淺論行政公益訴訟原告資格問題

行政公益訴訟原告資格，是行政訴訟公益訴訟的核心問題，他的發(fā)展必然會推動行政公益訴訟制度的發(fā)展。所以，建立真正意義上的行政公益訴訟，其主要內(nèi)容和關(guān)鍵之處就在于對行政公益訴訟原告資格認定標(biāo)準的設(shè)定，這將直接關(guān)系到整個行政公益訴訟制度能否最終得到確立。為此，我國許多學(xué)者站在比較法的角度提出借鑒國外的他山之石，利用國外的行政公益訴訟原告資格理論來建立我國的行政公益訴訟制度。筆者在研讀了華東政法大學(xué)朱應(yīng)平教授所著《澳大利亞行政公益訴訟原告資格探析》一文后，認為在行政公益訴訟原告資格理論方面，并非他山之石一定能攻玉，國外關(guān)于個人及社會團體能成為行政公益訴訟原告資格的理論就不能在我國適用，為此筆者檢察機關(guān)作為我國行政公益訴訟唯一原告的主張。

隨著我國法制建設(shè)的不斷完善，建立健全公益訴訟制度，已是法制建設(shè)的必然趨勢。近幾年，行政公益訴訟已受到學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注，有關(guān)行政公益訴訟的文章也常見于許多期刊雜志，特別是修正后的民事訴訟法確立了民事公益訴訟制度，更是掀起了行政公益訴訟的討論高潮。很多學(xué)者站在比較法的角度，認為許多外國行政公益訴訟中關(guān)于原告資格的理論可以適用于我國行政公益訴訟，筆者最近有幸拜讀了華東政法大學(xué)朱應(yīng)平教授所著《澳大利亞行政公益訴訟原告資格探析》一文，該文對澳大利亞行政公益訴訟的原告資格進行了全面分析，詳細列舉了澳大利亞行政公益訴訟原告資格有總檢察長、個人和社會團體三種類型，朱教授同樣認為澳大利亞行政公益訴訟原告資格的做法值得我國借鑒。但筆者認為：他山之石未必能攻玉，國外行政公益訴訟的原告未必能全部為我國借鑒，并以此確立我國行政公益訴訟的原告也可以有檢察長、個人和社會團體三種類型。為此筆者試從行政公益訴訟及原告資格的概念入手，分析國外檢察長、個人和社會團體三種類型在我國的不可行性，進而提出檢察機關(guān)作為我國行政公益訴訟唯一原告的理論，以求教于各位行家。

一、行政公益訴訟及原告資格的概念分析

澳大利亞公益訴訟的含義。學(xué)界和實務(wù)界對“公益訴訟”概念也有不同理解。澳大利亞法律改革委員會指出：“法院喜歡讓該定義處于開放狀態(tài)，且以每個案件的背景情況為基礎(chǔ)對公益問題做出決定。但是法院在關(guān)于如何探討該問題上提供了某些指導(dǎo)。一種獲得廣泛認同的方法是，看該案件是否影響共同體或該共同體某個重要的部分，或者是否涉及到某種重要的法律問題”。法律改革委員會采用法律適用的一般方法，確立了三個標(biāo)準來識別“公益訴訟”：第一，該程序?qū)餐w或該共同體某重要部分的重要權(quán)利或義務(wù)起著決定、執(zhí)行或闡明的作用。第二，該程序涉及到某個重要法律問題的解決。第三，該程序在其他方面有公益的特征或才具有判例案件程序（testcaseproceedings）的特征。巴克（BarKer）法官把“環(huán)境公益訴訟”界定為有下列特定目標(biāo)的訴訟：從法院或得某種法律救濟，或者從某行政裁判所獲得某項決定或裁決，而這種做法的目標(biāo)具有保育、保護環(huán)境的效果，或者提升環(huán)境的保育或保護的效果。雖然巴克的定義比澳大利亞法律改革委員會定義更準確也更有用，但其最大缺陷是：沒有把這個概念限制到由共同體成員提出訴訟上，即沒有對提出的訴訟主體進行限制。在澳大利亞，提出環(huán)境訴訟的主體多樣，如由政府調(diào)控者提出的環(huán)境訴訟也有保護環(huán)境的目的，但是“環(huán)境公益訴訟”的概念一般被理解為只意指由共同體成員實施的訴訟。換言之，“公益訴訟”概念的主體不包括政府，公益訴訟排除了由政府實施或代表政府利益實施的訴訟?？倷z察長作為公益訴訟主體，不是因為它是國家機關(guān)的重要組成部分，而是因為它代表公共利益的原因。由法律改革委員會和巴克法官采用的定義還有一個局限：它們不包括識別公益訴訟一項標(biāo)準的“訴訟目的”，即個人提起的以保護私人權(quán)利和利益為目的的訴訟，不應(yīng)被視為公益訴訟案件。

由此可見，澳大利亞行政公益訴訟有二個特征：第一，提起公益訴訟的主體有總檢察長、個人或社會團體。總檢察長代表公益，在公益受到侵害的情況下，代表公益提起訴訟。這是憲法賦予其地位決定的。在確定哪些主體享有行政公益訴訟原告資格問題上的難點在于：個人或社會團體并不必然擁有公益訴訟資格；法院需要確定，在哪些情況下，個人或者團體能提起行政公益訴訟。第二，行政公益訴訟的目的主要是為了維護公益，或者實現(xiàn)法律規(guī)定的公權(quán)利。

我國學(xué)術(shù)界通說認為：行政公益訴訟應(yīng)是指當(dāng)行政主體侵害公共利益或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關(guān)系人為維護公共利益而向人民法院提起行政訴訟的制度。由此可見，行政公益訴訟就是要維護最廣大人民的根本利益，監(jiān)督和糾正那些侵害社會公共利益的行政行為。特別是當(dāng)前我國大力提倡的科學(xué)發(fā)展觀，其核心就是以人為本，為保護廣大人民的民生、民權(quán)，對那些雖不損害某個單獨的民事主體的利益，卻侵害公共利益的行政行為，應(yīng)賦予法院對其司法審查權(quán)，這就是行政公益訴訟。

原告資格的概念。根據(jù)《布萊克法律大辭典》的經(jīng)典解釋：“原告資格是指某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠利益。其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原保證國家機關(guān)適當(dāng)?shù)貓?zhí)法。總檢察長有資格提出調(diào)卷令、禁令、宣告令、人身保護令，也可以申請訓(xùn)令。總檢察長還有資格提出指令，但是它被限制到公法事務(wù)上，也就是在有某種公共危害或侵犯某種公共法定權(quán)利的情況下?？傊?，總檢察長可以代表公益提起訴訟。

（二）個人或公司的原告資格——特殊利益

法院判例在對個人或公司的行政公益訴訟原告條件進行類型化時確定了“特殊利益”的標(biāo)準。其難點和關(guān)鍵在于對“特殊利益”標(biāo)準的解釋。法院對“特殊利益”標(biāo)準的解釋和適用呈現(xiàn)放寬的趨勢。主要有以下三種情況：

1、個體與某團體或群體有“特殊利益”關(guān)系。早期澳大利亞行政公益訴訟受英國影響對個人提起公益訴訟的資格限制嚴格。在法院看來，公共利益的起訴者是總檢察長，而個人要獲得公益原告資格，必須證明其“比其他人受到更為特殊的影響”。

2、20世紀70年代，澳大利亞行政法不斷發(fā)展，法院逐漸形成自己的判例，來確認個人亨有行政公益訴訟的資格。

3、到1991年切斯特曼法官將“無程序濫用”和“特殊利益”標(biāo)準結(jié)合放寬公益訴訟原告起訴資格。切斯特曼法官適用下列標(biāo)準：第一，如果能夠發(fā)現(xiàn)下列情況，即當(dāng)事人與這一訴訟的主題事項之間的不是對程序濫用，原告就應(yīng)該有資格。如果原告沒有受惡意驅(qū)動，不是愛管閑事的人或者反復(fù)無常的人，而且其訴訟不會給另一公民帶來較大成本或不便，那么其享有充分的資格。第二，法院在對什么構(gòu)成“特殊利益”予以評估時，不應(yīng)該過分嚴格。

綜上，法院在確認當(dāng)事人個人或公司行政公益訴訟原告資格問題時，主要考慮以下幾點：第一，公益訴訟的原告無論是個人或公司，當(dāng)事人只能以公益或者公權(quán)利受到行政行為影響為由，不能以自己權(quán)利即私益受到影響為由。第二，申請人申請審查的事項之間有特殊利益，這種特殊利益要求申請人比其他人受到更大的影響。法院認為，特殊利益是一種大于一般公眾利益的那種利益，這種利益在一般公眾所亨有的利益之上，它比一般公眾成員的利益更大，它與公眾利益相比是完全特殊的，這種利益是超出更廣泛公眾共同分亨的那種利益，對當(dāng)事人來說它是特殊的利益，當(dāng)該行政行為被撤銷時，當(dāng)事人可以獲得這種利益。由此說明，申請人要符合原告資格，必須與涉及事項之間有特殊的利益關(guān)系。第三，法院認為，上述這些公式不應(yīng)該被給予剛性的（僵化的）或不靈活的含義。從總趨勢看，法院對特殊利益的解釋越來越寬松，在公益受損案件中，能夠提起訴訟的個人原告資格呈現(xiàn)自由化趨勢。

（三）公益團體的原告資格——公益團體與公益事項有密切關(guān)系

利益團體經(jīng)常成為行政公益訴訟的申請人。根據(jù)普通法，利益團體很難顯示出行政決定對此造成的特殊損害。但是，根據(jù)法院采用的寬松的資格認定方法，團體通常被授予原告資格。在評估團體訴訟資格時，法院考慮很多相關(guān)因素來決定團體的地位。從實際情況看，法院主要強調(diào)的是，公益團體與公益事項之間關(guān)系的密切程度，并不像前述個人或公司作為益訴訟原告資格那樣更強調(diào)“特殊利益”更大、更特殊。法院考慮的因素主要有七項：第一，團體的代表性質(zhì)。團體被授予原告起訴資格的一個重要因素是，它是某種重要的公眾關(guān)注事務(wù)的代表。第二，在某地區(qū)有已經(jīng)確定的利益。第三，與政府之間的關(guān)系。包括：該團體成為政府部門或委員會的一員；該團體在過去向相關(guān)地區(qū)政府提交過意見；該團體獲得立法承認；政府從該團體處尋求過建議；該團體從政府獲得過資助。第四，先前參加過相關(guān)程序。該團體參加過某些相關(guān)程序，通常是作出行政決定程序本身。第五，是否有其他的可能申請人。就是說，在某項公益受害的情況下，如果沒有其他主體適合充當(dāng)原告，這一事實常常支持授予某團體亨有起訴資格。第六，成員利益。在某些案件中，個體成員的利益已被考慮作為決定該團體亨有起訴資格的因系。第七，問題的重要性。有時候，可見的利害關(guān)系問題的重要性是確立資格時明示或者默示依賴的一項因素。這些判斷因素具有重要的借鑒價值。法院總結(jié)出的七因素是對迄今為止判斷利益團體作為公益訴訟原告資格標(biāo)準的概括。而利益團體的功能標(biāo)準、綜合因素標(biāo)準和成員資格標(biāo)準則是判斷公益團體能否亨有公益訴訟原告資格的主要標(biāo)準。

綜上，澳大利亞行政公益訴訟原告類型和資格既有立法規(guī)定，也有司法判例支持。原告主要有總檢察長、個人和利益團體三類?？倷z察長有較大的裁量權(quán)對侵害公益（公權(quán)利）的持為提起訴訟，或者許可公民個人以其名認起訴。個人、公司成為公益訴訟原告資格的關(guān)鍵是，必須證其個人在主題事項中具有“特殊利益”，而且這種利益大于其他成員的利益。這是主要的判斷標(biāo)準。此外還有五要點標(biāo)準、“無濫用程序”等標(biāo)準。法院對“特殊利益”標(biāo)準的解釋越來越寬松。關(guān)于利益團體成為公益訴訟原告的資格問題，主要是考查利益團體與公益事項之間關(guān)系密切程度，以及其在公益事項中的特殊利益情況。

三、澳大利亞行政公益訴訟原告主體未必適用于我國行政公益訴訟

（一）公民作為行政公益訴訟原告的不足

澳大利亞在認定公民個人的行政公益訴訟原告資格時強調(diào)個人的特殊利益關(guān)系，而我國行政訴訟法對有特殊利益關(guān)系的個人，認可其享有一般行政訴訟的原告資格。對于涉及公共利益的行政行為，筆者認為個人不應(yīng)作為行政公益訴訟的原告，原因是：一是相對于掌握著某種權(quán)力的行政主體的強勢地位，公民個人的力量非常弱小，在訴訟中，雙方力量明顯失衡。這種失衡性往往會干擾審判機關(guān)的司法視線，使訴訟雙方在訴訟過程中受不到平等的對待。加上提起公益訴訟的違法行政行為涉及人員、地區(qū)多，造成的公共利益損失范圍廣，收集證據(jù)的工作量、難度都非常大，公民個人要憑一已之力，收集比較全面的證據(jù)，存在極大困難，因而個人提起公益訴訟的能力較弱。另外，一件涉及公益訴訟的案件，從起訴到法院作出裁判，公民需為此付出昂貴的取證費用、訴訟費用等及漫長的訴訟期限，大量的財力、精力被消耗，過多的消耗個人財產(chǎn)卻不能讓其個人得到利益上的平衡，容易造成個人心理上的失衡，進而影響社會穩(wěn)定。二是如果把訴訟主體資格范圍擴大，有可能導(dǎo)致濫訴。尤其對于抽象行政行為，它涉及面廣，受其影響的相對人為不確定的大多數(shù)，如果將這一起訴權(quán)賦予給個人在實踐中不好操作，也很難取得應(yīng)有的效果。對于這一點在理論界的認識是比較一致的。如有的學(xué)者將下面二個案例均作為行政公益訴訟案件。一是新疆三青年訴某酒店懸掛國旗違法案。20XX年春，新疆烏魯木齊市三位青年分別向兩家法院起訴當(dāng)?shù)氐娜疑嫱饩频?。認為這幾家酒店把國旗與其店旗平行懸掛，不分大小，違反了國旗法第十五條第一款、第三款的規(guī)定。本案中三位青年維護公益的舉動無可非議，但三家涉外酒店將國旗與店旗平行懸掛違反了國旗法的規(guī)定，依法只能由當(dāng)?shù)卣畬嵤┍O(jiān)督管理。當(dāng)?shù)卣畬ζ洳蛔鳛閼?yīng)承擔(dān)責(zé)任。二是王英訴某酒廠酒瓶不加警示標(biāo)志案。1997年4月，王英的丈夫因酗酒而死，年僅41歲。王英悲痛之余便想：煙盒上都標(biāo)有“吸煙有害健康”，酒也能讓人上癮并能喝死人，為啥酒瓶上不加警示標(biāo)志？于是，王英一紙訴狀把某酒廠告上法庭，要求被告某酒廠賠償其丈夫之死造成的經(jīng)濟、精神等損失共計60萬元。并且要求被告在酒瓶上標(biāo)出“飲酒過量會導(dǎo)致人中毒或死亡┅”等警示標(biāo)志。該案從一審到二審到再審，王英均以敗訴告終。訴訟期間，被告多次表示愿意給予經(jīng)濟援助，但拒絕在酒瓶上加警示標(biāo)志。王英認為，她之所以如此費勁地打官司，并要求被告在其酒瓶上加警示標(biāo)志，是為了廣大活著地消費者。這二件案件其實均不應(yīng)作為行政公益訴訟，如果明確了公民個人的行政公益訴訟原告資格，必然會發(fā)生更多這樣的濫訴行為。而濫訴行為會嚴重影響訴訟效率。波斯納曾提出，“效率既正義”，法律對正義的訴求不應(yīng)以損害效率最大化和財富最大化為代價?！盁o論審判能夠怎樣完善地實現(xiàn)正義，如果付出的代價過于昂貴，則人們往往只能放棄通過審判來實現(xiàn)正義的希望。”

（二）社會團體作為行政公益訴訟原告的不足

澳大利亞就社會團體提起行政公益訴訟方面的要求比個人要低，只要求有一定的關(guān)系就行，這主要是澳大利亞的社會團體相當(dāng)發(fā)達，其獨立性，自治性較強。在我國，則有不少學(xué)者認為社會團體可以提起行政公益訴訟。筆者認為，就社會團體的性質(zhì)和特征來看，社會團體提起公益訴訟并沒有問題，但就我國目前來看，社會團體還很難擔(dān)此重任。改革開放多年來，我國的社會團體獲得了空前的發(fā)展，僅正式登記的社會團體就從6千多個增加到20多萬個。社會團體的活動領(lǐng)域也不斷增多，但多年來在政府——社會權(quán)力對比格局中，政府始終處于絕對主導(dǎo)地位。一般來說，作為非營利組織的社會團體應(yīng)該具有6個基本特征，即“正規(guī)性”、“民間性”、“非營利性”、“自治性”、“志愿性”、“公益性”。按這六個特征衡量，我國可能還沒有“符合標(biāo)準”的社會團體，滿足“正規(guī)性”的社會團體，也許都不滿足“民間性”和“自治性”，因為任何正式注冊的社會團體都要有業(yè)務(wù)主管單位；而具有“民間性”和“自治性”的社會團體，很可能又不滿足“正規(guī)性”，它們或是未經(jīng)注冊，或是沒有法人資格，或是以身份存在。在我國的社會團體與政府的關(guān)系是合作，且政府始終處于絕對主導(dǎo)地位，因而還沒有能力自主地選擇和開辟自己的生存和發(fā)展空間，基本上處于“拾遺補缺”的地位，填補由于政府職能改變留下的空間，也很難與政府“對抗”而提起行政公益訴訟。

（三）我國檢察機關(guān)與澳大利亞檢察人員的區(qū)別

在三權(quán)分立思想的指引下，澳大利亞通過設(shè)立議會、政府、法院分別掌管立法、執(zhí)法、司法大權(quán)，檢察機關(guān)在國家權(quán)力系統(tǒng)中沒有獨立地位，澳大利亞檢察機關(guān)一般在組織上隸屬于行政機關(guān)，是政府的代表，是公共利益的維護者，其職能主要限于刑事訴訟領(lǐng)域，但檢察官在案件涉及公共利益，即國家和社會利益、或是具有公共利益意義的公民權(quán)益時，就參與民事訴訟或行政訴訟。我國的檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間并無隸屬關(guān)系，都由人民代表大會產(chǎn)生并對其負責(zé)，在“一府二院”的體制下，檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間是相互獨立的，檢察機關(guān)行使的是司法權(quán)中的法律監(jiān)督權(quán)。在我國憲法體制下，公益訴權(quán)就象刑事公訴權(quán)一樣并不屬于行政權(quán)而屬于司法權(quán)，或者更準確的說是法律監(jiān)督權(quán)，該權(quán)力是由作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)行使，而不能象澳大利亞一樣由總檢察長以個人名義代表政府行使行政權(quán)那樣來提起行政公益訴訟。

四、檢察機關(guān)作為我國行政公益訴訟原告的合理性分析

（一）我國《憲法》和相關(guān)法律賦予了檢察機關(guān)維護公共權(quán)利的職責(zé)

我國《憲法》第129條規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！稒z察院組織法》規(guī)定我國檢察機關(guān)作為國家利益及公共利益代表人參與刑事訴訟?！缎姓V訟法》第10條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督?！本蜋z察機關(guān)對行政訴訟活動實行法律監(jiān)督做了原則規(guī)定。這一系列法律規(guī)定充分說明在我國檢察機關(guān)被賦予了維護公共權(quán)益的職責(zé)。遺憾的是，司法實踐中僅成為一種事后監(jiān)督方式。由于行政訴訟的特點，行政審判工作面臨的干擾大，難度大，制約著行政訴訟制度的發(fā)展，法院在不少情況下希望檢察機關(guān)參與行政訴訟活動，便于共同排除行政勢力的干擾。法律監(jiān)督是人類社會治理權(quán)力腐敗的神圣使命和主要方式。筆者認為，檢察機關(guān)法律監(jiān)督最大的生命力應(yīng)在審判前，強化行政訴訟檢察監(jiān)督，使檢察機關(guān)通過行使檢察監(jiān)督權(quán)，對行政機關(guān)違法行使職權(quán)造成國家和社會公共利益損失的行為進行監(jiān)督，避免權(quán)力及監(jiān)督權(quán)力活動的暗箱運作，使之透明、公開，借此來啟動和發(fā)展新的訴訟類型，來增強訴訟的活力，而檢察機關(guān)要采用更加積極的方式更多的參與行政訴訟活動。對于那些侵害公共權(quán)益的行政行為，可根據(jù)檢察機關(guān)代表公共利益的職責(zé)，賦予其直接起訴權(quán)。

（二）從西方國家的情況看，檢察權(quán)應(yīng)含有參行政行為的監(jiān)督權(quán)

雖然西方檢察機關(guān)與我國檢察機關(guān)的性質(zhì)不一樣，其組織上隸屬于行政機關(guān)，但一般也被認為是刑事公訴機關(guān)，其職能主要限于刑事訴訟領(lǐng)域，只是在案件涉及公共利益，即國家和社會利益、或是具有公共利益意義的公民權(quán)益時，就參與行政訴訟。英美法系國家沒有獨立的行政審判系統(tǒng)，但在特定情況下，法律授權(quán)檢察官以原告身份提起司法審查，通過擴大原告資格范圍擴大司法審查領(lǐng)域。如在英國的訴訟制度中有一種檢舉訴訟：凡涉及公共權(quán)力和公共利益的訴訟并要明文頒布訓(xùn)誡令或宣言的，凡是為防止損害公共利益或約束公共機關(guān)不致發(fā)生違法行為的，經(jīng)檢察長許可后，可借檢察長的名義提起訴訟。由此使得禁制令和宣告令這些基本上是用于捍衛(wèi)私人權(quán)利的救濟轉(zhuǎn)而成了保護公共利益的公法救濟。該程序的基礎(chǔ)是國家利益，是為了普遍的公共利益而維護法律。在英國，現(xiàn)在頻繁運用這套程序，它是基于單個原告阻止公共性不正當(dāng)行為的一種重要武器，甚至被認為“是公法制度的核心”?？梢娢鞣劫Y本主義國家在維護公共權(quán)益時是賦予了檢察長行政公益訴訟原告主體資格的。西方國家將公益訴權(quán)作為行政權(quán)都可以讓檢察長作為行政公益訴訟的原告，享有獨立憲法地位