第第頁行政監(jiān)察專員制度的權(quán)利現(xiàn)狀探討一、瑞典行政監(jiān)察專員制度產(chǎn)生的背景及演進

憲法委員會擬訂的《政府組織法》草案第96條，體現(xiàn)在議會中創(chuàng)設(shè)行政監(jiān)察專員的建議。它規(guī)定，每一屆議會召開時，同一級別的議會可以選出一名道德和法律俱優(yōu)者，來行使議會授權(quán)之內(nèi)的監(jiān)督法官和政府官員遵守執(zhí)行法律的情況，并按照法律規(guī)定的正當程序，對上述人員在履責過程中的暴力行為、徇私枉法行為、不履行法定義務(wù)行為予以追訴，而對由政府任命的司法總長，人們認為他對政府官員的監(jiān)察并不能充分保障人民的權(quán)利，因為他要對政府負責并有義務(wù)遵循政府所發(fā)布的指令。例如，政府可以命令司法總長停止對一起他已經(jīng)開始的瀆職罪案的調(diào)查，而且政府也的確這樣做過。早期設(shè)立行政監(jiān)察專員的目的是:建立一項獨立于政府的、監(jiān)督政府官員履行職責的制度。這項制度優(yōu)勢在于它完全獨立于行政權(quán)力之外，且擁有獨立的準司法權(quán)，監(jiān)督權(quán)行使過程中可以完全不受任何外來壓力和阻力，真正實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)獨立行使。

二、瑞典行政監(jiān)察專員制度的現(xiàn)狀

(一)行政監(jiān)察專員與憲法

瑞典現(xiàn)行《政府組織法》第1條第一款規(guī)定，一切政府權(quán)力均來自于人民。這一規(guī)定構(gòu)成了瑞典民主制度的墓礎(chǔ)。人民的首要代表是議會，其主要任務(wù)是制定法律，決定國家稅收以及開支。政府被授權(quán)管理國家，而議會監(jiān)督政府機關(guān)的管理國家的行為?！墩M織法》中議會的立法性控制權(quán)體現(xiàn)出來的議會本身與行政監(jiān)察專員二者之間的權(quán)力分工表明:一方面，后者的活動只能由議會通過諸如《政府組織法》之類原則性指令加以調(diào)整。議會不得決定行政監(jiān)察專員是否應(yīng)當調(diào)查某一個案，或干涉某一案件的處理方式。另一方面，議會可在憲法委員會對行政監(jiān)察專員履行職責情況的年度審查中，表達他對上述活動的觀點，但極少對審查結(jié)果發(fā)表評論。

(二)行政監(jiān)察專員的組織和責任范圍

根據(jù)瑞典《政府組織法》和《議會法》的規(guī)定，行政監(jiān)察專員由議會選出，由一位首席監(jiān)察專員和三位行政監(jiān)察專員組成，任期四年。首席行政監(jiān)察專員是行政監(jiān)察專員公署的行政負責人，決定公署的主要活動。首席行政監(jiān)察專員有權(quán)頒發(fā)指導(dǎo)業(yè)務(wù)的規(guī)章并為其他監(jiān)察專員分派案件。除此之外，他和其他行政監(jiān)察專員沒有任何不同。監(jiān)察專員根據(jù)指令，在分派給他的職權(quán)范圍內(nèi)對某一案件進行調(diào)查或作出決定時，首席監(jiān)察專員不得干涉。目前，由議會監(jiān)察專員執(zhí)行的監(jiān)察可分為四個主要負責范圍，每一位監(jiān)察專員負責一個方面。責任范圍一:法院、勞動法庭、土地出租及租賃裁判所;全國法院管理署;公訴人;警察;有關(guān)行政監(jiān)察專員職權(quán)范圍內(nèi)的案件，以及有關(guān)信件中投訴事由不清楚的案件。責任范圍二:武裝部隊、非戰(zhàn)斗性部隊以及其他涉及國防部的案件;執(zhí)法機構(gòu);監(jiān)獄與緩刑執(zhí)行機構(gòu);所得稅與財產(chǎn)稅、增值稅、財政監(jiān)管與稅收征收及其他費稅;海關(guān)及全國性登記機關(guān);國民保險及有關(guān)監(jiān)護權(quán)的案件。責任范圍三:公益服務(wù)、未成年人保護、禁止產(chǎn)人保護等范圍的使用;醫(yī)療保健及其他涉及衛(wèi)生與社會事務(wù)的案件。責任范圍四:行政法院;法律援助、刑事賠償委員會、公法辦公署、請愿等涉及司法部的案件;勞工失業(yè)案件;建筑、土地、測繪事務(wù);交通;涉及農(nóng)業(yè)部和環(huán)境與自然資源部的案件;與工商部有關(guān)的案件;涉及外國人的案件;文化、宗教事務(wù);其他不屬于前三種責任范圍的案件。

(三)行政監(jiān)察專員的任務(wù)

瑞典《政府組織法》、《議會法》以及《行政監(jiān)察專員指令法》中都有有關(guān)行政監(jiān)察專員任務(wù)的內(nèi)容。最初始性規(guī)定載于《政府組織法》第12章第6條，其中規(guī)定了行政監(jiān)察專員的任務(wù):“議會應(yīng)當選舉一位或幾位監(jiān)察專員，按照議會下達的指令，監(jiān)督法律與其他法規(guī)在政府部門的實施情況，任何一位監(jiān)察專員均可以就上述指令的案件提起訴訟。”《行政監(jiān)察專員指令法》第1條規(guī)定:“監(jiān)察專員應(yīng)當確保公職人員遵守法律與其他法規(guī)，并在其他方面恪盡職守。”《行政監(jiān)察專員指令法》第2條規(guī)定:“監(jiān)察專員尤其應(yīng)當確保法院與行政機關(guān)在其活動中遵守《政府組織法》中有關(guān)客觀性與公正性的要求，并保證公民的憲法權(quán)利和特權(quán)不受公共行政行為的侵犯?！薄缎姓O(jiān)察專員指令法》第3條規(guī)定:“監(jiān)察專員應(yīng)當致力于彌補法律上的瑕疵。在其監(jiān)督活動中，如果有理由認為應(yīng)當對立法或其他國家政策進行修訂，則監(jiān)察專員可以向議會或政府反映這一情況?！?/p>

(四)行政監(jiān)察專員的職權(quán)

行政監(jiān)察專員根據(jù)議會的指示對公務(wù)員執(zhí)行法律與其他法規(guī)的情況實施監(jiān)督，在指定規(guī)定的范圍內(nèi)，監(jiān)察專員可以提起訴訟。這是一種靈活而強勢的監(jiān)督機構(gòu)，因而其他代議制國家紛紛效仿。在《政府組織法》中，行政監(jiān)察專員被賦予廣泛的監(jiān)督權(quán)力，主要有:

1．調(diào)查權(quán)。

調(diào)查是行政監(jiān)察專員的主要工作任務(wù)。至于用何種方式去調(diào)查法律并沒有強行性要求，通常認為只要有助于調(diào)查目的之實現(xiàn)，監(jiān)察專員可以采取其個人認為適當?shù)母鞣N有效方式。當然獲得第一手材料是保證調(diào)查得以順利實施的必備條件，因此行政監(jiān)督專員自然會擁有該項權(quán)力，即向所有與調(diào)查有利害關(guān)系的個人和團體進行詢問以獲取有價值的情報。這些個人和部門必須積極主動地予以配合來完成任務(wù)，如果在調(diào)查過程中有人為設(shè)置障礙或者不配合或者有敵意表現(xiàn)的則法院可以追究他的“藐視國會罪”。雖然調(diào)查權(quán)被保證不受阻撓，但偵查和審訊的方法是被禁止的。同時行政監(jiān)察專員的調(diào)查活動不得影響有關(guān)部門的正常活動。《政法組織法》第12章第6條第2款規(guī)定，監(jiān)察專員可以列席法院或公共權(quán)力機關(guān)的評議會，并有權(quán)查閱上述法院或部門的會議記錄和文件，任何法院或公共部門以及各級政府均應(yīng)向監(jiān)察專員提供其所要求的資料。任何處于監(jiān)察專員監(jiān)督之下的其他人也都負有類似義務(wù)。該款還規(guī)定，公訴人將應(yīng)監(jiān)察專員的要求向其提供幫助。

2．建議權(quán)。

行政監(jiān)察專員可以采取如下方式行使自己的建議權(quán):當行政監(jiān)察專員發(fā)現(xiàn)政府及其公職人員違法行使職權(quán)時，行政監(jiān)察專員無權(quán)修改政府已經(jīng)做出的行政行為，他只能認真行使其監(jiān)督檢察權(quán)并將調(diào)查結(jié)果予以報告。行政監(jiān)察專員希望政府部門積極主動修正自己的錯誤并進行合理的經(jīng)濟補償，當被涉及的部門認為不能補償或所作的補償不適當時，行政監(jiān)察專員會進一步向其說明自我糾錯的重要性，如果答復(fù)仍然不理想，監(jiān)察專員就要向被涉部門的主要首長提交調(diào)查報告并加附補償建議;被涉部門首長應(yīng)根據(jù)行政監(jiān)察專員提交的報告的內(nèi)容，審慎查閱所涉弊政。如果以上兩個辦法都不能實現(xiàn)行政監(jiān)察專員的監(jiān)督目的和要求，則行政監(jiān)察專員會向議會提出報告，由議會作為最后監(jiān)督主體向有關(guān)部門施加壓力，以保證行政監(jiān)察專員使命得以實現(xiàn)和維護。行政監(jiān)察專員準確行使監(jiān)督檢察權(quán)，不僅可以使因政府不當行為受到不公正待遇的人得到補償，而且可以督促政府更好地為人民服務(wù)。同時由于最后環(huán)節(jié)有議會的鼎力支持，也使行政監(jiān)察專員的社會地位和權(quán)威得以凸顯。

3．監(jiān)督權(quán)。

《指令法》要求監(jiān)察專員以一年為周期向議會提交上一年度調(diào)查報告情況書面材料。具體包括:一份修改立法的建議案匯總，一份監(jiān)察專員在監(jiān)督過程中所發(fā)現(xiàn)的其他法律瑕疵的救濟方案。報告應(yīng)具體闡述對被查實官員追究法律責任的說明和建議，這些官員無視其職責，違反了刑法或?qū)嵤┝似渌`法應(yīng)受紀律懲戒的行為(但違反《出版自由法》的除外，這種情況由其他途徑追訴)。該報告還應(yīng)當包括對監(jiān)察專員所作的其他重大決定的說明，并對監(jiān)察專員在其他方面的活動進行總結(jié)。年度報告打印在大型版本上，并送交法院及各公共權(quán)力部門。法官、律師、公訴人、陪審員及監(jiān)察專員監(jiān)督下的各部門官員及其他人會饒有興趣地讀報告。報告之所以引起人們的關(guān)注，主要歸功于監(jiān)察專員高質(zhì)量的裁決及監(jiān)察專員對重大案件傾注了自己的心血所發(fā)表的意見。

4．追訴權(quán)。

基于憲法規(guī)定的每一位官員都應(yīng)當對其履行職責時所作出的決定負責的原則，監(jiān)察專員不能改變法院或者公共權(quán)力機關(guān)的決定，也不能對法院或公共權(quán)力機關(guān)如何處理特定案件發(fā)號施令，當監(jiān)察專員在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)某官員錯誤地適用了法律等情況時，只能通過訴訟或要求有關(guān)部門給予紀律處分。因此，監(jiān)察專員的地位定位非常接近我們比較熟悉的檢察機關(guān)公訴人的角色。只有在官員因行使其職權(quán)范圍內(nèi)的事項且構(gòu)成犯罪的情況下，行政監(jiān)察專員才有權(quán)對這些官員提起訴訟。如果不滿足上訴條件的則轉(zhuǎn)由其他擁有訴權(quán)的部門管轄。行政監(jiān)察專員在調(diào)查案件時，如果有充分的理由相信政府官員的確存在上述犯罪行為，就可以啟動本國法律中有關(guān)初步調(diào)查、起訴、不予起訴的規(guī)定。對于官員怠于行使職權(quán)而造成不利后果且不構(gòu)成犯罪的，行政監(jiān)察專員只需向有紀律處分權(quán)限的機關(guān)或部門提起報告，由這些部門處理即可。

5．審查權(quán)。

從議會監(jiān)察專員公署開始有審查權(quán)起，審查即成為其活動中的一個重要組成部分。審查對象包括全國及各地的公共權(quán)力部門，法院或其他機構(gòu)。現(xiàn)在，四位監(jiān)察專員每年要花費50—60天的時間審查法院及各種機構(gòu)，每一位監(jiān)察專員都在其自己的責任范圍內(nèi)通過審閱案卷和其他文件、會見機構(gòu)負責人及其行政管理工作人員進行審查。經(jīng)首席議會監(jiān)察專員授權(quán)，在監(jiān)察專員秘書處任職的官員也可以進行此類審查，但應(yīng)當以監(jiān)察專員的名義來發(fā)表評論或其他聲明。如果該官員認為有必要進行評論，他必須向適格的監(jiān)察專員作出報告，由其決定是否采取進一步的行動。監(jiān)察專員對觀察結(jié)果與搜集的資料進行分析后，往往會以適當?shù)睦碛山ㄗh被審查機構(gòu)改善其組織領(lǐng)導(dǎo)，甚至會導(dǎo)致監(jiān)察專員采取行動彌補立法中的瑕疵。

(五)行使監(jiān)察權(quán)的方式

1．受理投訴。

受理投訴同監(jiān)督檢查一樣是監(jiān)察專員最主要的工作內(nèi)容，主要原因是:首先，在一個以法律秩序為基礎(chǔ)的民主社會中，任何公民都有權(quán)利使權(quán)力機關(guān)的行為置于一個職權(quán)部門的法律監(jiān)督之下，并且該部門在與政府及其他權(quán)力機關(guān)的關(guān)系當中應(yīng)當是完全自治的。其次，在全國或地方政府中任職的每一位官員都應(yīng)當謹記，其公務(wù)行為正處在議會監(jiān)察專員的監(jiān)察之下，如果其行為不當，將會因此遭受處罰。

2．投訴方式。

根據(jù)《指令法》，投訴應(yīng)當以書面形式作出。但如有必要，監(jiān)察專員秘書處通常會派人為投訴人免費撰寫書面訴狀。訴狀中應(yīng)當指出投訴所指控的權(quán)力機關(guān)、指控的何種措施、該措施何時發(fā)生及投訴人的姓名、地址等，如果有相關(guān)憑證應(yīng)一并附上。

3．投訴主體。

任何自然人、法人或社會團體，無論是否是瑞典本國國民，無論是否在瑞典本國居住，無論是否與其所投訴案件有關(guān)，只要認為公營機構(gòu)行政失當使人感到委屈，就有權(quán)向中訴專員投訴，以便中訴專員展開獨立、客觀、公正的調(diào)查，為投訴人昭雪冤屈。公民因涉嫌犯罪被逮捕、拘禁或羈押等事由而被剝奪自由的，或正在監(jiān)獄服刑的人，投遞信件或其他文件的權(quán)利將受到限制。但此種限制不適用于被剝奪自由的人向監(jiān)察專員投遞信件或其他文件。經(jīng)投訴人要求，監(jiān)察專員秘書處必須進行簽收，以表示其投訴已經(jīng)被收悉。

4．對投訴的處理。

(1)駁回:投訴事項微不足道，或投訴屬瑣碎無聊、無理取鬧或用心不良。(2)支持提起公訴:在對投訴的案件進行調(diào)查的過程中，如果發(fā)現(xiàn)有理由認定處于其監(jiān)督之下的官員在履行職務(wù)時觸犯了刑法，則監(jiān)察專員有責任作為公訴人進行初步審查。如果認為有足夠的理由起訴，則他有責任像普通公民一樣提起公訴。(3)做出裁決:大多數(shù)情況下，監(jiān)察專員在調(diào)查結(jié)束時會書面裁決結(jié)案，并向社會公