第14章:公務(wù)員回避制度公務(wù)員回避的含義公務(wù)員回避的類型公務(wù)員回避的方式國(guó)外公務(wù)員回避制度離職回避審視我國(guó)公務(wù)員回避制度的實(shí)踐困境公務(wù)員回避制度的含義回避的本意是“避忌、躲避”，是指為了保證公務(wù)員不因親屬關(guān)系等因素對(duì)公共行政產(chǎn)生不良影響，通過對(duì)公務(wù)員所任職務(wù)、任職地區(qū)和執(zhí)行公務(wù)等方面作出限制性法律規(guī)范的總和。公務(wù)員回避制度基本特點(diǎn)

預(yù)防性

特殊性

強(qiáng)制性

公務(wù)員回避制度公務(wù)員回避制度的意義可以促使實(shí)現(xiàn)行政公正原則有利于國(guó)家機(jī)關(guān)的廉政建設(shè)

可以促進(jìn)創(chuàng)造良好的工作環(huán)境有利于建立良好的政府形象

可以促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)的自我管理有利于提高行政效率

意義公務(wù)員回避制度公務(wù)員回避制度的基本原則基本原則依法回避原則回避監(jiān)督原則主動(dòng)回避原則公務(wù)員回避制度公務(wù)員回避的類型類型公務(wù)回避地域回避任職回避公務(wù)員回避制度任職回避任職回避是一種任用關(guān)系的限制，指公務(wù)員之間存在法定限制的親屬關(guān)系者，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職位或者有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職位工作，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)和財(cái)務(wù)工作。領(lǐng)導(dǎo)人員是指各級(jí)政府中主要行政和黨政負(fù)責(zé)人，廣義上包括正職和副職，狹義上僅指正職。在我國(guó)，狹義上，中央級(jí)行政首長(zhǎng)指國(guó)務(wù)院總理，地方行政首長(zhǎng)指省長(zhǎng)、直轄市長(zhǎng)、自治區(qū)主席；市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)。同一領(lǐng)導(dǎo)人員，包括同一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員；直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，包括上一級(jí)正副職與下一級(jí)正副職之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。公務(wù)員回避制度公務(wù)員任職回避的范圍（1）夫妻關(guān)系；（2）直系血親關(guān)系，包括祖父母、外祖父母、父母、子女、孫子女、外孫子女；（3）三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系，包括伯叔姑舅姨、兄弟姐妹、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、侄子女、甥子女；（4）近姻親關(guān)系，包括配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶及子女配偶的父母、三代以內(nèi)旁系血親的配偶。(見：血親圖)本規(guī)定所列親屬關(guān)系，包括法律規(guī)定的擬制血親關(guān)系?！豆珓?wù)員法》第74條（新增）：公務(wù)員不得在其配偶、子女及其配偶經(jīng)營(yíng)的企業(yè)、營(yíng)利性組織的行業(yè)監(jiān)管或主管部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)成員。因地域或者工作性質(zhì)特殊，需要變通執(zhí)行任職回避的，由省級(jí)以上公務(wù)員主管部門規(guī)定?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》——領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶以獨(dú)資、合伙或者較大份額參股的方式，經(jīng)營(yíng)企業(yè)或者舉辦經(jīng)營(yíng)性民辦非企業(yè)單位的，該領(lǐng)導(dǎo)干部不得在上述企業(yè)或者單位的行業(yè)監(jiān)管或者業(yè)務(wù)主管部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)成員。公務(wù)員回避制度公務(wù)員任職回避的范圍公務(wù)員回避制度公務(wù)員任職回避的實(shí)施原則（1）低職回避原則（2）自主權(quán)原則（3）綜合治理原則《公務(wù)員回避》規(guī)定：機(jī)關(guān)執(zhí)行任職回避確有困難的，公務(wù)員主管部門根據(jù)管理權(quán)限可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排。因地域或者工作性質(zhì)特殊，需要變通執(zhí)行任職回避的，由省級(jí)以上公務(wù)員主管部門規(guī)定。公務(wù)員任職回避的程序（1）本人提出回避申請(qǐng)或者所在機(jī)關(guān)提出回避建議。（2）組織人事部門按照管理權(quán)限進(jìn)行審核，并提出回避意見報(bào)任免機(jī)關(guān)。在報(bào)任免機(jī)關(guān)決定前，應(yīng)當(dāng)聽取公務(wù)員本人及相關(guān)人員的意見。（3）任免機(jī)關(guān)作出決定。需要回避的，原則上在組織人事部門提出回避意見之日起30日內(nèi)予以調(diào)整。一般由領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次較低或者不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一方回避；領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次相同或者均不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，根據(jù)工作需要和實(shí)際情況決定其中一方回避。特殊情況下，任免機(jī)關(guān)可以直接作出回避決定。公務(wù)員回避制度公務(wù)回避公務(wù)回避是指公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)的過程中,遇有法定情形,避免影響正當(dāng)履行公務(wù)而進(jìn)行的回避。規(guī)定公務(wù)回避的理由是,公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí),如果處理的問題與自己或自己的親屬有關(guān),就極有可能受到“人情”的困擾,即便秉公辦事,也容易受到別人的猜疑,不利于公務(wù)的順利進(jìn)行。公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí),有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)回避:

1.涉及本人利害關(guān)系的;2.涉及與本人有本法第五條規(guī)定所列親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系的;3.其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的。公務(wù)員回避制度公務(wù)回避涉及本人利害關(guān)系,可以區(qū)分為本人為被處理的當(dāng)事人和處理的公務(wù)與本人有直接利害關(guān)系、足以影響公正執(zhí)法的兩種情況。涉及親屬是指,包括夫妻關(guān)系、直接血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的親屬。這里講的利害關(guān)系,指公務(wù)處理的結(jié)果將會(huì)涉及增加或減損處理公務(wù)的公務(wù)員的金錢、名譽(yù)、親情、友情等。最后是“兜底條款”,規(guī)定其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的。與《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》相比,該條對(duì)公務(wù)回避情形的規(guī)定增加了一條概括規(guī)定,即其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的情形。在實(shí)踐中,往往有一些并非親屬的親密關(guān)系,也可能影響公正執(zhí)行公務(wù)。如結(jié)拜關(guān)系、干親關(guān)系等。另外,還有一些仇視關(guān)系,如兩人之間曾有積怨等,也可能影響公正執(zhí)行公務(wù)。公務(wù)員回避制度1996《國(guó)家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》第六條：國(guó)家公務(wù)員從事監(jiān)察、審計(jì)、仲裁、案件審理、稅費(fèi)稽征、項(xiàng)目資金審批、出國(guó)審批、人事考核、任免、獎(jiǎng)懲、錄用、調(diào)配等公務(wù)活動(dòng)，涉及本人或者與本人有第二條所列親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系時(shí)，必須回避，不得參加有關(guān)調(diào)查、討論、審核、決定，也不得以任何方式施加影響。公務(wù)員回避規(guī)定（2020新）：（一）考試錄用、聘任、調(diào)任、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與職級(jí)升降任免、考核、考察、獎(jiǎng)懲、轉(zhuǎn)任、出國(guó)（境）審批；（二）巡視、巡察、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、仲裁、案件偵辦、審判、檢察、信訪舉報(bào)處理；（三）稅費(fèi)稽征、項(xiàng)目和資金審批、招標(biāo)采購(gòu)、行政許可、行政處罰；（四）其他應(yīng)當(dāng)回避的公務(wù)活動(dòng)。公務(wù)員回避制度公務(wù)回避的特點(diǎn)（1）公務(wù)回避具有時(shí)效性（執(zhí)行公務(wù)期間）。（2）公務(wù)回避的范圍更寬泛（本人利害關(guān)系、親屬利害關(guān)系、其他）。（3）公務(wù)回避涉及的人員更為普遍（利害相關(guān)者、行政機(jī)關(guān)內(nèi)外）。公務(wù)回避的程序（1）本人或者利害關(guān)系人及時(shí)提出回避申請(qǐng)，或者主管領(lǐng)導(dǎo)提出回避要求。（2）所在機(jī)關(guān)及時(shí)進(jìn)行審查作出是否回避的決定，并告知申請(qǐng)人。（3）對(duì)需要回避的，由所在機(jī)關(guān)調(diào)整公務(wù)安排。特殊情況下，所在機(jī)關(guān)可以直接作出回避決定。公務(wù)員回避制度地域回避地域回避指擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員（鄉(xiāng)級(jí)、縣級(jí)機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)）不得在自己的原籍以及其他不宜任職的地區(qū)，擔(dān)任一定級(jí)別的公職。地域回避的主要內(nèi)容：（1）確定回避的地區(qū)。公務(wù)員不得在本人籍貫所在縣鄉(xiāng)擔(dān)任縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府的正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。（2）明確回避級(jí)別層次。如：縣鄉(xiāng)級(jí)黨級(jí)正職、紀(jì)委書記、法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)，黨委組織部長(zhǎng)、人事局長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)、工商管理局局長(zhǎng)等一般不得由籍貫是本縣人擔(dān)任。公務(wù)員地域回避的程序與任職回避程序一樣。公務(wù)員回避制度《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（2006）：國(guó)家公務(wù)員擔(dān)任縣級(jí)以下地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般不得在原籍任職?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》（2008）：領(lǐng)導(dǎo)干部不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任縣（市）黨委、政府以及紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員，一般不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任市（地、盟）黨委、政府以及紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員?！豆珓?wù)員回避規(guī)定》（2011）：公務(wù)員擔(dān)任縣、鄉(xiāng)黨委、政府正職領(lǐng)導(dǎo)成員的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避，一般不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任市（地、盟）黨委、政府正職領(lǐng)導(dǎo)成員。公務(wù)員擔(dān)任縣級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避，一般不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任市（地、盟）紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員。公務(wù)員回避制度新《公務(wù)員法》（2019）第75條：公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)、縣級(jí)機(jī)關(guān)、設(shè)區(qū)的市級(jí)機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定實(shí)行地域回避。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2019）：領(lǐng)導(dǎo)干部不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任縣（市）黨委和政府以及紀(jì)委監(jiān)委、組織部門、法院、檢察院、公安部門主要領(lǐng)導(dǎo)成員，一般不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任市（地、盟）黨委和政府以及紀(jì)委監(jiān)委、組織部門、法院、檢察院、公安部門主要領(lǐng)導(dǎo)成員?！豆珓?wù)員回避規(guī)定》（2020）：公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避；公務(wù)員不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任縣（市）黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，一般不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任市（地、盟）黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。公務(wù)員不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任縣（市）紀(jì)委監(jiān)委、組織部門、法院、檢察院、公安部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，一般不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任市（地、盟）紀(jì)委監(jiān)委、組織部門、法院、檢察院、公安部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。民族自治地方的少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)干部的地域回避按照有關(guān)法律規(guī)定并結(jié)合本地實(shí)際執(zhí)行。公務(wù)員回避制度公務(wù)員回避制度實(shí)行地域回避應(yīng)注意的問題（1）處理好與民族區(qū)域自治的關(guān)系。我國(guó)憲法規(guī)定了在少數(shù)民族集居地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治。按照這一規(guī)定，在實(shí)施地域回避時(shí)，要充分考慮這一特點(diǎn)，適當(dāng)調(diào)整地域回避內(nèi)容。如：自治區(qū)主席、自治州州長(zhǎng)、自治縣縣長(zhǎng)應(yīng)該由本地區(qū)少數(shù)民族的同志來?yè)?dān)任，其它部門的主要領(lǐng)導(dǎo)也可由本地區(qū)少數(shù)民族的同志來?yè)?dān)任。法律對(duì)地域回避作例外規(guī)定?，F(xiàn)行的例外有二：①自治縣縣長(zhǎng)由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任（憲法第114條）；②民族鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長(zhǎng)由建立民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族公民擔(dān)任。（2）善于搞好人員的調(diào)整工作。公務(wù)員回避制度實(shí)施地域回避制度的原因一是中國(guó)特色的親情倫理關(guān)系，為世界罕見，本地官員為這種倫理關(guān)系汪洋大海包圍，根本無法嚴(yán)格依法辦事。二是表面復(fù)雜的公務(wù)回避制度形同虛設(shè)，使得官員十分容易在行使公權(quán)力時(shí)顧及親情、友情等等。三是我們的官員任用體系缺乏選舉競(jìng)爭(zhēng)的制約，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的任免不由農(nóng)民選舉產(chǎn)生，掌握鄉(xiāng)村資源的官員權(quán)勢(shì)階層和貧困、分散、弱小的農(nóng)民形成了權(quán)力上的不對(duì)稱，農(nóng)民無法有效行使監(jiān)督、制約權(quán)力。公務(wù)員回避制度公務(wù)員回避的方式根據(jù)公務(wù)員回避制度的啟動(dòng)主體不同，可將公務(wù)員回避的方式分成下面幾種：1.自行回避。公務(wù)員認(rèn)為自己與所處理的公務(wù)具備法律規(guī)定的回避情形時(shí)，向有關(guān)負(fù)責(zé)人主動(dòng)請(qǐng)求回避處理，有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)公務(wù)員的申請(qǐng)依法做出審查，并做出是否準(zhǔn)許的決定。2.申請(qǐng)回避。是指公務(wù)的利害關(guān)系人認(rèn)為處理案件的公務(wù)員具備法律規(guī)定的回避情形時(shí)，在公務(wù)執(zhí)行結(jié)束前，依法向有權(quán)機(jī)關(guān)請(qǐng)求停止該公務(wù)員繼續(xù)處理該公務(wù)，有權(quán)機(jī)關(guān)依法對(duì)此申請(qǐng)進(jìn)行審查后作出是否準(zhǔn)許申請(qǐng)的決定。3.決定回避。有權(quán)機(jī)關(guān)可以在沒有前兩種情況下，根據(jù)已掌握的情況，認(rèn)為公務(wù)員存在回避情形的，可作出回避決定。4.離職回避。公務(wù)員回避制度離職回避制度2006年的《公務(wù)員法》規(guī)定：公務(wù)員原系領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，離職三年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織任職，不得從事于原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)。2008年中組部、中紀(jì)委《關(guān)于規(guī)范中管干部辭去公職或者退（離）休后擔(dān)任上市公司、基金管理公司獨(dú)立董事、獨(dú)立監(jiān)事的通知》規(guī)定：中管干部辭去公職或者退（離）休三年內(nèi)，不得到與本人原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的上市公司、基金管理公司擔(dān)任獨(dú)立董事、獨(dú)立監(jiān)事，不得從事與本人原工作直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)。都只限制了3年。中組部2013年10月19日下發(fā)18號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職(任職)問題的意見》中要求現(xiàn)職和不擔(dān)任現(xiàn)職但未辦理退休手續(xù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不得在企業(yè)兼職。即使辭去公職或者退(離)休的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部到企業(yè)兼職(任職)，也必須從嚴(yán)掌握、從嚴(yán)把關(guān)，兼職的領(lǐng)導(dǎo)干部甚至不能領(lǐng)取薪酬。公務(wù)員回避制度國(guó)外公務(wù)員回避制度血親回避：直系和旁系夫妻回避姻親回避擬制親回避：擬制血親是指本來沒有血緣關(guān)系,或沒有直接的血緣關(guān)系,但法律上確定其地位與血親相同的親屬.如:養(yǎng)父母與養(yǎng)子女因收養(yǎng)關(guān)系的成立而享有與生父母子女相同的身份和權(quán)利義務(wù).政黨回避同學(xué)回避公務(wù)員回避制度我國(guó)公務(wù)員回避制度的實(shí)踐困境一方面，行政相對(duì)人很關(guān)注自己是否受到了公正對(duì)待，并以此作為是否接受行政行為的條件，但很少有行政相對(duì)人提出要求行政機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)履行回避義務(wù)，即使提出了回避申請(qǐng)，也經(jīng)常被行政機(jī)關(guān)以各種理由以予拒絕。另一方面，行政機(jī)關(guān)工作人員在宗屬、親屬、朋友、同學(xué)等要求“照顧”時(shí)也很少主動(dòng)提出回避請(qǐng)求，以便于在處理公務(wù)時(shí)為其提供“便利”。公務(wù)員回避制度討論為什么會(huì)出現(xiàn)公務(wù)員回避的實(shí)踐困境？公務(wù)員回避制度原因剖析缺少保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的程序機(jī)制。行政相對(duì)人提出回避申請(qǐng)被行政機(jī)關(guān)駁回后，如何防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員因行政相對(duì)人提出回避申請(qǐng)而在行政公務(wù)中對(duì)其刁難、報(bào)復(fù)，這方面我國(guó)沒有現(xiàn)行的預(yù)防性制度?；乇苓`