行政改革中制度安排新千年開(kāi)始之際，是人類(lèi)探尋新生存模式時(shí)代，因而在已逝千年行將結(jié)束時(shí)候，全球范疇內(nèi)改革浪潮就已風(fēng)風(fēng)火火地展開(kāi)多時(shí)。所有改革運(yùn)動(dòng)都與行政改革有關(guān)聯(lián)，行政改革是最為主線(xiàn)變革。由于，在社會(huì)發(fā)展普通進(jìn)程中，每邁進(jìn)一步，都是以行政體制和行政行為模式變革為標(biāo)志。不但現(xiàn)實(shí)社會(huì)歷史進(jìn)步必然要提出行政體制和行政行為模式變革規(guī)定，并且行政體制和行政行為模式變革又是對(duì)社會(huì)歷史進(jìn)步確證。就當(dāng)代中華人民共和國(guó)詳細(xì)實(shí)際而言，社會(huì)發(fā)展和歷史進(jìn)步通過(guò)中華人民共和國(guó)共產(chǎn)黨思想路線(xiàn)和政治大綱歷史性轉(zhuǎn)變和由籌劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變而成為一場(chǎng)現(xiàn)實(shí)運(yùn)動(dòng)，并不斷地提出行政改革規(guī)定，特別是向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變構(gòu)成了行政改革歷史動(dòng)因和現(xiàn)實(shí)基本。易言之，行政改革是一項(xiàng)具備客觀必然性變革，沒(méi)有進(jìn)一步而徹底行政改革，經(jīng)濟(jì)改革和其她各項(xiàng)社會(huì)變革成果就無(wú)法得以鞏固，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就有也許受到破壞和摧殘。正是由于這個(gè)因素，行政改革是人們最為關(guān)注改革運(yùn)動(dòng)。

一、行政改革現(xiàn)實(shí)基本和制度環(huán)境

中華人民共和國(guó)行政改革是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提出規(guī)定，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與籌劃經(jīng)濟(jì)對(duì)政府行政管理體制、行政人員素質(zhì)、行政行為方式所提出規(guī)定是完全不同。同步，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所處時(shí)代又決定了它會(huì)提某些特定規(guī)定，由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所處時(shí)代是一種信息社會(huì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代。

固然，社會(huì)主義改革運(yùn)動(dòng)是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義當(dāng)代化。在鄧小平理論中，咱們可以看到這樣一種邏輯關(guān)系：社會(huì)主義當(dāng)代化必要通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)加以實(shí)現(xiàn)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則需要有科學(xué)、合理、高效政治體制、行政體制作保證，建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前基本任務(wù)，一切政治運(yùn)動(dòng)和行政管理活動(dòng)都是為了這一基本任務(wù)貫徹。這個(gè)理論邏輯在現(xiàn)實(shí)中運(yùn)動(dòng)就體現(xiàn)為改革實(shí)踐進(jìn)程，即從籌劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，從與籌劃經(jīng)濟(jì)相隨著政治體制和行政管理體制到與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)政治體制和行政體制，進(jìn)而在新體制下構(gòu)建新行政行為模式改革。

從一種體制、一種模式向另一種體制、另一種模式轉(zhuǎn)變還只是表露于外現(xiàn)象。在實(shí)質(zhì)上，改革是政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是政府與社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)和重新定位。通過(guò)這種調(diào)節(jié)和重新定位，使行政體制、政府公共政策適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)定，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和完善發(fā)揮能動(dòng)作用，從而增進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)作和推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。但是，無(wú)論是在現(xiàn)象層面上還是在本質(zhì)意義上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都是理論思考基點(diǎn)和實(shí)踐目的指向，任何一項(xiàng)改革，都是為了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立和完善這一目的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是基本和前提，對(duì)于行政改革理解也需要一方面從這一基本和前提著眼，然后才干對(duì)的審視和把握來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中規(guī)定，以及政府滿(mǎn)足這些規(guī)定努力方向和如何通過(guò)行政改革把努力方向轉(zhuǎn)化為實(shí)踐進(jìn)程。

行政改革直接體現(xiàn)是政府自身發(fā)展，而事實(shí)上行政改革是來(lái)自于社會(huì)發(fā)展需要，特別是來(lái)自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要?；蛘哒f(shuō)，是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展使政府顯得落后和過(guò)時(shí)了，因此政府不得不通過(guò)自身變革來(lái)重新獲取它對(duì)社會(huì)真實(shí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。固然，政府行政改革是由政府自身來(lái)履行，因此，在改革過(guò)程中，政府在進(jìn)行自我調(diào)節(jié)、自我改革，從而推動(dòng)自身發(fā)展。作為成果，這種改革使政府重新獲得了對(duì)于整個(gè)社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，從而又可以引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步。歸根究竟，政府行政改革是建立在政府可以意識(shí)到來(lái)自社會(huì)變革規(guī)定，如果社會(huì)已經(jīng)提出了這種規(guī)定，而政府卻總是不作出回應(yīng)話(huà)，那么這種政府距離失去存在合法性就不遠(yuǎn)了。

通過(guò)20近年改革，國(guó)內(nèi)已經(jīng)初步建立起了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。但這個(gè)體系還是不健全。由于，市場(chǎng)雖然已經(jīng)形成，而系統(tǒng)市場(chǎng)規(guī)范卻尚未建立起來(lái)，孤立個(gè)別市場(chǎng)規(guī)范很難在市場(chǎng)主體那里形成理性市場(chǎng)意識(shí)，以至于市場(chǎng)主體活動(dòng)在很大限度上是不規(guī)范。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成和發(fā)展歷史來(lái)看，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成具備獨(dú)特性，它是自覺(jué)建立而不是自然形成。普通說(shuō)來(lái)，自然形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)形成同步也會(huì)自然而然地產(chǎn)生某些相應(yīng)市場(chǎng)規(guī)范，在這個(gè)前提下，政府往往再對(duì)市場(chǎng)規(guī)范加以確認(rèn)。雖然這樣，政府也需要自覺(jué)地、理性地去建立某些規(guī)范，但對(duì)于自然形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，由于有著更多自然生長(zhǎng)時(shí)間，是可以容許規(guī)范滯后。對(duì)于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，就不應(yīng)這樣，由于通過(guò)改革而自覺(jué)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在一種特定歷史時(shí)期內(nèi)進(jìn)行，它沒(méi)有過(guò)多容許市場(chǎng)自然發(fā)育時(shí)間。因此，它應(yīng)當(dāng)是規(guī)范先行，最起碼，市場(chǎng)規(guī)范不應(yīng)遲滯于市場(chǎng)浮現(xiàn)和成長(zhǎng)。然而，現(xiàn)狀是市場(chǎng)規(guī)范大大滯后于市場(chǎng)，政府往往是在市場(chǎng)中不規(guī)范行為已經(jīng)導(dǎo)致了極大破壞之后，才去制定規(guī)范，而這些被制定出來(lái)規(guī)范又往往是孤立，甚至是互相矛盾，以至于市場(chǎng)主體無(wú)法全面系統(tǒng)地理解和把握市場(chǎng)規(guī)范，遵從這些規(guī)范和自覺(jué)維護(hù)這些規(guī)范。

咱們懂得，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主線(xiàn)區(qū)別就在于市場(chǎng)是在一定制度框架下形成和發(fā)展。由于，非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身就是制度，是一體化經(jīng)濟(jì)模式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則必要在經(jīng)濟(jì)與制度框架二元化前提下才干形成和發(fā)展。也就是說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接目的是經(jīng)濟(jì)利益，而這種經(jīng)濟(jì)利益能否具備普遍性和長(zhǎng)期性，是由一系列規(guī)則體系來(lái)加以保證。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自身并不是規(guī)則，但經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必要按照一定規(guī)則進(jìn)行，并且經(jīng)濟(jì)活動(dòng)遵從一定規(guī)則是具備強(qiáng)制性。市場(chǎng)規(guī)則需要由政府來(lái)加以提供。行政改革制度安排在某種意義上就是為市場(chǎng)提供規(guī)則體系有效途徑。而國(guó)內(nèi)市場(chǎng)規(guī)范滯后或市場(chǎng)規(guī)范不到位狀況闡明：政府在領(lǐng)導(dǎo)改革過(guò)程中，沒(méi)有對(duì)自身改革予以足夠注重。雖然關(guān)于政治改革、行政改革問(wèn)題也經(jīng)常被提起，但往往滿(mǎn)足于機(jī)構(gòu)改革。固然，機(jī)構(gòu)改革是行政改革契入點(diǎn)，但機(jī)構(gòu)改革并不是行政改革所有，如果沒(méi)有全面行政改革，機(jī)構(gòu)改革也必然是徒勞無(wú)功。由于機(jī)構(gòu)改革并不能從主線(xiàn)上解決政府行政行為模式問(wèn)題和價(jià)值取向問(wèn)題，囿于老式行政管理模式和價(jià)值觀念，又決不也許適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)定，不也許為市場(chǎng)提供充分、全面、系統(tǒng)規(guī)范。在這種狀況下，徹底行政改革就顯得非常必要了。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是行政改革現(xiàn)實(shí)基本，行政改革任何一項(xiàng)詳細(xì)工程，都是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要出發(fā)，是通過(guò)新制度安排來(lái)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)。但是，這種制度安排又是在既有制度環(huán)境下進(jìn)行，必要把既有制度環(huán)境作為行政改革及其制度安排基本參量加以考慮。

既有制度環(huán)境可以分為兩個(gè)方面：一是國(guó)家基本制度，國(guó)內(nèi)行政改革是在社會(huì)主義制度環(huán)境下進(jìn)行，國(guó)內(nèi)社會(huì)主義制度是由憲法以及其她基本法律、法規(guī)等為基本內(nèi)容正式規(guī)則所確立。但是，國(guó)內(nèi)社會(huì)主義制度又是有中華人民共和國(guó)特色社會(huì)主義制度，這個(gè)中華人民共和國(guó)特色則是由習(xí)俗、老式、習(xí)慣以及某些非正式規(guī)則構(gòu)成一整套規(guī)則體系及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制所確立。有中華人民共和國(guó)特色社會(huì)主義制度是行政改革基本制度環(huán)境，這一制度環(huán)境決定了行政改革方向和內(nèi)容。也就是說(shuō)，行政改革所要作出制度安排是在堅(jiān)持有中華人民共和國(guó)特色社會(huì)主義制度前提下進(jìn)行，這一制度安排并不包具有中華人民共和國(guó)特色社會(huì)主義制度改革。廣義制度安排確如產(chǎn)權(quán)學(xué)派和新制度學(xué)派所說(shuō)那樣具備兩種形式，即“純粹自愿形式”和“由政府控制和經(jīng)營(yíng)形式”。但國(guó)內(nèi)行政改革不是一種自然過(guò)程，而是一種自覺(jué)過(guò)程，是在保持和維護(hù)有中華人民共和國(guó)特色社會(huì)主義基本制度不變條件下進(jìn)行，因此它只能選取“由政府控制和經(jīng)營(yíng)形式”。政府是行政改革和制度安排主體，政府發(fā)動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)著對(duì)政府自身改革運(yùn)動(dòng)，并且這一改革和制度安排過(guò)程又恰恰是為了維護(hù)和完善有中華人民共和國(guó)特色社會(huì)主義基本制度。

制度環(huán)境尚有另一重含義，那就是產(chǎn)權(quán)學(xué)派和新制度學(xué)派所說(shuō)那種“一系列用來(lái)建立生產(chǎn)、互換與分派基本政治、社會(huì)和法律基本規(guī)則之和”。但是，這個(gè)“政治、社會(huì)和法律基本規(guī)則之和”其實(shí)是對(duì)于普通意義上政治活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及其她社會(huì)活動(dòng)而言，而對(duì)于實(shí)現(xiàn)制度安排行政改革來(lái)說(shuō)，制度環(huán)境只能是特指國(guó)家基本制度，在國(guó)內(nèi)，就是有中華人民共和國(guó)特色社會(huì)主義制度，而產(chǎn)權(quán)學(xué)派和新制度學(xué)派所講“用來(lái)建立生產(chǎn)、互換與分派基本政治、社會(huì)和法律基本規(guī)則之和”恰恰是制度安排基本內(nèi)容，而不是環(huán)境。因此，國(guó)內(nèi)行政改革目的，不在于突破有中華人民共和國(guó)特色社會(huì)主義制度環(huán)境架構(gòu)，而在于在有中華人民共和國(guó)特色社會(huì)主義制度環(huán)境下有效地變化生產(chǎn)制度、互換制度和分派制度。詳細(xì)地說(shuō)，國(guó)內(nèi)行政改革所要實(shí)現(xiàn)制度安排是對(duì)權(quán)力運(yùn)營(yíng)機(jī)制、公共政策規(guī)范體系、政府角色定位、行政行為方式等等進(jìn)行調(diào)節(jié)和重新確證。

二、行政改革目的是要作出制度安排

行政改革是由政府領(lǐng)導(dǎo)自覺(jué)地變化行政組織構(gòu)造、改進(jìn)行政行為方式、理順行政關(guān)系、增強(qiáng)行政功能運(yùn)動(dòng)。在一種社會(huì)體系中，政府處在一種特殊地位上，它是社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)者，是社會(huì)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)者，是明確、理性社會(huì)規(guī)范提供者，任何一項(xiàng)行政行為都直接或間接地與社會(huì)聯(lián)系在一起，政府沒(méi)有離開(kāi)社會(huì)而獨(dú)立存在權(quán)利，它必要時(shí)時(shí)反映社會(huì)規(guī)定并積極地把這種規(guī)定轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。因而，社會(huì)生活任何一項(xiàng)變革都必然要反映在政府上，并最后以政府適應(yīng)性變革來(lái)鞏固這項(xiàng)社會(huì)變革，如果政府是社會(huì)生活變革領(lǐng)導(dǎo)者話(huà)，那么它在領(lǐng)導(dǎo)變革同步就應(yīng)當(dāng)更加注意自身變革。

既然建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程是由政府發(fā)動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)，那么政府自身行政改革就不應(yīng)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)改革規(guī)定下適應(yīng)性變革，而應(yīng)當(dāng)是一種積極積極改革，是一種但愿通過(guò)自身改革去推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)一步深化和增進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步完善改革。但是，積極積極行政改革是容易走上冒進(jìn)之路。因此，政府行政改革選取適應(yīng)性變革形式是最為穩(wěn)妥，盡管這樣也許會(huì)使經(jīng)濟(jì)改革以及其她各個(gè)方面改革進(jìn)程變得較為緩慢，卻可以避免由于主觀冒進(jìn)帶來(lái)危機(jī)。正是基于這樣考慮，在國(guó)內(nèi)改革現(xiàn)實(shí)發(fā)展進(jìn)程中，行政改革是滯后于經(jīng)濟(jì)改革。但是，無(wú)論行政改革選取積極積極形式還是選取適應(yīng)性形式，都應(yīng)當(dāng)是系統(tǒng)性變革，是出于新制度安排目，而不是單線(xiàn)發(fā)展。

因此說(shuō)，行政改革目的就是要作出制度安排。事實(shí)上，咱們經(jīng)?？梢月?tīng)到這樣告誡，“改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程”，但卻很少有人明確地把這項(xiàng)系統(tǒng)工程看做是一項(xiàng)制度安排。其實(shí)，作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其最具總體性?xún)?nèi)容無(wú)疑就是制度安排，如果不是把改革看做為一種新制度安排話(huà)，那么任何一項(xiàng)詳細(xì)改革和改革任何一種環(huán)節(jié)上都無(wú)法體現(xiàn)出它是一項(xiàng)系統(tǒng)工程一某些，甚至?xí)‖F(xiàn)與整個(gè)改革進(jìn)程相矛盾、相背離狀況。因此，改革系統(tǒng)性是存在于它所作出制度安排之中。也就是說(shuō)，改革也許是由于既有矛盾和當(dāng)前存在著問(wèn)題所引起，但卻并不是單純地為理解決既有矛盾和當(dāng)前存在問(wèn)題，不是一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”被動(dòng)選取和隨機(jī)性出路，而是要作出制度安排，是通過(guò)制度安排來(lái)消解既有矛盾和存在問(wèn)題，并使此類(lèi)矛盾和問(wèn)題不再重復(fù)浮現(xiàn)，雖然再度浮現(xiàn)了矛盾和問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)是全新。任何一項(xiàng)既有矛盾和當(dāng)前存在問(wèn)題在解決方案上都是可以作出各種選取，只有一種解決方案矛盾和問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)生活中幾乎是不存在。但是，當(dāng)一既有矛盾和當(dāng)前存在問(wèn)題得到解決同步會(huì)不會(huì)又引起了另一矛盾和浮現(xiàn)另一問(wèn)題，或者，既有矛盾和問(wèn)題得到了暫時(shí)解決，而隔一段時(shí)間它又重復(fù)浮現(xiàn)呢？如果解決矛盾和解決問(wèn)題方式不是一種新制度安排，那是難以避免。

制度安排在起點(diǎn)上就包括著綜合性考量，是理性和建立在統(tǒng)一價(jià)值基本上，有著明確而又統(tǒng)一目的指向，因而賦予一切解決詳細(xì)矛盾和解決詳細(xì)問(wèn)題方式辦法以系統(tǒng)性?xún)?nèi)涵。具備系統(tǒng)性才是具備前瞻性，制度安排系統(tǒng)性使一切解決矛盾和解決問(wèn)題方式辦法具備前瞻性，可以成為推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活整體進(jìn)步積極環(huán)節(jié)。因此，行政改革所故意義就在于作出制度安排。

十近年來(lái)，國(guó)內(nèi)行政改革往往被理解為機(jī)構(gòu)改革。其實(shí)，機(jī)構(gòu)改革只能是行政改革一種契入點(diǎn)，而不是行政改革所有，甚至不能稱(chēng)得上是行政改革基本內(nèi)容。由于，機(jī)構(gòu)改革必然會(huì)牽涉到政府職能問(wèn)題，其因素是職能決定著組織，如果職能不發(fā)生主線(xiàn)性轉(zhuǎn)變，那么機(jī)構(gòu)改革是不可以得到積極成果，一時(shí)間機(jī)構(gòu)改革達(dá)到了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和裁減冗員目的，但用不了多長(zhǎng)時(shí)間，又會(huì)變化過(guò)來(lái)。因此說(shuō)行政職能是行政組織依照，機(jī)構(gòu)設(shè)立、人員編制制定都是根據(jù)職能來(lái)進(jìn)行和由職能來(lái)決定。但是，行政職能轉(zhuǎn)變?cè)谛姓母飳?shí)踐中并不是一種可以直接操作問(wèn)題，由于職能轉(zhuǎn)變必然要通過(guò)一系列詳細(xì)環(huán)節(jié)來(lái)進(jìn)行，包括著許多詳細(xì)方面。例如，職能變化一方面意味著政府與社會(huì)關(guān)系變化，意味著政府自身權(quán)責(zé)關(guān)系明確化，意味著行政行為方式主線(xiàn)改革。而最為重要是規(guī)定行政體系在價(jià)值觀念、價(jià)值取向上有主線(xiàn)改革。沒(méi)有價(jià)值層面變革，一切物質(zhì)層面變革都會(huì)回答如前。由于，在當(dāng)代社會(huì)，政府自身就是一種從虛擬到現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)變過(guò)程，是一種作出設(shè)計(jì)和安排過(guò)程，有著什么樣價(jià)值觀念和價(jià)值取向，就必然會(huì)按著這種價(jià)值觀念和價(jià)值取向來(lái)設(shè)計(jì)和安排政府。因此，迫于財(cái)政壓力和行政效率低下而進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革只是系統(tǒng)行政改革起點(diǎn)，而不是可以實(shí)現(xiàn)制度安排所有工作。

國(guó)內(nèi)行政改革作為一種適應(yīng)性變革，在其開(kāi)始之時(shí)，要解決矛盾和解決問(wèn)題都已浮現(xiàn)了出來(lái)，政府職能范疇和模式在理論上已經(jīng)通過(guò)了長(zhǎng)時(shí)期討論，在實(shí)踐上也非常清晰了，但改革道路為什么那樣艱辛？主線(xiàn)因素就在于缺少行政改革系統(tǒng)思維，即改革方案和進(jìn)程缺少系統(tǒng)整體性。由于，只有擁有系統(tǒng)性思維方式，在思考和解決問(wèn)題時(shí)，才干著眼于從系統(tǒng)整體出發(fā)，著力于系統(tǒng)與子系統(tǒng)、子系統(tǒng)層次與構(gòu)造、系統(tǒng)與環(huán)境等方面關(guān)系，最后實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體目的優(yōu)化。而在國(guó)內(nèi)行政改革中，存在著把改革庸俗化為某些解決詳細(xì)問(wèn)題對(duì)策性變化，即某些詳細(xì)政策、政令和管理方式變化，雖然在鄧小平理論中和黨重大歷史性決策中，行政改革整體目的是明確，但在實(shí)踐上，政府間政策、政令甚至法律、法規(guī)上矛盾卻是極其突出?？梢?jiàn)，咱們把一種適應(yīng)性變革變成了一種被動(dòng)改革。其實(shí)，適應(yīng)性變革并不意味著被動(dòng)改革。由于，行政改革是政府自身變革，這一改革不但來(lái)自于社會(huì)壓力，并且政府自身自覺(jué)也是一種決定因素。不但中央政府并且政府每一種層級(jí)積極性和積極性都對(duì)這一改革進(jìn)程負(fù)有不可推卸責(zé)任。并且，這種積極性和積極性是基于把改革作為制度創(chuàng)新結(jié)識(shí)，是對(duì)整個(gè)行政模式、行政體制進(jìn)行整體重新建構(gòu)過(guò)程。改革進(jìn)程只有把制度創(chuàng)新和制度安排作為目的才干賦予每一種改革環(huán)節(jié)、每一項(xiàng)改革方案以系統(tǒng)性和總體性。

改革進(jìn)程中問(wèn)題重要是根源于行政體系，由于政府領(lǐng)導(dǎo)著改革進(jìn)程，如果政府有著明確制度安排意識(shí)，那么制度供應(yīng)狀況就會(huì)大大不同。事實(shí)狀況是，政府對(duì)于自身均有著嚴(yán)重制度供應(yīng)局限性問(wèn)題。例如，改革中浮現(xiàn)腐敗問(wèn)題，就是由于制度供應(yīng)局限性導(dǎo)致。人們公認(rèn)，是在改革過(guò)程中，行政體系及其權(quán)力運(yùn)營(yíng)浮現(xiàn)了嚴(yán)重腐敗問(wèn)題。這表白走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程促使了人們利益意識(shí)覺(jué)醒，行政體系中人即行政官員不再在政治信念和精神寄托之中謀求行政行為支持，而是但愿在執(zhí)行公共意志行政行為中添加個(gè)人利益同步得到實(shí)現(xiàn)愿望。盡管個(gè)人利益實(shí)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)上是與公共利益相矛盾，行政人員個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)往往以公共利益犧牲為前提，但在動(dòng)機(jī)上可以理解為并不像市場(chǎng)中從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人那樣完全以個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)為目的，她主導(dǎo)動(dòng)機(jī)依然是用自己行政行為為公共利益服務(wù)，但她在公共利益上附帶了一定份額個(gè)人利益，從而在現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)上就是人們所指腐敗。個(gè)人腐敗是一種具備偶爾性問(wèn)題，但個(gè)人腐敗泛化為一種普遍政治現(xiàn)象，擴(kuò)大為集團(tuán)腐敗，甚至是行政權(quán)力運(yùn)營(yíng)在每一種領(lǐng)域中都難以避免問(wèn)題和整個(gè)行政體系難以根治痼疾，這種狀況就不再是偶爾了，而是有著制度條件。詳細(xì)地說(shuō)，改革運(yùn)動(dòng)打破了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、政治活動(dòng)和整個(gè)社會(huì)生活原有制度框架，開(kāi)辟了以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為特性社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，而與這一進(jìn)程同步發(fā)展制度創(chuàng)新過(guò)程卻大大滯后于前者，因而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、政治活動(dòng)以及整個(gè)社會(huì)生活規(guī)范化限度受到削弱，行政權(quán)力運(yùn)營(yíng)浮現(xiàn)了很大任意性。因此，解決這一問(wèn)題和改革中浮現(xiàn)其她一切問(wèn)題出路都是作出制度安排。

總之，國(guó)內(nèi)行政改革現(xiàn)實(shí)目的涉及三個(gè)方面：(1)行政行為方式變化。行政行為方式變化是指行政行為從絕對(duì)支配和全面干預(yù)方式向宏觀引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，也就是說(shuō)政府不再干預(yù)詳細(xì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，詳細(xì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)放給市場(chǎng)調(diào)節(jié)。(2)政府與社會(huì)和政府與基本社會(huì)制度之間關(guān)系變化。政府與社會(huì)關(guān)系從管理定位向服務(wù)定位改革，政府與基本社會(huì)制度之間關(guān)系從依附和從屬型向效能型轉(zhuǎn)變，即注重引導(dǎo)和增進(jìn)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展效率。(3)規(guī)則體系變化。即加強(qiáng)規(guī)則體系理性化和系統(tǒng)性，消除體系中互相矛盾和沖突方面，使規(guī)則體系建立在統(tǒng)一價(jià)值原則之上。這三個(gè)方面系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)就是咱們所講制度安排。

三、制度安排價(jià)值目的

從中華人民共和國(guó)實(shí)際來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)，政府與社會(huì)一體性是政府行政管理行為基本框架。行政人員習(xí)慣于在這一框架下開(kāi)展活動(dòng)，有著從屬于這一基本框架思維定勢(shì)和行為習(xí)慣。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打破了政府與社會(huì)一體性，從而把政府與市場(chǎng)之間關(guān)系問(wèn)題提了出來(lái)，規(guī)定市場(chǎng)相對(duì)于政府一定限度上獨(dú)立性，市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)按照公平競(jìng)爭(zhēng)、等價(jià)互換市場(chǎng)原則進(jìn)行。政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)和介入，也必要是在遵從這些原則前提下開(kāi)展活動(dòng)，政府自覺(jué)地為市場(chǎng)制定規(guī)范，也恰恰是為了維護(hù)市場(chǎng)原則和保證市場(chǎng)原則得以遵從，消除或防止市場(chǎng)自身之中存在那些破壞市場(chǎng)原則非理性因素。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成過(guò)程中，無(wú)疑是存在著某些來(lái)自于市場(chǎng)內(nèi)部破壞市場(chǎng)原則因素，但這些因素對(duì)市場(chǎng)原則破壞是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及行政行為對(duì)市場(chǎng)原則導(dǎo)致破壞。改革實(shí)踐表白，一方面，政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)者和推動(dòng)者，沒(méi)有政府引導(dǎo)和支持，中華人民共和國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就不也許建立起來(lái)；另一方面，中華人民共和國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最大破壞力來(lái)自于政府，是政府中非規(guī)范行政行為構(gòu)成了對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則破壞。行政人員，甚至某些政府組織和準(zhǔn)政府組織，以市場(chǎng)主體身份在市場(chǎng)中活動(dòng)，政府由于權(quán)能越位而不本地介入公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，行政管理中自我中心意識(shí)和老式行為方式，公共權(quán)力私有化，等等，都是直接破壞市場(chǎng)原則因素。正是在這種狀況下，咱們提出了政企分開(kāi)，而政企分開(kāi)如果僅僅是出于解決已有問(wèn)題對(duì)政府與社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)，而不是作為制度安排一某些，那么是永遠(yuǎn)無(wú)法制止行政權(quán)力越位。因此，政企分開(kāi)也和機(jī)構(gòu)改革同樣，必要從屬于制度安排系統(tǒng)目的。

制度安排底蘊(yùn)就是規(guī)范供應(yīng)，即政府依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)定為市場(chǎng)乃至整個(gè)社會(huì)提供規(guī)范。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)定市場(chǎng)行為公平競(jìng)爭(zhēng)和等價(jià)互換，任何級(jí)別特權(quán)都是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格格不入，都會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致極大破壞，任何不公平競(jìng)爭(zhēng)和不等價(jià)互換都是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)背離。然而，在改革開(kāi)放過(guò)程中，在走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，咱們看到是，政府對(duì)公司經(jīng)營(yíng)行為過(guò)多干預(yù)，致使公司經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不是市場(chǎng)行為，而是行政行為，是被行政所束縛、附屬于行政行為，無(wú)法在市場(chǎng)中進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)和等價(jià)互換。這闡明政府沒(méi)有把自己定位在規(guī)范提供者位置上，而是定位在詳細(xì)問(wèn)題解決者位置上，以至于導(dǎo)致市場(chǎng)規(guī)范缺位與局限性。因此，作為制度安排，它在政府與社會(huì)關(guān)系方面，規(guī)定政府把建立和維護(hù)市場(chǎng)規(guī)范作為基本內(nèi)容，消除市場(chǎng)中也許產(chǎn)生和存在任何破壞公平競(jìng)爭(zhēng)和等價(jià)互換因素?；蛘哒f(shuō)，應(yīng)當(dāng)建立全新政府與市場(chǎng)、與公司關(guān)系模式，承認(rèn)經(jīng)濟(jì)人作為市場(chǎng)主體獨(dú)立法人地位，政府不再通過(guò)自身不當(dāng)干預(yù)去破壞公平競(jìng)爭(zhēng)等價(jià)互換原則。

規(guī)范提供者一方面自身是規(guī)范。固然，如上所述，與全能政府時(shí)期相比，當(dāng)前咱們已經(jīng)擁有更多行政行為規(guī)范，為什么卻浮現(xiàn)了更多行政行為不規(guī)范問(wèn)題呢？咱們應(yīng)當(dāng)看到，在全能政府時(shí)期，雖然行政行為規(guī)范非常簡(jiǎn)樸，但卻有著明確而堅(jiān)定價(jià)值觀念。今天，咱們?cè)诶碚撋蟽r(jià)值觀念明確性沒(méi)有發(fā)生變化，但新制定出來(lái)行政行為規(guī)范要么回避了這種價(jià)值取向，要么就是與這種價(jià)值取向相沖突。另一方面，行政人員在很大限度上把理論上確認(rèn)價(jià)值觀念看做是與自己無(wú)關(guān)，甚至自覺(jué)或不自覺(jué)地用自己特有方式嘲弄這種價(jià)值觀念。這個(gè)問(wèn)題解決，顯然需要一方面對(duì)理論上價(jià)值原則加以重新檢討，進(jìn)而，在這一重新檢討基本上確認(rèn)新價(jià)值形態(tài)，并把新價(jià)值形態(tài)轉(zhuǎn)化為行政行為模式。由于既然既有價(jià)值觀念受到回避，甚至與行為相沖突，這就證明了它失去了社會(huì)心理基本，重新獲得這種基本不也許通過(guò)原有社會(huì)心理恢復(fù)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是要通過(guò)價(jià)值觀念變化來(lái)謀求社會(huì)心理認(rèn)同。

行政體系價(jià)值基本是其公共性，因而政府制度安排所要重建價(jià)值觀念就在于明確公共行政公共性。也就是說(shuō)，政府把自我存在公共性作為至高無(wú)上原則，政府組織構(gòu)造、行為方式、運(yùn)營(yíng)體制、政策規(guī)范等等，都無(wú)條件地體現(xiàn)出其公共性，是掌握公共權(quán)力實(shí)體，并且，這個(gè)實(shí)體卻沒(méi)有自己獨(dú)立利益規(guī)定和政治愿望，也不是任何一種社會(huì)集體利益規(guī)定和政治愿望代表，它所體現(xiàn)出來(lái)是整個(gè)社會(huì)公共利益和政治追求。

政府公共性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下必然價(jià)值選取。由于，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人是私人化，物是私有化，利益追求是分散化。這種私人化、私有化和分散化無(wú)限多向度必然規(guī)定有一種統(tǒng)一整合力量，而這種力量是不可以由任何私人提供，惟有政府可以扮演這個(gè)角色。易言之，如果政府不去扮演這個(gè)角色，那么整個(gè)社會(huì)就會(huì)陷入私人與公共混沌狀態(tài)，而人類(lèi)歷史上奴隸社會(huì)和封建社會(huì)就是典型私人與公共混沌狀態(tài)。因此政府公共性是社會(huì)文明和政治文明支柱。并且，在當(dāng)代社會(huì)，人們也越來(lái)越關(guān)注公共性對(duì)于政府性質(zhì)意義，辨認(rèn)政府及其行政行為與否充分地包括著公共性含量，并把政府公共性作為社會(huì)及其市場(chǎng)中一切私人性健康實(shí)現(xiàn)保證。在這種公共性已成為社會(huì)及其市場(chǎng)迫切規(guī)定狀況下，政府惟有作出公共性?xún)r(jià)值選取，樹(shù)立公共性?xún)r(jià)值觀念，才具備時(shí)代性和當(dāng)代化。因此說(shuō)，政府在作出新制度安排時(shí)，必要在公共性?xún)r(jià)值取向和價(jià)值觀念上進(jìn)行。公共性也是制度安排倫理內(nèi)涵，由于只有政府把公共性作為自己價(jià)值取向和價(jià)值觀念，才有也許使一切從政為官者都以謀取公共利益為己任，而決不容許濫用公共權(quán)力如政府行政權(quán)力為個(gè)人、家庭或小團(tuán)隊(duì)謀私利。

政府價(jià)值公共性最為直接體現(xiàn)是政府規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)公正性，并且這種公正性已經(jīng)超越了主觀公正，是一種制度公正。主觀公正是在行政管理詳細(xì)過(guò)程中存在，是在行政人員行為中體現(xiàn)出來(lái)，是行政人員依照既有價(jià)值觀隨機(jī)作出判斷而提供公正，而制度公正則是包括在行政行為機(jī)制之中，是由法律法規(guī)和公共政策體系提供，因而是制度安排確立起來(lái)公正。普通說(shuō)來(lái)，如果制度安排不是建立在公共性?xún)r(jià)值基本之上話(huà)，那么公正就只能由行政人員個(gè)人來(lái)加以提供，體現(xiàn)為行政人員個(gè)人道德或官德，而建立在公共性?xún)r(jià)值基本上制度安排是通過(guò)政府即行政體系整體來(lái)提供公正，是制度公正和制度倫理化。因此，制度安排價(jià)值目的一方面在于確立公共性?xún)r(jià)值觀念，在這個(gè)基本上才干保證政府即行政體系成為公正提供者，而不是僅僅由作為個(gè)人行政人員來(lái)提供公正。

如果說(shuō)政府公共性是制度安排用以確立公正價(jià)值基本話(huà)，那么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)則是制度安排確立公正客觀前提。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上是一種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)。所謂產(chǎn)權(quán)也就是一種社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)行選取一種經(jīng)濟(jì)品使用權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)制度則是將這種權(quán)利分派給一種特定人，它可以同附著在物品上類(lèi)似權(quán)利相互換；同步，產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度由實(shí)行它也許性與成本來(lái)衡量，這些又依賴(lài)于政府，并且，政府制度安排中產(chǎn)權(quán)合法性會(huì)在社會(huì)中形成其合理性認(rèn)同，并滲入到非正規(guī)社會(huì)行動(dòng)以及倫理和道德規(guī)范之中。簡(jiǎn)而言之，沒(méi)有你贊許或補(bǔ)償，就沒(méi)有人能合法地使用或影響你擁有產(chǎn)權(quán)物品物質(zhì)環(huán)境?？梢?jiàn)，對(duì)于每一種經(jīng)濟(jì)人產(chǎn)權(quán)合理性和合法性承認(rèn)是只有制度可以做得到，而制度承認(rèn)就意味著公正。

然而，只有公開(kāi)和規(guī)范才也許是公正。行政行為和公共政策公開(kāi)化和規(guī)范化是制度安排中必要加以確立。詳細(xì)地說(shuō)，這就是一種依法行政和按照法律程序制定和執(zhí)行公共政策過(guò)程。靜態(tài)地看，就是在制度安排中，應(yīng)當(dāng)保證政府在公共物品提供中實(shí)現(xiàn)公開(kāi)和規(guī)范，即政府制定市場(chǎng)規(guī)則應(yīng)當(dāng)規(guī)范化，政府調(diào)節(jié)手段應(yīng)當(dāng)公開(kāi)化，并遵循法律程序去制定和執(zhí)行，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)目的也應(yīng)當(dāng)是明確，提供市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序應(yīng)當(dāng)是合理化。在這種狀況下，政府行為準(zhǔn)則對(duì)于行為客體來(lái)說(shuō)才是明確、可預(yù)測(cè)，從而使政府與社會(huì)之間建立一種規(guī)范化調(diào)節(jié)與被調(diào)節(jié)關(guān)系。

總之，行政改革中制度安排是建立在公共行政公共性基本上，在公共性?xún)r(jià)值觀念之上追求公共行政公正，并通過(guò)行政公開(kāi)化途徑為公共行政公共提供保障，而所有這一切總價(jià)值體現(xiàn)就是依法行政。

四、制度安排所實(shí)現(xiàn)制度供應(yīng)

制度安排大體包括三個(gè)層次：第一種層次是擬定政府及其行政權(quán)力體系公共性質(zhì)；第二層次是通過(guò)法制建設(shè)和公共政策制定，為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活、政治生活以及其她各個(gè)方面提供規(guī)范；第三個(gè)層次是通過(guò)組織構(gòu)造、職能關(guān)系、權(quán)責(zé)關(guān)系等方面調(diào)節(jié)，變化行政管理方式制度性基本，把恩賜型公共物品供應(yīng)轉(zhuǎn)化為服務(wù)型公共物品供應(yīng)。第一種層次內(nèi)容是制度安排價(jià)值目的，也是制度安排總價(jià)值基本。第二個(gè)層次屬于制度供應(yīng)內(nèi)容，即上述所講公正、公開(kāi)和依法行政，但它依然是價(jià)值層面制度供應(yīng)。第三個(gè)層次內(nèi)容則是在政府實(shí)踐運(yùn)作層面上制度供應(yīng)，它重要體當(dāng)前如下幾種方面。

一方面，堅(jiān)持利益導(dǎo)向。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以利益為導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)，走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程也就是人們利益意識(shí)覺(jué)醒過(guò)程。普通說(shuō)來(lái)，在非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人們利益意識(shí)是受到抑制，人們抱負(fù)追求、價(jià)值信念、生存支柱和行為規(guī)范是政治、倫理或宗教而非利益。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政治抱負(fù)、倫理觀念和宗教信念都呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)，對(duì)利益追逐成為人們各項(xiàng)活動(dòng)重要?jiǎng)恿ΑＴ谶@種狀況下所作出制度安排需要承認(rèn)利益追求合理性，即依法保護(hù)個(gè)人和經(jīng)濟(jì)主體勞動(dòng)所得，通過(guò)持續(xù)而有效公共政策，構(gòu)建調(diào)節(jié)利益關(guān)系制度規(guī)范。也就是說(shuō)，承認(rèn)利益追求合理性和依法保護(hù)利益追求行為，是新制度安排基本內(nèi)容。由于，只有一種充分必定人們利益追求合理性制度，才干最大限度地激發(fā)出市場(chǎng)主體創(chuàng)造欲望和持續(xù)地增進(jìn)生產(chǎn)力水平不斷提高并推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。但是，市場(chǎng)主體追求又會(huì)產(chǎn)生一種負(fù)效應(yīng)，那就是社會(huì)兩極分化。兩極分化在一種較短時(shí)期內(nèi)是一種社會(huì)公平問(wèn)題，而在一種較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)則又是一種效率問(wèn)題，由于長(zhǎng)期兩極分化必然導(dǎo)致市場(chǎng)發(fā)展畸形化，浮現(xiàn)市場(chǎng)蕭條，這也是一種能否可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。這樣一來(lái)，在制度安排中又必要包括著公平內(nèi)容，即防止兩極分化，或者說(shuō)在利益追求過(guò)程中，限制貧富差別，把人們擁有財(cái)產(chǎn)上差別限制在一種有助于社會(huì)發(fā)展限度內(nèi)。社會(huì)利益追求具備個(gè)體性特性，每一種利益追求都屬于詳細(xì)人、詳細(xì)組織和詳細(xì)利益集團(tuán)，因此，政府不應(yīng)成為市場(chǎng)中一種詳細(xì)利益追求主體，而是以一切利益追求主體調(diào)節(jié)者身份浮現(xiàn)。也就是說(shuō)，政府不代表任何一種詳細(xì)利益，而是作為社會(huì)普遍利益者浮現(xiàn)。這就規(guī)定新制度安排應(yīng)突出公共利益，政府法律政令、政策規(guī)范和一切行政行為都必要體現(xiàn)和維護(hù)公共利益，防止和杜絕任何侵害公共利益行為。在這個(gè)問(wèn)題上特別需要防止掌握公共權(quán)力行政人員行使公共權(quán)力偏差和運(yùn)用公共權(quán)力謀取私利問(wèn)題，這也是規(guī)定新制度安排中必要包括一種健全自律自控機(jī)制。

另一方面，制度安排基本宗旨是為人民服務(wù)。政府行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)，行使行政權(quán)力管理國(guó)家事務(wù)，一切要對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，要對(duì)人民負(fù)責(zé)。因而，咱們政府機(jī)構(gòu)只有堅(jiān)持為人民服務(wù)，才干充分發(fā)揮上層建筑作用，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，也才有它存在價(jià)值。

第三，制度安排還應(yīng)把建立便宜、廉潔、高效政府作為目的。建立便宜政府，就是要少花錢(qián)、多辦事、辦好事，就是規(guī)定高效率。以管理為中心政府是效率中心主義層級(jí)制模式，這種層級(jí)制模式以政府壟斷為基本，權(quán)力高度集中、嚴(yán)格規(guī)章制度、過(guò)程取向控制機(jī)制、官吏非人格化等是其重要特性。由于層級(jí)制過(guò)度集權(quán)和死板規(guī)章制度壓抑了人積極性和首創(chuàng)精神，最后導(dǎo)致效率低下，成本較高，以至于成為社會(huì)沉重承擔(dān)。因而，在咱們制度安排中，必要超越以管理為中心層級(jí)制模式，建立健全成本――效益機(jī)制。咱們不但要建立便宜政府，并且要建立廉潔政府。在制度安排中，除了在行政人員價(jià)值定位上堅(jiān)持以服務(wù)為本，還要建立健全科學(xué)合理權(quán)力運(yùn)營(yíng)機(jī)制，保證公共權(quán)力性質(zhì)在任何狀況下都不發(fā)生變化，由于，政府執(zhí)掌和行使著公共權(quán)力，沒(méi)有政府廉潔，就沒(méi)有政府感召力和凝聚力，就不也許有全社會(huì)公正、公平，社會(huì)利益就會(huì)失衡，社會(huì)秩序就會(huì)變得混亂，就會(huì)腐化社會(huì)風(fēng)氣。便宜和廉潔自身就意味著高效。但是，在制度安排中還要充分考慮政府當(dāng)代性，為政府廣泛吸納和應(yīng)用當(dāng)代化管理技術(shù)建立制度框架。普通說(shuō)來(lái)，發(fā)展中華人民共和國(guó)家行政改革往往瞄準(zhǔn)發(fā)達(dá)國(guó)家以管理為中心行政行為模式，以為這種模式具備高度規(guī)范性。確，管理為中心政府可以有著健全規(guī)章體系和完善政策系統(tǒng)，但它解決不了便宜、廉潔和高效問(wèn)題，因此，在新制度安排中，要保證便宜、廉潔和高效制度供應(yīng)，就必要把以管理為中心政府模式變化為以政策為中心政府模式，突出維護(hù)政策制定與執(zhí)行嚴(yán)肅性，在制定政策時(shí)，考慮政策合理性，在執(zhí)行政策時(shí)，考慮嚴(yán)格把握政策方向和執(zhí)行效率。

第四，保證自由秩序供應(yīng)。秩序供應(yīng)是一切政府基本任務(wù)，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府所提供秩序則是一種自由秩序，而不是老式社會(huì)中各種類(lèi)型政府所提供那種根據(jù)少數(shù)人意志專(zhuān)制秩序。根據(jù)公共意志自由秩序也就是法制秩序，法制與秩序有著同等內(nèi)涵，法制就意味著秩序，法制是秩序必然體現(xiàn)，法制又是秩序必要保證。在一切非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，也有著秩序，但這種秩序集中體現(xiàn)為政治秩序，社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)秩序只但是是政治秩序副產(chǎn)品，因此這種秩序具備單一性特性，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下秩序一方面是經(jīng)濟(jì)秩序，是在經(jīng)濟(jì)秩序基本上建立政治秩序和社會(huì)生活其她方面秩序，這是基本移位和中心點(diǎn)轉(zhuǎn)移。建立在政治秩序基本上秩序是權(quán)力強(qiáng)化了秩序，是不具備恒久性和長(zhǎng)時(shí)期穩(wěn)定性，一旦政治秩序浮現(xiàn)任何松動(dòng)，都會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)生活和整個(gè)社會(huì)生活無(wú)序。