó)耕地2/3以上。三、土地、人口、環(huán)境

與可持續(xù)發(fā)展（一）樹立可持續(xù)發(fā)展觀

可持續(xù)發(fā)展是以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，而不是單純地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這里所說的發(fā)展，是指社會(huì)與自然所涉及的多個(gè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，從一這目標(biāo)出發(fā)，確定各領(lǐng)域、各行業(yè)、各地區(qū)發(fā)展的比例關(guān)系、制約關(guān)系、利益關(guān)系。

努力做到土地資源可持續(xù)利用，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)：（1）要樹立土地是一種稀缺自然資源的觀念，如何支配、使用它，關(guān)系到人類當(dāng)代和后代的生存、福利和幸福，保護(hù)土地是當(dāng)代人的責(zé)任。（2）要樹立土地、人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)觀，改變就人口論人口，就土地論土地，就環(huán)境論環(huán)境，就經(jīng)濟(jì)論經(jīng)濟(jì)的傾向。將通過對(duì)土地、環(huán)境破壞性的開發(fā)、利用來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象，轉(zhuǎn)變?yōu)榧饶艽龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又有利于土地利用、環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展觀。（二）實(shí)現(xiàn)土地、人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展土地、人口、環(huán)境、社會(huì)經(jīng)發(fā)展是一個(gè)開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的整體，相輔相成，相互制約。任何一個(gè)的發(fā)展均夠不成整體的可持續(xù)發(fā)展，只有相互結(jié)合，相互協(xié)調(diào)，才能形成可持續(xù)發(fā)展能力。（三）選擇和建立可持續(xù)發(fā)展的土地、人口、環(huán)境組合運(yùn)作模式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與惡化環(huán)境的土地投入脫鉤實(shí)行以預(yù)防為主的環(huán)境政策將土地利用的外部性內(nèi)在化對(duì)人口進(jìn)行合理調(diào)控消除貧困四、加強(qiáng)土地資源管理1．實(shí)現(xiàn)土地資源，特別是耕地的供求平衡，使區(qū)域內(nèi)的耕地總量不見少。2．建立土地?cái)?shù)量、質(zhì)量的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、預(yù)警制度3．實(shí)行土地資源資產(chǎn)化管理第三節(jié)土地管理的基本概念一、土地管理的涵義

土地管理是國(guó)家在一定的環(huán)境條件下，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)方法，為提高土地利用生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，維護(hù)在社會(huì)中占統(tǒng)治地位的土地所有制，調(diào)整土地關(guān)系，監(jiān)督土地利用，而進(jìn)行的計(jì)劃、組織、控制等綜合性活動(dòng)。這一概念包括6個(gè)方面的內(nèi)容：（1）土地管理的主體是國(guó)家。國(guó)家委派國(guó)務(wù)院土地行政主管部門管理全國(guó)土地。（2）土地管理的客體是土地，以及土地利用中產(chǎn)生的人與人、人與地、地與地之間的關(guān)系。（3）土地管理的基本任務(wù)是維護(hù)在社會(huì)中占統(tǒng)治地位的土地所有制、調(diào)整土地關(guān)系和監(jiān)督土地利用。目標(biāo)是不斷提高土地利用的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，以滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的需求。（4）綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等方法管理土地。（5）管理的職能是計(jì)劃、組織與控制。計(jì)劃是一種預(yù)測(cè)未來，設(shè)定目標(biāo)，決定政策，選擇方案的連續(xù)過程。組織是指建立組織機(jī)構(gòu)，確定職位、職責(zé)和職權(quán)，建立各級(jí)人員的相互關(guān)系，對(duì)部屬行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，建立縱向、橫向間良好關(guān)系，協(xié)同彼此間步調(diào)，統(tǒng)合共同的力量，使之為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而努力?？刂剖侵竿ㄟ^修正執(zhí)行狀況與原定計(jì)劃之間的偏差，以保證達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的管理活動(dòng)。（6）土地管理的目的和特點(diǎn)受社會(huì)環(huán)境的制約，主要受社會(huì)制度、土地制度的制約。例如，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在土地制度上實(shí)行社會(huì)主義土地公有制，這就決定了我國(guó)的土地管理除了要最大限度地提高土地利用綜合效益外，還要維護(hù)社會(huì)主義土地公有制，從而為有計(jì)劃地、合理地利用土地提供保證。二、土地管理學(xué)的產(chǎn)生（一）土地管理學(xué)的產(chǎn)生是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要（二）土地管理工作發(fā)展需要理論和方法對(duì)它的指導(dǎo)（三）科學(xué)工作者的探索和研究，為土地管理學(xué)的建立奠定了基礎(chǔ)第四節(jié)土地管理學(xué)的研究對(duì)象和研究方法一、土地管理學(xué)的研究對(duì)象和學(xué)科性質(zhì)二、土地管理學(xué)的任務(wù)和內(nèi)容三、土地管理學(xué)的研究方法二、土地管理學(xué)的任務(wù)和內(nèi)容

土地管理學(xué)的基本任務(wù)是：應(yīng)用土地管理學(xué)的原理和方法，來研究和闡明一定的社會(huì)生產(chǎn)方式下調(diào)整土地關(guān)系，監(jiān)督、調(diào)控土地利用的規(guī)律性，以達(dá)到平衡土地供需矛盾，取得盡可能大的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的目的。

土地管理學(xué)的內(nèi)容是由該學(xué)科的客體和該學(xué)科的對(duì)象決定的。根據(jù)我國(guó)的具體情況，土地管理學(xué)內(nèi)容體系可由下列幾部分組成：1、土地管理的原理

包括土地的概念和特性現(xiàn)代管理原理土地管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理土地管理的生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理

2．土地管理的內(nèi)容和方法基本內(nèi)容由地籍管理、權(quán)屬管理、利用管理、市場(chǎng)管理四大部分構(gòu)成。

地籍管理包括土地調(diào)查和土地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，土地資源評(píng)價(jià)，土地登記，土地統(tǒng)計(jì)，地籍檔案管理。

土地權(quán)屬管理包括土地所有權(quán)、使用權(quán)等的形成與確認(rèn)，土地權(quán)屬變更管理，土地權(quán)屬糾紛的調(diào)處，依法查處有關(guān)侵犯土地所有權(quán)、使用權(quán)等方面的違法案件等。

土地利用管理是通過編制和實(shí)施全國(guó)、省、地（市）、縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、土地用途管制，采取地租、價(jià)、稅等經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)農(nóng)用地，特別是耕地、建設(shè)用地、未利用地的開發(fā)、利用、保護(hù)進(jìn)行組織、監(jiān)督和調(diào)控。

土地市場(chǎng)管理包括對(duì)土地市場(chǎng)供需、土地交易、土地價(jià)格、土地市場(chǎng)優(yōu)化配置等進(jìn)行管理。

上述四部分內(nèi)容是相互聯(lián)系、相互依賴的，它們共同構(gòu)成完整的土地管理內(nèi)容體系。地籍管理為土地權(quán)屬管理、土地利用管理和土地市場(chǎng)管理提供有關(guān)土地的數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬和利用狀況及其變化的信息以及土地權(quán)屬狀態(tài)的法律憑證，是搞好土地權(quán)屬管理、土地利用管理和土地市場(chǎng)管理的基礎(chǔ)性工作。土地權(quán)屬管理、土地利用管理和土地市場(chǎng)管理之間同樣是相互聯(lián)系的。土地權(quán)屬的變更、土地市場(chǎng)交易必須要符合土地利用總體規(guī)劃的要求。同樣，土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃的編制，必須考慮到土地權(quán)屬狀況和變更計(jì)劃，以及土地市場(chǎng)狀況，才能更科學(xué)、有效地進(jìn)行土地利用管理。由于土地利用最終是土地權(quán)屬單位對(duì)土地的利用，而且土地權(quán)屬變更和土地用途變化往往是通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的。所以，土地利用管理、土地權(quán)屬管理、土地市場(chǎng)管理三者是緊密地聯(lián)系在一起的。

從上述四大內(nèi)容在土地管理系統(tǒng)中的作用來看，

地籍管理是基礎(chǔ)土地權(quán)屬管理、土地市場(chǎng)管理是手段土地利用管理是核心因?yàn)橥恋毓芾淼目偰繕?biāo)是取得盡可能大的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)土地資源的持續(xù)利用，這主要是通過合理利用土地來實(shí)現(xiàn)的，而土地權(quán)屬管理、土地市場(chǎng)管理的任務(wù)在于正確地調(diào)整土地關(guān)系，調(diào)動(dòng)土地權(quán)屬單位合理用地的積極性，并通過市場(chǎng)機(jī)制合理配置土地資源，為實(shí)現(xiàn)土地管理的總目標(biāo)服務(wù)。第二章土地管理原理

第一節(jié)人本管理原理第二節(jié)系統(tǒng)管理原理第三節(jié)動(dòng)態(tài)管理原理第四節(jié)管理效益原理教學(xué)目的本章從管理學(xué)角度重點(diǎn)講解人本管理原理、系統(tǒng)管理原理、動(dòng)態(tài)管理原理、管理效益原理；要求能熟練運(yùn)用基本原理實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的有效管理第一節(jié)人本管理原理一、人本管理的概念

土地管理是在一定的環(huán)境條件下，為實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，對(duì)土地利用過程中，人與人的關(guān)系、人與地的關(guān)系施加影響的過程。整個(gè)管理過程，包括管理者、被管理者和管理環(huán)境三個(gè)要素。其中，管理者和被管理者主要是人，或是人們構(gòu)成的集體、組織、單位，所以管理必須以人為主體，做好人的工作，將人的積極性充分調(diào)動(dòng)起來，使管理三要素緊密配合，就能提高管理工作的效率，實(shí)現(xiàn)管理的目標(biāo)。

人本原理，就是一切管理，包括土地管理，應(yīng)該將人的因素放在第一位，以做好人的工作，充分調(diào)動(dòng)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性為根本。

土地管理工作的質(zhì)量，首先取決于管理者和被管理者對(duì)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性以及相互間的緊密配合。在管理過程中，要做到充分調(diào)動(dòng)人的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，必須根據(jù)人的行為規(guī)律進(jìn)行管理。同時(shí)，還需用動(dòng)力來推動(dòng)管理，這就是由人本原理引申出來的行為原理和動(dòng)力原理。二、行為原理

行為，通常是指人們表現(xiàn)出來的各種動(dòng)作，管理學(xué)所指的行為，是指人們由意識(shí)所支配的、具有內(nèi)在動(dòng)機(jī)的、有意義的行動(dòng)。行為是人們思想、感情、動(dòng)機(jī)、思維能力等因素的綜合反映。一般情況下，人的行為是受人的動(dòng)機(jī)支配的，人的動(dòng)機(jī)又是由人的需要決定的，這就是人的行為規(guī)律。

人的行為規(guī)律根據(jù)人的行為規(guī)律來進(jìn)行管理，就是管理的行為原理。要達(dá)到管理目標(biāo)，必須掌握控制人的行為，這就需要了解人們的需要和動(dòng)機(jī)，以便及時(shí)調(diào)節(jié)人們的行為。需要→動(dòng)機(jī)→行為→目標(biāo)

需要是人們對(duì)某種目標(biāo)的渴求和欲望。人本主義心理學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛1954年在他的代表作《動(dòng)機(jī)與人格》中提出了需要層次論，他假設(shè)每個(gè)人都具有5種需要層次，即：

生理需要飲、食、棲身、性和其它生理需要。安全需要保護(hù)自己免受生理和心理傷害的需要。社會(huì)需要愛、歸屬、接納和友誼。

尊重需要內(nèi)部尊重因素，如自尊、自主和成就；外部尊重因素，如地位、認(rèn)可和關(guān)注。自我實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)人追求個(gè)人能力極限的內(nèi)驅(qū)力，如成長(zhǎng)、發(fā)揮自己的潛能和自我實(shí)現(xiàn)。

上述5種需要是從低到高排列的。馬斯洛認(rèn)為，生理需要和安全需要是較低層次的需要；社會(huì)需要、尊重需要和自我實(shí)現(xiàn)需要是較高層次的需要。通常，“需要”也可分為物質(zhì)需要、尊重需要和社會(huì)需要三種。

人的需要總是處在動(dòng)態(tài)發(fā)展中，原先的需要滿足了，又會(huì)產(chǎn)生新的需要。對(duì)于一個(gè)人來說，往往同時(shí)有許多種需要，但其中必有一種最強(qiáng)烈的需要，這種最強(qiáng)烈的需要通常決定著人們的行為。

↑

圖世界觀與人的行為↑最強(qiáng)烈的愿望→動(dòng)機(jī)→行為世界觀

管理者通過調(diào)查研究，了解群眾的需要后，要根據(jù)國(guó)家和社會(huì)的全局利益，區(qū)分哪些需要是正當(dāng)?shù)?、合理的，哪些需要是不正?dāng)?shù)?、不合理的，必須通過宣傳教育工作或其他方法，使人們將個(gè)人利益與國(guó)家的整體利益結(jié)合起來，將個(gè)人需要與對(duì)社會(huì)應(yīng)盡的義務(wù)結(jié)合起來，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)需要的調(diào)節(jié)作用。例如，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制以后，農(nóng)民生活有了較大的改善，紛紛拆舊屋、占耕地蓋新房。管理者的責(zé)任一方面要滿足農(nóng)民的正當(dāng)需要；另一方面則要通過宣傳教育、法制、行政、經(jīng)濟(jì)等手段，改變農(nóng)民占用耕地蓋房的意向，或控制人們大量占用耕地蓋房的行為，將房屋盡量建在荒地、劣地、舊宅基地上，以緩解人口與耕地的矛盾。

動(dòng)機(jī)是指人自覺追求一定目的的自覺愿望或意圖，是人的行為的內(nèi)在原因。動(dòng)機(jī)是在需要基礎(chǔ)上生產(chǎn)的推動(dòng)和維持人的定向活動(dòng)的主觀心理傾向和心理要求。一般來說，目標(biāo)是要達(dá)到的結(jié)果，動(dòng)機(jī)則是為什么要達(dá)到這一結(jié)果的主觀原因。人的動(dòng)機(jī)是由需要決定的，但也受外界條件的影響，在心理學(xué)上稱為誘因。行為的動(dòng)機(jī)常常是多個(gè)，從而形成動(dòng)機(jī)結(jié)構(gòu)，其中，決定人的行為最強(qiáng)有力的動(dòng)機(jī)稱為優(yōu)勢(shì)動(dòng)機(jī)。優(yōu)勢(shì)動(dòng)機(jī)不是固定不變的。動(dòng)機(jī)的強(qiáng)度常隨需要的變化和誘因的不同而發(fā)生變化，因此，管理者要善于捕捉人們的優(yōu)勢(shì)動(dòng)機(jī)，調(diào)動(dòng)人們的積極性和調(diào)節(jié)人們的行為。三、動(dòng)力原理

物質(zhì)運(yùn)動(dòng)要有動(dòng)力。管理活動(dòng)要達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，也需要有動(dòng)力，并正確地運(yùn)用動(dòng)力。管理需要?jiǎng)恿?，有了?dòng)力才能推動(dòng)管理，這就是所謂的管理動(dòng)力原理。動(dòng)力通常分為三種:物質(zhì)動(dòng)力精神動(dòng)力競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力1、物質(zhì)動(dòng)力

物質(zhì)是人類賴以生存的基礎(chǔ)。人類生活、勞動(dòng)都需要有必要的物質(zhì)條件，良好的物質(zhì)條件，包括生活條件和工作條件，可以充分發(fā)揮人們的積極性和潛力，為社會(huì)創(chuàng)造出巨大的物質(zhì)財(cái)富。物質(zhì)是第一性的，物質(zhì)存在決定人們的意識(shí)。因此物質(zhì)動(dòng)力是根本的動(dòng)力。物質(zhì)動(dòng)力首先來自于人們生存的基本需要，以及對(duì)物質(zhì)、金錢、財(cái)產(chǎn)等的占有愿望。當(dāng)人們渴望得到生存所必需的物質(zhì)時(shí)，如對(duì)基本的食物，住房的需要，物質(zhì)性激勵(lì)作用是巨大的。通常，當(dāng)人們擁有一定的物質(zhì)財(cái)富后，物質(zhì)性財(cái)富增長(zhǎng)所起的激勵(lì)作用的邊際增長(zhǎng)率就會(huì)呈遞減現(xiàn)象，當(dāng)然物質(zhì)貪婪者除外，也就是說，在人們生存的基本需要得到滿足后，每增加一份物質(zhì)財(cái)富所產(chǎn)生的激勵(lì)作用，小于基本需要未滿足前每增加一份物質(zhì)財(cái)富所產(chǎn)生的激勵(lì)作用。所以，物質(zhì)動(dòng)力不是萬能的，還要重視精神動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力作用。2、精神動(dòng)力

精神動(dòng)力是產(chǎn)生于追求精神上、心理上、事業(yè)上得到滿足的內(nèi)在動(dòng)力。精神動(dòng)力是比物質(zhì)動(dòng)力更高層次的動(dòng)力，它表現(xiàn)為人們對(duì)理想、信念的追求，對(duì)愛、友誼、社會(huì)尊重的渴望，對(duì)發(fā)揮自己的潛能、自我實(shí)現(xiàn)、接受困難挑戰(zhàn)、取得高成就的愿望等等。意識(shí)是物質(zhì)的反映，但在一定條件下，意識(shí)對(duì)物質(zhì)進(jìn)程起巨大的推動(dòng)作用，這就是意識(shí)的反作用和主觀能動(dòng)作用。正如列寧指出：“人的意識(shí)不僅反映客觀世界，而且創(chuàng)造客觀世界。”它為人們的行動(dòng)預(yù)先提出目標(biāo)和計(jì)劃，指導(dǎo)人們的改造自然和社會(huì)的實(shí)踐活動(dòng)。管理工作，要依據(jù)物質(zhì)和意識(shí)相互關(guān)系的原理，通過理想信念教育、精神鼓勵(lì)和日常思想工作，使人們自覺地確定與社會(huì)利益相一致的目的，并根據(jù)目標(biāo)來支配、調(diào)節(jié)自己的行動(dòng)，也就是運(yùn)用精神動(dòng)力實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。3競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力

競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力產(chǎn)生于競(jìng)爭(zhēng)各方表現(xiàn)出來的差距，如工作條件、工作質(zhì)量、工作效率、工作績(jī)效等方面的差距，當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)一方發(fā)現(xiàn)差距后，就會(huì)產(chǎn)生一種驅(qū)動(dòng)力，促使人們奮發(fā)圖強(qiáng)，急起直追，改變落后狀態(tài)。競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力產(chǎn)生于公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。在公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，競(jìng)爭(zhēng)各方面能夠產(chǎn)生催人奮進(jìn)的動(dòng)力，通過動(dòng)力工作、科技創(chuàng)新，達(dá)到預(yù)定管理目標(biāo)。不公平的競(jìng)爭(zhēng)，往往會(huì)起消極作用。

作為管理者，要正確運(yùn)用上述三種動(dòng)力開展激勵(lì)工作。美國(guó)心理學(xué)家維克多·弗羅姆1964年在他的著作《工作與激勵(lì)》中，首先提出了期望理論：一種行為的傾向的強(qiáng)度取決于個(gè)體對(duì)這種行為可能帶來的結(jié)果的期望強(qiáng)度，以及這種期望對(duì)行為者的吸引力。所以激勵(lì)是個(gè)人寄托在一個(gè)目標(biāo)的預(yù)期價(jià)值與他對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)可能性的看法的乘積。用公式表示為：激勵(lì)力=預(yù)期價(jià)值×期望概率式中，激勵(lì)力是指一個(gè)人受到激勵(lì)的強(qiáng)度；預(yù)期價(jià)值是指這個(gè)人能得到結(jié)果的全部預(yù)期價(jià)值；期望概率是指這個(gè)人認(rèn)為通過特定活動(dòng)導(dǎo)致預(yù)期成果的概率。從該公式可以看出，假若某人對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)不感興趣，則期望概率為零，也就不會(huì)激勵(lì)一個(gè)人去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。只有當(dāng)預(yù)期價(jià)值和期望概率都高時(shí)，才會(huì)有強(qiáng)大的激勵(lì)力。期望理論強(qiáng)調(diào)，要了解個(gè)人目標(biāo)，以及努力與績(jī)效、績(jī)效與獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)與個(gè)人目標(biāo)滿足之間的關(guān)系。假若某個(gè)人努力工作是期望得到升職，但獎(jiǎng)勵(lì)的卻是獎(jiǎng)金或是表揚(yáng)，這樣的獎(jiǎng)勵(lì)就不能產(chǎn)生動(dòng)力，因此，要注重差別化獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)效果。第二節(jié)系統(tǒng)管理原理

一、系統(tǒng)管理的概念任何管理都是對(duì)一個(gè)系統(tǒng)的管理，同時(shí)，管理本身也是一個(gè)可控系統(tǒng)。為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)化管理，一方面，必須充分了解和掌握被管理系統(tǒng)的普遍規(guī)律；另一方面，還要掌握管理系統(tǒng)本身的共性和特性。

系統(tǒng)是由許多相互作用、相互依存的部分組合而成的具有特定功能的有機(jī)整體。如何使整個(gè)系統(tǒng)達(dá)到最優(yōu)化，稱系統(tǒng)分析。系統(tǒng)分析應(yīng)用的科學(xué)技術(shù)是系統(tǒng)工程，系統(tǒng)分析的指導(dǎo)思想是系統(tǒng)理論。現(xiàn)代管理中，管理對(duì)象總是處在各個(gè)不同層次的系統(tǒng)中，它們既在自己的系統(tǒng)之內(nèi)，又與其他系統(tǒng)發(fā)生聯(lián)系，同時(shí)，還處在一個(gè)更大系統(tǒng)的范圍之內(nèi)。為了實(shí)現(xiàn)最佳化管理，必須進(jìn)行系統(tǒng)分析，這就是管理的系統(tǒng)原理。

要貫徹系統(tǒng)原理，必須把握住系統(tǒng)的目的性、整體性和層次性三個(gè)環(huán)節(jié)。目的性：每個(gè)系統(tǒng)，包括母系統(tǒng)和子系統(tǒng)，都需要有自己明確的目的。目的不明確，就會(huì)導(dǎo)致管理的混亂。母系統(tǒng)應(yīng)有明確的總目標(biāo)，母系統(tǒng)中各子系統(tǒng)都應(yīng)為了完成母系統(tǒng)的總目標(biāo)而協(xié)同工作，完成自己的分目標(biāo)。因此，目標(biāo)管理能夠有效地協(xié)調(diào)各子系統(tǒng)的分目標(biāo)，通過分工合作，來實(shí)現(xiàn)母系統(tǒng)的總目標(biāo)。整體性：一個(gè)系統(tǒng)至少是由2個(gè)或2個(gè)以上的子系統(tǒng)構(gòu)成的整體。系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)子系統(tǒng)之間以及子系統(tǒng)和大系統(tǒng)之間，存在相互依存、相互制約的關(guān)系。因此，任何一個(gè)系統(tǒng)都不是一個(gè)孤立的部分，而是一個(gè)可控的整體動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，同時(shí)，又是一個(gè)更大系統(tǒng)的組成部分。管理者必須掌握系統(tǒng)之間的不可分割的聯(lián)系，使部分服從整體，又使整體照顧部分。層次性：凡是系統(tǒng)都有結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)都是有序的。系統(tǒng)的有序性主要表現(xiàn)在系統(tǒng)的層次性上。任何一個(gè)系統(tǒng)都有一定的層次結(jié)構(gòu)，例如系統(tǒng)本身就有子系統(tǒng)、大系統(tǒng)、特大系統(tǒng)……之分。子系統(tǒng)和大系統(tǒng)是相對(duì)的，對(duì)于全國(guó)土地管理系統(tǒng)來講，省級(jí)土地管理系統(tǒng)是子系統(tǒng)，但對(duì)于省內(nèi)各縣級(jí)土地管理系統(tǒng)來說，省級(jí)土地管理系統(tǒng)則是大系統(tǒng)。系統(tǒng)的層次是否清楚，直接影響系統(tǒng)間運(yùn)動(dòng)的效率高低。

系統(tǒng)的層次形態(tài)經(jīng)歷著由低級(jí)到高級(jí)，由簡(jiǎn)單到復(fù)雜的發(fā)展過程。低級(jí)層次是高級(jí)層次的基礎(chǔ)，高級(jí)層次中仍保留有低層次的基本屬性，但這些屬性在高級(jí)層次中屬于次要地位，高級(jí)層次具有低級(jí)層次所不具備的更為復(fù)雜的屬性，這就是系統(tǒng)層次態(tài)發(fā)展的客觀規(guī)律。系統(tǒng)的各層次之間，要職責(zé)分明。上一層次系統(tǒng)的主要任務(wù)是：根據(jù)系統(tǒng)的功能目標(biāo)向下一層次發(fā)出指令信息，然后考核指令執(zhí)行結(jié)果，解決下一層次各子系統(tǒng)之間的不協(xié)調(diào)。這樣就可以充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的功能，進(jìn)行有效的管理。對(duì)系統(tǒng)的高效管理，必須遵循整分合原理和相對(duì)封閉原理。二、整分合原理

現(xiàn)代管理要求在整體規(guī)劃下明確分工，在分工基礎(chǔ)上進(jìn)行有效的綜合，這就是整分合原理，只有充分了解系統(tǒng)整體及其運(yùn)動(dòng)規(guī)律，才能有職責(zé)分明的分工，才能構(gòu)成現(xiàn)代有序的系統(tǒng)，沒有分工的整體只是混沌的原始。因此，整體觀點(diǎn)是前提，分工是關(guān)鍵。但分工后往往會(huì)造成諸如不協(xié)調(diào)等問題，所以還必須加強(qiáng)組織管理，使各方面密切配合，協(xié)調(diào)發(fā)展，這就是在分工基礎(chǔ)上的有效綜合。合理的分工要遵循能級(jí)對(duì)應(yīng)的原理，能是作功的本領(lǐng)。能量既有大小，就可以分級(jí)。各級(jí)管理崗位有著不同的能級(jí)，不同的人具有各種不同的才能，現(xiàn)代管理要善于使不同才能的人處在相應(yīng)能級(jí)的崗位上，使管理結(jié)構(gòu)具有最大的穩(wěn)定性。實(shí)踐證明，穩(wěn)定的管理結(jié)構(gòu)是正立的三角形。

除了明確分工外，還要做到優(yōu)化組合：目標(biāo)優(yōu)化組合組織優(yōu)化組合人才優(yōu)化組合環(huán)境優(yōu)化組合

目標(biāo)優(yōu)化組合是在實(shí)行目標(biāo)管理中，首先科學(xué)地制定出總目標(biāo)，然后根據(jù)優(yōu)化原則，將總目標(biāo)層層分解到省、地、縣級(jí)土地管理部門，組成目標(biāo)優(yōu)化體系。在管理中，要使各個(gè)分目標(biāo)互相協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)，保證總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

組織優(yōu)化，首先要建立穩(wěn)態(tài)的管理三角形，在管理三角形中，要形成梯級(jí)結(jié)構(gòu)，即愈是上層領(lǐng)導(dǎo)，直接管理的人員就愈少。通常，省國(guó)土廳廳長(zhǎng)直接管理的人員，是國(guó)土廳下設(shè)各處的處長(zhǎng)，處長(zhǎng)直接管理的人員是下設(shè)各科的科長(zhǎng)，科長(zhǎng)直接管理本科的科員。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所能直接有效地領(lǐng)導(dǎo)下屬人數(shù)的限度，受領(lǐng)導(dǎo)的能力、知識(shí)、精力等制約。

人才優(yōu)化組合，指在某級(jí)組織中，要有高、中、低級(jí)人才的合理搭配和組織以及具有各種特長(zhǎng)的人相互配合，不用多余的人，才能發(fā)揮人才組合的整體效應(yīng)。

環(huán)境優(yōu)化組合就是將組織的外部條件，如國(guó)家政策、投資環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等合理地組合起來，使土地管理工作在良好的環(huán)境中運(yùn)行。三、相對(duì)封閉原理

相對(duì)封閉原理指在任何一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)，管理手段必須構(gòu)成一個(gè)封閉的循環(huán)回路，才能形成有效的管理活動(dòng)（圖2-3）。在這個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)中，反饋起著關(guān)鍵作用。通常一個(gè)管理系統(tǒng)可以分解為指揮中心、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和反饋機(jī)構(gòu)。管理活動(dòng)首先是由指揮中心發(fā)出指令，指令在發(fā)向執(zhí)行機(jī)構(gòu)的同時(shí)，還傳給監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以便監(jiān)督指令執(zhí)行情況。指令執(zhí)行效果輸入反饋機(jī)構(gòu)，反饋機(jī)構(gòu)對(duì)信息進(jìn)行處理，比較執(zhí)行效果與指令的差距，然后將加工后的信息返回指揮中心。指揮中心根據(jù)新的信息對(duì)原來的決策進(jìn)行修正，然后發(fā)出新的指令，這就形成了管理的封閉回路。管理活動(dòng)在封閉回路中不斷運(yùn)行，推動(dòng)事物的發(fā)展。

在我國(guó)土地管理系統(tǒng)中，國(guó)土資源部是全國(guó)土地管理的指揮中心，當(dāng)它向全國(guó)各省、市、縣土地管理機(jī)構(gòu)發(fā)出“保護(hù)耕地，禁止亂占濫用耕地”的指令時(shí)，同時(shí)也發(fā)布給監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

各省、市、縣土地管理機(jī)構(gòu)，作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)各用地單位（接受單位）的耕地加強(qiáng)管理和保護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)行作為指揮中心的國(guó)土資源部的指令。

監(jiān)督機(jī)構(gòu)則對(duì)各級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行指令情況進(jìn)行監(jiān)督，以保證指令執(zhí)行到位。

反饋機(jī)構(gòu)（如監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、情報(bào)機(jī)構(gòu)，各種形式的調(diào)查組等）到實(shí)地調(diào)查指令執(zhí)行的效果和問題，并提出建議，將信息返回指揮中心。指揮中心根據(jù)反饋信息，修正指令，或糾正執(zhí)行過程中的偏差，再發(fā)出新的指令……

在管理的封閉回路中，執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格地執(zhí)行指揮中心發(fā)出的指令，為了保證做到這一點(diǎn)，必須設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)。反饋機(jī)構(gòu)根據(jù)指令執(zhí)行的實(shí)際效果，提出指令的修正方案，供給指揮中心決策時(shí)參考，因此，反饋機(jī)構(gòu)應(yīng)做到實(shí)事求是，那怕是和指揮中心唱反調(diào)。第三節(jié)動(dòng)態(tài)管理原理

一、動(dòng)態(tài)管理的概念事物的運(yùn)動(dòng)是絕對(duì)的，靜止則是相對(duì)的。在土地管理系統(tǒng)中，被管理的對(duì)象——土地關(guān)系與土地利用始終處在動(dòng)態(tài)變化之中，管理系統(tǒng)本身也隨著管理目標(biāo)、管理對(duì)象、外部環(huán)境的變化而變化。因此，在管理中，要注意加強(qiáng)信息工作，隨時(shí)掌握事物的動(dòng)態(tài)變化，使管理決策不斷適應(yīng)變化了的情況，即運(yùn)用動(dòng)態(tài)原理，提高管理工作的效應(yīng)。

進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理必須遵循動(dòng)態(tài)相關(guān)原理和彈性原理。二、動(dòng)態(tài)相關(guān)原理

管理系統(tǒng)的發(fā)展變化是由于管理系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分之間相互依存、相互作用的結(jié)果。這種相關(guān)關(guān)系可以分為：完全相關(guān)、不完全相關(guān)和完全不相關(guān)；積極相關(guān)和消極相關(guān)；正相關(guān)和負(fù)相關(guān)；單相關(guān)和復(fù)相關(guān)等。進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，必須在管理系統(tǒng)的發(fā)展變化中，找出系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分之間以及系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的各種相關(guān)關(guān)系，通過管理，協(xié)調(diào)好各部分的關(guān)系，促進(jìn)事物向預(yù)定目標(biāo)發(fā)展變化，取得管理的整體效應(yīng)。為了準(zhǔn)確、及時(shí)地掌握促進(jìn)事物發(fā)展變化的各種相關(guān)關(guān)系，必須要做好信息傳遞和反饋、控制工作。

信息普遍地存在于物質(zhì)和意識(shí)之中，它標(biāo)志著物質(zhì)的存在，構(gòu)成意識(shí)的內(nèi)容，借助于一定的物質(zhì)載體傳輸或儲(chǔ)存，以溝通物質(zhì)和意識(shí)的一種形式。在自然界和人類社會(huì)，信息是普遍存在的。人的認(rèn)識(shí)過程就是接受信息、加工信息和發(fā)出信息的過程。信息源發(fā)出信息之后，都必須經(jīng)過特定的載體，才能向外傳播。自然信息通常是以光、聲、電等能量為載體進(jìn)行傳播。人工信息是以語言、文字和電磁波為載體進(jìn)行傳遞和轉(zhuǎn)移。信息中所包含信息的大小稱為信息量。信息的價(jià)值和效用稱為信息的質(zhì)。能起到應(yīng)有作用和效果的信息稱為有效信息。相同的信息對(duì)于不同的對(duì)象，在不同的時(shí)間、地點(diǎn)和條件下，其效果和價(jià)值是不相同的。

管理的整個(gè)過程都離不開信息，只有及時(shí)掌握大量有效信息，才能駕駛整個(gè)管理過程的發(fā)展和變化，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。根據(jù)管理的功能和管理的技術(shù)而組織起來的信息流，就是管理信息。任一管理系統(tǒng)為了提高管理效果，都應(yīng)建立相應(yīng)的信息系統(tǒng)，以一種有組織的程序和方法，將接收到的信息經(jīng)過加工、處理，及時(shí)地提供準(zhǔn)確而又有針對(duì)性的信息?，F(xiàn)代管理由于涉及面廣，各種關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，加上時(shí)間觀念越來越強(qiáng)，為了及時(shí)、準(zhǔn)確地把握住不同事物的各種相互作用的關(guān)系，必須加強(qiáng)系統(tǒng)間和系統(tǒng)內(nèi)信息的快速傳遞。進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，必須搞好反饋控制。事物始終處于動(dòng)態(tài)之中，這就要求管理部門不斷地收集信息、檢索信息、識(shí)別信息和加工信息；并根據(jù)信息進(jìn)行決策，使決策變?yōu)樾袆?dòng)；將決策執(zhí)行結(jié)果與計(jì)劃目標(biāo)對(duì)比，得到偏差信息，再反饋回決策部門，從而對(duì)決策的再輸出起調(diào)節(jié)控制作用，即通過信息反饋，對(duì)未來決策和行動(dòng)進(jìn)行控制，使之與被管理系統(tǒng)發(fā)展變化相適應(yīng)，保證管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

能不能有效地進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，關(guān)鍵在于是否有靈敏、準(zhǔn)確、有力的反饋。要做到“靈敏”就要具有敏銳的感受器（情報(bào)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)等），才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理與客觀實(shí)際之間的矛盾和變化的信息。

“準(zhǔn)確”需要具有高效能的分析系統(tǒng)（如科技政策研究機(jī)構(gòu)、信息服務(wù)機(jī)構(gòu)等），對(duì)接受來的各種信息進(jìn)行檢查、提煉、分類、儲(chǔ)存，甚至將零碎的互不聯(lián)系的信息，經(jīng)過加工處理后，使之用于管理決策。

“有力”就是將經(jīng)過分析的信息化為指揮中心強(qiáng)有力的行動(dòng)，并修正原來的管理決策，使之更加符合不斷變化的實(shí)際情況。三、彈性原理

事物往往在隨時(shí)間變化而變化的同時(shí)，也隨空間的變化而變化。有效管理必須要依據(jù)系統(tǒng)內(nèi)外條件和環(huán)境的變化而隨機(jī)應(yīng)變。這就要求管理必須留有余地，保持充分的彈性。例如，國(guó)土資源部下達(dá)給某省當(dāng)年建設(shè)占用耕地控制指標(biāo)為1.7萬~2.0萬hm2，就表現(xiàn)了指標(biāo)控制的彈性。這是因?yàn)椋?/p>

（1）管理科學(xué)考察的問題是大量的。例如，土地管理就涉及到眾多因素：既要考慮國(guó)家對(duì)土地的需求，又要注意滿足集體和個(gè)人對(duì)土地的需求；既要考慮土地的生態(tài)條件，又要大力提高土地利用的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益；在處理人地關(guān)系的同時(shí)，還要注意協(xié)調(diào)在利用土地過程中的人與人的復(fù)雜關(guān)系……。管理需要綜合考慮各個(gè)因素的相互作用后才能作出正確的決策。由于因素眾多，且相互關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，所以，百分之百反映客觀規(guī)律的管理是不存在的，這就要求管理留有可調(diào)節(jié)的余地。

（2）由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的飛速發(fā)展，必然導(dǎo)致物質(zhì)環(huán)境系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的巨大變化。這就要求管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)在對(duì)不斷產(chǎn)生的變化作出相應(yīng)反饋的同時(shí)，還要具備應(yīng)變能力，使管理具有靈活性和充分的彈性。例如，我們?cè)谂?shí)現(xiàn)土地供需平衡的目標(biāo)時(shí)，對(duì)各種用地?cái)?shù)量和位置作了總體控制，但這還不夠，還要充分估計(jì)到，隨著國(guó)家建設(shè)的發(fā)展，人民生活的提高，城鎮(zhèn)、交通、農(nóng)村住宅對(duì)土地需求的迅猛增加。這樣，在調(diào)整用地結(jié)構(gòu)時(shí)就要留有余地，并制定荒地、劣地、廢棄地等的開發(fā)計(jì)劃，以應(yīng)付突然增大的土地需求量。第四節(jié)管理效益原理一、效益管理的概念

管理是為了獲得效益。效益包括生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。三者的關(guān)系從長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體觀點(diǎn)看是統(tǒng)一的，沒有生態(tài)效益的土地利用，很難想象會(huì)獲得理想的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。但有時(shí)在局部或短期內(nèi)，三者表現(xiàn)出矛盾的現(xiàn)象，如毀林開荒。雖然這種土地利用方式破壞了生態(tài)平衡，但在2~3年內(nèi)卻可獲得一定的經(jīng)濟(jì)效益。隨著時(shí)間的流逝，這種只顧經(jīng)濟(jì)效益、不顧生態(tài)效益的嚴(yán)重后果，就會(huì)越來越明顯。土地管理的目的是為了尋求生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、和社會(huì)效益的優(yōu)化組合，從而取得最佳的整體效益。為此，就要在管理工作中注意到運(yùn)用整體效應(yīng)原理和規(guī)律效應(yīng)原理。二、整體效應(yīng)原理

整體效應(yīng)就是要通過管理，使整體內(nèi)部各個(gè)組成部分之間，相互產(chǎn)生促進(jìn)作用，以使整體取得最佳效益。著名的奧地利生物學(xué)家貝塔郎菲在的“整體大于各孤立部分的總和”定律中指出，系統(tǒng)整體具有其組成部分在孤立狀態(tài)中所不具備的新質(zhì)。因此，通過管理，可以取得比部分之和要大得多的效果，即要努力做到1+1＞2，這就是整體效應(yīng)，優(yōu)化管理所追求的目標(biāo)就是獲得整體的效應(yīng)，例如，一棵樹木的功能是提供木材或果實(shí)；一片森林的功能除了提供木材或果實(shí)外，還有靜化空氣、美化環(huán)境、保護(hù)生態(tài)平衡的功能，這是單棵樹木所不具備的新功能。部分間的這種相互促進(jìn)作用，就是管理上的交叉效應(yīng)，它是整體效應(yīng)的基礎(chǔ)。要取得交叉效應(yīng)，必須做到各部分優(yōu)化組織。例如，在土地利用上，將工廠的裝配車間與零配件生產(chǎn)車間配置在一起，可以提高勞動(dòng)效率。同時(shí)，在機(jī)構(gòu)中，實(shí)行老、中、青結(jié)合，有利于發(fā)揮不同年齡人的長(zhǎng)處，互相取長(zhǎng)補(bǔ)短，形成工作效率高的集體。

系統(tǒng)功效的不守恒性是普遍存在的，它表現(xiàn)為整體能產(chǎn)生各部分所不具備的新性能、新功能，或使原有性能、功效增強(qiáng)、減弱或消失。因此，管理要取得整體效益，必須要遵循放大原則，努力使輸出不大于輸入，使管理對(duì)象產(chǎn)生“大于”效果。由于系統(tǒng)性能和功效的“不守恒”，因此，管理要避免出現(xiàn)“不放大”或“負(fù)放大”的現(xiàn)象。“不放大”說明管理沒有產(chǎn)生效益，“負(fù)放大”說明管理不但沒有產(chǎn)生效益，甚至產(chǎn)生了負(fù)效益。例如，在配置工礦業(yè)用地時(shí)，不注意治理“三廢”、保護(hù)環(huán)境和土地資源，以至影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。“負(fù)放大”還表現(xiàn)在對(duì)于次要目標(biāo)來說是正效益，而對(duì)于主要目標(biāo)則是負(fù)效益。例如，某市的土地利用目標(biāo)是在防治沙漠化、改善生態(tài)環(huán)境的前提下，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果將本應(yīng)用來發(fā)展防護(hù)林的土地都種上小麥，雖然糧食暫時(shí)豐收了，但土地沙漠化現(xiàn)象卻嚴(yán)重了，最終又將影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。要避免“不放大”或“負(fù)放大”，必須明確大系統(tǒng)的目標(biāo)以及各子系統(tǒng)在大系統(tǒng)中的地位和作用，并在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程中，隨時(shí)注意反饋，及時(shí)修正與目標(biāo)不一致的行動(dòng)。三、規(guī)律效應(yīng)原理

規(guī)律效應(yīng)就是按客觀規(guī)律管理所取得的效應(yīng)。任何一個(gè)系統(tǒng)，其組成部分都是相互依存、相互作用、相互制約的，它們的運(yùn)動(dòng)和發(fā)展都是有規(guī)律的。牽動(dòng)一個(gè)五一節(jié)，其他五一節(jié)就會(huì)作出相應(yīng)變化。例如，作為自然歷史綜合體的土地，它是由氣候、地貌等構(gòu)成的一個(gè)和諧發(fā)展的整體。如果破壞了其中一個(gè)五一節(jié)，例如濫砍森林，就會(huì)危及山下的農(nóng)田、水體，使它們飽受水土流失之苦，還會(huì)影響氣候，使水旱災(zāi)害頻繁，農(nóng)作物減產(chǎn)，直至顆粒無收，最終造成土地資源的退化，直至破壞。這種不遵循客觀規(guī)律的土地管理，不但不會(huì)產(chǎn)生任何效益，還會(huì)造成危害。

管理要獲得效益，必須充分了解構(gòu)成整體的各組成部分相互間的作用，及其對(duì)整體的作用，通過對(duì)各組成部分的合理組合、配置、使用，最大限度地發(fā)揮各組成部分的積極作用，發(fā)揮各種部分的優(yōu)勢(shì)，從而使整體獲得盡可能大的效益。例如，人們常說：“山清水秀”、“風(fēng)調(diào)雨順”、“五谷豐登”，就是對(duì)系統(tǒng)要素作用的最好寫照。山上長(zhǎng)滿了青青的森林，山下溪中流著的就是清徹秀麗的流水，氣候就會(huì)宜人、宜物，各種物作就會(huì)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。管理的效益不僅在于充分發(fā)揮系統(tǒng)中每個(gè)要素的積極作用，還要根據(jù)不同地區(qū)自然、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，充分發(fā)揮主導(dǎo)因素的積極作用。例如，丘陵、山地的土地利用，要注意保證一定比例的林地面積，以發(fā)揮其對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作用。水網(wǎng)地區(qū)要注意合理布局排灌渠系，既保證灌溉，又有排除過多的水分。教學(xué)目的通過本章學(xué)習(xí)，掌握土地管理目標(biāo)的設(shè)置并能正確的設(shè)置土地管理的宏觀、中觀、微觀目標(biāo)，了解不同模式土地管理組織結(jié)構(gòu)的利弊，并能結(jié)合實(shí)際描述土地管理的一般過程，提出建議。第一節(jié)土地管理目標(biāo)的設(shè)置第二節(jié)土地管理的組織設(shè)計(jì)第三節(jié)土地管理職能運(yùn)作第三章土地管理的一般過程第一節(jié)土地管理目標(biāo)的設(shè)置一、土地管理目標(biāo)的設(shè)置（一）管理目標(biāo)的涵義和基本屬性（二）土地管理的目標(biāo)設(shè)置

土地管理目標(biāo)按管理層次的不同，可分為宏觀土地管理目標(biāo)、中觀土地管理目標(biāo)和微觀土地管理目標(biāo)。宏觀土地管理目標(biāo)指全國(guó)的土地管理總目標(biāo)，它帶有全局性、戰(zhàn)略性的特點(diǎn)。宏觀土地管理目標(biāo)的制定，要以國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展宏觀目標(biāo)為依據(jù)，并與之相協(xié)調(diào)。

中觀土地管理目標(biāo)指地區(qū)的土地管理目標(biāo)，既要與全國(guó)土地管理總目標(biāo)相銜接，為其實(shí)現(xiàn)提供保證，又要結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)，提出具有本地區(qū)特色、切實(shí)可行的目標(biāo)。例如，我國(guó)東部沿海地區(qū)應(yīng)注重已利用土地的再開發(fā)和土地污染的防治，提高土地利用的集約程度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。在開放土地一級(jí)市場(chǎng)的同時(shí)，有計(jì)劃有步驟地開放土地二級(jí)市場(chǎng)。我國(guó)西部地區(qū)應(yīng)側(cè)重于利用土地和未利用土地的開發(fā)利用，興建各種土地利用工程治理土地侵蝕、土地沙化、鹽堿化等。結(jié)合能源和礦產(chǎn)資源的開發(fā)，有計(jì)劃、有步驟地開放土地一級(jí)市場(chǎng)。我國(guó)中部地區(qū)在加強(qiáng)已利用土地的再開發(fā)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的同時(shí)，要注重丘陵山區(qū)土地的合理利用和整治，特別是土地復(fù)墾工作。有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行土地制度改革、完善土地關(guān)系。

微觀土地管理目標(biāo)指縣級(jí)土地管理目標(biāo)。微觀土地管理目標(biāo)比較具體，全縣土地管理目標(biāo)可以分解為縣內(nèi)各部門（農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、畜牧業(yè)部門、城建總門、環(huán)保部門、交通部門等）和各土地利用單位的土地管理分目標(biāo)。分目標(biāo)要與縣土地管理目標(biāo)密切結(jié)合，各項(xiàng)目標(biāo)應(yīng)盡可能數(shù)量化，便于考核。土地管理目標(biāo)應(yīng)具有先進(jìn)性和實(shí)現(xiàn)的可能性。土地管理目標(biāo)按實(shí)現(xiàn)時(shí)間的幅度，又可分為長(zhǎng)期目標(biāo)、中期目標(biāo)和年度目標(biāo)。長(zhǎng)期目標(biāo)通常達(dá)成目標(biāo)的時(shí)間在10年以上，中期目標(biāo)為5年左右，年度目標(biāo)為1年。二、土地管理的任務(wù)和原則

第二節(jié)

土地管理的組織設(shè)計(jì)

一、組織的涵義和特點(diǎn)二、組織設(shè)計(jì)和組織結(jié)構(gòu)三、土地管理組織結(jié)構(gòu)

第三節(jié)

土地管理職能動(dòng)作

一、土地管理的計(jì)劃職能二、土地管理的組織職能三、土地管理的控制職能四、土地管理的方法

第四章：地籍管理第一節(jié)

地籍管理概述第二節(jié)

土地調(diào)查第三節(jié)土地登記第四節(jié)土地統(tǒng)計(jì)第五節(jié)地籍檔案管理教學(xué)目的

通過本章的學(xué)習(xí)，可以了解到土地調(diào)查、土地分等定級(jí)估價(jià)、土地登記、土地統(tǒng)計(jì)、土地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及地籍信息資料的管理、應(yīng)用、維護(hù)、更新等內(nèi)容一、地籍與地籍管理

稅收地籍是為了征收土地稅服務(wù)的。它要求較準(zhǔn)確地記載地塊的面積和質(zhì)量，在此基礎(chǔ)上，編繪而成的地籍簿（含圖），稱稅收地籍。產(chǎn)權(quán)地籍亦稱法律地籍，是以維護(hù)土地所有權(quán)為主要目的，它要求準(zhǔn)確記載宗地的界線、界址點(diǎn)、權(quán)屬狀況、數(shù)量、質(zhì)量、用途等，在此基礎(chǔ)上編繪成的地籍簿（含圖），稱產(chǎn)權(quán)地籍。多用途地籍，亦稱現(xiàn)代地籍，除了為稅收和產(chǎn)權(quán)服務(wù)外，更重要的是為土地整理、土地開發(fā)、利用、保護(hù)以及全面、科學(xué)地管理土地提供土地信息。它除了要求準(zhǔn)確地記載土地的數(shù)量、質(zhì)量、位置、權(quán)屬、用途外，還要求記載地塊的地形、地貌、土壤、氣候、水文、地質(zhì)等狀況，在此基礎(chǔ)上編制的地籍、圖，稱為多用途地籍。

二、地籍管理的內(nèi)容和原則

（一）地籍管理的內(nèi)容

1土地調(diào)查

土地調(diào)查是以查清土地的位置（界線、四至），利用類型、數(shù)量、質(zhì)量和權(quán)屬狀況而進(jìn)行的調(diào)查。根據(jù)土地調(diào)查的內(nèi)容側(cè)重面不同，可分為土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、地籍調(diào)查和土地條件調(diào)查。2土地分等定級(jí)估價(jià)

土地分等定級(jí)估價(jià)是在土地利用條件調(diào)查與土地利用分類的基礎(chǔ)上，以馬克思的地租、地價(jià)理論為主要依據(jù)所確定的各類土地等級(jí)和基準(zhǔn)地價(jià)。3土地登記

土地登記指土地所有權(quán)、使用權(quán)以及他項(xiàng)權(quán)利的登記。依照我國(guó)土地法律的規(guī)定，主要開展農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)民集體土地使用權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)以及土地他項(xiàng)權(quán)利的登記。

4土地統(tǒng)計(jì)

土地統(tǒng)計(jì)是對(duì)土地的數(shù)量、質(zhì)量等級(jí)、權(quán)屬、利用類型和分布等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、匯總與分析，為國(guó)家提供土地統(tǒng)計(jì)資料，實(shí)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督。5地籍檔案管理

地籍檔案管理是將經(jīng)過土地調(diào)查、分等定級(jí)估價(jià)、登記、統(tǒng)計(jì)等工作形成的各種文字、數(shù)據(jù)、圖冊(cè)資料進(jìn)行立卷歸檔、保管與提供利用等工作。地籍管理的內(nèi)容不是一成不變的，其各項(xiàng)內(nèi)容也是相互聯(lián)系和補(bǔ)充的。地籍管理內(nèi)容將隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和國(guó)家對(duì)地籍資料需求的增長(zhǎng)而不斷變化和完善。第二節(jié)

土地調(diào)查

土地調(diào)查包括地籍調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和土地條件調(diào)查，其任務(wù)是為土地管理提供基礎(chǔ)資料。

一、地籍調(diào)查

地籍調(diào)查是國(guó)家采用科學(xué)方法，依照有關(guān)法律程序，通過權(quán)屬調(diào)查和地籍測(cè)量，查清每一宗地的位置、權(quán)屬、界線、面積和用途等基本情況，以圖、簿示之，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行土地登記。

（一）地籍調(diào)查的單元和內(nèi)容

地籍調(diào)查的單元是一宗地。所謂一宗地是指被權(quán)屬界址線所封閉的獨(dú)立權(quán)屬地段，是地籍調(diào)查的基本單位。宗地的劃分主要是以方便權(quán)屬管理為原則，因此原則上一宗地由一個(gè)土地使用單位使用。如果同一個(gè)土地使用單位使用兩塊或兩塊以上不連接的土地，則應(yīng)該劃分為兩個(gè)或兩個(gè)以上的宗地；如果一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的自然地塊同時(shí)由兩個(gè)或兩個(gè)以上的土地使用者共同使用，其間又難以劃清使用界線，這種情況下這個(gè)地塊也視為一宗地，為了區(qū)分，把這種宗地稱為混合宗。

地籍調(diào)查的主要內(nèi)容包括權(quán)屬調(diào)查和地籍測(cè)量?jī)蓚€(gè)方面。其中權(quán)屬調(diào)查又分為宗地權(quán)屬狀況調(diào)查、界址點(diǎn)認(rèn)定調(diào)查、土地利用類型調(diào)查等三項(xiàng)工作；地籍測(cè)量又分為地籍平面控制測(cè)量、地籍碎部測(cè)量、基本地籍圖繪制、面積量算等四項(xiàng)工作。

二、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查

（一）土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的基本內(nèi)容和主要成果

1調(diào)查的基本內(nèi)容

土地利用現(xiàn)狀調(diào)查是以縣為單位進(jìn)行的，其任務(wù)是分縣查清各村和各權(quán)屬單位的土地總面積和分類面積及其分布狀況，并逐級(jí)匯總各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）行政區(qū)的土地總面積和分類面積及其分布狀況，為建立土地登記、統(tǒng)計(jì)制度和科學(xué)管理土地提供依據(jù)。土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的基本單位，農(nóng)區(qū)到村（行政村），林區(qū)和牧區(qū)到鄉(xiāng)，并按全國(guó)統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。調(diào)查所使用的基礎(chǔ)圖件，在農(nóng)區(qū)是近期1：10000、重點(diǎn)林區(qū)是1：25000、一般林區(qū)1：50000、牧區(qū)1：50000或1：100000的比例尺地形圖，以及相應(yīng)比例尺的航片或影像平面圖。通過野外調(diào)繪和補(bǔ)測(cè)，將地類界、行政和權(quán)屬界、以及變化了的地物界線轉(zhuǎn)繪到地形圖或影像地圖上。以修繪后的地圖作為工作底圖，量算出各類土地面積，并自下而上逐級(jí)統(tǒng)計(jì)匯總出各權(quán)屬單位及各行政轄區(qū)的土地總面積和土地利用現(xiàn)狀分類面積，繪制各行政轄區(qū)的土地利用現(xiàn)狀圖及其他相關(guān)圖件。2調(diào)查的主要成果

土地利用現(xiàn)狀調(diào)查工作結(jié)束后，應(yīng)提交如下成果資料：①縣、鄉(xiāng)、村各類土地面積和土地總面積統(tǒng)計(jì)表；②縣、鄉(xiāng)土地利用現(xiàn)狀圖；③縣、鄉(xiāng)土地邊界接合圖；④分幅土地權(quán)屬界線圖；⑤無爭(zhēng)議權(quán)屬界線的權(quán)屬界線協(xié)議書和有爭(zhēng)議權(quán)屬界線的土地爭(zhēng)議原由書；⑥縣土地利用現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告和鄉(xiāng)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查說明書。（二）土地利用現(xiàn)狀分類

人們從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，常常根據(jù)土地的自然、經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)需求，將土地劃分為不同的用途加以利用，這些具有不同用途的土地就是土地利用類型。土地利用分類的主要依據(jù)是土地用途，據(jù)此，我國(guó)于1984年制定了《土地利用現(xiàn)狀分類及其含義》（見附錄1），1989年又制定了《城鎮(zhèn)土地分類及含義》。為了滿足國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和適應(yīng)全國(guó)土地統(tǒng)一管理的需要，2001年現(xiàn)有兩個(gè)利用分類的基礎(chǔ)上，制定了全國(guó)土地利用分類（見附錄2）。該分類采用三級(jí)分類體系，設(shè)三個(gè)一級(jí)地類，15個(gè)二級(jí)地類，68個(gè)三級(jí)地類。土地利用分類制定的原則是：實(shí)用性與科學(xué)性相結(jié)合；連續(xù)性；充分滿足土地管理需要；精簡(jiǎn)協(xié)調(diào)等。（三）土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的基本單元

土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的基本單元是圖斑。所謂圖斑是指在實(shí)地屬于同一種土地利用類型（二級(jí)地類）、屬于同一個(gè)權(quán)屬單位、同在一個(gè)圖幅內(nèi)且外圍為固定實(shí)物界線的封閉地塊。圖斑是地類劃分的最小范圍，在量算面積時(shí)，圖斑又是最小的量算單位和量算單元。圖斑的編號(hào)是以行政村為單位，按照調(diào)繪的先后次序編號(hào)。

（四）土地利用現(xiàn)狀調(diào)查工作程序

土地利用現(xiàn)狀調(diào)查工作，按完成的順序及工作方式、內(nèi)容，一般可分為四個(gè)階段八大步驟。

1準(zhǔn)備工作階段

該階段只有一個(gè)步驟，即準(zhǔn)備工作。主要包括組織準(zhǔn)備、資料準(zhǔn)備、儀器和用品準(zhǔn)備等。2外業(yè)工作階段

外業(yè)工作階段內(nèi)容較多，但它們彼此結(jié)合，故實(shí)際僅為一個(gè)工作步驟，即外業(yè)調(diào)繪與補(bǔ)測(cè)工作，包括外業(yè)調(diào)繪前的準(zhǔn)備工作、行政區(qū)劃界和土地權(quán)屬界的調(diào)繪、地類調(diào)繪、線狀地物調(diào)繪、零星地類調(diào)繪、新增地物補(bǔ)測(cè)、調(diào)繪航片的整飾和檢查等內(nèi)容。

3內(nèi)業(yè)工作階段

內(nèi)業(yè)工作階段包括航片轉(zhuǎn)繪、土地面積量算、土地利用現(xiàn)狀圖和分幅土地權(quán)屬界線圖的編繪、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告（或說明書）的編寫等四個(gè)相繼的步驟。（1）航片轉(zhuǎn)繪航片轉(zhuǎn)繪就是將標(biāo)繪在航片上的外業(yè)調(diào)繪與補(bǔ)測(cè)成果，按照《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查規(guī)程》規(guī)定的轉(zhuǎn)繪精度及方法，轉(zhuǎn)繪到分幅地形圖或影像平面圖上，以消除航片的傾斜誤差和投影誤差，并歸化為統(tǒng)一的比例尺。轉(zhuǎn)繪好的圖件經(jīng)檢查符合轉(zhuǎn)繪精度要求后，便可作為量算面積和編繪土地利用現(xiàn)狀圖以分幅土地權(quán)屬界線圖的工作底圖。

（2）土地面積量算。在轉(zhuǎn)繪好的分幅底圖上，量算每個(gè)土地權(quán)屬單位的土地總面積及各地類面積。土地面積量算包括控制面積量算、碎部面積量算和面積統(tǒng)計(jì)匯總?cè)?xiàng)工作。（3）編繪圖件。在轉(zhuǎn)繪好的分幅底圖上，進(jìn)行土地利用現(xiàn)狀圖和分幅土地權(quán)屬界線圖的編繪。（4）編寫土地利用現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告或說明書。土地利用現(xiàn)狀調(diào)查工作結(jié)束后，需編寫縣土地利用現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用現(xiàn)狀調(diào)查說明書，它們是對(duì)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查工作的總結(jié)和調(diào)查結(jié)果的分析應(yīng)用。在進(jìn)行成果整理時(shí)，必須嚴(yán)格做到圖（圖上反映的內(nèi)容）與數(shù)（面積數(shù)據(jù)）相符。

4驗(yàn)收歸檔階段

驗(yàn)收歸檔階段的內(nèi)容包括成果檢查驗(yàn)收及成果資料歸檔兩個(gè)步驟。（1）成果檢查驗(yàn)收為了保證調(diào)查成果的質(zhì)量，需由省、地（市）縣對(duì)完成調(diào)查工作的縣（市）、作業(yè)組的調(diào)查成果進(jìn)行驗(yàn)收。（2）成果資料歸檔將驗(yàn)收合格后的調(diào)查成果資料按統(tǒng)一格式裝訂成冊(cè)，編制檔案目錄，并歸檔保存。（五）土地利用的變更調(diào)查

土地利用變更調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱變更調(diào)查）是在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)土地利用變化情況進(jìn)行的調(diào)查，以保證土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果的現(xiàn)勢(shì)性，為制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和土地利用總體規(guī)劃、科學(xué)管理和合理利用土地提供準(zhǔn)確可靠的現(xiàn)勢(shì)資料。變更調(diào)查的內(nèi)容包括地類變化情況、土地權(quán)屬變化情況和權(quán)屬界變化情況等。變更調(diào)查的成果有：外業(yè)變更調(diào)查記錄表，薄膜工作底圖，面積量算表，縣、鄉(xiāng)土地變更調(diào)查記錄一覽表，縣、鄉(xiāng)年內(nèi)地類變化平衡表，縣、鄉(xiāng)土地變更調(diào)查現(xiàn)狀圖，變更調(diào)查報(bào)告等。變更調(diào)查的工作程序與土地利用現(xiàn)狀調(diào)查基本一致，也分為四個(gè)階段：準(zhǔn)備工作、外業(yè)調(diào)查、內(nèi)業(yè)工作和驗(yàn)收歸檔。

（1）準(zhǔn)備工作階段包括組織準(zhǔn)備、資料準(zhǔn)備、儀器和工具準(zhǔn)備及制定變更調(diào)查實(shí)施方案及技術(shù)方案。變更調(diào)查實(shí)施方案的主要內(nèi)容是：本縣土地調(diào)查或上年度變更調(diào)查的基本情況；變更調(diào)查工作所需的圖件資料和技術(shù)條件；變更調(diào)查工作的組織、實(shí)施步驟與方法；時(shí)間安排與經(jīng)費(fèi)預(yù)算等。技術(shù)方案的主要內(nèi)容是：技術(shù)設(shè)計(jì)的依據(jù)；切合本地實(shí)際的最佳作業(yè)方法和技術(shù)規(guī)定；保證質(zhì)量的主要措施和要求等。（2）外業(yè)工作階段外業(yè)工作是針對(duì)已經(jīng)發(fā)生變化的地類、權(quán)屬和權(quán)屬界線所進(jìn)行的調(diào)查、核對(duì)和補(bǔ)測(cè)，并填寫土地變更調(diào)查記錄表的工作。對(duì)于變更圖斑形狀規(guī)則，附近易找到明顯地物點(diǎn)的地區(qū)，可采用距離交會(huì)法、直角坐標(biāo)法或截距法等進(jìn)行補(bǔ)測(cè)；對(duì)于變化范圍較大，且圖斑形狀不規(guī)則的地區(qū)，一般采用平板儀測(cè)圖的方法進(jìn)行補(bǔ)測(cè)。為了保證補(bǔ)測(cè)的精度，必要時(shí)可以補(bǔ)測(cè)所利用的固定地物點(diǎn)為起算點(diǎn)，布設(shè)自由導(dǎo)線網(wǎng)作控制。對(duì)于變更權(quán)屬界線的調(diào)繪，應(yīng)以法院裁定的土地權(quán)屬界的法律文件或土地征用、劃撥的有關(guān)文件為準(zhǔn)，并進(jìn)行實(shí)地核對(duì)，核對(duì)無誤后應(yīng)重新或補(bǔ)簽土地權(quán)屬協(xié)議書。對(duì)于變更圖斑的編號(hào)，目前有三種方法：一是在原圖斑后加支號(hào)；二是在最大圖斑號(hào)后依次增加新的圖斑號(hào)；三是取消已變更圖斑號(hào)，在變更圖斑號(hào)前冠以變更年度。

（3）內(nèi)業(yè)工作階段內(nèi)業(yè)工作階段包括航片轉(zhuǎn)繪、變更土地面積量算、總面積和地類面積的統(tǒng)計(jì)匯總、土地利用現(xiàn)狀圖更新、土地變更調(diào)查報(bào)告撰寫等內(nèi)容。（4）驗(yàn)收歸檔階段三、土地條件調(diào)查

第三節(jié)

土地分等定級(jí)

一、土地分等定級(jí)概述

土地分等定級(jí)是在特定目的下，對(duì)土地的自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性進(jìn)行綜合鑒定，并使鑒定結(jié)果等級(jí)化的過程，是以獲得土地質(zhì)量狀況為目的的一項(xiàng)地籍管理工作。

（一）土地分等定級(jí)的類型及等級(jí)體系

1類型

按照城鄉(xiāng)土地的不同特點(diǎn)，土地分等定級(jí)可以分為城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)和農(nóng)用土地分等定級(jí)。其中城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)是根據(jù)城鎮(zhèn)土地的經(jīng)濟(jì)和自然兩方面的屬性及其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位和作用，綜合評(píng)定和劃分城鎮(zhèn)土地等級(jí)。城鎮(zhèn)土地等級(jí)是提示城鎮(zhèn)不同地區(qū)位條件下，土地價(jià)值的差異規(guī)律的表現(xiàn)形式；農(nóng)用土地分等定級(jí)則是根據(jù)農(nóng)用土地的質(zhì)量或綜合生產(chǎn)能力及其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位和作用，綜合評(píng)定和劃分農(nóng)用土地等級(jí)。農(nóng)用土地分等定級(jí)成果直接為指導(dǎo)農(nóng)用土地利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。二、城鎮(zhèn)土地定級(jí)

準(zhǔn)備工作資料收集定級(jí)因素選擇與權(quán)重測(cè)定因素作用分的計(jì)算單元?jiǎng)澐峙c單元總分值土地級(jí)別初步劃分級(jí)差收益測(cè)算算級(jí)別劃分是否合理級(jí)別邊界落實(shí)與級(jí)別圖編制面積量算成果驗(yàn)收、整理、歸檔是否（一）城鎮(zhèn)土地定級(jí)工作程序（圖4-1）

（四）土地定級(jí)因素分值的計(jì)算

分值的計(jì)算可按以下兩種情況進(jìn)行。第一種情況，若定級(jí)因素對(duì)土地質(zhì)量的影響僅與因素指標(biāo)值有關(guān)，其分值計(jì)算步驟為（以綠地覆蓋度為例）：1計(jì)算綠地覆蓋度指標(biāo)值

按下式計(jì)算：Vi=Si/S其中：Vi——某區(qū)域或單元的綠地覆蓋度指標(biāo)值；Si——區(qū)域或單元的綠地面積；S——區(qū)域或單元的總面積。2計(jì)算綠地覆蓋度作用分

計(jì)算公式為：Fi=100(Xi-Xmin)/(Xmax-Xmin)式中：Fi為綠地覆蓋度作用分；Xmin、Xmax、Xi分別表示定級(jí)區(qū)域內(nèi)的綠地覆蓋度指標(biāo)的最小值、最大值和某區(qū)域或單元的綠地覆蓋度。

第二種情況，若因素對(duì)土地質(zhì)量的影響既與因素涉及的、呈點(diǎn)、線狀分布的設(shè)施規(guī)模有關(guān)，又與土地和設(shè)施的相對(duì)距離有關(guān)，其分值計(jì)算步驟以商服繁華影響度、公交便捷度為例1商服繁華影響度作用分的計(jì)算

（1）劃分商服中心等級(jí)。城鎮(zhèn)內(nèi)商服中心通常劃分為4級(jí)：市級(jí)中心、區(qū)級(jí)中心、小區(qū)級(jí)中心和街區(qū)級(jí)中心。不同等級(jí)的商服中心具有不同的功能層次，如市級(jí)中心是為全市鎮(zhèn)服務(wù)，區(qū)級(jí)中心是為市鎮(zhèn)內(nèi)某個(gè)區(qū)域范圍服務(wù)，小區(qū)級(jí)中心是為某個(gè)居民小區(qū)服務(wù)，街區(qū)級(jí)中心是為某個(gè)街區(qū)服務(wù)。一般商服中心的級(jí)別越高，包含的功能層次就越多。商服繁華對(duì)地塊的影響程度隨距離增加而遞減，遞減情況從指數(shù)衰減規(guī)律，用公式表示為：fi=F(1-r)

式中：fi——繁華影響度衰減分值；F——某級(jí)作用分；r——相對(duì)距離（商服中心距某地塊實(shí)際距離di與某中心服務(wù)半徑d之比，其值在[0，1]之間變化）。

（2）確定商服中心規(guī)模指數(shù)商服中心規(guī)模指數(shù)按下式計(jì)算：Mi=100(ai/amax)式中：Mi——某商服中心的規(guī)模指數(shù)；ai——該商服中心的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（銷售總額、總利潤(rùn)或單位面積銷售額、利潤(rùn)值等）實(shí)際值或平均值；amax——全市最高級(jí)商服中心的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。（3）計(jì)算商服繁華作用分計(jì)算公式為：Fi=Mi-MjFmin=Mmin

式中：Fi——某級(jí)商服繁華作用分；Mi——某級(jí)中心規(guī)模指數(shù)；Mj——次一級(jí)中心規(guī)模指數(shù)；Fmin——最低級(jí)中心的商服繁華作用分；Mmin——最低級(jí)商服中心規(guī)模指數(shù)。

（4）確定商服中心的服務(wù)半徑和相對(duì)距離商服中心服務(wù)半徑按下式確定：市級(jí)商服中心的服務(wù)半徑=市級(jí)中心到連片建成區(qū)邊緣的最大距離；各級(jí)中心服務(wù)半徑=同級(jí)商服中心的最大服務(wù)距離。相對(duì)距離的計(jì)算公式為：r=di/d[0≤r≤1]式中：r——相對(duì)距離；di——某級(jí)中心服務(wù)半徑內(nèi)某點(diǎn)距離中心的實(shí)際距離；d——該商服中心的服務(wù)半徑。（5）計(jì)算各距離上的作用分值將相對(duì)距離r，某級(jí)作用分F，代入公式：fi=F（1-r）

中，從而計(jì)算各距離上的作用分值。

2公交便捷度作用分計(jì)算

公交便捷度一般用交通線路的多少、車流量的大小和站點(diǎn)的多少來衡量，通常地塊與站點(diǎn)的距離越近，便捷度就越高。公交便捷度分值的計(jì)算方法如下：（1）計(jì)算站流量和公交便捷度作用分站流量取一定區(qū)域內(nèi)各個(gè)公交站點(diǎn)的每小時(shí)停車量之和。公交便捷度作用分按下式計(jì)算：Fi=100bi/bmax式中：Fi——公交便捷作用分；bi——某站流量值；bmax——最大公交站流量。

（2）計(jì)算公交站點(diǎn)服務(wù)半徑和相對(duì)距離公交站點(diǎn)服務(wù)半徑以站點(diǎn)為原點(diǎn)，統(tǒng)一在0.3~0.8km之間確定。相對(duì)距離按下式計(jì)算：r=di/d[0≤r≤1]式中：r——相對(duì)距離；d——公交站點(diǎn)服務(wù)半徑；di——服務(wù)半徑內(nèi)某點(diǎn)距站點(diǎn)的實(shí)際距離。

（3）計(jì)算在不同相對(duì)距離上各檔次公交便捷作用分值計(jì)算公式為：fi=F(1-r)（4）土地級(jí)別初步劃分

1計(jì)算單元總分值

土地定級(jí)單元總分值計(jì)算采用因素加權(quán)分值和法。計(jì)算公式為：

式中：P——總分（諸定級(jí)因素在單元內(nèi)對(duì)土地優(yōu)劣的綜合反映）；——累加符號(hào)；n——土地定級(jí)因素的數(shù)目；Wi——權(quán)重（某定級(jí)因素對(duì)土地質(zhì)量的影響程度）；fi——分值（某定級(jí)因素在單元內(nèi)表現(xiàn)出的優(yōu)劣度）。

2初步劃分土地級(jí)別

土地級(jí)別按總分值變化狀況劃分，不同的土地級(jí)別對(duì)應(yīng)不同的總分值區(qū)間；任何一個(gè)總分值只能對(duì)應(yīng)一個(gè)土地級(jí)別；土地級(jí)別高低與土地質(zhì)量?jī)?yōu)劣的相應(yīng)關(guān)系基本一致；盡可能保持自然地塊與權(quán)屬單位的完整性；級(jí)間邊界盡量采用具有地域突變特征的自然界線及人工界線；級(jí)別間應(yīng)漸變過渡；土地級(jí)數(shù)目，依不同城鎮(zhèn)規(guī)模及復(fù)雜程度而定，一般大城市5~10級(jí)，中等城市4~7級(jí)，小城市以下3~5級(jí)。

土地級(jí)別劃分方法有：①總分?jǐn)?shù)軸確定法。以總分值繪于數(shù)軸上，按土地優(yōu)劣的實(shí)際情況，選擇點(diǎn)數(shù)稀少處為級(jí)間分界；②總分頻率曲線法。對(duì)總分值作頻率統(tǒng)計(jì)，繪制頻率直方圖，按土地優(yōu)劣的實(shí)際情況，選擇頻率曲線分布突變處為級(jí)間分界；③總分剖面圖法。沿城鎮(zhèn)若干方向作總分變化剖面，按土地優(yōu)劣的實(shí)際情況，以剖面線突變段作為級(jí)間分界。

（五）級(jí)差收益測(cè)算通過級(jí)差收益測(cè)算，檢驗(yàn)土地級(jí)別初步劃分是否合理，如果不合理，則需重新調(diào)整初步劃分的級(jí)別，直至合理；如果合理則進(jìn)行下一步工作。（六）級(jí)別邊界落實(shí)、成果整理、驗(yàn)收有1：500或1：1000圖件的城鎮(zhèn)，可在室內(nèi)按土地用現(xiàn)狀確定土地級(jí)別邊界；沒有大比例尺圖件的城鎮(zhèn)，分級(jí)工作底圖上的土地級(jí)別界，必須實(shí)地落實(shí)或核對(duì)每一處的土地級(jí)別邊界，并附文字詳細(xì)說明級(jí)別邊界經(jīng)過的地點(diǎn)。土地級(jí)別界級(jí)確定后，要編制土地級(jí)別圖，進(jìn)行面積量算、成果驗(yàn)收、歸檔。

三、農(nóng)用地分等定級(jí)

（一）農(nóng)用地分等定級(jí)的目的、任務(wù)與對(duì)象

1

農(nóng)用地分等級(jí)定級(jí)的目的

農(nóng)用地分等定級(jí)的主要目的是：

（1）貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行科學(xué)、合理、統(tǒng)一、嚴(yán)格管理，是提高農(nóng)用地管理水平提供依據(jù)；（2）為科學(xué)量化農(nóng)用地?cái)?shù)量、質(zhì)量和分布，實(shí)施區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡制度和基本農(nóng)田保護(hù)制度提供依據(jù)；（3）為理順土地價(jià)格體系、培育完善土地市場(chǎng)，促進(jìn)土地資產(chǎn)合理配置，開展土地整理、土地征用補(bǔ)償、農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等工作提供依據(jù)；（4）為實(shí)行農(nóng)業(yè)稅制改革，公平合理配賦征收農(nóng)業(yè)稅提供依據(jù)。

2農(nóng)用地分等定級(jí)的任務(wù)

根據(jù)農(nóng)用地的自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性，對(duì)農(nóng)用地質(zhì)量?jī)?yōu)劣進(jìn)行綜合評(píng)定，并劃分等別、級(jí)別。3農(nóng)用地分等定級(jí)的對(duì)象

農(nóng)用地分等定級(jí)的工作對(duì)象是行政區(qū)內(nèi)現(xiàn)有農(nóng)用地（包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等）和宜農(nóng)未利用地，不包括自然保護(hù)區(qū)和土地利用總體規(guī)劃的永久性林地、永久性牧草地和永久性水域。

（二）農(nóng)用地分等定級(jí)工作程序

1農(nóng)用地分等工作程序

縣級(jí)農(nóng)用地分等工作程序如表4-2。

表4-2農(nóng)用地分等工作程序表

工作內(nèi)容階段成果1簽定分等任務(wù)書分等任務(wù)書2收集資料

3確定標(biāo)準(zhǔn)耕作制度、基準(zhǔn)作物和指定作物基準(zhǔn)作物、指定作物4確定農(nóng)用地自然質(zhì)量分評(píng)定方法：因素法或樣地法

5劃分指標(biāo)區(qū)因素法：劃分分等因素指標(biāo)區(qū)樣地法：劃分樣地適用區(qū)因素法：分等因素指標(biāo)區(qū)圖樣地法：樣地適用區(qū)圖6確定分等因素（及權(quán)重）因素法：確定分等因素樣地法：選定樣地，確定分等屬性因素法：分等因素樹狀圖樣地法：樣地分等屬性特征描述、照片步驟工

作

內(nèi)

容階

段

成

果7編制記分規(guī)則表因素法：編制“指定和物-分等因素指標(biāo)值-農(nóng)用地質(zhì)量分值”關(guān)系表樣地法：區(qū)別樣地適用區(qū)，編制分等屬性質(zhì)量分加（減）規(guī)則表因素法：“作物-因素-質(zhì)量分”關(guān)系表樣地法：分等屬性質(zhì)量分加（減）規(guī)則表8整理現(xiàn)有資料因素法：初步繪制各指