從業(yè)二十年的老會(huì)計(jì)經(jīng)驗(yàn)之談，如果覺(jué)得有幫助請(qǐng)您打賞支持，謝謝!關(guān)于《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》修改建議虞青松、劉劍文、朱為群、滕志祥四位學(xué)者建議在《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》中導(dǎo)入事先裁定制度和協(xié)商立法程序

關(guān)于《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》修改建議

建議人

虞青松東南大學(xué)法學(xué)院講師

劉劍文北京大學(xué)法學(xué)院教授

朱為群上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授

滕祥志中國(guó)社科院副研究員

起草人

虞青松東南大學(xué)法學(xué)院講師

鑒于《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)稿》）第四條之原則申明：制定稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級(jí)稅收規(guī)范性文件的規(guī)定，堅(jiān)持科學(xué)、民主、公開(kāi)、統(tǒng)一的原則，特提出修改建議如下：

1以一體化的規(guī)范性文件制定程序?qū)胧孪炔枚ㄖ贫?/p>

01第七條相關(guān)條文的增補(bǔ)意見(jiàn)稿

稅收規(guī)范性文件可以使用辦法規(guī)定規(guī)程規(guī)則公共裁定等名稱，但是不得稱條例實(shí)施細(xì)則通知批復(fù)。

上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)針對(duì)下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)有關(guān)特定稅務(wù)行政相對(duì)人的特定事項(xiàng)如何適用稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或者稅收規(guī)范性文件所作的批復(fù)及私人裁定，需要普遍適用的，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家稅務(wù)總局參照本辦法制定公共裁定。

關(guān)于公共裁定與私人裁定的發(fā)布程序及適用，由國(guó)家稅務(wù)總局另行制定相關(guān)規(guī)定。

02條文增補(bǔ)說(shuō)明

稅收規(guī)范性文件是稅法淵源之一。從學(xué)理上劃分，規(guī)范性文件可以分為創(chuàng)制性文件、解釋性文件和指導(dǎo)性文件。《意見(jiàn)稿》所指的稅收規(guī)范文件系可以反復(fù)適用，并對(duì)納稅人具有約束力的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)屬于創(chuàng)制性文件和解釋性文件兩種類型，不包括指導(dǎo)性文件。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，事先裁定屬于稅法解釋性文件，包括公共裁定（Publicruling，針對(duì)不特定納稅人共同關(guān)注事項(xiàng)）和私人裁定（Privateruling，經(jīng)特定納稅人申請(qǐng)，針對(duì)該納稅人的特定事項(xiàng)）。國(guó)外一般把事先裁定制度被作為規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)解釋稅法的管理工具。其中公共裁定部分源自私人裁定，被嵌入稅法淵源體系，且其規(guī)定的相關(guān)事項(xiàng)在實(shí)踐成熟后往往被納入稅收立法，由此事先裁定被認(rèn)為是納稅人參與民主立法的重要途徑。公共裁定即屬于《意見(jiàn)稿》中稅收規(guī)范性文件的一種類型。

自2012年國(guó)家稅務(wù)總局推行事先裁定制度以來(lái)，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)陸續(xù)在試行事先裁定為納稅人服務(wù)，但至今沒(méi)有相關(guān)程序規(guī)定，亟需制度規(guī)范。恰逢《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》修訂之際，《意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)確立事先裁定制度在稅法解釋體系中的特定法律地位。

借助國(guó)際上已經(jīng)成熟的公共裁定與私人裁定的概念，通過(guò)第七條導(dǎo)入事先裁定制度。首先，在該條第一款中確立公共裁定為規(guī)范性文件的一種形式，明確其內(nèi)涵和法律地位。其次，在第二款中導(dǎo)入私人裁定概念，與批復(fù)制度相并列。其中批復(fù)為上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)向下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)解釋稅法適用的內(nèi)部文件，而私人裁定為稅務(wù)機(jī)關(guān)向納稅人解釋稅法的外部文件。對(duì)于可以普遍適用的批復(fù)與私人裁定，則由國(guó)家稅務(wù)總局制定并發(fā)布公共裁定。這樣批復(fù)制度與事先裁定制度互為補(bǔ)充。以公共裁定統(tǒng)領(lǐng)可以反復(fù)適用的批復(fù)與私人裁定，不僅在制度上使批復(fù)與事先裁定制度相互銜接，而且彌補(bǔ)了原《意見(jiàn)稿》對(duì)可以反復(fù)適用的批復(fù)升級(jí)成為規(guī)范性文件后無(wú)法確定名稱的不足，由此將公共裁定與其他規(guī)范性文件一起形成一體化的規(guī)范性文件制定程序。

此外，因在事先裁定制度中的相關(guān)裁定制定主體及程序具有特殊性，稅務(wù)總局應(yīng)當(dāng)另行發(fā)布關(guān)于事先裁定制度的專門性規(guī)章。在該規(guī)章中應(yīng)當(dāng)確立公共裁定及私人裁定只能由國(guó)家稅務(wù)總局頒布。地方稅務(wù)機(jī)關(guān)可以針對(duì)特定納稅人的申請(qǐng)，針對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章、公共裁定、私人裁定已經(jīng)明確的事項(xiàng)，對(duì)納稅人的特定事項(xiàng)發(fā)布預(yù)處理決定書，此為對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)有約束力的指導(dǎo)性文件。其中公共裁定的制定程序準(zhǔn)用《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》。

2在可能產(chǎn)生重大影響的稅收規(guī)范性文件的制定中嵌入?yún)f(xié)商程序，轉(zhuǎn)閉門立法向開(kāi)門立法

01第十八條第三款增補(bǔ)建議稿

對(duì)稅務(wù)行政相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)可能產(chǎn)生重大影響的稅收規(guī)范性文件，除實(shí)施前依法需要保密的外，起草部門可以采用協(xié)商程序，召集一定數(shù)量的、與該文件有直接利害關(guān)系的稅務(wù)行政相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成時(shí)可以聘請(qǐng)業(yè)務(wù)專家作為調(diào)解人。起草部門應(yīng)當(dāng)參照協(xié)商過(guò)程中的相關(guān)共識(shí)制定規(guī)范性文件，并公開(kāi)征求意見(jiàn)。

02條文增補(bǔ)說(shuō)明

協(xié)商制定規(guī)則（Regulatorynegotiation），是國(guó)際上與替代性糾紛解決方法（AlternativeDisputeResolution，一般為事后）并行的一項(xiàng)事先解決爭(zhēng)議機(jī)制。目前，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境日趨復(fù)雜，由于信息不對(duì)稱，導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)單方面制定的稅收規(guī)則無(wú)法回應(yīng)納稅人的需求，極易引發(fā)征納雙方的矛盾。為此，在稅收規(guī)范性文件起草階段就導(dǎo)入第三方爭(zhēng)端事前解決機(jī)制，日益成為各國(guó)稅收征管機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)工具。美國(guó)為此專門制定有《協(xié)商規(guī)則制定法（NegotiatedRulingAct1990）》，其階段包括：沖突評(píng)估階段（稅務(wù)機(jī)關(guān)提出議題，并識(shí)別沖突方并考慮第三方調(diào)解人）、召集階段（形成一般不超過(guò)25人的協(xié)商會(huì)議，稅務(wù)機(jī)關(guān)為其中一方）、協(xié)商階段（稅務(wù)機(jī)關(guān)與利害關(guān)系人如無(wú)法協(xié)商形成共識(shí)，導(dǎo)入中立的調(diào)解人進(jìn)行協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取形成共識(shí)）、起草階段（按照協(xié)商共識(shí)起草文件，如果多次協(xié)調(diào)未能形成共識(shí)，則由稅務(wù)機(jī)關(guān)做風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后再起草文件）、公開(kāi)征求意見(jiàn)（對(duì)起草文件在公開(kāi)征求意見(jiàn)后進(jìn)行后評(píng)估）。

按《意見(jiàn)稿》文字理解，其公開(kāi)征求意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)在稅收規(guī)范性文件制定之后，未能在文件起草前中導(dǎo)入意見(jiàn)征求制度。這導(dǎo)致文件形成后的征求意見(jiàn)往往流于形式，并不能真正提前發(fā)現(xiàn)爭(zhēng)議并解決爭(zhēng)議，仍屬于閉門立法的范疇。對(duì)此，《意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在稅收規(guī)范性文件起草階段導(dǎo)入?yún)f(xié)商程序，切實(shí)保障稅收行政相對(duì)人的參與，實(shí)現(xiàn)開(kāi)門立法，由此開(kāi)