論國(guó)內(nèi)既有農(nóng)地使用制度重構(gòu)思路一、新時(shí)期國(guó)內(nèi)土地職能轉(zhuǎn)變土地制度在國(guó)內(nèi)社會(huì)生活中究竟起了什么樣作用?咱們以為，把這個(gè)問(wèn)題搞明白在是進(jìn)行土地制度研究和解決這一問(wèn)題前提條件。如果拋開(kāi)這一基本，以行政命令方式履行各種模式，必然會(huì)破壞農(nóng)村社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定，付出巨大改革成本。中華人民共和國(guó)農(nóng)地承載了太多職能，特別是新時(shí)期中華人民共和國(guó)農(nóng)地更是被賦予了太多責(zé)任，如減輕就業(yè)壓力，提供生存保障，保障糧食供應(yīng)，提供工業(yè)資本等。土地這些功能概括說(shuō)來(lái)是如下三個(gè)方面：社會(huì)保障功能、經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，和在一定條件下，土地又承擔(dān)一定社會(huì)管理職能和和社會(huì)穩(wěn)定職能。下面咱們分別闡述這幾種職能：1.農(nóng)地制度社會(huì)保障職能。人人有權(quán)享有社會(huì)保障，是當(dāng)代社會(huì)在人權(quán)保護(hù)上最基本規(guī)定。建國(guó)初期，為保證工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，國(guó)家采用了“城鄉(xiāng)分治”方略。隨著戶(hù)籍管理制度以及與這種制度相配套生活資料供應(yīng)、就業(yè)和福利等制度相繼建立，國(guó)內(nèi)社會(huì)構(gòu)造以都市與鄉(xiāng)村為單位顯現(xiàn)涇渭分明二元性。在這種城鄉(xiāng)分割體制下，“工人與農(nóng)民、都市人和農(nóng)村人具備不同身份和待遇，從而具備不同社會(huì)地位，并且存在著這種身份和地位不可轉(zhuǎn)換性”。[1]都市人生活資料供應(yīng)、就業(yè)及社會(huì)保障因而處在國(guó)家有力支持之下，而無(wú)條件或無(wú)能力變化自己農(nóng)民身份并最后加入專(zhuān)屬于都市人社會(huì)保障體系狀況下，缺少就業(yè)選取機(jī)會(huì)、經(jīng)濟(jì)收入低下農(nóng)民在無(wú)可奈何之下，只有把土地當(dāng)作她們安身立命根基，事實(shí)上，土地不但是農(nóng)民唯一保障形式，并且是一種作用明顯重要保障手段。這一制度在半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)沒(méi)有多大變化。雖然，由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在地區(qū)之間存在不同限度差別，在某些沿海、沿江及大中都市地區(qū)，因第二、三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，大量農(nóng)民已也許獲得非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民家庭收入也不再僅局限于農(nóng)業(yè)，農(nóng)地作為農(nóng)民天然保障手段功能也正日趨弱化。如“對(duì)蘇南農(nóng)村居民而言，土地保障已不能承擔(dān)起所有生活風(fēng)險(xiǎn)。不但如此，農(nóng)民土地保障情結(jié)也悄悄地發(fā)生著變化?！盵2]但雖然是在像蘇南這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在沒(méi)有獲得其她社會(huì)保障形式時(shí)，土地生活保障功能依然為大多數(shù)農(nóng)村居民所器重。[3]由于進(jìn)城農(nóng)民因缺少必要文化素質(zhì)與專(zhuān)業(yè)技能等，只能做某些城里人不肯或者不屑從事職業(yè)，并且都市經(jīng)濟(jì)一旦浮現(xiàn)問(wèn)題或者都市居民就業(yè)緊張，農(nóng)民時(shí)刻面臨被“清退”或“排斥”就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。如此社會(huì)境遇下，也難怪“土地成了農(nóng)民天然社會(huì)保險(xiǎn)，一某些業(yè)已轉(zhuǎn)移出去農(nóng)民鑒于非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)不穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)，把土地作為進(jìn)可攻、退可守職業(yè)保險(xiǎn)”。[4]由此可知，農(nóng)地具備明顯社會(huì)保障功能是由國(guó)內(nèi)社會(huì)構(gòu)造二元性特性所決定，可以說(shuō)是廣大農(nóng)民為了生存和化解就業(yè)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在萬(wàn)般無(wú)奈之下所能作出唯一選取。雖然當(dāng)前浮現(xiàn)大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工狀況，但總體上她們是被排斥在城里人生活圈之外，她們對(duì)土地經(jīng)濟(jì)上依賴(lài)和對(duì)社區(qū)關(guān)系心理上眷戀并未減少。在農(nóng)地這一功能未被其她有關(guān)制度取代之情勢(shì)下，土地依然是農(nóng)民最基本也是最大社會(huì)保障，她們把土地當(dāng)作是從生存到生活中對(duì)生老病死到各種自然災(zāi)害最后保障線(xiàn)，是她們命根子。如堅(jiān)決然割斷農(nóng)民與土地之間聯(lián)系不但會(huì)損及農(nóng)民最基本生存權(quán)、背離當(dāng)代社會(huì)所極力倡導(dǎo)人人享有基本生存保障理念，并且由于土地關(guān)系從古至今始終是國(guó)內(nèi)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系核心，如此而為，會(huì)從主線(xiàn)上破壞農(nóng)村社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定。因而，在覆蓋農(nóng)村社會(huì)保障制度在短時(shí)間內(nèi)未真正建立前提下，國(guó)內(nèi)農(nóng)地所具備社會(huì)保障功能是不能抹殺，也是其最基本功能。2.農(nóng)地制度經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)在中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，也特別是某些核心歷史階段，都一度為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)。在建國(guó)初期，由于土地革命所帶來(lái)熱情，中華人民共和國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展曾一度成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)亮點(diǎn)，不但為當(dāng)時(shí)國(guó)家優(yōu)先發(fā)展工業(yè)提供了良好外部環(huán)境，并且以農(nóng)業(yè)積累作為啟動(dòng)工業(yè)化初始資本，也國(guó)家最初工業(yè)化建設(shè)過(guò)程中起到不可代替核心作用。但是日后由于歷史因素，中華人民共和國(guó)政治路線(xiàn)越走越左，中華人民共和國(guó)土地制度像個(gè)面團(tuán)似被捏來(lái)揉去。這種狀況始終延至20近年前，中華人民共和國(guó)最普通，最貧困農(nóng)民最先從這場(chǎng)政治劫難中覺(jué)醒，又一次舉起農(nóng)村土地改革大旗，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。由于土地承包制度有效地克服了人民公社體制下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“搭便車(chē)”行為，并將勞動(dòng)監(jiān)督成本減少為零，農(nóng)民生產(chǎn)積極性高漲。為中華人民共和國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展打開(kāi)了一種新局面：十億中華人民共和國(guó)人溫飽問(wèn)題已初步得到理解決、提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率和農(nóng)戶(hù)積累能力，增進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大發(fā)展，為改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)派制度、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公司發(fā)展奠定了基本，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)重新成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中最富活力亮點(diǎn)，再一次為中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出自己不可磨滅貢獻(xiàn)。生存和發(fā)展是不可分開(kāi)，一種合理社會(huì)不但要使其成員可以生存，并且要提供應(yīng)其成員以發(fā)展機(jī)會(huì)。土地在基本上解決了國(guó)人吃飯問(wèn)題，其社會(huì)保障這一基本功能已能基本實(shí)現(xiàn)之后，自然會(huì)過(guò)渡到土地第二種職能-經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。由于生產(chǎn)力發(fā)展水平限制，多數(shù)狀況下農(nóng)村土地這兩種職能是合一。但國(guó)內(nèi)進(jìn)入21世紀(jì)之后，土地這兩種職能浮現(xiàn)了分離趨勢(shì)。咱們可以看到，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制生產(chǎn)方式生產(chǎn)潛力幾乎已經(jīng)發(fā)揮到極致，農(nóng)民收入停滯不前，中華人民共和國(guó)十億農(nóng)村人口在生存基本得到滿(mǎn)足之后，其發(fā)展幾乎長(zhǎng)期陷于停滯，土地問(wèn)題已經(jīng)成了整個(gè)中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸，已經(jīng)成了是中華人民共和國(guó)能否可以持續(xù)性發(fā)展最核心制約因素。因而重新審視咱們土地制度，在國(guó)內(nèi)既有國(guó)情下，改良，重構(gòu)或改革既有土地制度，使之在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有作用就成了當(dāng)務(wù)之急，當(dāng)前學(xué)界種種理論就是環(huán)繞著提高土地運(yùn)用效率-基經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能展開(kāi)。3.農(nóng)地制度社會(huì)控制職能。除了上面所說(shuō)土地兩種基本職能之外，農(nóng)地社會(huì)控制職能是長(zhǎng)期以來(lái)不被人注重一種方面，事實(shí)上比較合理土地制度都能起到一定社會(huì)控制職能，歷史上不同步期土地制度也均故意無(wú)意地承擔(dān)起這種職能，遠(yuǎn)不說(shuō)，國(guó)內(nèi)土地革命時(shí)期打土豪分田地種種政策，在安定民心爭(zhēng)得民心方面起到很大作用，建國(guó)初期進(jìn)行進(jìn)一步土地改革在穩(wěn)定社會(huì)方面就起到極大社會(huì)控制作用。人民公社時(shí)期一大二公，全面公有導(dǎo)致得民心渙散，缺少監(jiān)督則是一種反面例子闡明土地制度這種職能。就是在當(dāng)前社會(huì)生活中，運(yùn)用土地這一職能進(jìn)行社會(huì)控制狀況也諸多，例如，鄉(xiāng)政府、村組織和村干部總是以各種方式把某些國(guó)家所賦予行政職能和土地承包制度掛起鉤來(lái)，如把國(guó)家稅負(fù)分?jǐn)偟匠邪刂?，違背籌劃生育超生人口不能享有分派土地權(quán)利等，這些辦法與否對(duì)的咱們這里不作評(píng)論，但咱們應(yīng)當(dāng)看到土地制度在社會(huì)控制方面的確起到了很大作用，這種作用往往使制度設(shè)計(jì)者在設(shè)計(jì)當(dāng)時(shí)所沒(méi)有想到。在如何解決上“土地這幾種職能關(guān)系上，但咱們應(yīng)當(dāng)看到，由于二元社會(huì)構(gòu)造制度性壁壘仍無(wú)主線(xiàn)性松動(dòng)，當(dāng)前實(shí)行養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障都僅僅局限在都市，在人口眾多、經(jīng)濟(jì)落后、區(qū)域發(fā)展不平衡農(nóng)村，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平尚難以達(dá)到有足夠國(guó)家財(cái)政來(lái)建立與維護(hù)城鄉(xiāng)一體社會(huì)保障制度，國(guó)內(nèi)土地是當(dāng)前有十億農(nóng)村人口最主線(xiàn)社會(huì)保障，并且農(nóng)地收入是她們最基本收入來(lái)源，這種狀況下，農(nóng)村土地所起社會(huì)保障作用是極其巨大，但同步也是相稱(chēng)脆弱，如果咱們一味地關(guān)注土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，強(qiáng)行履行在中華人民共和國(guó)某個(gè)地方行之有效發(fā)展模式，也許會(huì)導(dǎo)致很大社會(huì)危機(jī)。中華人民共和國(guó)土地改革之路在何方?當(dāng)前學(xué)界政界在進(jìn)行各種方式農(nóng)地改革和爭(zhēng)論，其主線(xiàn)就是對(duì)如何解決好土地這種必不可少社會(huì)保障職能和當(dāng)前整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)全面發(fā)展這兩者關(guān)系問(wèn)題，從主線(xiàn)上說(shuō)，這是一種法律所時(shí)常面對(duì)公平和效率或取舍或平衡問(wèn)題。二、現(xiàn)行土地制度缺陷當(dāng)前國(guó)內(nèi)農(nóng)地使用權(quán)基本形式是以農(nóng)戶(hù)為單位從事土地經(jīng)營(yíng)管理土地承包制，這一制度也是國(guó)內(nèi)來(lái)在農(nóng)村土地制度上最大創(chuàng)新，如前文所述，這一制度在國(guó)內(nèi)歷史上為中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)揮了極其巨大作用。但隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革進(jìn)一步，國(guó)內(nèi)土地制度深層次矛盾逐漸暴露出來(lái)，土地承包制這一在歷史上對(duì)中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到過(guò)巨大作用制度在某些地區(qū)反成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展障礙。受其自身局限性和過(guò)渡性限制，這一矛盾不能在既有體制內(nèi)得到解決。國(guó)內(nèi)現(xiàn)行農(nóng)地使用制度先天局限性導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中浮現(xiàn)問(wèn)題各種各樣，綜合起來(lái)，其因素重要集中在如下幾種方面：1.土地所有權(quán)主體缺位。現(xiàn)行憲法、民法通則、土地管理法、以及農(nóng)業(yè)法等重要法律都規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體所有。但是，對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表究竟是誰(shuí)，立法和實(shí)踐中都不甚明確。民法通則第74條第2款規(guī)定：集體所有土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合伙社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。土地管理法第10條規(guī)定：農(nóng)民集體所有土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。很明顯，上述立法規(guī)定了農(nóng)地所有權(quán)有三種主體形式，即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體。這些規(guī)定，表面上確立了農(nóng)村土地集體所有權(quán)代表，事實(shí)上并沒(méi)有有效組織保障。所有權(quán)主體都沒(méi)有自己組織形式，從而導(dǎo)致了基層政權(quán)組織代為行使所有權(quán)，在實(shí)際生活中往往是由村民委員會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)行使所有人權(quán)利。由管理機(jī)關(guān)代為行使所有人職能這種危害性這突出體當(dāng)前如下兩個(gè)方面：第一，在承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系中，發(fā)包人實(shí)際擁有很大干預(yù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)利，并且這種權(quán)利往往與行政權(quán)力混為一體。不少基層人民政府經(jīng)常以調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造為名，用行政命令方式，把國(guó)家保護(hù)農(nóng)民利益為基本出發(fā)點(diǎn)指引性籌劃，變成損害農(nóng)民利益指令性籌劃，不顧客觀(guān)狀況和農(nóng)民意愿強(qiáng)行履行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)行規(guī)定或者禁止農(nóng)民從事某些屬于自主經(jīng)營(yíng)權(quán)范疇內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。第二，國(guó)家征用土地時(shí)由發(fā)包人進(jìn)行談判，并由發(fā)包人決定補(bǔ)償條件依照《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，“國(guó)家為公共利益需要”，可以依法對(duì)集體所有土地實(shí)行征用，征用后土地所有權(quán)屬于國(guó)家，用地單位只享有使用權(quán)。但如何界定“公共利益”，世界各國(guó)以為“公共利益”嚴(yán)格限定在國(guó)防、環(huán)保、公共活動(dòng)場(chǎng)合等方面，而國(guó)內(nèi)則擴(kuò)大到國(guó)家一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范疇。[5]實(shí)踐證明，國(guó)家征用土地事實(shí)上只有一某些用于“公共利益”需要，而其她某些則用于商業(yè)目。某些地方政府將低價(jià)征用來(lái)土地，高價(jià)出讓給商家、公司使用，或者用地人給政府某些好處后低價(jià)使用。這樣做所導(dǎo)致后果一是容易助長(zhǎng)多征、亂征集體土地之風(fēng);二是嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民集體利益。國(guó)家征用土地，雖然也給土地所有人一定價(jià)款補(bǔ)償，但只是少量地力、地上損失補(bǔ)償和失去土地人口安頓費(fèi)，不涉及土地自身價(jià)格，且補(bǔ)償價(jià)款數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)交易價(jià)格。這一方面不但使集體土地所有者失去了土地出讓權(quán)，同步也使本應(yīng)屬于集體土地收益流入了國(guó)庫(kù)。另一方面等于事實(shí)上只承認(rèn)集體土地使用權(quán)存在，而否認(rèn)了集體土地所有權(quán)存在。2.承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)模糊。對(duì)于國(guó)內(nèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)，當(dāng)前重要有兩種觀(guān)點(diǎn)，即物權(quán)說(shuō)和債權(quán)說(shuō)，兩種學(xué)說(shuō)雖然各自均有一定立論依照，但對(duì)于對(duì)方提出問(wèn)題又不能予以圓滿(mǎn)地解釋?zhuān)瑢?dǎo)致這一爭(zhēng)論因素，重要是咱們既有制度上自身矛盾所導(dǎo)致。雖然民法通則本意是把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種物權(quán)來(lái)對(duì)待，但在實(shí)際生活中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在諸多方面體現(xiàn)出卻是債權(quán)性質(zhì)，這一立法上模糊導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活中諸多問(wèn)題。重要體當(dāng)前如下幾種方面：第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)呈現(xiàn)債權(quán)性質(zhì)，不利于對(duì)農(nóng)戶(hù)土地使用制度切實(shí)保護(hù)。眾所周知，債權(quán)保護(hù)與物權(quán)保護(hù)相比，后者效力明顯優(yōu)于前者。在承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系中，發(fā)包人實(shí)際擁有很大干預(yù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)利，并且這種權(quán)利往往與行政權(quán)力混為一體。不少基層人民政府經(jīng)常以調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造為名，用行政命令方式，把國(guó)家保護(hù)農(nóng)民利益為基本出發(fā)點(diǎn)指引性籌劃，變成損害農(nóng)民利益指令性籌劃，不顧客觀(guān)狀況和農(nóng)民意愿強(qiáng)行履行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)行規(guī)定或者禁止農(nóng)民從事某些屬于自主經(jīng)營(yíng)權(quán)范疇內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。第二，不利于充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性和提高農(nóng)業(yè)效率?！艾F(xiàn)行農(nóng)地制度卻給農(nóng)地流轉(zhuǎn)設(shè)立了重重障礙，限制了土地使用權(quán)利自由流轉(zhuǎn)，為從行政或準(zhǔn)行政手段配備土地資源留下了太多余地，并在相稱(chēng)限度上犧牲了效率?！盵6]在某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，許多農(nóng)民意欲轉(zhuǎn)讓土地，但由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)上諸多限制，引致大量農(nóng)民拋荒撂耕地。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢，一方面使土地資源不能向土地經(jīng)營(yíng)能手集中，形不成高效益所必要經(jīng)營(yíng)規(guī)模，這勢(shì)必阻礙農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng);一方面又浮現(xiàn)大量拋荒現(xiàn)象，導(dǎo)致“有地者不種，欲種者無(wú)地”格局，同步也加重了粗放經(jīng)營(yíng)。土地平均分派與規(guī)?；?jīng)營(yíng)矛盾突出。經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，又導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本增高。特別是國(guó)內(nèi)已經(jīng)加入WTO，這一問(wèn)題會(huì)顯得越來(lái)越突出，使國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格偏高而缺少?lài)?guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，并且也不利于農(nóng)業(yè)科技、機(jī)械使用，不符合土地資源合理配備和農(nóng)業(yè)走向規(guī)?；⒓s化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)規(guī)定。第三，土地承包期限較短，不利于農(nóng)地使用制度穩(wěn)定?！稗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)周期性，規(guī)定農(nóng)用土地使用制度穩(wěn)定性;農(nóng)村土地制度完善，也需要農(nóng)用土地制度穩(wěn)定基本?！盵7]調(diào)查顯示：1978年以來(lái)，有95%村對(duì)土地進(jìn)行過(guò)調(diào)節(jié)。調(diào)節(jié)1次占12.55%，調(diào)節(jié)2次占22.7%，調(diào)節(jié)3次占30.6%，調(diào)節(jié)4次占20.8%，調(diào)節(jié)5次以上3.9%，平均調(diào)節(jié)3.10次，最高8次。[8]土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頻繁變動(dòng)，使農(nóng)民辛辛苦苦地對(duì)土地進(jìn)行投資，一而再、再而三地被調(diào)節(jié)給別人耕作，積極性無(wú)疑遭受重大打擊，影響對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資熱情。受農(nóng)民出于對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不擬定性影響，會(huì)誘發(fā)其行為短期化，對(duì)土地進(jìn)行粗放式、掠奪式經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象普遍。這樣導(dǎo)致后果是，土地細(xì)碎化加劇，基本農(nóng)田水利建設(shè)、病蟲(chóng)害統(tǒng)一防治、機(jī)械耕作、品種搭配和輪作等當(dāng)代化集約經(jīng)營(yíng)技術(shù)辦法難以運(yùn)用，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，土地肥力下降，并且不利于整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定。3.集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能殘缺。如上所述，由于農(nóng)地所有權(quán)主體缺位，所有人職能往往由基層行政機(jī)構(gòu)或村委組織在代為行使，即發(fā)包人，但是由于這些機(jī)構(gòu)職能重疊，發(fā)包人往往站在與社區(qū)成員集體利益對(duì)立面上，不能有效維護(hù)甚至?xí)室馇趾ζ渌袡?quán)，個(gè)體集體組織成員又沒(méi)有足夠能力與這些外部行政力量相抗衡，事實(shí)上，整個(gè)農(nóng)村土地所有權(quán)主體權(quán)能已經(jīng)被國(guó)家和地方行政機(jī)構(gòu)所架空，遠(yuǎn)不能體現(xiàn)出民法意義上所有者權(quán)利。這種主體缺位狀態(tài)往往會(huì)導(dǎo)致發(fā)包方對(duì)土地承包方承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利侵害，名義上擁有所有權(quán)基層社員集體其所有權(quán)權(quán)能在很大限度上被弱化或取消了，例如從處分權(quán)方面看，國(guó)家禁止集體土地所有權(quán)買(mǎi)賣(mài)，必要時(shí)候只有通過(guò)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)有之后才干出讓、轉(zhuǎn)讓?zhuān)@樣集體土地所有者完全喪失了土地出讓權(quán);從收益權(quán)來(lái)看，當(dāng)國(guó)家隊(duì)集體所有土地進(jìn)行征用時(shí)，予以農(nóng)民集體補(bǔ)償既不是地租也不是土地價(jià)格，而僅僅是一點(diǎn)補(bǔ)貼而已，這事實(shí)上是對(duì)所有人收益權(quán)一種侵害。從使用權(quán)來(lái)看，集體所有土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地等與集體密切有關(guān)建設(shè)，而對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等有巨大經(jīng)濟(jì)效益用途則遭到嚴(yán)格禁止。社員們實(shí)際利益受到侵害由于其所收行政管轄關(guān)系往往也無(wú)法得到有效救濟(jì)。至于土地承包權(quán)，既有農(nóng)村土地承包制度下，承包權(quán)實(shí)際內(nèi)容也遭到嚴(yán)重侵蝕，變得殘缺不全。在承包人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)上，農(nóng)民幾乎沒(méi)有多大選取余地，農(nóng)民種什么、如何種以及產(chǎn)品銷(xiāo)售處在政府完畢國(guó)家糧食定購(gòu)任務(wù)或平衡本地糧食供應(yīng)行政管制之中。由于種植權(quán)和產(chǎn)品銷(xiāo)售權(quán)直接關(guān)系到農(nóng)民對(duì)土地投資收益回報(bào)率，侵蝕這些權(quán)利直接影響到農(nóng)民即期投資決策和家庭福利。在處分權(quán)上，國(guó)內(nèi)現(xiàn)行承包制度規(guī)定承包人按合同各項(xiàng)規(guī)定享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，未經(jīng)發(fā)包人批準(zhǔn)，不得將土地轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等。最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)合同糾紛案件若干問(wèn)題意見(jiàn)》規(guī)定，承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，必要經(jīng)發(fā)包方批準(zhǔn)，并不得擅自變化原承包合同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等內(nèi)容，否則轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包合同無(wú)效。在侵害救濟(jì)方面，土地經(jīng)營(yíng)制度實(shí)行以來(lái)，發(fā)包方故意撕毀合同，嚴(yán)重侵害承包方合法權(quán)益事件時(shí)有發(fā)生，而承包方只能以“違約”，卻不能以“違法”為抗辯理由來(lái)維護(hù)自己合法權(quán)益，有時(shí)甚至連違約理由都不能成立，由于大某些農(nóng)村土地承包合同缺少有效書(shū)面形式，即便是有，也往往是發(fā)包方設(shè)計(jì)好格式合同，集體成員承包經(jīng)營(yíng)權(quán)往往受到嚴(yán)重侵害卻不能得到有效救濟(jì)。這已經(jīng)“愈來(lái)愈不符合農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)定，不符合土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)改革方向，不符合效率優(yōu)先原則?！盵9]三、土地制度改革和完善指引思想1.從農(nóng)民立場(chǎng)研究土地問(wèn)題。中華人民共和國(guó)學(xué)術(shù)界特別是法律界，近年來(lái)對(duì)三農(nóng)問(wèn)題涉及土地問(wèn)題，傾注了前所未關(guān)于懷，出了大量成果，設(shè)計(jì)了許多方案，其中某些方案已得到中央政策支持。但是咱們不能不看到，這些關(guān)于農(nóng)村土地制度和土地問(wèn)題諸多研究，要么是以一種自上而下視覺(jué)，從國(guó)家、政府政策立場(chǎng)出發(fā)，重蹈行政命令式老路，要么是醉心于某種理論上完善，構(gòu)建某些抱負(fù)化烏托邦式農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模型。咱們這里并不否認(rèn)進(jìn)行這些研究意義，況且有一某些已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)生活中的確也起到了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作用。咱們這里只想強(qiáng)調(diào)，咱們研究農(nóng)村土地問(wèn)題，應(yīng)從農(nóng)民角度和立場(chǎng)來(lái)出發(fā)，在進(jìn)行這些宏觀(guān)制度創(chuàng)新同步咱們不要忘了考慮下面這些問(wèn)題：這些變革農(nóng)民需不需要，不同地方農(nóng)民有什么不同變革需要，農(nóng)民在接受這些變革同步尚有什么顧慮，這些變革辦法與本地文化民俗等又沒(méi)有明顯沖突等等。2.一切研究應(yīng)以農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為前提。從20世紀(jì)初到70年代末大半個(gè)世紀(jì)里，中華人民共和國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了激烈持續(xù)不斷變遷，農(nóng)民命運(yùn)和農(nóng)村土地制度像歷史巨人手中玩偶，被不斷翻弄著，揉搓著，隨心所欲變換出她所要模樣。實(shí)行土地承包制度以來(lái)，農(nóng)民處境雖然有了極大變化，但依然沒(méi)可以真正掌握自己命運(yùn)，勢(shì)不可擋當(dāng)代化潮流，使農(nóng)民命運(yùn)又一次面臨著一種被動(dòng)也也許是歷史上最重要一次抉擇。背負(fù)中華人民共和國(guó)幾千年農(nóng)耕文化熏陶之后中華人民共和國(guó)農(nóng)民，面臨都市飛速當(dāng)代化，她們對(duì)土地情感變得愈發(fā)復(fù)雜了：土地是她們命根子，使她們生存最后一道防線(xiàn)，由于她們沒(méi)有像城里人那樣完全社會(huì)保障，但另一方面，土地卻不能給她們以發(fā)展，固守土地只能眼睜睜地看著別人邁進(jìn)，自己世代只能背上被人歧視農(nóng)民身份。這就規(guī)定，咱們?cè)谶M(jìn)行土地制度警醒種種理論探討同步，應(yīng)當(dāng)蘇醒看到：當(dāng)前雖然中華人民共和國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民生存不存在太大問(wèn)題，但應(yīng)當(dāng)看到土地即便是對(duì)農(nóng)民這種最基本需求保障也是極其脆弱，中華人民共和國(guó)農(nóng)民數(shù)量太多了!基于此，任何不顧農(nóng)民現(xiàn)狀激進(jìn)土地變革辦法都是不可行，甚至是不負(fù)責(zé)任。一切研究應(yīng)以農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為前提，而不應(yīng)當(dāng)是以片面國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主線(xiàn)出發(fā)點(diǎn)。中華人民共和國(guó)不能亂，亂了就會(huì)餓死人，最先餓死往往就是生產(chǎn)糧食農(nóng)民，歷史也證明了這一點(diǎn)。3.農(nóng)村土地制度創(chuàng)新實(shí)踐要尊重農(nóng)民自己意愿，應(yīng)立足于民間自發(fā)土地變革實(shí)踐完善，應(yīng)因地制宜，禁止搞行政命令，一刀切。當(dāng)前關(guān)于土地制度基層自發(fā)調(diào)節(jié)已浮現(xiàn)不少，例如發(fā)達(dá)地區(qū)各種集中農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式中就有一某些也呈現(xiàn)了強(qiáng)大生命力，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到很大作用，但如果咱們就此以為現(xiàn)行以家庭為單位農(nóng)地耕作模式就很難進(jìn)行大量科技投入，農(nóng)業(yè)當(dāng)代化必然規(guī)定調(diào)節(jié)現(xiàn)行農(nóng)村土地政策，實(shí)現(xiàn)集約化或規(guī)?；?jīng)營(yíng)，要在全國(guó)范疇內(nèi)履行統(tǒng)一農(nóng)地集中經(jīng)營(yíng)摸一模式，對(duì)此觀(guān)點(diǎn)咱們以為是危險(xiǎn)，中華人民共和國(guó)農(nóng)村狀況是復(fù)雜，地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民俗文化等千差萬(wàn)別，如果置這些于不顧，也許會(huì)付出很高昂代價(jià)，咱們?cè)跉v史上已有了為歷史形態(tài)背景而履行烏托邦式實(shí)驗(yàn)(如人民公社)代價(jià)。四、中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地制度出路。由于中華人民共和國(guó)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)土地制度上創(chuàng)新是有其經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)定作為其內(nèi)在動(dòng)因，在國(guó)家權(quán)力淡出之后，各地基層有了很大施展空間，她們往往會(huì)積極地把土地所有權(quán)這一具備諸多權(quán)能權(quán)利群進(jìn)行拆分組合，由于這一權(quán)利群在村集體和農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行不同分割組合時(shí)，往往受本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，自然資源條件，社會(huì)歷史老式等諸多因素影響，這種差別必然導(dǎo)致作為農(nóng)村自發(fā)創(chuàng)新成果農(nóng)地使用制度差別[10]，創(chuàng)造出各種適合本地狀況土地模式。中華人民共和國(guó)當(dāng)前已經(jīng)出既有一定影響土地制度創(chuàng)新模式已有十幾種之多，由于是來(lái)自實(shí)踐，有著深厚群眾基本，她們其中大某些可以說(shuō)是相稱(chēng)成功，國(guó)內(nèi)農(nóng)地制度模式事實(shí)上已經(jīng)打破了單一聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，而形成了一種多元化模式，進(jìn)入一種群雄并起“戰(zhàn)國(guó)時(shí)代”。咱們前面說(shuō)到，咱們應(yīng)當(dāng)看到土地問(wèn)題復(fù)雜性，中華人民共和國(guó)農(nóng)村差別性，不同農(nóng)地模式是由本地農(nóng)村多方面現(xiàn)實(shí)條件共同作用成果，均有其獨(dú)特價(jià)值和生命力，不能簡(jiǎn)樸地否定。對(duì)待在某些咱們不應(yīng)當(dāng)事實(shí)上也不可以以一種模式來(lái)改造農(nóng)地制度，國(guó)家也曾就推廣兩田制模式而做出過(guò)嘗試，但效果并不抱負(fù)，究其因素，兩田制只能是用于農(nóng)地資源相對(duì)集中，除口糧田之外尚有相稱(chēng)多承包田地區(qū)，在人均耕地少地區(qū)若進(jìn)行強(qiáng)制推廣則會(huì)剝奪村民承包責(zé)任田成員權(quán)。再例如江蘇無(wú)錫和北京順義比較成功農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公司等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)限度有很大依賴(lài)性，而貴州湄潭延長(zhǎng)土地承包期至五十年，增人不增地減人不減地模式就不能適應(yīng)人口變化比較大農(nóng)村地區(qū)。對(duì)此，咱們應(yīng)當(dāng)結(jié)識(shí)到，每一種模式往往依照自己本地經(jīng)濟(jì)，地理、社會(huì)綜合狀況形成，有其嚴(yán)格地區(qū)性，多元化土地使用制度是農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)新成果，也是適應(yīng)中華人民共和國(guó)農(nóng)村復(fù)雜多樣客觀(guān)條件。咱們應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)新，必定當(dāng)前農(nóng)村已浮現(xiàn)農(nóng)地制度多元化正面意義。[11]，當(dāng)前國(guó)內(nèi)農(nóng)地使用制度上處在摸索時(shí)期，學(xué)界也提出了諸多思路，但總體上看，絕大多數(shù)人主張都是一種市場(chǎng)化正式全國(guó)統(tǒng)一改造之路，這種想法存在很大抱負(fù)化因素，筆者以為中華人民共和國(guó)農(nóng)村狀況差別形式農(nóng)地使用制度中許多問(wèn)題都不也許形成一種可以普遍合用結(jié)論，多元化農(nóng)地制度是當(dāng)前農(nóng)地制度建設(shè)最為現(xiàn)實(shí)選取。對(duì)此觀(guān)點(diǎn)，咱們有如下幾點(diǎn)理由：一方面，多元化是是農(nóng)地集體所有必然歸宿，只要咱們堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制，只要咱們尊重集體所有權(quán)，這種格局就是不可避免。另一方面，多元化農(nóng)地制度具備很強(qiáng)適應(yīng)性，可以兼顧公平和效率。第三，多元化農(nóng)地制度更有助于發(fā)揮農(nóng)村和農(nóng)地在制度中創(chuàng)新作用，避免行政履行某一模式逆反心理，減少改革成本。這一模式可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地制度漸進(jìn)式轉(zhuǎn)變，減少變革帶來(lái)震蕩。[12]但咱們同步也應(yīng)看到，在這諸多各地農(nóng)村自發(fā)創(chuàng)新農(nóng)地模式中，有某些確具備一定推廣意義，例如山東平度兩田制模式，把村所有土地分為口糧田和責(zé)任田，口糧田承擔(dān)社會(huì)保障職能，責(zé)任田承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能；廣東南海股份合伙制模式，把社員對(duì)土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化成股權(quán)分給她們，使她們可以“有份”而不分，從而進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)?？梢哉f(shuō)，這些模式均有很大創(chuàng)新和推廣價(jià)值。因而，咱們說(shuō)中華人民共和國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情不容許有一種統(tǒng)一農(nóng)地發(fā)展模式，這與咱們對(duì)待這些地區(qū)成功模式借鑒之間，并沒(méi)有必然矛盾，對(duì)多元化思路不可以機(jī)械看待。這一借鑒應(yīng)以狀況類(lèi)似農(nóng)村地區(qū)之間以經(jīng)驗(yàn)交流形式進(jìn)行，而不能借助政府力量進(jìn)行單一式推動(dòng)。此外，咱們承認(rèn)中華人民共和國(guó)農(nóng)地模式多元化同步，并不是規(guī)定咱們要靜觀(guān)其變，事實(shí)上中華人民共和國(guó)農(nóng)村問(wèn)題已經(jīng)不容許咱們有太多時(shí)間去耽誤了，咱們當(dāng)前應(yīng)當(dāng)在如下兩個(gè)方面進(jìn)行積極努力：一方面，咱們應(yīng)著眼于農(nóng)地改革外部環(huán)境構(gòu)造，為摸索出適合國(guó)內(nèi)農(nóng)地模式創(chuàng)造良好外部條件。另一方面，對(duì)農(nóng)地制度改造要進(jìn)行適度干預(yù)，固然，咱們政府這種干預(yù)應(yīng)當(dāng)是原則性，粗線(xiàn)條，保持