本章目錄第一節(jié)古代鄉(xiāng)村治理制度第二節(jié)近代鄉(xiāng)村治理制度第三節(jié)建國(guó)后鄉(xiāng)村治理制度第四節(jié)新時(shí)期鄉(xiāng)村治理制度第一節(jié)古代鄉(xiāng)村治理制度第一節(jié)古代鄉(xiāng)村治理制度概述歷程從先秦時(shí)期到明清時(shí)期，鄉(xiāng)村治理制度經(jīng)歷了鄉(xiāng)官制時(shí)期、轉(zhuǎn)折時(shí)期和職役制時(shí)期三個(gè)關(guān)鍵階段特色隨著封建專(zhuān)制體制的加強(qiáng)，鄉(xiāng)村治理的自治特色逐漸減弱，最終被清末時(shí)期的地方自治所替代第一節(jié)古代鄉(xiāng)村治理制度一、第一階段：鄉(xiāng)官制模式中國(guó)古代鄉(xiāng)村治理的典型形態(tài)是鄉(xiāng)里制度，鄉(xiāng)官制是鄉(xiāng)里制度早期的具體形態(tài)與模式，歷史記載的鄉(xiāng)里制度最早起源于黃帝時(shí)期西周出現(xiàn)了鄉(xiāng)遂制度，這一時(shí)期的鄉(xiāng)里制度，在區(qū)劃上為“六鄉(xiāng)六遂”，鄉(xiāng)設(shè)于“國(guó)”即西周?chē)?guó)都地區(qū)，遂設(shè)于“野”即國(guó)都以外的地區(qū)一、第一階段：鄉(xiāng)官制模式西周還初步確立了什伍之法。在這種制度下，人們被分成相互關(guān)聯(lián)的小組，以五家為單位形成“比”，十家為單位形成“聯(lián)”，五人為單位形成“伍”，十人為單位形成“聯(lián)”。這種組織方式使得人們相互保護(hù)、相互監(jiān)督，共同承擔(dān)國(guó)家的職責(zé)，為國(guó)家服務(wù)。當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)、黨、鄰、里是四種最基本的組織形式，其中鄉(xiāng)一直沿用至今。一、第一階段：鄉(xiāng)官制模式在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，諸侯爭(zhēng)霸，統(tǒng)治者擴(kuò)大徭役、賦稅和兵役，逐漸打破了“國(guó)”與“野”的區(qū)別，使得“鄉(xiāng)里制度也由國(guó)內(nèi)延伸至國(guó)外，大量設(shè)立，向地方基層政權(quán)轉(zhuǎn)化”。其核心目的在于通過(guò)民眾間的相互牽制，以加強(qiáng)諸侯對(duì)基層社會(huì)的控制。一、第一階段：鄉(xiāng)官制模式秦漢時(shí)期秦始皇在全國(guó)推行郡縣制，在縣以下設(shè)置了鄉(xiāng)里基層組織。在鄉(xiāng)里體制下，百姓的生產(chǎn)和生活行為受到國(guó)家的密切監(jiān)視，鄰里之間相互監(jiān)督，責(zé)任連坐制度也被實(shí)施，即如果一個(gè)人犯法或者違反規(guī)定，其余人都要受到懲罰。一、第一階段：鄉(xiāng)官制模式總體上來(lái)看，在這段時(shí)間內(nèi)的鄉(xiāng)村治理制度中，鄉(xiāng)和里兩級(jí)組織的作用逐漸顯著，成為中國(guó)鄉(xiāng)里制度中最為關(guān)鍵的兩個(gè)層級(jí)。鄉(xiāng)官主要由官府派遣產(chǎn)生，同時(shí)也有民間推選的情況。這些官員在擔(dān)任職務(wù)時(shí)享有一定的俸祿和品秩，這種體制使得鄉(xiāng)村社會(huì)在封建專(zhuān)制主義的框架下仍然保持了一定程度的自治狀態(tài)。但是這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理，本質(zhì)上是為統(tǒng)治者強(qiáng)化基層控制所服務(wù)的。二、第二階段：“鄉(xiāng)官制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥氁壑啤睆乃宄_(kāi)始到兩宋時(shí)期，由于土地兼并、農(nóng)民與土地關(guān)系變動(dòng)，人丁稅也逐漸被轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋囟?，朝廷?duì)鄉(xiāng)村的控制逐漸加強(qiáng)背景在隋唐時(shí)期，鄉(xiāng)村官員逐漸職業(yè)化，以此削弱宗族勢(shì)力結(jié)果舉措代表宗族勢(shì)力的“鄉(xiāng)”只保留一個(gè)耆老，負(fù)責(zé)民眾教化。而代表王權(quán)的“里正”，成為唐代基層政權(quán)的實(shí)際管理者，里正通常由縣司選勛官六品以下、清廉、平正、強(qiáng)干的白丁擔(dān)任三、第三階段：職役制模式即職業(yè)化，意味著鄉(xiāng)村治理已經(jīng)成了一種專(zhuān)門(mén)性的工作。職役這一時(shí)期的負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村治理的保正、保長(zhǎng)需自費(fèi)負(fù)責(zé)轄內(nèi)公共事務(wù)且沒(méi)有薪酬，加上工作職責(zé)沉重，以至于擔(dān)任里正、保長(zhǎng)已被視為同“徭役”一樣的負(fù)擔(dān)。制度形式宋朝：鄉(xiāng)官職役化在宋代得以正式確立。宋初，鄉(xiāng)里組織逐漸被撤銷(xiāo)，取而代之的是保甲制度元朝：國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村地區(qū)的治理結(jié)構(gòu)相當(dāng)分散，主要涉及鄉(xiāng)都制、都圖制和社制。三、第三階段：職役制模式明朝：鄉(xiāng)村政權(quán)主要依賴(lài)于里甲制度，又分為十家牌法、保甲法兩種形式清朝：鄉(xiāng)村治理主要依賴(lài)?yán)锛字坪蛿偠∪氘€的保甲制核心職能包括征收賦役、辦理差務(wù)、社會(huì)監(jiān)督、協(xié)助司法事務(wù)和處理社會(huì)福利事務(wù)等三、第三階段：職役制模式以保甲制、里甲制為代表的職役制的推行確實(shí)削弱了鄉(xiāng)里社會(huì)的自治性，加強(qiáng)了中央集權(quán)和對(duì)地方的控制歷史評(píng)價(jià)第二節(jié)近代鄉(xiāng)村治理制度清光緒34年（1909年）頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》標(biāo)志著中國(guó)地方自治制度的建立，這一歷程可以分為兩個(gè)關(guān)鍵階段。第一階段：一些地方紳商或部分地方政府官員自發(fā)地開(kāi)始學(xué)習(xí)西方地方自治的經(jīng)驗(yàn)，嘗試實(shí)施地方自治的措施；第二階段：《章程》的頒布確立了地方自治的法律體系，為各地區(qū)提供了明確的制度規(guī)范和操作指南。在這個(gè)階段，政府主導(dǎo)的地方自治逐漸取代了早期的自發(fā)性嘗試。一、清末時(shí)期的“憲制自治”第二節(jié)近代鄉(xiāng)村治理制度前期：地方自發(fā)探索后期：政府主導(dǎo)推動(dòng)《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》一、清末時(shí)期的“憲制自治”湖南：成立南學(xué)會(huì)和保衛(wèi)局。南學(xué)會(huì)通過(guò)講學(xué)培養(yǎng)士紳的參政議政能力，而保衛(wèi)局則是官紳合辦的警察組織，具有一定的地方自治性質(zhì)東北：地方紳民組織了東三省保衛(wèi)公所。這一組織旨在保護(hù)地方社會(huì)秩序上海：設(shè)立了上海城廂內(nèi)外總工程局。該機(jī)構(gòu)不僅參考了西方地方自治經(jīng)驗(yàn)，還設(shè)立了議會(huì)和參事會(huì)兩個(gè)組織，為地方事務(wù)提供參與和決策平臺(tái)地方自發(fā)探索典型案例一、清末時(shí)期的“憲制自治”天津：地方自治則受到清政府的嚴(yán)格監(jiān)督，自治局的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題導(dǎo)致其難以正常運(yùn)作，因此，地方自治的實(shí)踐受到了限制，清政府加強(qiáng)了對(duì)天津地方自治的控制。天津成為了清朝地方自治的典范，展現(xiàn)了政府在地方自治中強(qiáng)有力的干預(yù)和引導(dǎo)作用政府主導(dǎo)自治的案例二、軍閥混戰(zhàn)時(shí)期的“鄉(xiāng)村自治”袁世凱：為了強(qiáng)化對(duì)地方的控制，于1914年2月3日以“自治會(huì)干預(yù)行政”為由下令停辦地方自治，隨后頒布《地方自治試行條例》和《地方自治試行條例實(shí)施細(xì)則》，改為區(qū)鄉(xiāng)自治，廢除了議事會(huì)，保留了城鎮(zhèn)董事會(huì)和鄉(xiāng)董，使它們成為區(qū)行政的主要機(jī)構(gòu)。袁世凱頒布《地方自治試行條例》旨在限制地方自治，因此地方自治在此時(shí)并未實(shí)質(zhì)改變，反而受到政府更嚴(yán)格的監(jiān)督和控制，袁世凱時(shí)期的地方自治實(shí)質(zhì)上名存實(shí)亡三、國(guó)民政府時(shí)期的“新縣制”第一階段：1927-1934年，假托自治的階段這一階段新成立的國(guó)民政府頒布了三部《縣組織法》和兩部《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》，在形式上確立鄉(xiāng)村基層自治的法律地位地方自治分為區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、閭、鄰四級(jí)組織，設(shè)有各級(jí)大會(huì)、公所和監(jiān)察委員會(huì)。然而，分級(jí)過(guò)多難以推行，加上土地革命運(yùn)動(dòng)的壓力，1934年停辦自治，改辦保甲第二階段：1934-1939年，強(qiáng)化地方控制階段國(guó)民政府重建保甲制度，加強(qiáng)了對(duì)地方的控制三、國(guó)民政府時(shí)期的“新縣制”第三階段：1939-1949年，恢復(fù)地方自治階段1939年，國(guó)民政府發(fā)布《縣各級(jí)組織綱要》，實(shí)行新縣制，明確規(guī)定了縣和鄉(xiāng)兩級(jí)的地方自治。新縣制旨在強(qiáng)化對(duì)基層的控制，實(shí)質(zhì)上是“加強(qiáng)控制”與“自治”結(jié)合的手段。實(shí)施過(guò)程中，各地缺乏人才，財(cái)政不足，權(quán)責(zé)不清，縣長(zhǎng)權(quán)力擴(kuò)大，鄉(xiāng)保甲長(zhǎng)權(quán)力集中，新縣制實(shí)質(zhì)上是地方保甲制的翻版第三節(jié)建國(guó)后鄉(xiāng)村治理制度一、集體化時(shí)期鄉(xiāng)村治理制度——時(shí)代背景第三節(jié)建國(guó)后鄉(xiāng)村治理制度土地改革工作深入推進(jìn)，農(nóng)民土地所有制的確定令農(nóng)村基層新政權(quán)的建立奠定了扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)；廢除保甲制度，召開(kāi)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)并選舉、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，人民政權(quán)由此更加鞏固；通過(guò)剿匪反霸等運(yùn)動(dòng)，消滅了封建地主和宗族勢(shì)力，使得治理格局更加民主一、集體化時(shí)期鄉(xiāng)村治理制度中國(guó)革命經(jīng)歷了農(nóng)村包圍城市的歷程，所以建國(guó)初期全國(guó)79.8%的黨支部主要集中于農(nóng)村地區(qū)。隨著黨的工作重心逐漸轉(zhuǎn)到城市，黨組織的發(fā)展重點(diǎn)也隨之轉(zhuǎn)向城市，而對(duì)農(nóng)村地區(qū)的黨組織發(fā)展則采取了限制的政策。（一）集體化時(shí)期農(nóng)村基層黨組織管理1.建國(guó)初期的農(nóng)村基層黨組織建設(shè)情況隨著全國(guó)范圍的土地革命基本結(jié)束，到1954年11月，在全國(guó)農(nóng)村22萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)中，已有17萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)建立了黨的基層組織，農(nóng)村黨員數(shù)量由上一年的335.7萬(wàn)快速發(fā)展到近400萬(wàn)。黨員和黨組織逐漸成為農(nóng)村社會(huì)治理的核心。（一）集體化時(shí)期農(nóng)村基層黨組織管理1.建國(guó)初期的農(nóng)村基層黨組織建設(shè)情況當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村中的基層組織主要是由人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)建立黨委、黨總支部、黨支部三個(gè)層級(jí)的黨組織構(gòu)成。公社負(fù)責(zé)的工作主要有統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、管理監(jiān)察、保障和執(zhí)行國(guó)家政策法令與國(guó)家計(jì)劃、對(duì)事關(guān)生產(chǎn)、群眾生活和其他方面的重大問(wèn)題進(jìn)行決策和執(zhí)行、宣傳教育等全方面管理，使得上層任務(wù)、命令、指示等得以落實(shí)，并且能夠?qū)τ谙聦訄?zhí)行情況、思想教育進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督與修正。（一）集體化時(shí)期農(nóng)村基層黨組織管理2.全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期的農(nóng)村基層黨組織管理建國(guó)初期的基層政權(quán)治理主要圍繞“鄉(xiāng)級(jí)—村級(jí)”兩級(jí)政權(quán)體系進(jìn)行運(yùn)作1954年9月15日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定了中國(guó)的行政區(qū)劃。明確了新中國(guó)最基層的政權(quán)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。（二）集體化時(shí)期的基層政權(quán)與農(nóng)民組織治理1.建國(guó)初期的基層政權(quán)治理而對(duì)于村級(jí)政權(quán)，1950年《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》對(duì)村級(jí)政權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，明確村級(jí)政權(quán)應(yīng)設(shè)立了行政村人民代表會(huì)議和行政村人民政府。1954年9月15日《中華人民共和國(guó)憲法》明確取消了村一級(jí)行政建制。農(nóng)業(yè)合作化的運(yùn)動(dòng)開(kāi)展使得合作社接替了村成為農(nóng)村治理新主體。（二）集體化時(shí)期的基層政權(quán)與農(nóng)民組織治理1.建國(guó)初期的基層政權(quán)治理建國(guó)初期首先出現(xiàn)的農(nóng)民組織為農(nóng)民協(xié)會(huì)。設(shè)立主要是為了推進(jìn)農(nóng)村的土地改革以及作為新中國(guó)基層政權(quán)的過(guò)渡形式。但是歷史使命下催生出來(lái)的農(nóng)民組織必然帶有強(qiáng)烈的行政化色彩。（二）集體化時(shí)期的基層政權(quán)與農(nóng)民組織治理2.建國(guó)初期的農(nóng)民組織治理1953年12月16日，中共中央公布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)進(jìn)入了迅速發(fā)展階段。到1995年10月，合作社總數(shù)接近130萬(wàn)個(gè)，1956年1月全國(guó)農(nóng)村就基本實(shí)現(xiàn)了初級(jí)合作化。農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)對(duì)建國(guó)初期的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)產(chǎn)生了積極的作用，并且為人民公社體制奠定了基礎(chǔ)。（二）集體化時(shí)期的基層政權(quán)與農(nóng)民組織治理2.建國(guó)初期的農(nóng)民組織治理人民公社體制是全新的政權(quán)組織形式，它使得分散于農(nóng)民之中的經(jīng)濟(jì)權(quán)力集中于政治組織體系，鄉(xiāng)村權(quán)力的集中程度達(dá)到前所未有的程度。人民公社體制實(shí)行科層制和標(biāo)準(zhǔn)化管理，統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配，進(jìn)行服從式治理。但是在人民公社體制下存在平均主義現(xiàn)象，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性被抑制同樣不容忽視。（二）集體化時(shí)期的基層政權(quán)與農(nóng)民組織治理3.全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)間的人民公社體制——政社合一模式1958年～1981年，“人民公社制度成為中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本組織形式。這一政社合一的體制，實(shí)際上是在社會(huì)一體化基礎(chǔ)上將國(guó)家行政權(quán)力和社會(huì)權(quán)力高度統(tǒng)一的基層政權(quán)形式。政社合一體制政社合一體制這種體制的弊端主要表現(xiàn)在1.生產(chǎn)全過(guò)程都由國(guó)家層層下達(dá)計(jì)劃，嚴(yán)格規(guī)定，農(nóng)民缺乏生產(chǎn)自主權(quán)；2.實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策、剪刀差政策，限制了農(nóng)民在流通分配領(lǐng)域的自主權(quán)由于農(nóng)民在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)領(lǐng)域缺乏自主權(quán)，生產(chǎn)積極性受挫，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期陷入困境二、改革開(kāi)放時(shí)期鄉(xiāng)村治理制度明確肯定了社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制所包含的內(nèi)容1982中央一號(hào)文件《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》1991十三屆八中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)二、改革開(kāi)放時(shí)期鄉(xiāng)村治理制度（一）改革開(kāi)放時(shí)期的基層黨組織建設(shè)的核心思路背景1983年：正式推行政社分離的改革1982年，《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)。這為撤銷(xiāo)人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府奠定了法理基礎(chǔ)1983年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》，決定按1982年憲法規(guī)定，在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政權(quán)，實(shí)行政社分設(shè)二、改革開(kāi)放時(shí)期鄉(xiāng)村治理制度（一）改革開(kāi)放時(shí)期的基層黨組織建設(shè)的核心思路按鄉(xiāng)建立黨委為解決黨政分工不明確，黨政關(guān)系不順問(wèn)題，進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)黨委職責(zé)，對(duì)鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府的關(guān)系作出了原則性規(guī)定公布《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作暫行條例》，完善基層組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范基層組織工作公布《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問(wèn)題的決定》，明確縣委在農(nóng)村基層黨組織建設(shè)中的關(guān)鍵作用舉措二、改革開(kāi)放時(shí)期鄉(xiāng)村治理制度（二）改革開(kāi)放時(shí)期的基層政權(quán)建設(shè)十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后，以推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為開(kāi)端，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革率先起步，農(nóng)村政治體制改革也由此啟動(dòng)。改革開(kāi)放時(shí)期，經(jīng)歷了“社改鄉(xiāng)”和鄉(xiāng)政村治體制的建立；撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)；縣鄉(xiāng)綜合改革設(shè)點(diǎn)的三個(gè)階段。鄉(xiāng)政村治體制“鄉(xiāng)政”即鄉(xiāng)一級(jí)的政權(quán)是基層政權(quán)組織，村治是村民委員會(huì)?！班l(xiāng)政”是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，具有高度行政性和一定集權(quán)性?！按逯巍笔且源逡?guī)民約、村民輿論為后盾，具有高度自治性和民主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會(huì)結(jié)合，形成了有中國(guó)特色的農(nóng)村政治模式。華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心顧問(wèn)張厚安教授縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)與機(jī)構(gòu)改革1993年11月《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確了農(nóng)村基層政權(quán)的改革方向。90年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府以轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員為主題的改革取得了一定的成效。但是這一改革的成果并沒(méi)有得到很好的鞏固，到90年代末鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員編制膨脹的情況已日趨嚴(yán)重。二、改革開(kāi)放時(shí)期鄉(xiāng)村治理制度（三）改革開(kāi)放時(shí)期的村民自治為了適應(yīng)新形勢(shì)，1998年11月4日《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的正式頒布具有重大歷史意義，加快了中國(guó)農(nóng)村村民自治的步伐。1998村民自治三、稅費(fèi)改革時(shí)期鄉(xiāng)村治理制度（一）稅費(fèi)改革時(shí)期的基層黨組織建設(shè)目標(biāo)1.順應(yīng)農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系的深刻變化2.提升農(nóng)村基層黨組織凝聚力舉措1.通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的“公推直選”試點(diǎn)，加強(qiáng)了基層黨組織與群眾的聯(lián)系2.采取“兩推一選”“公推直選”、面向社會(huì)公開(kāi)選拔、鄉(xiāng)