摘要

隨著經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化進(jìn)程的加深，加之生態(tài)污染的外部性與流動(dòng)性，其不以省際、市際、縣際為限制。在現(xiàn)有的區(qū)域行政劃分體制下，我國(guó)環(huán)境污染問題嚴(yán)重，已經(jīng)演變?yōu)榭缧姓^(qū)環(huán)境問題，并不局限于某一行政區(qū)劃。因此，地方政府間的合作勢(shì)在必行。但從整體來看，目前的政府間合作仍存在著諸多矛盾，形成各自為政的局面。

文章從政府間關(guān)系的視角分析我國(guó)政府間在生態(tài)合作治理中產(chǎn)生的諸多困境，包括合作的觀念淡薄、機(jī)制不協(xié)調(diào)、政策不統(tǒng)一等，找出跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作困境原因，如治制度供給不足、體制分割的弊端、政治競(jìng)爭(zhēng)與博弈，并從思想文化建設(shè)、構(gòu)建統(tǒng)一平臺(tái)、加強(qiáng)制度建設(shè)等方面進(jìn)行分析提出相關(guān)的對(duì)策和建議。

本文通過文獻(xiàn)法收集各種類型的文獻(xiàn)資料，包括書籍、論文、雜志等整合總結(jié)借鑒學(xué)者觀點(diǎn)和看法。并運(yùn)用總結(jié)經(jīng)驗(yàn)法分析國(guó)內(nèi)外的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作的事件，吸取經(jīng)驗(yàn)，提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞：跨行政區(qū)；政府合作；生態(tài)環(huán)境治理；

Abstract

With

the

deepening

of

economic

globalization

and

regional

integration,

and

the

externality

andmobilityofecologicalpollution,itisnotrestrictedbyinterprovincial,intercityandcountyboundaries.Undertheexistingregionaladministrativedivisionsystem,theproblemofenvironmentalpollutioninChinaisseriousandhasevolvedintoacrossadministrativeareaenvironmentalproblem,notlimitedtoacertainadministrativedivision.Therefore,cooperationbetweenlocalgovernmentsisimperative.Butonthewhole,therearestillmanycontradictionsinthecurrentintergovernmentalcooperation,andthesituationofselfgovernanceisdifferent.

Fromtheperspectiveofintergovernmentalrelations,thepaperanalyzesmanydifficultiesinthegovernanceofecologicalcooperationamongthegovernmentsofourcountry,includingtheweakconceptofcooperation,thedisharmonyofthemechanism,theununificationofthepolicies,andsoon,tofindoutthereasonsforthedilemmaofthegovernmentcooperationintheecologicalenvironmentgovernanceofthetransadministrativeregion,suchastheinadequatesupplyofthegovernancesystem,themalpracticeofthedivisionofthesystemandthepoliticalcompetition.Fromgametheory,fromtheaspectsofIdeologicalandculturalconstruction,buildingaunifiedplatform,andstrengtheningsystemconstruction,thepaperputsforwardrelevantcountermeasuresandsuggestions.

Thisarticlecollectsvarioustypesofdocumentsandmaterialsthroughliterature,includingbooks,papers,magazinesandsoon.Andsumminguptheexperiencemethodtoanalyzetheeventsofgovernmentcooperation

in

the

ecological

environment

governance

across

the

country

and

abroad,drawingonexperienceandputtingforwardcountermeasures.

Keywords:Crossadministrativearea;governmentcooperation;ecologicalenvironmentgovernance;

第1章緒論

改革開放以來，中國(guó)的工業(yè)化發(fā)展取得了萬眾矚目的成就。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)帶來的負(fù)面效應(yīng)在生態(tài)環(huán)境問題上顯露無疑。環(huán)境污染嚴(yán)重，資源浪費(fèi)、結(jié)構(gòu)失衡等矛盾和問題日益突出。伴隨著全球化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化等趨勢(shì)，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理問題日益顯現(xiàn)，傳統(tǒng)行政區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理模式面臨新的挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境治理方式亟需轉(zhuǎn)變，就目前看來，府際合作機(jī)制的不完善已經(jīng)成為環(huán)境污染問題的加速劑，各行政區(qū)基于自身利益在治理環(huán)境污染的過程中各自為戰(zhàn)，[1]權(quán)責(zé)不清，推拉扯皮。在生態(tài)環(huán)境問題惡化的情況下，有效的解決環(huán)境污染問題，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，使生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，已經(jīng)成為學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)問題。生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為普遍性的問題，任何缺乏整體目光，過于關(guān)注單一地區(qū)環(huán)境治理的措施都難以根本解決生態(tài)環(huán)境的問題。學(xué)界對(duì)于生態(tài)環(huán)境協(xié)作管理已有建樹，但較多的是從區(qū)域經(jīng)濟(jì)角度研究城市群的發(fā)展，本文從府際關(guān)系的角度出發(fā)，深入分析跨行政區(qū)政府間合作的困境，明確造成困境的原因，從而探究完善政府間合作機(jī)制的路徑

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提升到五位一體總體布局的戰(zhàn)略高度，黨的十九大提出要加快生態(tài)文明改革，建設(shè)美麗中國(guó)。如此看來，生態(tài)環(huán)境治理迫在眉睫，有關(guān)部門在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理時(shí)，必須積極關(guān)注跨行政區(qū)方面的問題，注重政府間的協(xié)同合作，打破碎片化的治理格局。目前，加強(qiáng)政府在環(huán)境治理方面的合作已經(jīng)刻不容緩，是解決環(huán)境污染的必然選擇，是提升區(qū)域環(huán)境內(nèi)生動(dòng)力的必然要求，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展有著重要意義

國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞區(qū)域公共治理中的政府合作進(jìn)行了廣泛的研究，主要包括以下幾種視角,

首先是以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易費(fèi)用理論為視角對(duì)區(qū)域環(huán)境治理中府際合作困境進(jìn)行了解讀；其次是從行政協(xié)調(diào)視角對(duì)區(qū)域公共治理中的府際合作進(jìn)行了分析；復(fù)次是從政府間利益激勵(lì)和利益協(xié)調(diào)的角度對(duì)府際合作困境進(jìn)行了分析；最后是運(yùn)用博弈理論對(duì)地方政府在區(qū)域公共治理中的行為邏輯進(jìn)行了分析，從而為突破府際合作困境提供思路。

最早開始關(guān)注生態(tài)環(huán)境問題的是美國(guó)的海洋生物學(xué)家——蕾切爾·卡森。她在

1962

年撰寫了《寂靜的春天》一書，在書中描述了工業(yè)污染對(duì)自然世界的災(zāi)難性影響。在此之后，世界上掀起了一股生態(tài)環(huán)境保護(hù)的熱潮。美國(guó)學(xué)者阿格拉諾夫等人出版了《地方政府新戰(zhàn)略》，在書中提出不能僅依靠地方政府去處理公共事務(wù)，還需要依靠市場(chǎng)、民眾、社團(tuán)組織等的力量，同時(shí)認(rèn)為地方公共事物的管理是可通過區(qū)域政府協(xié)作來完成的。如今，生態(tài)合作的合作方式正在日益多樣，主體類型日益增多。與之相應(yīng)的研究工作也不斷深化。May和Willianms指出，各級(jí)政府之間的環(huán)境共治是二十世紀(jì)末環(huán)境保護(hù)體系的發(fā)展主軸。Katarina,Tim和Parkins分別從政策技術(shù)角度、責(zé)任角度、文化和價(jià)值觀角度對(duì)環(huán)境協(xié)同治理的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了分析。Mclntyre和Contreras提出公眾參與、民主發(fā)展和對(duì)權(quán)力的約束是環(huán)境協(xié)同治理的重要因素。

本文首先對(duì)基礎(chǔ)性的概念進(jìn)行解釋，包括區(qū)域生態(tài)治理的概念、地方政府協(xié)作的概念，并對(duì)相關(guān)理論基礎(chǔ)進(jìn)行說明，包括政府關(guān)系理論、行為博弈理論、治理理論等。其次，對(duì)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作的困境進(jìn)行分析，對(duì)存在的問題進(jìn)行歸納總結(jié)，深入剖析。再次，針對(duì)當(dāng)前存在的問題深入進(jìn)行原因分析。最后，進(jìn)行總結(jié)，有針對(duì)性的提出對(duì)策和建議。

文章在寫作過程中，采用文獻(xiàn)研究法，廣泛收集各種文獻(xiàn)資料，包括國(guó)內(nèi)外學(xué)者書籍著作、學(xué)者論文、期刊雜志報(bào)紙等，整合總結(jié)借鑒學(xué)者觀點(diǎn)和看法。并運(yùn)用總結(jié)經(jīng)驗(yàn)法，總結(jié)國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，提出相關(guān)對(duì)策建議。

第2章核心概念及理論基礎(chǔ)

2.1跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理

行政區(qū)劃是國(guó)家為了進(jìn)行分級(jí)管理而實(shí)行的包括行政單位和行政建制在內(nèi)的區(qū)域劃分。它表明某一單獨(dú)的行政單位所管轄的行政區(qū)域。中國(guó)行政區(qū)主要?jiǎng)澐譃槿齻€(gè)級(jí)別：省級(jí)行政區(qū)、縣級(jí)行政區(qū)、鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)；跨行政區(qū)則指某一公共問題超越了傳統(tǒng)意義上的行政區(qū)邊界，其事權(quán)分屬不同行政轄區(qū)的情況。

生態(tài)環(huán)境具有一定的整體性和不可分割性，環(huán)境問題不局限于單一的行政區(qū)內(nèi)部，表現(xiàn)出流動(dòng)性和滲透性的特征，某一行政區(qū)的生態(tài)治理行為或生態(tài)污染行為直接影響其他行政區(qū)的生態(tài)狀況，呈現(xiàn)出相互交融之勢(shì)。不可分割性則指跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理與周圍環(huán)境相互關(guān)聯(lián)，各利益主體“一榮俱榮，一損俱損”。生態(tài)環(huán)境具有一定的外部性，使得生態(tài)環(huán)境污染超越單一行政區(qū)的治理能力。且其作為一種特殊的公共產(chǎn)品，產(chǎn)權(quán)并不明晰，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性。難以對(duì)造成的污染進(jìn)行準(zhǔn)確的界定，搭便車的現(xiàn)象層出不窮。

因此，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理勢(shì)在必行。指在相互獨(dú)立的行政區(qū)之間，為了實(shí)現(xiàn)共同的利益，對(duì)兩個(gè)及以上的行政區(qū)域的環(huán)境問題進(jìn)行管理。其主體多種多樣，既包括政府部門，也包括第三部門，社會(huì)公眾等。

2.2地方政府協(xié)作

地方政府是基層政權(quán)組織，具有諸多權(quán)力與職責(zé)，有權(quán)決定和管理某一區(qū)域的有限的公共事務(wù)。協(xié)作則是組織集體行動(dòng)的結(jié)果，我國(guó)學(xué)者張康之認(rèn)為，協(xié)作是高一級(jí)的合作，是更高層次的集體行動(dòng)。馬克思指出，“許多人在同一生產(chǎn)過程，或在不同的但相互聯(lián)系的生產(chǎn)過程中有計(jì)劃地一起協(xié)同勞動(dòng)，就是協(xié)作”。協(xié)作是參與者處理相互間關(guān)系、解決問題的過程，是一項(xiàng)有目的的活動(dòng)。

地方政府協(xié)作指的是政府與政府之間的關(guān)系，兩個(gè)或兩個(gè)以上的地方政府圍繞共同的問題，為了實(shí)現(xiàn)共同利益，整合利用各自的資源，相互協(xié)商配合采取共同的行動(dòng)與措施，以實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)的行為。

2.3

政府關(guān)系理論

政府間關(guān)系指的是不同政府組織之間的關(guān)系，美國(guó)學(xué)者安德森于20世紀(jì)60年代首次提出這一概念。20世紀(jì)80代，隨著全球性政府改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，政府間關(guān)系成為一個(gè)獨(dú)立的研究課題進(jìn)入學(xué)者們的研究視野。

我國(guó)學(xué)者林尚立對(duì)政府間關(guān)系的界定為“各級(jí)政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系，它包括縱向的中央政府與地方政府的關(guān)系、地方政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間的關(guān)系”。但基于條塊關(guān)系是中國(guó)政府間關(guān)系模式的基礎(chǔ)，因此，橫向關(guān)系也涵蓋政府內(nèi)各部門之間的關(guān)系。謝慶奎在《中國(guó)政府的府際關(guān)系研究》中明確了府際關(guān)系的概念，即“政府之間的關(guān)系，包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系。”謝慶奎把政府部門作為府際關(guān)系的主體之一，把部門關(guān)系納入研究范疇。陳振明教授認(rèn)為，政府間關(guān)系指中央政府與地方政府之間的縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。而學(xué)者江大樹認(rèn)為府際關(guān)系則是一個(gè)國(guó)家內(nèi)部不同政府間的相互運(yùn)作關(guān)系，主要指各層級(jí)政府間垂直互動(dòng)關(guān)系。對(duì)于中國(guó)而言，政府間的關(guān)系除了包括中央政府與地方政府的關(guān)系、地方政府間的關(guān)系、各地區(qū)政府間的關(guān)系之外，條塊關(guān)系也包含在內(nèi)。必須對(duì)條塊關(guān)系問題給予更多的重視，進(jìn)行系統(tǒng)研究。

文章以地方政府間的橫向關(guān)系為理論基礎(chǔ)，分析現(xiàn)存的橫向政府關(guān)系對(duì)跨行政區(qū)環(huán)境治理的阻礙，并尋求有效的解決途徑。

2.4

行為博弈理論

博弈論又被稱對(duì)策論，既是現(xiàn)代數(shù)學(xué)的一個(gè)新分支，也是運(yùn)籌學(xué)的一個(gè)重要學(xué)科。博弈論考慮個(gè)體的預(yù)測(cè)行為和實(shí)際行為，并研究它們的優(yōu)化策略。主要研究公式化了的激勵(lì)結(jié)構(gòu)間的相互作用，是研究具有斗爭(zhēng)或競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)現(xiàn)象的數(shù)學(xué)理論和方法。

近代對(duì)于博弈論的研究，開始于策梅洛，波萊爾及馮·諾依曼。1928年，馮·諾依曼論證了博弈論的基本原理，從而宣告了博弈論的正式誕生。1944年，馮·諾依曼和摩根斯坦共著的劃時(shí)代巨著《博弈論與經(jīng)濟(jì)行為》將二人博弈推廣到n人博弈結(jié)構(gòu)并將博弈論系統(tǒng)地應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，從而奠定了這一學(xué)科的基礎(chǔ)和理論體系19501951年，約翰·福布斯·納什利用不動(dòng)點(diǎn)定理證明了均衡點(diǎn)的存在，為博弈

論的一般化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此外，萊因哈德·澤爾騰、約翰·海薩尼的研究也對(duì)博弈論發(fā)展起到推動(dòng)作用。

一般認(rèn)為，博弈主要可以分為合作博弈和非合作博弈。合作博弈和非合作博弈的區(qū)別在于相互發(fā)生作用的當(dāng)事人之間有沒有一個(gè)具有約束力的協(xié)議，如果有，就是合作博弈，如果沒有，就是非合作博弈。在非合作博弈論中，含有占優(yōu)戰(zhàn)略均衡的一個(gè)著名例子是由塔克給出的“囚徒困境”博弈模型。在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府協(xié)作過程中，囚徒困境形象的說明了各利益主體之間的博弈行為。在信息不對(duì)稱的情況下，各地方政府都試圖采取符合自身利益最大化的行為。這種雙向互動(dòng)無非包括兩種行為，一是沖突，即地方政府都認(rèn)為對(duì)方會(huì)采取有力措施遏制環(huán)境污染，從而導(dǎo)致雙方都難以采取有效的治理行為，環(huán)境惡化嚴(yán)重。二是協(xié)調(diào)，即雙方共同采取有效行為進(jìn)行環(huán)境治理，遏制環(huán)境污染，從而優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。但由于信息不全面及機(jī)會(huì)主義的考慮，各地方政府普遍采取放任的態(tài)度，等待對(duì)方采取行動(dòng)，地方政府的理性行為導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境得不到保護(hù)，整體惡化嚴(yán)重。因此，進(jìn)行制度保障，引導(dǎo)博弈者的行為是必由之路。

2.5

整體性治理理論

整體性治理就是以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式。整體性治理具備五個(gè)特征：治理目標(biāo)是取得公共利益和責(zé)任。著眼于政府與社會(huì)各類組織包括私人部門和非營(yíng)利部門的合作。強(qiáng)調(diào)官僚制組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。該理論模式反對(duì)新公共管理的碎片化組織結(jié)構(gòu)，認(rèn)為政府治理的根本組織結(jié)構(gòu)仍是官僚制。反映信息時(shí)代的最新現(xiàn)實(shí)背景。重視整合、協(xié)作與整體運(yùn)作。

跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理不能簡(jiǎn)單的以單一政府的行為為導(dǎo)向，而需要整合各區(qū)域的資源加強(qiáng)合作，協(xié)同治理。因此，各公共部門之間的水平關(guān)系必須加以改善。并建立相應(yīng)的跨行政區(qū)綜合治理機(jī)制。

第3章跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作困境

3.1治理理念缺失與價(jià)值取向差異

3.1.1目標(biāo)差異大

各行政區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不一，各地方政府間訴求難以等同，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)往往注重可持續(xù)發(fā)展，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，對(duì)環(huán)保方面的關(guān)注度逐年增加，投入力度也不斷增強(qiáng)。而經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要目標(biāo)，甚至以犧牲環(huán)境為代價(jià)，較多接收重工業(yè)等環(huán)境污染問題嚴(yán)重但有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的企業(yè)。對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入較少，環(huán)境破壞嚴(yán)重。通常走先污染后治理的老路。[2]因此，發(fā)達(dá)地區(qū)的高生態(tài)目標(biāo)追求與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的目標(biāo)差異造成跨行政區(qū)政府協(xié)作的障礙之一。各地方政府間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不一，財(cái)政收入方面存在差異，導(dǎo)致不同政府在環(huán)境治理投入方面的不同。加之，環(huán)境治理是具有公共性質(zhì)的產(chǎn)品，初期投入資金較大，收益周期長(zhǎng)，使得經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且環(huán)境治理能力較差的地方政府難以在環(huán)境治理投入大量資金，將環(huán)境治理作為重要目標(biāo)，不得已而選擇了搭便車的行為。以長(zhǎng)三角地區(qū)為例，上海作為長(zhǎng)三角地區(qū)的龍頭，其發(fā)展速度與質(zhì)量遠(yuǎn)超浙江、江蘇兩省，形成了以上海為中心的梯度輻射效應(yīng)。距離上海較近的蘇南、浙北等地經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，對(duì)環(huán)境的關(guān)注程度更多，在環(huán)境治理方面投入的資金也逐年增加。反之，距離上海較遠(yuǎn)的蘇北、浙南等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，政府資金有限，對(duì)環(huán)境治理的投入力度不足，“搭便車”成為了他們的理性選擇，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的上海、蘇南等地降低了跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作的意愿。

同時(shí)，各行政區(qū)政府的若干部門之間的不協(xié)調(diào)也是造成跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府協(xié)作困難的重要因素之一。各部門缺乏對(duì)自身的準(zhǔn)確定位，[3]目標(biāo)帶有部門本位的特點(diǎn)，跨行政區(qū)環(huán)境治理需要環(huán)境保護(hù)部門、經(jīng)濟(jì)管理部門及仲裁部門等多部門的相互協(xié)作與配合，部門利益的存在使得部門間協(xié)作困難，甚至忽視組織整體目標(biāo)，導(dǎo)致組織內(nèi)部各部門難以分工協(xié)作，統(tǒng)一行動(dòng)困難。

3.1.2缺乏合作理念

我國(guó)地方政府之間地位平等，并非上下級(jí)之間的隸屬關(guān)系，因此跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理一方面需要上級(jí)政府的命令指示，另一方面更多的依靠各地方政府樹立合作意識(shí)，積極主動(dòng)的采取行為。[4]但我國(guó)以行政區(qū)為基本單位促進(jìn)各地方經(jīng)濟(jì)等全方面的發(fā)展，因此，各地方政府通常以孤立的觀點(diǎn)看待各類公共事物的發(fā)展，合作觀念淡薄，各自為政現(xiàn)象突出。盡管各地方政府所追求的目標(biāo)的大方向大體一致，但在具體的事務(wù)上都有各自的利益訴求，關(guān)注本轄區(qū)內(nèi)的發(fā)展，根據(jù)自身的發(fā)展制定相應(yīng)的公共政策，甚至損害其他行政區(qū)的利益。太湖流域的吳江盛澤與浙江嘉興相鄰，分別處于太湖上下游，二者均將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為主要目標(biāo)，上游的盛澤以印染企業(yè)為支撐，而下游的嘉興則發(fā)展?jié)O業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等。因此，上游的印染企業(yè)排放的污染對(duì)下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人民生活造成了巨大影響，嚴(yán)重威脅了下游地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，嘉興市在1993年至2000年間漁業(yè)損失達(dá)到1696.05萬元，均由盛澤水污染造成。1995年嘉興地區(qū)損失將近835萬元，受污染面積達(dá)到1.637萬畝。各行政區(qū)間缺乏相互間的交流協(xié)商意識(shí)，只有少數(shù)符合雙方共同利益的情況下，各地方政府才會(huì)采取合作行為，但這種合作也并不是全方位的合作，存在著種種問題。

3.1.3跨行政區(qū)加政府合作缺乏信任

跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作是環(huán)境問題得以解決的必然途徑，目前，許多地方政府已經(jīng)進(jìn)行了初步的合作，例如，長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)及京津冀地區(qū)等。這些合作往往以簽訂協(xié)議為主要形式，以地方政府間的利益博弈為基礎(chǔ)，并未上升到制度的層面，各方對(duì)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作抱有懷疑的態(tài)度，缺乏信任，合作程度不深，水平不高。跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府間的相互信任是一種重要的資本，可以有效減少不必要的溝通協(xié)商的成本。地方政府間的信任程度越高，環(huán)境治理就越容易進(jìn)行。[5]然而，由于缺乏信任，使得各行政區(qū)間的合作充滿隔閡，信息閉塞，難以共享，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作難以取得得實(shí)際成效。

3.2機(jī)制不協(xié)調(diào)

3.2.1多頭管理，責(zé)任不清

各個(gè)地方政府內(nèi)部對(duì)環(huán)境治理的多個(gè)部門進(jìn)行分類管理，環(huán)境治理的職權(quán)由各個(gè)部門制定后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各部門均從自身利益出發(fā)導(dǎo)致行政部門之間職能界定不清、權(quán)限重疊。一個(gè)部門往往受到來自上級(jí)機(jī)構(gòu)和橫向部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在各領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)缺乏溝通的情況下，政出多門不可避免。且環(huán)境治理工作需要多個(gè)部門共同參與，涉及環(huán)境保護(hù)部門、經(jīng)濟(jì)管理部門、農(nóng)、林、牧、副、漁部門以及審批仲裁等部門[6]，這種情況下政出多門、各自為政的現(xiàn)象更是屢見不鮮。使得公共事務(wù)的管理職權(quán)分散于多個(gè)不同部門之下。形成低水平的重復(fù)管理或無人負(fù)責(zé)的窘境。如水質(zhì)及工業(yè)污染源的監(jiān)督管理主要由環(huán)保部門牽頭負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)施肥過度造成的水質(zhì)破壞由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，涉及到水的旅游項(xiàng)目則有旅游項(xiàng)目負(fù)責(zé)，船舶交通等方面造成的水污染由交通部門負(fù)責(zé)，地下水污染由國(guó)土部門負(fù)責(zé)等等這種九龍治水的分割管理模式職責(zé)不清，權(quán)限不明。即使水利部門通過監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)水污染超標(biāo)礙于權(quán)限也難以對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行管理。

以某市大氣防治條例為例“大氣污染防治實(shí)行預(yù)防為主、防治結(jié)合的方針”，第四條第三款“發(fā)改、經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、衛(wèi)生、建設(shè)、房管、工商、公安等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好大氣污染防治的相關(guān)工作?！钡囊?guī)定也涉及到了預(yù)防的部門，雖然《條例》中第十四條“禁止在城市上風(fēng)向新建影響大氣環(huán)境質(zhì)量的項(xiàng)目”,第二十條“禁止新建單機(jī)容量小于兆瓦、裝機(jī)容量小于兆瓦的供熱鍋爐房”,第三十條“在城市規(guī)劃范圍內(nèi),不得新建向大氣排放惡臭氣體的建設(shè)項(xiàng)目”,第三十二條“在城市居民區(qū)內(nèi),不得開辦產(chǎn)生惡臭、粉塵污染的修理、加工等服務(wù)業(yè)”等都是預(yù)防為主方針的體現(xiàn),但《條例》卻未明確規(guī)定在新建和開辦過程中，在哪個(gè)階段、由誰來預(yù)防、怎樣預(yù)防，未體現(xiàn)出誰許可、誰負(fù)責(zé)的預(yù)防宗旨，實(shí)踐中，預(yù)防應(yīng)在規(guī)劃、立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、衛(wèi)生許可、工商執(zhí)照等不同部門、不同階段就應(yīng)禁止和預(yù)防。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定同級(jí)人民政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但不是所有執(zhí)法部門。例如規(guī)劃、土地、工商等，分為省一級(jí)垂管、地一級(jí)垂管、縣級(jí)管理，主管部門不一，職責(zé)不明、權(quán)責(zé)不清。

3.2.2統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不足或乏力

統(tǒng)一的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境問題的改善有著巨大的推動(dòng)作用，是地方政府間合作的重要平臺(tái)。但目前，我國(guó)關(guān)于生態(tài)治理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)明顯不足，僅存的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)發(fā)展并不成熟，[7]相對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的類似機(jī)構(gòu)差距較大。在組織形式、職能設(shè)置及功能發(fā)揮上，還存在著很大的進(jìn)步空間。

2002年以來，我國(guó)相繼設(shè)置了6個(gè)環(huán)保督查中心，包括西北、西南、華東、華北、東北、華南。這六個(gè)環(huán)保督查中心具有對(duì)跨行政區(qū)的環(huán)境糾紛問題的處理權(quán)，對(duì)區(qū)域環(huán)境問題進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。名義上，統(tǒng)一的環(huán)保督查中心得以發(fā)揮不小的作用，但是，中央并未將實(shí)際權(quán)力下放，致使環(huán)保督查中心在處理跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問題時(shí)力不從心，難以發(fā)揮實(shí)際作用。我國(guó)現(xiàn)存的環(huán)境治理同一機(jī)構(gòu)大多存在著職責(zé)不明、權(quán)限不清、合法性不足、缺乏權(quán)威等問題，在解決具體環(huán)境問題時(shí)，難以得到行政區(qū)政府的支持，統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺位與乏力導(dǎo)致跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作水平難以提高?，F(xiàn)存的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)看似投入了大量人力、物力、財(cái)力，但實(shí)際效果還存在爭(zhēng)議，采取行動(dòng)遲緩，涉及到利益問題時(shí)決而不行，行而不果。其次，統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的維持一方面受政府官員個(gè)人偏好的影響，另一方面，也受到機(jī)構(gòu)官員職位變化的影響。盡管在泛珠三角及環(huán)渤海地區(qū)都設(shè)立了統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但其實(shí)際作用的發(fā)揮還有待進(jìn)一步提高。

3.3政策碎片化

3.3.1政策制定不統(tǒng)一

近年來，跨行政區(qū)政府間合作的意識(shí)已有所提高,但在環(huán)境治理規(guī)劃上仍缺乏統(tǒng)一性。在具體的方案上，更是缺乏一致性。各地方政府大都按照自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯和自身的發(fā)展方向開展環(huán)境治理活動(dòng)，發(fā)展規(guī)劃缺乏整體性。

在立法方面，不同行政區(qū)之間存在重復(fù)立法的行為。我國(guó)的環(huán)境管理實(shí)行屬地立法的原則。不同行政區(qū)有權(quán)依據(jù)本轄區(qū)的實(shí)際情況擬定地方法規(guī)，制定相關(guān)政策。在各地方政府缺乏有效溝通的情況下，各自為政[8]，容易出現(xiàn)重復(fù)立法的行為。同時(shí)，各行政區(qū)在環(huán)境保護(hù)法規(guī)內(nèi)容方面也容易產(chǎn)生沖突，不同行政區(qū)間法律法規(guī)的內(nèi)容不同，對(duì)于環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行力度也存在差異，對(duì)于污染的懲處標(biāo)準(zhǔn)也相互矛盾。因此，使得同一區(qū)域的不同行政區(qū)之間政策不統(tǒng)一，措施不協(xié)調(diào)。例如，《上海市環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定,“造成環(huán)境污染事故的,由市或者區(qū)、縣環(huán)保部門按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處以罰款對(duì)直接經(jīng)濟(jì)損失難以認(rèn)定的,處二萬元以上二十萬元以下的罰款?！倍督K省環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定,“造成環(huán)境污染事故的企事業(yè)單位,由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他法律、法規(guī)規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門根據(jù)所造成的危害后果處以罰款，情節(jié)嚴(yán)重的,對(duì)有關(guān)責(zé)任人員由所在單位或者政府主管機(jī)關(guān)予以行政處分”。由此可見，不同行政區(qū)的法規(guī)存在差異，甚至相互矛盾，不僅在力度和方法上不同，在環(huán)境污染的懲處上也并不一致。環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)涉及到治理成本和排污企業(yè)的行為選擇,不同的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)造成治污成本差別化,從而導(dǎo)致排污企業(yè)對(duì)地方政府的博弈。

3.3.2政策執(zhí)行不統(tǒng)一

目前，我國(guó)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理合作水平低，合作形式松散，難以形成統(tǒng)一的意志，政策執(zhí)行不到位?，F(xiàn)有的大多數(shù)跨行政區(qū)政府合作主要由領(lǐng)導(dǎo)人做出承諾，卻并未以法律的形式加以確定。[9]以聯(lián)席會(huì)議為例,各地方政府在聯(lián)席會(huì)議中進(jìn)行交流與溝通，聯(lián)席會(huì)議根據(jù)周期召開會(huì)議,實(shí)行輪流牽頭的制度,各參與方提供本行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染情況及環(huán)境質(zhì)量，并在會(huì)議上共同討論解決措施、合作辦法，原則上，當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境問題引發(fā)的糾紛時(shí)，各行政區(qū)政府應(yīng)根據(jù)聯(lián)席會(huì)的有關(guān)制度迅速行動(dòng)，妥善解決。但在實(shí)際過程中,會(huì)上簽共同協(xié)議,會(huì)下各自為政的現(xiàn)象并不少見,聯(lián)席會(huì)議制度可能解決面上的共識(shí),但破解不了體制上的冰凍。使得在統(tǒng)一政策的執(zhí)行上問題繁多。導(dǎo)致合作方之間責(zé)任不清、權(quán)限不明?，F(xiàn)有的有關(guān)環(huán)境治理政府協(xié)作的法律大多僅限于原則上的規(guī)定，缺乏可行性，缺乏實(shí)際的操作方法，難以針對(duì)某一具體的合作過程。例如,《中華人民共和國(guó)水污染防治》第十條要求“建立跨區(qū)域的機(jī)構(gòu)以統(tǒng)一防治水污染”。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定,“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作,由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決,或者由上級(jí)人民政府協(xié)商解決,做出決定”?？梢娺@些規(guī)定只是宏觀指導(dǎo)，缺乏具體可操作性,地方政府在實(shí)際處理跨行政區(qū)環(huán)境污染問題時(shí)沒有具體的法律法規(guī)可依對(duì)于合作主體權(quán)責(zé)、義務(wù)等方面規(guī)定過少，合作行為難以得到相關(guān)法律的支持。某些科學(xué)合理的制度也并未得到法律的認(rèn)可與保障，導(dǎo)致執(zhí)行力度不足。且存在著各地方政府執(zhí)法分散化的問題，相鄰行政區(qū)間相互抱怨、指責(zé)，執(zhí)行政策過程中，推諉責(zé)任，引起糾紛，形成合作障礙。

第4章跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作困境的原因

4.1政府競(jìng)爭(zhēng)與政治博弈

4.1.1地方政府的利益取向

地方政府的價(jià)值在于管理轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。因而形成了不同行政區(qū)政府的基本利益結(jié)構(gòu)?；诘胤秸莫?dú)特利益視角和利益結(jié)構(gòu)，任何地方政府都將自身利益最大化作為跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作的邏輯起點(diǎn)。共同利益的存在，整體效益的提高使得跨行政區(qū)政府合作成為可能。這種合作根本出發(fā)點(diǎn)在于自利，實(shí)質(zhì)是多方博弈基礎(chǔ)上的相對(duì)滿意的條件匯合。由于不同政府的認(rèn)知、地位的不同，以及整體利益與個(gè)體利益的沖突使得這種合作充滿著諸多困難。

地方政府承擔(dān)著“經(jīng)濟(jì)人”的角色，追求本轄區(qū)內(nèi)的最大利益。因而各地政府必將采取地方保護(hù)主義促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[10]環(huán)境治理的公共性、長(zhǎng)期性、滯后性使得大多數(shù)地方政府為了保證經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度，常常忽視環(huán)境問題甚至以鄰為壑轉(zhuǎn)嫁污染，導(dǎo)致對(duì)合作精神的背棄。加之，生態(tài)環(huán)境流動(dòng)性的特征，使得某一行政區(qū)內(nèi)的污染行為很難被發(fā)現(xiàn)，搭便車的行為隨之產(chǎn)生。“不合作”被看作地方政府最大化的最佳選擇。這種看似理性的個(gè)體行為必然導(dǎo)致整體缺乏理性的結(jié)果，即生態(tài)治理中的“囚徒困境”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，地方政府間存在著“零和博弈”行為，即某一行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以其相鄰行政區(qū)的利益受損為代價(jià)，因而他們之間存在著對(duì)立的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。最典型的例子就是流域上下游地區(qū)的發(fā)展，下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境往往受上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，而上游地區(qū)作為理性經(jīng)濟(jì)人，往往以經(jīng)濟(jì)利益最大化為取向，普遍污染難以避免。這種經(jīng)濟(jì)人的取向?qū)е铝撕献鬟^程中存在理念差異，目標(biāo)難以協(xié)調(diào)一致。

4.1.2官員晉升博弈

地方政府追求轄區(qū)利益最大化，具有經(jīng)濟(jì)人的價(jià)值取向。地方政府官員同樣作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”也謀求自身利益的最大化。地方政府官員所追求的自身利益并不總是與轄區(qū)利益相一致，在某些情況下，二者并不統(tǒng)一。這種單個(gè)官員的利益追求在很大程度上影響著地方政府的行為方式。

地方政府官員在承擔(dān)理性的“經(jīng)濟(jì)人”角色的同時(shí)，也承擔(dān)著“政治參與人”的角色，具有獨(dú)特的政治利益，在追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的同時(shí)，也尋求著政治

晉升與政治收益。他們關(guān)注財(cái)稅利潤(rùn)的最大化，也瞄準(zhǔn)每一次政治晉升機(jī)會(huì)，這種晉升無疑要經(jīng)過激烈的角逐，在競(jìng)爭(zhēng)中獲得，這使得處于“政治錦標(biāo)賽”中的地方政府官員排斥相互間的合作，對(duì)那些得以實(shí)現(xiàn)共同利益的跨行政區(qū)公共事務(wù)的合作置之不理。而推動(dòng)政府官員進(jìn)行晉升博弈[11]，無視合作共贏的根源則在于單一的政績(jī)考核體系。

4.1.3政績(jī)考核體系單一

改革開放初期，為了增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我國(guó)采取了以GDP為核心的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，這種評(píng)價(jià)體系一直沿用至今[12]。目前，我國(guó)依然實(shí)行以GDP為核心的政績(jī)考核體系，使得官員的行為主要以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向。這種以短期的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為黨政干部績(jī)效考核依據(jù)的制度在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)増長(zhǎng)速度方面成效顯著，但隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，其消極后果逐漸顯露。盡管某些地方強(qiáng)化了環(huán)境因素在政績(jī)考核體系中的地位，但由于政府官員任期較短，為了提高政績(jī)，獲取晉升機(jī)會(huì)，忽視具有滯后性的環(huán)境治理，轉(zhuǎn)而大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)是每一個(gè)政府官員的理性選擇。甚至在府際官員間排他性的政治競(jìng)爭(zhēng)影響下，轉(zhuǎn)嫁環(huán)境污染似乎也成為了理性的選擇。

這些錯(cuò)綜復(fù)雜的因素使得地方政府在跨行政區(qū)環(huán)境治理合作上動(dòng)力分散化，問題層出不窮，合作難以維持。

4.2體制分割與科層制的弊端

4.2.1生態(tài)環(huán)境的“脫域”特征與行政區(qū)劃矛盾

生態(tài)環(huán)境具有整體性的特征，是一個(gè)復(fù)合系統(tǒng)。環(huán)境污染往往不以行政區(qū)為邊界,尤其是大氣污染、流域污染等問題具有流動(dòng)性的特點(diǎn)，區(qū)域性表現(xiàn)顯著。由于環(huán)境的公共性和負(fù)外部性特征,以及社會(huì)治理過程的不確定性和復(fù)雜性的發(fā)展態(tài)勢(shì),環(huán)境問題很難由單一的行政區(qū)政府獨(dú)立解決，更難以將其作為某一行政區(qū)各自的問題采取孤立的措施加以解決，必須樹立跨行政區(qū)合作意識(shí)，樹立整體性的理念。

我國(guó)的行政區(qū)劃規(guī)定了不同行政區(qū)的邊界，限定了某一地方政府管轄的空間界限。這種嚴(yán)格的地域空間邊界構(gòu)成了對(duì)地方政府管轄權(quán)的法律化的剛性約束。[13]在某一獨(dú)立的行政區(qū)內(nèi)，其地方政府享有對(duì)該行政區(qū)所有公共事務(wù)包括環(huán)境治理在內(nèi)的全部管理權(quán)，其他地方政府無權(quán)干涉，各行政區(qū)政府間相互獨(dú)立，任何地方政府都難以跨越行政區(qū)邊界實(shí)施管理行為，其管理權(quán)限只在自己的轄區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生效力。這種嚴(yán)格明確剛性化的行政區(qū)邊界在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步方面起著重要作用，但在處理環(huán)境污染問題方面不免存在著一些弊端。在缺少對(duì)跨行政區(qū)公共管理權(quán)力合理配置與制度安排匱乏的條件下，這種具有閉合性和內(nèi)向性的行政區(qū)專注于解決本轄區(qū)內(nèi)的公共問題，促進(jìn)本轄區(qū)自身的發(fā)展，以期望實(shí)現(xiàn)自身的利益，其缺乏處理跨行政區(qū)環(huán)境污染問題權(quán)力的同時(shí)，更缺乏處理該問題的動(dòng)力。因此，行政區(qū)劃的剛性約束必然成為跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府間合作的最大障礙。

4.2.2科層體制下，封閉式運(yùn)作

在官僚制組織中,官僚往往通過控制信息資源壟斷權(quán)力，而使權(quán)力的權(quán)威最大化。因此，官僚體制不可避免的具有封閉性的特征。任何一個(gè)組織成員可以輕而易舉的控制自己崗位的信息，任何一個(gè)部門也同樣可以壟斷本部門的信息，某一獨(dú)立的地方政府更是可以封鎖其管轄范圍的一切信息。在這種官僚制度之下，政府內(nèi)部權(quán)力按層級(jí)進(jìn)行分工。對(duì)外則進(jìn)行封閉式的權(quán)力運(yùn)作，導(dǎo)致內(nèi)外部間、政府內(nèi)部的信息不暢通，造成“信息封鎖”。這種信息封鎖使得政府部門難以掌握外部環(huán)境信息，造成輸入性故障。在政府內(nèi)部，橫向的各個(gè)部門之間也難以做到互通有無，合作成本高昂。在涉及到具有公共性質(zhì)的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理問題時(shí)，各地方政府及政府內(nèi)各個(gè)部門之間往往形成一座座“信息孤島”，[14]在環(huán)境治理方面已經(jīng)采取措施或準(zhǔn)備采取措施的有關(guān)部門或政府很難得到其他部門或其他地方政府的配合與響應(yīng)，無法獲取全面而準(zhǔn)確的信息，從而導(dǎo)致跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作難以開展。

4.3制度層面缺失

4.3.1缺乏信息溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，地方政府合作的一個(gè)重要前提是實(shí)現(xiàn)政府間環(huán)境信息資源的共享，而現(xiàn)實(shí)中各個(gè)地方政府所使用的環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)儀器和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，技術(shù)不一致，信息共享機(jī)制欠缺，使得不同地方政府間難以進(jìn)行進(jìn)一步的有效溝通?？缧姓^(qū)地方政府間處于平行關(guān)系之中，且橫向關(guān)系發(fā)展不到位，導(dǎo)致相互間溝通協(xié)調(diào)動(dòng)力不足，盡管在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理方面存在著一定共同利益，但卻缺乏相應(yīng)的溝通平臺(tái)與溝通制度，各地方政府難以進(jìn)行關(guān)于協(xié)作方式、協(xié)作成本以及分工等方面的討論，即使這種溝通協(xié)調(diào)有途徑進(jìn)行，高昂的溝通成本也使得各地方政府望而卻步。[15]且在我國(guó)當(dāng)前的條塊管理體制下，地方政府過多依靠中央政府，按上級(jí)命令辦事，更導(dǎo)致了橫向間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制匱乏。

4.3.2分稅制的弊端

地方財(cái)政收入的限制影響跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政策的有效執(zhí)行，制約了跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府的有效合作。目前，我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制，將地方財(cái)政收入集中于中央政府手中，使得地方政府資金受限[16]，財(cái)政缺口日益增大，資金主要依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付。然而，在收歸財(cái)政權(quán)力的同時(shí)，地方政府的事權(quán)并未減少，對(duì)于公共事務(wù)的處理仍然以地方政府為主體。財(cái)權(quán)與事權(quán)的不平衡造成地方政府在處理跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問題時(shí)，資金不足，投入不到位。使得某些地方政府不得不采取搭便車的行為以減少資金投入，導(dǎo)致合作過程難以繼續(xù)。

4.3.3缺乏利益協(xié)調(diào)、補(bǔ)償機(jī)制

利府自身利益的需要。因此，在合作過程中利益的合理分配是維系地方政府間合作的基本條件益協(xié)調(diào)機(jī)制的欠缺使得跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作困難重重，合作共識(shí)與統(tǒng)一的政策難以形成，且政策貫徹不到位。[17]各地方政府之間是平行關(guān)系而非上下級(jí)隸屬關(guān)系，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作的形成基于各地方政。各行政區(qū)在貫徹執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)，更多的以自身發(fā)展為取向，而忽視了對(duì)其他行政區(qū)造成的影響，在缺乏地方政府間橫向的利益協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，難以推動(dòng)統(tǒng)一政策的形成，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作難以維持。

第5章跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作路徑分析

5.1加強(qiáng)文化建設(shè)，改變傳統(tǒng)認(rèn)知

5.1.1培育戰(zhàn)略協(xié)作文化

各地方政府追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)使跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理存在各自為政的現(xiàn)象，合作過程矛盾重重。因此，必須關(guān)注區(qū)域整體發(fā)展，注重長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。跨行政區(qū)環(huán)境治理作為政府提供的公共產(chǎn)品之一，具有利益外溢性。必須加強(qiáng)地方政府之間的合作意識(shí)，采取各種措施使各地方政府在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理上形成合作共識(shí)。不能孤立的看待環(huán)境問題，樹立區(qū)域環(huán)境協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，共同理解、共享知識(shí)。積極培育戰(zhàn)略性協(xié)作文化[18]，在互惠價(jià)值基礎(chǔ)上，強(qiáng)化各地方政府對(duì)于協(xié)作的認(rèn)識(shí)、看法。摒棄傳統(tǒng)的地方政府的“內(nèi)向型行政”轉(zhuǎn)而樹立“區(qū)域整體行政”的思維。

培育戰(zhàn)略協(xié)作文化首先要確定共同價(jià)值，加強(qiáng)理念、文化等意識(shí)形態(tài)方面的交流。[19]區(qū)域合作文化，是在一定的經(jīng)濟(jì)文化背景下，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，各地方之間長(zhǎng)期生成、發(fā)育起來的彼此間相互信任、相互團(tuán)結(jié)、彼此依存的價(jià)值觀念、精神理念以及行為規(guī)范。是地方主動(dòng)融入?yún)^(qū)域治理體系、建立協(xié)作關(guān)系的重要紐帶。各地方政府要具備問題導(dǎo)向的意識(shí)，摒棄孤立行政區(qū)的思想，相互理解，形成共同的理念[12]。萊茵河是歐洲第一大河，流經(jīng)1232千米，將近2000萬人將其作為直接水源，但隨著工業(yè)化的進(jìn)程加快，萊茵河成為了“歐洲的下水道”，針對(duì)嚴(yán)重的污染問題，有關(guān)政府首先轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的認(rèn)知觀念，樹立了正確的生態(tài)治理理念。包括合作治理理念、綜合治理理念等，其中，合作治理理念成為治理萊茵河流域污染的核心。在正確的理念引導(dǎo)下，有關(guān)政府加強(qiáng)合作，采取一系列后續(xù)措施，萊茵河流域的環(huán)境治理取得顯著成效。另一方面，協(xié)作文化的培育離不開共同利益的尋求。跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作是建立在共同利益基礎(chǔ)之上的，各地方政府必須將共同利益落實(shí)到具體的公共事物中去。

5.1.2加強(qiáng)參與合作的地方政府間信任

跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府間的良好合作關(guān)系要建立在雙方相互信任的基礎(chǔ)之上。這種相互間的信任對(duì)于降低溝通協(xié)調(diào)的成本，減少跨行政區(qū)政府合作的風(fēng)險(xiǎn)起著重要作用。因此合作參與方必須樹立誠(chéng)信政府的意識(shí)，加強(qiáng)彼此間的信任，建立制度性的信任體系，[20]增強(qiáng)合作的信任資本。實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作的長(zhǎng)效性。

5.1.3改變單一的政績(jī)考核體系

完善激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于推動(dòng)跨域環(huán)境治理中的地方政府合作十分必要，因此要注重發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向作用。將綠色GDP納入各地方政府和干部業(yè)績(jī)的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，有利于從根本上緩解環(huán)境污染問題，提高跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的水平。因此，建立科學(xué)的政績(jī)考核體系，把生態(tài)效益與環(huán)境指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的衡量體系之中刻不容緩。

傳統(tǒng)的政績(jī)考核體系促使地方官員為了獲得政績(jī)不惜以生態(tài)環(huán)境的惡化為代價(jià)，甚至采取地方保護(hù)主義，導(dǎo)致跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作困難。因此必須淡化GDP指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)反映可持續(xù)發(fā)展的綠色GDP的概念，把資源的利用效率和環(huán)境保護(hù)的情況納入干部考核范圍，在全社會(huì)形成綠色政治、綠色行政以及綠色治理的文化氛圍。[21]建立有效的引導(dǎo)機(jī)制，通過綠色政績(jī)考核體系，引導(dǎo)地方政府官員重視環(huán)境的保護(hù)與治理，摒棄犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)利益的思想，采取實(shí)際行動(dòng)促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善。推動(dòng)粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式向低消耗、高利用、低排放的集約型模式轉(zhuǎn)變。通過強(qiáng)化地方官員的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的政府合作。

5.2建立統(tǒng)一的合作平臺(tái)

5.2.1設(shè)立統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)

跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作要求橫向地方政府之間的良性互動(dòng)，這種互動(dòng)要以得到認(rèn)可的統(tǒng)一組織機(jī)構(gòu)為依托，發(fā)揮其聚集、整合的作用，以此消除“搭便車”的行為。目前，我國(guó)的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)大多是一些派出機(jī)構(gòu)，或缺乏相應(yīng)的法律效率難以得到認(rèn)可，并不是真正意義上的具有權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)。[22]因此，有必要建立跨行政區(qū)的環(huán)境治理的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，并賦予其合法地位，使其具有相應(yīng)的權(quán)力和權(quán)威，并得以依靠這些權(quán)力和權(quán)威協(xié)調(diào)跨行政區(qū)環(huán)境治理方面的矛盾與沖突。[23]同一機(jī)構(gòu)的組成人員由參與合作的各地方政府委派，整合不同行政區(qū)的人力、物力、財(cái)力、技術(shù)等方面的資源，提升環(huán)境治理的綜合能力。以法國(guó)為例，其傳統(tǒng)的流域管理模式以省為單位，分開管理。但由于水污染問題頻發(fā)、水資源短缺，“行政割據(jù)”的治理模式很難取得實(shí)際成效，因此，法國(guó)設(shè)立了權(quán)威管理機(jī)構(gòu)，將法國(guó)境內(nèi)水系劃分為六大流域，依靠水資源管理局和流域委員會(huì)分別管理，流域委員會(huì)定期舉行會(huì)議，協(xié)商討論，水資源管理局則負(fù)責(zé)具體的執(zhí)行工作。

統(tǒng)一機(jī)構(gòu)之下必須形成統(tǒng)一的行動(dòng)計(jì)劃，并對(duì)治理的責(zé)任與行為進(jìn)行明確的規(guī)定，選擇清晰、持續(xù)的行動(dòng)路徑，規(guī)劃科學(xué)合理的發(fā)展藍(lán)圖[24]。因此，必須對(duì)行動(dòng)計(jì)劃不斷加以完善，保證計(jì)劃的長(zhǎng)期性，消除治理過程可能出現(xiàn)的盲區(qū)。在統(tǒng)一的計(jì)劃之下，統(tǒng)一的政策得以形成，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作將不斷深化。

5.2.2形成統(tǒng)一的法律法規(guī)

當(dāng)前，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作機(jī)制尚不穩(wěn)定，且隨意性較強(qiáng)，關(guān)于跨行政區(qū)政府合作的具體法律法規(guī)較少，且多是一些原則性的規(guī)定。因此，必須將跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作納入法律體系，[25]通過法律規(guī)定降低合作成本。當(dāng)然,跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作的法律法規(guī)要以各行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境等方面的實(shí)際情況基礎(chǔ)，保障合作參與方最大利益的實(shí)現(xiàn)。加快出臺(tái)《跨行政區(qū)政府間關(guān)系法》、《跨行政區(qū)合作法》、《跨行政區(qū)環(huán)境合作章程》、《跨行政區(qū)環(huán)境合作條例》等一系列區(qū)域合作的法律法規(guī)，且要對(duì)地方政府合作的具體方式、程度、內(nèi)容做出規(guī)定，明確參與方的權(quán)力與責(zé)任。

5.2.3發(fā)揮中央政府的作用

跨行政區(qū)地方政府間協(xié)作治理機(jī)制的設(shè)立,必須要加強(qiáng)中央政府的支持力度，中央政府依靠其自身權(quán)威制定的有利于加強(qiáng)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作的有關(guān)政策、法律以及對(duì)地方政府合作的呼吁與肯定是加強(qiáng)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作的重要?jiǎng)恿Γ浣槿牒徒y(tǒng)一協(xié)調(diào)是地方政府達(dá)成合作意向并采取合作行為的重要因素。[26]跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作在具體落實(shí)中不可避免的遇到各種阻力，此時(shí)，必須加強(qiáng)中央政府的支持，發(fā)揮中央政府協(xié)調(diào)統(tǒng)一的作用。上世紀(jì)以來，長(zhǎng)三角地區(qū)水污染問題頻發(fā)，環(huán)境治理始終難以取得實(shí)際成效，但爆發(fā)了驚動(dòng)中央的特大突發(fā)性水事糾紛筑壩事件后，在中央政府的呼吁與協(xié)調(diào)下形成了跨界流域污染防控機(jī)制，此后，跨行政區(qū)水污染事件和糾紛明顯減少，取得了顯著的成效。

5.3加強(qiáng)制度供給

5.3.1建立信息共享與溝通機(jī)制

信息的交流是跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作的紐帶，信息不對(duì)稱造成“搭便車”“公地悲劇”等現(xiàn)象，因此應(yīng)構(gòu)建跨行政區(qū)信息共享機(jī)制刻不容緩。首先應(yīng)打破地方本位思想與部門本位思想的思維模式，鼓勵(lì)與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的信息在部門之間、跨行政區(qū)政府之間交流共享，實(shí)現(xiàn)信息資源的整合，打破信息“孤島”。其次，建立信息的定期溝通與交流機(jī)制，推動(dòng)信息的共建、共享，打破生態(tài)環(huán)境信息滯后、混淆等現(xiàn)象。[27]對(duì)環(huán)境質(zhì)量、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定期公布，增強(qiáng)信息的透明度。形成信息公開的常態(tài)化和規(guī)范化。再次，建立統(tǒng)一的跨行政區(qū)環(huán)境合作綜合信息交流平臺(tái)，加強(qiáng)技術(shù)方面的整合，采用統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)合作。

溝通協(xié)調(diào)機(jī)制是跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作的橋梁，通過溝通交流，合作參與方可以及時(shí)準(zhǔn)確的獲取相互之間的信息，表達(dá)自己的利益、價(jià)值、行為取向，并了解其他地方政府行為取向，有利于合作共同意愿的達(dá)成。其建立的要點(diǎn)在于：構(gòu)建橫向的地方政府間對(duì)話、談判、協(xié)商的平臺(tái)和場(chǎng)所，[28]使地方政府得以在共同會(huì)議上通過工作匯報(bào)等形式相互了解，共同協(xié)商形成統(tǒng)一的方針措施。

5.3.2建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制

生態(tài)環(huán)境具有系統(tǒng)性，不同行政區(qū)在發(fā)展過程中呈現(xiàn)出不同的發(fā)展態(tài)勢(shì)。且橫向的政府間關(guān)系是一種對(duì)等權(quán)力的分割體系，受競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)商的動(dòng)力支配。因此，必須建立利益平衡機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制，從而加強(qiáng)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作。

第一，建立利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制?？缧姓^(qū)政府間的合作基于共同的利益而形成，在合作的過程中由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地位、目標(biāo)等方面的差異，存在著利益流向不平衡的現(xiàn)象，總有一方處于劣勢(shì)地位，這種利益不平衡是導(dǎo)致合作破裂的重要原因。因此要優(yōu)化地區(qū)間的利益關(guān)系，強(qiáng)調(diào)平等、互利、協(xié)作的新型合作關(guān)系。對(duì)于共同的獲利要進(jìn)行利益共享，促進(jìn)合作方共同發(fā)展。通過新型的生態(tài)治理利益補(bǔ)償機(jī)制使得利益受損的一方獲得合理的補(bǔ)償，使合作方間利益平衡。建立利益補(bǔ)償制度首先要形成規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。[29]通過規(guī)范的利益轉(zhuǎn)移促進(jìn)合作的公平，對(duì)地方利益進(jìn)行合理再配，推動(dòng)合作的發(fā)展。

第二，建立利益分配機(jī)制。建立合理的利益分配機(jī)制有利于維系合作的長(zhǎng)久發(fā)展。從而降低合作方對(duì)收益預(yù)期達(dá)成共識(shí)的協(xié)調(diào)成本，其關(guān)鍵在于參與跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理合作的參與方要形成對(duì)合作收益分配的共識(shí)或趨向共識(shí)，使得參與合作的各地方政府獲得合作收益并得到預(yù)期的分配。從而實(shí)現(xiàn)雙贏，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善，提高競(jìng)爭(zhēng)力。

5.3.3建立監(jiān)督約束機(jī)制

在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作的過程中，有效的監(jiān)督制約機(jī)制對(duì)維持這種合作發(fā)揮著重要作用。有助于減少政府合作中的機(jī)會(huì)主義行為，確保區(qū)域合作的可持續(xù)性。如果缺乏相應(yīng)的制約機(jī)制，某些地方政府對(duì)權(quán)力的濫用很可能導(dǎo)致合作的難以進(jìn)行或者效率低下。

因此，首先要發(fā)揮強(qiáng)有力的中央政府的作用，以中央政府的權(quán)威規(guī)范地方政府的行為，通過中央政府對(duì)地方政府的不合作行為、搭便車行為進(jìn)行懲戒，從而推動(dòng)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理政府合作的有效開展。[30]其次，建立地方政府合作的契約機(jī)制，保證合作參與方的活動(dòng)嚴(yán)格限制在契約范圍內(nèi)，抑制環(huán)境投機(jī)行為，對(duì)于違反契約的行為有關(guān)部門具有進(jìn)行懲戒的合法依據(jù)。建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制也必不可少，包括聯(lián)合檢查機(jī)制和事故聯(lián)合處置機(jī)制，合作參與方的環(huán)保部門有權(quán)對(duì)環(huán)境不達(dá)標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行懲處，可以交叉執(zhí)法，執(zhí)法行為產(chǎn)生法律效力。

結(jié)論

本文通過對(duì)該課題的研究，得到如下結(jié)論：

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得生態(tài)環(huán)境惡化嚴(yán)重，且生態(tài)環(huán)境具有一定的脫域