淺談行政訴訟法的目的一、新法、舊法關(guān)于目的之規(guī)定(一)

舊法目的之規(guī)定耶林曾說:“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實(shí)際動(dòng)機(jī)。”這體現(xiàn)了法律目的在立法制定過程中的核心地位，也可以說立法目的是否科學(xué)對立法質(zhì)量具有重大影響。我國新舊《行政訴訟法》均在第一條對訴訟目的做出規(guī)定。1989年《行政訴訟法》第一條內(nèi)容規(guī)定了我國行政訴訟的目的有三個(gè):其一、救濟(jì)個(gè)人權(quán)利。王漢斌認(rèn)為《行政訴訟法》是根據(jù)我國《憲法》第41條的內(nèi)容規(guī)定而制定的，指出了行政訴訟制度的目的是救濟(jì)個(gè)人權(quán)利。此目的的規(guī)定標(biāo)志著當(dāng)代中國法治時(shí)代的開始，公權(quán)力受法律制約，人權(quán)受法律保障。但是在行政訴訟制定時(shí)我國法治和人權(quán)保障尚未寫入憲法，行政訴訟在救濟(jì)個(gè)人權(quán)利的實(shí)際運(yùn)行中困難重重:立案難、審理難、執(zhí)行難。受到行政侵權(quán)的公民、法人和其他組織寧可信訪不信法，實(shí)踐中出現(xiàn)了很多“官了民不了”、“案結(jié)事不了”的現(xiàn)象。其二、維護(hù)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。在行政訴訟法中，行政機(jī)關(guān)和相對人的訴訟利益是完全對立的。然而在實(shí)踐中為了維護(hù)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)做出了不應(yīng)有的規(guī)定，使得行政法官在處理行政案件中無所適從。許多法院以維護(hù)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的名義，對本應(yīng)受理的案件卻找多種理由不予受理，對如何給予行政相對人提供充分的救濟(jì)也漠不關(guān)心。其三、監(jiān)督行政權(quán)力的行使。近代以來民主法治發(fā)展的基本方向和目標(biāo)就是“把權(quán)力裝進(jìn)籠子”，行政機(jī)關(guān)具有行政優(yōu)益權(quán)，行政行為一經(jīng)做出就具有公定力，對公權(quán)力尤其是行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，而構(gòu)成束縛行政權(quán)力的“籠子”是行政訴訟法的基本品格。2014年首當(dāng)其沖的是對訴訟目的表述的調(diào)整。本次修法著重目的的修改有三處:

其一，將原先“正確、及時(shí)”審理行政案件中的“正確”更改為“公正”。四中全會(huì)提出“公正是法治的生命線，司法公正對于社會(huì)公正具有重要的引領(lǐng)作用。”司法公正中必然包括行政訴訟工作的公正，法院乃法律適用的主體，在行政訴訟工作之中最基本的要求就理應(yīng)是公正審理行政案件。其二，增加了解決行政爭議。行政訴訟的目的不僅僅是監(jiān)督和救濟(jì)，還有一個(gè)目的是解決行政爭議。為何會(huì)有行政訴訟?訴訟又是為了什么?問題的根源還是行政主體與利害關(guān)系人之間的發(fā)生了矛盾，有問題就要解決。此次修法旗幟鮮明地將解決行政爭議寫在保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件之后，這樣修改的重要目的就是為了化解官民矛盾，解決行政糾紛。其三，將原來規(guī)定的“維護(hù)”去掉，只需“監(jiān)督”行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告，與作為原告的公民、法人和其他組織之間本身就不平衡，行政機(jī)關(guān)的力量很強(qiáng)大，若還要通過法律來維護(hù)它，如此一來就顯得這部法律的平衡性不夠。再者為解決行政訴訟中的“三難”問題，適應(yīng)法治國家、政府和社會(huì)一體建設(shè)的新要求，也有必要突出“監(jiān)督”行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。(二)目的的變化背景行政訴訟法實(shí)施20多年以來，在解決行政爭議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用，與此同時(shí)也應(yīng)看到該法在行政審判實(shí)踐活動(dòng)中顯露出的不足，例如受案范圍小，無法滿足對抽象行政行為的審查需求，當(dāng)事人行使起訴權(quán)等有很多限制，行政裁判又執(zhí)行難等等。所以最高人民法院緊接著在《行政訴訟法》頒布實(shí)施后，出臺(tái)相關(guān)的司法解釋，但司法解釋也具有自身的局限性，與《行政訴訟法》之間的某些矛盾也需要協(xié)調(diào)，這樣修法工作就順理成章了。實(shí)踐中“信訪潮”的涌現(xiàn)，“官民”矛盾已經(jīng)進(jìn)入了高發(fā)期。站在國家治理現(xiàn)代化立場上考慮，為了維系國家治理良性運(yùn)轉(zhuǎn)的基本秩序，通過修法將行政爭議納入法律進(jìn)程也是國家治理現(xiàn)代化的要求。(

三)

理論支持與政策依據(jù)《行政訴訟法》作為行政法重要組成部分，目的之爭主要觀點(diǎn)有兩種:(1)保護(hù)公民權(quán)說。行政訴訟的根本目的在于保護(hù)利害關(guān)系人的合法權(quán)益。(2)行政權(quán)與公民權(quán)結(jié)合說。原《行政訴訟法》第一條規(guī)定維護(hù)行政權(quán)和保護(hù)公民權(quán)的雙重功能。當(dāng)“維護(hù)行政權(quán)”和“保護(hù)公民權(quán)”這兩種觀點(diǎn)發(fā)生沖突時(shí)，因目前的司法獨(dú)立不夠健全，司法實(shí)踐中偏向了前者，這也是導(dǎo)致行政訴訟出現(xiàn)“三難”困境的根源?！缎姓V訟法》的修改有一個(gè)重要的背景即四中全會(huì)的決定，它的內(nèi)容也貫徹在四中全會(huì)的精神中。行政訴訟法是圍繞利害關(guān)系人與行政機(jī)關(guān)二者發(fā)生法律關(guān)系，也涉及法院與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，依法治國方略也在其中有所體現(xiàn)。換言之，行政訴訟法的修改是全面落實(shí)依法治國方略的一個(gè)重點(diǎn)。怎樣有效的全面推進(jìn)依法治國方略，也是這次修法所面臨的最大課題。二、制度的一些變化“目的論研究的意義主要在于它可以為行政訴訟制度設(shè)計(jì)提供一種基本理念。目的論觀點(diǎn)不同就會(huì)造出不同的行政訴訟制度設(shè)計(jì)。”在新法修改之中，立法目的上已經(jīng)對解決行政爭議進(jìn)行貫徹，在相關(guān)具體制度中得以體現(xiàn)。以下列舉幾項(xiàng)制度的變化。(一)

立案登記制度立案登記制度是指法院對依法應(yīng)當(dāng)受理的案件進(jìn)行登記受理。原《行政訴訟法》中規(guī)定的立案審查制度總會(huì)受到司法環(huán)境的影響，法院對應(yīng)受理的行政案件卻不立案。這是舊法出現(xiàn)的弊端，不能充分保護(hù)當(dāng)事人的合法訴權(quán)。為了避免這一弊端，新《行政訴訟法》實(shí)行立案登記制度，規(guī)定了法院在接到行政起訴狀時(shí)對于符合法定起訴條件的案件都應(yīng)登記立案，不得拒絕接收當(dāng)事人的起訴狀。立案登記制度能夠改變實(shí)踐中由于受到行政干預(yù)和阻礙而出現(xiàn)部分法院消極立案，收到起訴狀既不受理也不出具任何法律文書的現(xiàn)狀，從而在制度上保障當(dāng)事人的起訴權(quán)利，重塑法院獨(dú)立司法的形象和公正審判的權(quán)威。(二)

跨行政區(qū)域管轄制度新《行政訴訟法》第18條第2款規(guī)定是跨行政區(qū)域管轄。一審行政案件集中到一個(gè)法院之后就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)新的問題，地方的行政干預(yù)厲害，勝訴率就會(huì)低。再者案件集中審理，行政庭案多人少，流于形式的審判也不可避免，為解決這樣的現(xiàn)狀，新的行政訴訟法規(guī)定了實(shí)行跨行政區(qū)域管轄制度。最高法院進(jìn)行管轄制度改革，推動(dòng)行政案件提級管轄、交叉管轄和集中管轄。同時(shí)為了解決司法地方化的問題，三中全會(huì)《決定》和四中全會(huì)《決定》分別提出探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度和設(shè)立巡回法庭、設(shè)立跨行政區(qū)化的法院。(三)

增加調(diào)解制度新《行政訴訟法》規(guī)定對一些案件可以適用調(diào)解。調(diào)解制度不僅解決效率高，還有利于保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。新法一度堅(jiān)持行政訴訟不適用調(diào)解原則，但在此原則之外還是作了例外規(guī)定:行政賠償、補(bǔ)償以及相關(guān)行政自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解，在自愿合法原則的前提下，不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。(四)

增設(shè)簡易程序新法增設(shè)簡易程序，便利當(dāng)事人起訴，及時(shí)審結(jié)案件，降低訴訟成本，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，提高訴訟效率，節(jié)約司法資源，迅速解決行政爭議，促進(jìn)社會(huì)和諧。注重列明可以適用簡易程序的條件范圍，除此外的第一審行政案件，若當(dāng)事人各方同意適用簡易程序的，也可以適用簡易程序。以上只是列舉幾項(xiàng)制度的變化，還有其他一些制度變化，比如進(jìn)一步明確原告范圍，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，判決形式等。因?yàn)檫@些制度的變化與行政訴訟目的的變化密切相關(guān)，這些制度的完善也是更好的解決行政糾紛，發(fā)展行政訴訟制度。三、制度的變化實(shí)現(xiàn)解決行政糾紛的目的原《行政訴訟法》在制度的構(gòu)建中多有瑕疵，使得法院在立案、審理、執(zhí)行案件中，多有顧慮到可能會(huì)得罪政府、敏感案件無法審理、不利于被告的判決難以執(zhí)行，如此一來就會(huì)漠視老百姓的利益需求，遇到一些棘手的案件就拒絕、拖延受理。行政機(jī)關(guān)與行政相對人產(chǎn)生糾紛后，行政相對人不敢當(dāng)原告、行政機(jī)關(guān)又不愿當(dāng)被告、法院更不愿受理行政案件，導(dǎo)致許多行政糾紛進(jìn)入信訪渠道，這在一定程度上反映了司法救濟(jì)力量的薄弱。立案登記制和異地管轄制度的確定，從立案難、審理難的問題上為行政爭議的解決提供了法律依據(jù)。新《行政訴訟法》實(shí)現(xiàn)了調(diào)解應(yīng)用范圍的擴(kuò)大化，使行政糾紛案結(jié)紛止成為可能，增強(qiáng)了公民利用訴訟手段解決行政糾紛的信心，有利于我國行政訴訟解決行政爭議目的的實(shí)現(xiàn)，而另一方面還把簡易程序適用范圍擴(kuò)大，適用于當(dāng)事人各方同意適用簡易程序的行政案件，這樣的制度安排體現(xiàn)了程序多元化的特點(diǎn)?？傊⒎康闹袑⒔鉀Q行政爭議寫進(jìn)去了，我們花那么大的司法成本建立這個(gè)制度和運(yùn)行這個(gè)制度究竟要干什么?