機(jī)構(gòu)編制管理與機(jī)構(gòu)改革

機(jī)構(gòu)編制管理是國(guó)家行政管理的重要組成部分，是關(guān)于國(guó)家

機(jī)關(guān)及事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織模式及其工作人員配備的重要

工作。機(jī)構(gòu)改革是改進(jìn)和完善國(guó)家機(jī)關(guān)組織建設(shè)的重要手段，也

是機(jī)構(gòu)編制管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。研究機(jī)構(gòu)編制管理和機(jī)構(gòu)改革

對(duì)于提高工作效率，促進(jìn)國(guó)家行政管理科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化

具有重要意義。

一、機(jī)構(gòu)編制管理的基本理論

（一）機(jī)構(gòu)編制管理的定義、對(duì)象和任務(wù)

1、機(jī)構(gòu)編制管理的定義

為了更好的理解機(jī)構(gòu)編制管理的定義，首先要明確“機(jī)構(gòu)”

與“編制”的概念。所謂機(jī)構(gòu)是指在社會(huì)生活中，人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)

某種職能所建立的相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)實(shí)體單位。通常指國(guó)家機(jī)關(guān)、

企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他工作單位。編制的概念有廣義和狹

義之分。廣義的編制是指各種機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其人員的定額、結(jié)構(gòu)

和職位配置的規(guī)定；狹義的編制是指各種機(jī)構(gòu)內(nèi)的人員的定額、

結(jié)構(gòu)和職位配置的規(guī)定，即所謂的人員編制。

機(jī)構(gòu)編制管理是指各級(jí)機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)

發(fā)展的需要，依據(jù)法定的權(quán)限和程序，運(yùn)用科學(xué)的原理、原則和

方法，對(duì)其所屬的工作部門、下級(jí)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的職責(zé)權(quán)限、

職能界定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制配備所進(jìn)行的一系列管理活動(dòng)的

總稱。

機(jī)構(gòu)編制管理不是機(jī)構(gòu)與編制兩個(gè)定義的簡(jiǎn)單相加，其內(nèi)

容要比機(jī)構(gòu)與編制兩個(gè)概念的內(nèi)容豐富的多。機(jī)構(gòu)編制管理的主

要內(nèi)容包括：（1）職能管理；（2）機(jī)構(gòu)管理；（3）人員編制管理。

1、機(jī)構(gòu)編制管理的對(duì)象

從一般的意義上說(shuō)，所有機(jī)構(gòu)和人員編制，都屬于機(jī)構(gòu)編制

管理工作的范圍，都是它研究的對(duì)象，但由于我們國(guó)家大，情況

復(fù)雜，各種機(jī)構(gòu)和人員編制不可能集中于一個(gè)部門來(lái)管理。從有

利于加強(qiáng)管理的實(shí)際出發(fā)，黨和國(guó)家確定機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)行由中

央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)分類管理的體制。行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員

編制，以及事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，統(tǒng)一由各級(jí)機(jī)構(gòu)編

制部門進(jìn)行管理；企業(yè)單位的組織機(jī)構(gòu)和人員編制，按照企業(yè)法

的規(guī)定，由企業(yè)自主管理；社團(tuán)組織和民辦非企業(yè)的登記工作，

由民政部門負(fù)責(zé)管理。按照以上分工，機(jī)構(gòu)編制部門管理的對(duì)象

就是行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制。

需要說(shuō)明的是，在機(jī)構(gòu)編制部門管理的行政編制中，除了各

級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)用行政編制以外，中國(guó)共產(chǎn)黨的組織機(jī)構(gòu)，民

主黨派的組織機(jī)構(gòu)，工會(huì)、共青團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)的組織機(jī)構(gòu)，有

些協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)的社團(tuán)組織，以及國(guó)家立法機(jī)關(guān)、國(guó)家檢察機(jī)關(guān)、

國(guó)家司法機(jī)關(guān)等也使用了行政編制。行政編制的使用范圍如此廣

泛，這是歷史遺留的產(chǎn)物，也是我國(guó)行政管理工作的一大特點(diǎn)。

1、機(jī)構(gòu)編制管理的任務(wù)

機(jī)構(gòu)編制管理的任務(wù)分為兩類，一類屬于直接管理；一類屬

于間接管理。所謂直接管理，即對(duì)本級(jí)政府設(shè)置的機(jī)構(gòu)和人員編

制，以及直屬的事業(yè)單位和人員編制，進(jìn)行微觀的具體管理。所

謂間接管理，即中央對(duì)地方各級(jí)政府、地方各級(jí)政府及其機(jī)構(gòu)編

制部門對(duì)下級(jí)政府的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制進(jìn)行調(diào)控和管理。

可以說(shuō)從中央到地方各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門均肩負(fù)著直接管理和間接

管理的雙重任務(wù)。

（二）構(gòu)編制管理在國(guó)家行政管理中的地位和特點(diǎn)

1、機(jī)構(gòu)編制管理的地位

機(jī)構(gòu)編制管理是國(guó)家行政管理的組成部分，在國(guó)家行政管理

中占有十分重要的地位。機(jī)構(gòu)編制管理工作是國(guó)家機(jī)關(guān)（包括國(guó)

家行政機(jī)關(guān)）的具體建設(shè)者。人們形象的把國(guó)家機(jī)關(guān)比做一架復(fù)

雜的機(jī)器，而機(jī)構(gòu)編制管理是這架機(jī)器的設(shè)計(jì)師、制造者、修理

To如果對(duì)機(jī)器設(shè)計(jì)的科學(xué)合理，制造的精細(xì)完善，使用時(shí)又注

意經(jīng)常性的維修和保養(yǎng)，那么這架機(jī)器就會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)正常，效率很高，

創(chuàng)造的價(jià)值就大。反之，效率就低，甚至產(chǎn)生故障。

機(jī)構(gòu)編制管理的地位，決定了它有以下重要作用，概括的說(shuō):

一是保證作用。即通過(guò)為國(guó)家機(jī)關(guān)建立適應(yīng)管理活動(dòng)要求的組織

形式，分工明確的職能配置，科學(xué)合理的人員結(jié)構(gòu)，運(yùn)轉(zhuǎn)自如的

行政程序，來(lái)保證這部機(jī)器正常、協(xié)調(diào)、高效率的運(yùn)轉(zhuǎn)，為實(shí)現(xiàn)

各項(xiàng)行政管理活動(dòng)提供前提和條件。二是促進(jìn)作用。機(jī)構(gòu)編制管

理作為國(guó)家活動(dòng)，是上層建筑的組成部分。它通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)的機(jī)

構(gòu)改革和經(jīng)常性的管理活動(dòng)，促進(jìn)其改進(jìn)工作和工作作風(fēng)，提高

行政效率，從而推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

三是制衡作用。機(jī)構(gòu)編制管理工作通過(guò)行政的、法律的、經(jīng)濟(jì)的

等手段，制約機(jī)關(guān)和事業(yè)單位隨意增人、因人設(shè)事、設(shè)機(jī)構(gòu)等現(xiàn)

象的發(fā)生。

1、機(jī)構(gòu)編制管理的特點(diǎn)

機(jī)構(gòu)編制管理是一門實(shí)踐性很強(qiáng)的管理工作，它與任何一項(xiàng)

管理工作一樣，具有自己的特點(diǎn)。

(1)綜合性

如果把行政管理分為專業(yè)管理和綜合管理這兩大類管理，那

么機(jī)構(gòu)編制管理無(wú)疑屬于綜合管理。機(jī)構(gòu)編制管理涉及各個(gè)系統(tǒng)、

各個(gè)部門、各個(gè)單位。既管理國(guó)家機(jī)關(guān)，又管理事業(yè)單位；既為

國(guó)家的政治目標(biāo)服務(wù)，又為經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)事業(yè)服務(wù)。因此，它

的管理內(nèi)容和范圍帶有全局性。

(2)動(dòng)態(tài)性

機(jī)構(gòu)編制管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理過(guò)程。系統(tǒng)論認(rèn)為，系統(tǒng)的穩(wěn)

定與平衡是相對(duì)的，而動(dòng)態(tài)性是絕對(duì)的。事物本身在不斷的運(yùn)動(dòng)，

不斷變化，管理工作不可能靜止不變Q新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)進(jìn)

行了多次機(jī)構(gòu)改革的精簡(jiǎn)和調(diào)整，正是按照這樣的邏輯規(guī)律進(jìn)行

的。同時(shí)，日常的微調(diào)工作更是頻繁不斷。事實(shí)說(shuō)明，機(jī)構(gòu)編制

管理一直處于運(yùn)動(dòng)過(guò)程之中，是一種動(dòng)態(tài)的管理。

(3)法律性

鄧小平說(shuō)，“要遵守編制，可以說(shuō)編制就是法律J這句話集

中地強(qiáng)調(diào)了編制管理的法規(guī)性特點(diǎn)。機(jī)構(gòu)編制管理的法規(guī)性體現(xiàn)

于以下幾點(diǎn)：第一，增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制要按照法律程序辦理，

未按批準(zhǔn)程序辦理而增設(shè)的機(jī)構(gòu)編制是無(wú)效的機(jī)構(gòu)、無(wú)效的編制;

第二，職能、機(jī)構(gòu)、編制一經(jīng)權(quán)威機(jī)關(guān)審批確定，就具有法律意

義，任何單位和個(gè)人都不能擅自變更；第三，只有經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的機(jī)

構(gòu)和編制，才能成為組織人事部門配備干部的依據(jù)。

2、機(jī)構(gòu)編制管理與人事管理、財(cái)政管理、勞動(dòng)計(jì)劃管理的關(guān)

系

(1)機(jī)構(gòu)編制管理與人事管理的關(guān)系

機(jī)構(gòu)編制管理與人事管理的關(guān)系最為密切。兩者的管理對(duì)象

都涉及“人員”這一行政工作中的主體。不同之處在于：機(jī)構(gòu)編

制管理工作中的“人員”，并非講的具體人員，而是指的人員數(shù)額,

人員指標(biāo)，各種人員的比例、結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)；人事工作的“人員”

指的是工人、干部、科技工作者等。也就是說(shuō)，機(jī)構(gòu)編制管理與

人事管理在使用“人員”的概念上，其含義是不同的。

機(jī)構(gòu)編制管理與人事管理的密切關(guān)系，主要表現(xiàn)在兩者相互

聯(lián)系、前后銜接上。機(jī)構(gòu)、編制、人員是構(gòu)成管理工作的三個(gè)重

要因素，他們之間的邏輯關(guān)系是，先定機(jī)構(gòu)，再定編制，后定人

員。就是說(shuō)，定機(jī)構(gòu)(包括定職能)、定編制是首要的兩個(gè)環(huán)節(jié),

只有完成了這兩個(gè)環(huán)節(jié)，才能進(jìn)行定人員的工作。

機(jī)構(gòu)編制管理與人事管理的密切關(guān)系，還表現(xiàn)在相互制約和

相互配合上。人事管理中的調(diào)配和錄用工作要以機(jī)構(gòu)編制為前提,

即根據(jù)核定的編制員額，配備適才適量的人員。同樣，機(jī)構(gòu)編制

管理也要考慮干部隊(duì)伍的實(shí)際狀況，因增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制而要

擴(kuò)充人員，能采取調(diào)齊、解決的就不用從社會(huì)上吸收；因精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、

精簡(jiǎn)編制而要精簡(jiǎn)人員，能在編制范圍內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)轉(zhuǎn)移的，就不

要增加人事部門調(diào)配和安排人員上的壓力。

(2)機(jī)構(gòu)編制管理與財(cái)政管理的關(guān)系

機(jī)構(gòu)編制管理與財(cái)政管理既相互制約，又在一定程度上互為

前提。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的辦公費(fèi)用和人員經(jīng)費(fèi)都

來(lái)自于國(guó)家財(cái)政，區(qū)別只在于財(cái)政科目上的不同，前者列為行政

經(jīng)費(fèi)，后者列為事業(yè)經(jīng)費(fèi)。因此，在建立各種機(jī)構(gòu)，核準(zhǔn)或增加

人員編制時(shí)，不能不考慮財(cái)政的承受力。這是機(jī)構(gòu)編制部門對(duì)增

沒(méi)機(jī)構(gòu)、增加人員編制，要嚴(yán)格控制的主要原因。有時(shí)工作雖然

需要增設(shè)新的機(jī)構(gòu)或者增加少量編制員額，但由于財(cái)政緊張，拿

不出錢來(lái)，也只好暫時(shí)不設(shè)不增，甚至還要加以精簡(jiǎn)和緊縮。例

如在三年困難時(shí)期，國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位精簡(jiǎn)了數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的

人員，緩和了國(guó)家財(cái)政緊張，確保了國(guó)民經(jīng)濟(jì)度過(guò)難關(guān)。

從財(cái)政的角度來(lái)說(shuō)，對(duì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的撥款，應(yīng)以機(jī)構(gòu)

編制為依據(jù)，制定標(biāo)準(zhǔn)，合理核撥。機(jī)構(gòu)編制一經(jīng)批準(zhǔn)，就要列

入財(cái)政預(yù)算，保證經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。

（3）機(jī)構(gòu)編制管理與勞動(dòng)計(jì)劃管理的關(guān)系

勞動(dòng)計(jì)劃管理與機(jī)構(gòu)編制管理的關(guān)系，如果從被管理者都是

“勞動(dòng)力”這個(gè)意義上說(shuō)，確有一些相同之處，但具體分析一下

管理對(duì)象、范圍、內(nèi)容、和管理方法，它僅又各不相同，不能彼

此取代。

勞動(dòng)計(jì)劃管理的對(duì)象主要是企業(yè)，機(jī)構(gòu)編制管理的對(duì)象是國(guó)

家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位。勞動(dòng)計(jì)劃管理工作每年下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)具有

很大彈性，沒(méi)有很強(qiáng)的約束力。而機(jī)構(gòu)編制管理相對(duì)來(lái)說(shuō)是一種

硬約束。編制人數(shù)一經(jīng)審定，未經(jīng)權(quán)威機(jī)關(guān)批準(zhǔn)不能變更，其約

束力相當(dāng)于法律約束。

在經(jīng)費(fèi)來(lái)源上，企業(yè)人員的費(fèi)用全部由企業(yè)負(fù)擔(dān)。而國(guó)家機(jī)

關(guān)和事業(yè)單位的人員費(fèi)用，主要由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加人員就意

味著增加財(cái)政開(kāi)支，對(duì)這部分人員實(shí)行編制管理，嚴(yán)格控制，就

是為國(guó)家節(jié)約人力，節(jié)省經(jīng)費(fèi)。

（三）機(jī)構(gòu)編制管理的基本原則

機(jī)構(gòu)編制管理所要遵循的原則很多，主要由以下幾項(xiàng)：效率

原則、精簡(jiǎn)原則、統(tǒng)一原則、法制原則。

1、效率原則

行政效率是國(guó)家管理的核心問(wèn)題，也是機(jī)構(gòu)編制管理的核心

問(wèn)題。因而效率原則是所有行政管理原則的統(tǒng)帥，其余原則都要

根據(jù)效率的要求來(lái)具體運(yùn)用。

所謂行政效率，是指在行政管理過(guò)程中一定的行政活動(dòng)給人

們帶來(lái)的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)效率原則，在機(jī)構(gòu)編制管理中，

必須設(shè)置盡可能少的機(jī)構(gòu)，配備盡可能少的人員，去完成更多的

行政任務(wù)，獲得最大的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益。

2、精簡(jiǎn)原則

我國(guó)憲法明確規(guī)定：一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則。精簡(jiǎn)原

則，就要求機(jī)構(gòu)設(shè)置在橫的方面盡量減少頭緒，避免部門林立；

在縱的方面盡量減少內(nèi)部層次。人員編制擇要根據(jù)機(jī)關(guān)的任務(wù)和

職位來(lái)配備，任何離開(kāi)機(jī)關(guān)任務(wù)和目標(biāo)的職位。原則上都不應(yīng)該

沒(méi)置，更不應(yīng)該配備多余的人員。

3、統(tǒng)一原則

統(tǒng)一原則有兩層意思：第一，我國(guó)實(shí)行單一制的國(guó)家機(jī)構(gòu)，

再職責(zé)權(quán)限的劃分上，必須堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方服從中央,

下級(jí)服從上級(jí)。第二，各級(jí)政府的工作千頭萬(wàn)緒，必須分設(shè)若干

個(gè)部門、配備必要的人員，分別負(fù)責(zé)管理，這就有一個(gè)部分與整

體的關(guān)系。統(tǒng)一原則要求必須堅(jiān)持部分服從整體，兩者有機(jī)結(jié)合,

以實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的效能，因此，任何一個(gè)政府工作部門

的設(shè)立、職位的設(shè)置和人員的配備，都要考慮是否有利于整體效

能的發(fā)揮，是否有利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，統(tǒng)一原則并不要求行政

機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的配備都要上下一致，左右看齊。一般來(lái)說(shuō)，

各級(jí)政府中基本職能的部門要上下對(duì)口設(shè)置，以保證統(tǒng)一指揮。

其他要因地設(shè)置，不應(yīng)該強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口。

3、法制原則

機(jī)構(gòu)編制管理在行政管理中的特殊地位，決定了機(jī)構(gòu)編制管

陛必須堅(jiān)持法制原則，依法辦事。機(jī)構(gòu)編制管理的法制建設(shè)，從

目前來(lái)看，還比較薄弱。《國(guó)務(wù)院組織法》和地方人民政府組織法,

雖然規(guī)定了政府建設(shè)的一般原則，但過(guò)于籠統(tǒng)，在機(jī)構(gòu)編制管理

工作中，不易掌握和執(zhí)行。1997年《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)和編制管理

條例》出臺(tái)后，地方行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的有關(guān)條例還是空

白。機(jī)構(gòu)編制管理的法制建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。只有健全和完善機(jī)構(gòu)

編制管理方面的實(shí)體性法律法規(guī)，對(duì)各級(jí)政府工作部門、事業(yè)單

位的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的審批權(quán)限、管理程序及原

則做出明確規(guī)定，機(jī)構(gòu)編制管理才能真正做到有法可依，依法管

理。

（四）構(gòu)編制管理體制

機(jī)構(gòu)編制管理體制是關(guān)于機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)限劃分、組織機(jī)構(gòu)

設(shè)置及管理方式和方法的制度。根據(jù)這次學(xué)習(xí)的任務(wù)，這里只介

紹機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)限劃分和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等，其他有關(guān)內(nèi)容將在

第二部分中，結(jié)合我室的具體情況，再做簡(jiǎn)要地介紹。

1、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級(jí)管理

建國(guó)以來(lái)，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，我們一直堅(jiān)持并發(fā)展完善統(tǒng)一

領(lǐng)導(dǎo)與分級(jí)管理這種機(jī)構(gòu)編制的管理體制。

(1)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級(jí)管理的內(nèi)容

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級(jí)管理的管理體制，概括的說(shuō)，就是黨中央、

國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定機(jī)構(gòu)編制工作的方針、政策；規(guī)定各級(jí)機(jī)關(guān)、各

部門的任務(wù)和職責(zé)；確定各省、自治區(qū)、直轄市和中央各部門的

編制總額；審批省、自治區(qū)、直轄市政府工作部門和中央各部、

委司局一級(jí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。地方各級(jí)黨委和政府，根據(jù)國(guó)家的方針、

政策，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和集中管理本地區(qū)編制總額，具體安排本地區(qū)的

編制；審批下一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)工作部門和本幾個(gè)部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)；

管理本地區(qū)各部門所屬事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制。

(2)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級(jí)管理的意義

從機(jī)構(gòu)編制工作的根本任務(wù)來(lái)看，只有實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能

使編制工作更好的為黨的政治路線服務(wù)。編制工作屬于上層建筑,

是為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的。我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)，行使著人民民主專政和進(jìn)

行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的雙重職能。為政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，逐步建立

具有中國(guó)特色的功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行

政管理體系，是機(jī)構(gòu)編制工作的根本任務(wù)。有關(guān)機(jī)構(gòu)編制工作的

方針、政策、各級(jí)機(jī)關(guān)合格部門的職責(zé)劃分級(jí)機(jī)構(gòu)編制的全面精

簡(jiǎn)、調(diào)整，由中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能根據(jù)黨和政府各個(gè)時(shí)

期的中心工作和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，統(tǒng)籌兼顧，分清輕重緩急，

適當(dāng)調(diào)整組織機(jī)構(gòu)和人員編制，做到既能適應(yīng)工作的需要，又符

合精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的要求。若不實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將會(huì)由于各自

的立足點(diǎn)合利益不同，片面強(qiáng)調(diào)本地區(qū)、本部門的需要，而忽視

全局的考慮，使機(jī)構(gòu)編制無(wú)法控制，結(jié)果造成機(jī)構(gòu)臃腫龐大，人

浮于事，影響國(guó)家對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的管理。應(yīng)當(dāng)指出，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

與分級(jí)管理，二者是統(tǒng)一的互相聯(lián)系的整體。統(tǒng)一是分級(jí)管理基

礎(chǔ)上的統(tǒng)一，分級(jí)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理。沒(méi)有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，機(jī)

構(gòu)編制管理工作就不可能做到統(tǒng)籌兼顧，不然會(huì)出現(xiàn)正處多門，

各行其是；如果沒(méi)有分級(jí)管理，黨和政府有關(guān)機(jī)構(gòu)編制工作的方

針、政策就難以實(shí)施，也難以做到從實(shí)際出發(fā)、因地制宜。

（3）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級(jí)管理的具體形式

（4）根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的要求，我國(guó)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)編制管

理體制，采取以下幾種具體管理形式：

①條塊結(jié)合、以塊為主的形式

這種形式適用于地方各級(jí)黨群機(jī)關(guān)的大部分工作部門，即機(jī)

構(gòu)編制在該上級(jí)黨委、政府核定下達(dá)后，主要由同級(jí)黨委、政府

衣照規(guī)定的適用范圍統(tǒng)籌安排。

②編制單列、條塊結(jié)合的形式

這種形式適用于公安、司法等行政部門和法院、檢察院，即

政法系統(tǒng)。中央、國(guó)務(wù)院同意核定各級(jí)公安、司法行政部門和法

院、檢察院的編制總額；具體分配方案則由這些部門和同級(jí)機(jī)構(gòu)

編制部門共同核定，逐級(jí)下達(dá)，專項(xiàng)使用。

③條塊結(jié)合，以條為主的形式

這種形式適用于上級(jí)業(yè)務(wù)部門垂直領(lǐng)導(dǎo)的工作部門，如鐵路、

民航、郵電等部門。這些部門的機(jī)構(gòu)編制主要由上級(jí)業(yè)務(wù)主管部

門審定。這種管理形式，有利于根據(jù)本部門的特點(diǎn)，及時(shí)調(diào)整機(jī)

構(gòu)編制，以適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。

（五）機(jī)構(gòu)編制管理的組織機(jī)構(gòu)形式

我國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理的組織機(jī)構(gòu)形式，無(wú)論是在中央還是在地

方各級(jí)，都基本相同，均實(shí)行委員會(huì)制。機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的組成，

除中央一級(jí)外，地方各級(jí)軍有黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任、副

主任，其委員會(huì)成員分別由組織、人事、貶政、編辦等部門的主

要領(lǐng)導(dǎo)組成，實(shí)行集體領(lǐng)隊(duì)和首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制相結(jié)合的工作制度。由

于省情、市情不同，各委員會(huì)的具體辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置，各地不完

全相同，主要有兩種類型。

第一種類型是計(jì)歐編制委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立。這里又有

兩種情況：一種是將辦事機(jī)構(gòu)列入黨委工作部門；一種是列入政

府工作部門。

第二類型是機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)與同級(jí)人事廳（局）和

署辦公，直接向同級(jí)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

二、我市機(jī)構(gòu)編制管理的基本情況

目前，我市機(jī)構(gòu)編制管理的設(shè)置是采用機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公

室與人事局和署辦公的形式，編辦主任由人事局長(zhǎng)兼任。按照職

責(zé)分工，市編辦內(nèi)設(shè)一個(gè)行政科室和一個(gè)事業(yè)單位“

（一）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及職能分工

1、綜合計(jì)劃科：研究擬定全市行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革方案

及機(jī)構(gòu)編制的規(guī)范性文件并組織實(shí)施和監(jiān)督檢查；審定市級(jí)機(jī)關(guān)

和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處的機(jī)構(gòu)改革方案指導(dǎo)協(xié)調(diào)全市行政管理體制和機(jī)

構(gòu)改革工作；研究協(xié)調(diào)市直部門的職能配置和市委各部門、市府

各部門、市人大和政協(xié)機(jī)關(guān)、市法院、市檢察院、市級(jí)各民主黨

派和人民團(tuán)體機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)；審核各鄉(xiāng)

嚷、辦事處黨委政府工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員編制總額，指導(dǎo)全市

各級(jí)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理工作；監(jiān)督檢查全市各級(jí)行政管理體制和

機(jī)構(gòu)改革級(jí)行政機(jī)構(gòu)編制的執(zhí)行情況。研究擬定全市機(jī)關(guān)事業(yè)單

位人員的宏觀規(guī)劃和調(diào)控措施，編制下達(dá)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員計(jì)劃,

根據(jù)上級(jí)部署編制下達(dá)有關(guān)專項(xiàng)增人計(jì)劃；負(fù)責(zé)審批市直機(jī)關(guān)事

業(yè)單位各類增人計(jì)劃，核發(fā)增人計(jì)劃卡；負(fù)責(zé)編制統(tǒng)計(jì)工作；負(fù)

責(zé)市直機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工資統(tǒng)一發(fā)放的編制審核工作。研

究擬定全市事業(yè)單位管理體制和機(jī)構(gòu)改革方案以及機(jī)構(gòu)編制管理

的規(guī)范性文件并組織實(shí)施和監(jiān)督檢查；審核市直屬事業(yè)單位和市

直各部門所屬事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)

職數(shù)和經(jīng)費(fèi)管理形式；指導(dǎo)協(xié)調(diào)全市各級(jí)事業(yè)單位管理體制和機(jī)

構(gòu)改革以及機(jī)構(gòu)編制管理工作；監(jiān)督檢查全市事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制

的執(zhí)行情況；負(fù)責(zé)全市事業(yè)單位法人登記的管理工作。

2、事業(yè)單位登記管理辦公室：具體負(fù)責(zé)全市事業(yè)單位登記管

理工作。研究擬定全市事業(yè)單位登記管理工作額規(guī)范性文件并組

織實(shí)施；受理市屬事業(yè)單位的登記業(yè)務(wù)并進(jìn)行監(jiān)督管理；結(jié)合事

業(yè)單位登記和年度檢驗(yàn)，對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行評(píng)估和清理整頓。

（二）機(jī)構(gòu)編制管理的權(quán)限劃分

我市機(jī)構(gòu)編制管理的權(quán)限，分為三個(gè)層次進(jìn)行管理，具體如

下：

1、報(bào)市委、市政府審定的機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)

（1）市級(jí)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革總體方案；

（2）市級(jí)各部門機(jī)構(gòu)的設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的核定；

（3）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案

（4）市委、市政府直屬事業(yè)單位的設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)直屬的核定。

2、報(bào)市編委審定的機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)

(1)市直各部門磯關(guān)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)

的核定；

(2)市委、市政府直屬事業(yè)單位內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制

和領(lǐng)導(dǎo)直屬的核定

(3)市直部門之間、市直部門與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處之間職權(quán)劃

分的協(xié)調(diào)處理意見(jiàn)，其中對(duì)一些重要的職權(quán)劃分報(bào)經(jīng)市委、市政

府審定；

(4)市直各部門所屬股級(jí)全額撥款、差額撥款事業(yè)單位的機(jī)

構(gòu)設(shè)置、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的核定

3、由市編辦審定或辦理的機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)

(1)市直各部門所屬股級(jí)自收自支、企業(yè)化管理事業(yè)單位的

機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的核定；

(2)事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)形式有全額撥款改為差額撥款，差額撥款

改為自收自支的；

(3)市直各部門及所屬事業(yè)單位調(diào)整人員結(jié)構(gòu)和增減人員的

計(jì)劃；

(4)市直各部門所屬股級(jí)事業(yè)單位變更名稱；

(5)市直事業(yè)單位登記管理和年度檢驗(yàn)

(6)全市黨政群機(jī)關(guān)、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制的統(tǒng)計(jì)、匯總和上

報(bào)。

(三)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的具體工作程序

1、市直各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處呈報(bào)的機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的請(qǐng)示須

一式三份，并附有關(guān)政策依據(jù)

2、科室受理后，進(jìn)行分類登記，并查閱有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定；

3、聽(tīng)取有關(guān)情況介紹，并進(jìn)行專題調(diào)查研究；調(diào)研包括對(duì)上、

對(duì)外的情況了解、與呈報(bào)部門座談、必要時(shí)深入到部門（單位）

進(jìn)行實(shí)地考察；

4、科室綜合各方面的情況，提出處理意見(jiàn)，提交編辦領(lǐng)導(dǎo)或

編辦辦公會(huì)議研究；

5、根據(jù)編辦領(lǐng)導(dǎo)或編辦辦公會(huì)議研究的意見(jiàn)，按機(jī)構(gòu)編制管

陛權(quán)限，需市委、市政府審定的有關(guān)事項(xiàng)，提交市編委主任或編

委會(huì)議審定后，寫出報(bào)告，以編委名義報(bào)請(qǐng)市委、市政府審定；

需報(bào)上級(jí)審批的，根據(jù)市委、市政府的意見(jiàn)，草擬報(bào)告經(jīng)市編委

主任審定后，保送省有關(guān)部門審批；屬于市編委審定的事項(xiàng)，提

交市編委會(huì)議研究；屬于編辦審定貨幣辦理的事項(xiàng)，根據(jù)市編辦

辦公會(huì)議研究確定的意見(jiàn)辦理；

6、對(duì)研究事項(xiàng)行文公布。

（四）增人計(jì)劃事項(xiàng)的具體工作程序

1、由增人部門向編辦寫出申請(qǐng)，據(jù)實(shí)填寫“機(jī)關(guān)事業(yè)單位增

人計(jì)劃申請(qǐng)表“，報(bào)送綜合計(jì)劃科

2、計(jì)劃科審核后，辦理接受登記手續(xù)；

3、科室根據(jù)增人部門的人員編制及結(jié)構(gòu)情況，提出處理意見(jiàn),

定期向編辦辦公會(huì)匯報(bào)；

4、經(jīng)編辦辦公會(huì)議研究同意的，核發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位增人計(jì)劃,

由增人部門辦理有關(guān)手續(xù)。

5、增人部門辦完有關(guān)手續(xù)后，到綜合計(jì)劃科核落編制，其中

進(jìn)入黨政群機(jī)關(guān)和全額事業(yè)單位的，還要到市財(cái)政局辦理有關(guān)手

續(xù)

（五）事業(yè)單位登記事項(xiàng)的具體工作程序

辦理事業(yè)法人（非法人）設(shè)立登記、變更登記、注銷登記、

年度檢驗(yàn)應(yīng)按下列程序進(jìn)行：即申請(qǐng)、受理、審核、核準(zhǔn)、發(fā)證、

公告。

1、申請(qǐng)

（1）由主管部門或其舉辦主體以書面形式向登記管理部門提

出申請(qǐng)，領(lǐng)取事業(yè)法人（非法人）登記、變更或年度檢驗(yàn)申請(qǐng)書。

（2）申請(qǐng)登記、變更或檢驗(yàn)的事業(yè)單位要如實(shí)填報(bào)申請(qǐng)書，

由法定代表人（負(fù)責(zé)人）簽名，按《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》和

《山東省事業(yè)單位登記管理辦法》的規(guī)定要求，附完備的證件材

料，如：機(jī)構(gòu)編制批文、法定代表人任職文件、身份證、國(guó)有資

產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證明或中介組織的驗(yàn)資報(bào)告、土地、房屋所有權(quán)等材料。

經(jīng)舉辦主體審查同意簽署意見(jiàn)后，集中報(bào)送登記管理部門統(tǒng)一辦

So

（3）申請(qǐng)變更、注銷登記時(shí)，應(yīng)交回原登記時(shí)頒發(fā)的證書（正

副本）和印章等。

2、受理

（1）登記部門受到申請(qǐng)后，核實(shí)有關(guān)登記事項(xiàng)和條件，對(duì)受

理材料的完整性、準(zhǔn)確性進(jìn)行審查，對(duì)符合登記要求的申請(qǐng)單位,

在受理單上簽署受理意見(jiàn)；對(duì)不符合要求的申請(qǐng)到單位，提出不

予受理的依據(jù)及修改意見(jiàn)。

（2）受理人員查險(xiǎn)單位名稱有否重名，所承擔(dān)的職能是否與

事業(yè)單位的性質(zhì)一致、與法規(guī)政策及批準(zhǔn)的文件一致，對(duì)有疑義

的事項(xiàng)要對(duì)其進(jìn)行認(rèn)真考證。

3、審核

（1）審核人員對(duì)受理材料的合法性、有效性、完整性進(jìn)行審

核。

（2）審核人員對(duì)申請(qǐng)單位進(jìn)行必要的實(shí)地查訪、核實(shí)相關(guān)的

情況。

（3）審核人員對(duì)變更、注銷登記單位的原登記證書等的收交

情況進(jìn)行核查。

（4）審核人員在受理單上簽署審核意見(jiàn)。

4、核準(zhǔn)

（1）登記管理部門負(fù)責(zé)人對(duì)送審材料知受理程序進(jìn)行審核,

簽署準(zhǔn)予登記、暫緩登記或者不予登記的意見(jiàn)Q

（2）機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)人簽署核準(zhǔn)決定。

5、發(fā)證

（1）經(jīng)核準(zhǔn)登記的事業(yè)單位，具備法人條件的進(jìn)行法人登記,

頒發(fā)《事業(yè)法人登記證》，對(duì)不具備法人條件的事業(yè)單位，頒發(fā)《事

業(yè)單位登記證》。

（2）受理人員核對(duì)證書內(nèi)容與核準(zhǔn)登記的內(nèi)容是否一致，并

及時(shí)通知法定代表人（負(fù)責(zé)人）。

（3）領(lǐng)證人員在申請(qǐng)書領(lǐng)證人一欄簽字。

（4）支付應(yīng)交納費(fèi)用，憑收據(jù)領(lǐng)取登記證書。

6、公告

經(jīng)核準(zhǔn)獲得法人資格的事業(yè)單位，其設(shè)立登記、變更登記和

注銷登記均由同級(jí)登記管理部門統(tǒng)一委托指定報(bào)刊發(fā)布公告，公

告內(nèi)容為注冊(cè)登記號(hào)、單位名稱、法定代表人姓名等。

三、新形勢(shì)下的政府機(jī)構(gòu)改革

機(jī)構(gòu)改革是為了適應(yīng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而對(duì)黨政機(jī)

關(guān)的管理體制、職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備以及這些機(jī)構(gòu)人

員的組合方式、運(yùn)行機(jī)制所做的較大調(diào)整和變革。進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革

是機(jī)構(gòu)編制管理工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是機(jī)構(gòu)編制管理經(jīng)常采

取的一項(xiàng)重要措施。

應(yīng)當(dāng)指出，機(jī)構(gòu)改革與機(jī)構(gòu)編制管理的目標(biāo)是一致的。改革

是管理中的改革，管理是改革中的管理。黨政組織形式，作為上

層建筑的有機(jī)組合部分，當(dāng)他們適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展時(shí)，編制管

理就起著主導(dǎo)作用；當(dāng)他們不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展時(shí)，機(jī)構(gòu)改革

就起著主導(dǎo)作用了。因此，在黨政機(jī)關(guān)組織的建設(shè)和完善過(guò)程中，

既要抓管理，又要抓改革，以取得管理和改革的協(xié)同效應(yīng)。

（一）關(guān)于政府機(jī)構(gòu)改革

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府為了建立和完善一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、

功能齊全、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、精干高效的黨政運(yùn)行體制，進(jìn)行了堅(jiān)持不

懈的努力，先后進(jìn)行過(guò)多次精兵簡(jiǎn)政和機(jī)構(gòu)改革。僅影響較大、

全國(guó)性的改革和調(diào)整就達(dá)9次。這些改革和調(diào)整，都順應(yīng)了歷史

發(fā)展的潮流，適應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際。為建立和不斷完

善黨政管理體制，提供了大量的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。如在1988年機(jī)構(gòu)改

革中，提出了“為避免重走過(guò)去'精簡(jiǎn)一膨脹一再精簡(jiǎn)一再膨脹

的’的老路，這次機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變政府職能這一關(guān)鍵。”這

是對(duì)歷次機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，具有重大的意義。在隨后進(jìn)

行的2次大的機(jī)構(gòu)改革中，都始終致力于政府職能轉(zhuǎn)變這一重點(diǎn),

是機(jī)構(gòu)改革取得了實(shí)實(shí)在在的效果。另外，在機(jī)構(gòu)改革的方法步

驟等方面，也取得了許多經(jīng)驗(yàn)。如綜合配套的原則，分步實(shí)施、

逐步到位的原則，自上而下、先行試點(diǎn)的方法等等，所有這些，

都為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷建立和完善，特別是中國(guó)

加入世貿(mào)組織之后，我國(guó)政府管理體制如何適應(yīng)wto的規(guī)則需要,

政府職能如何定位、怎樣轉(zhuǎn)變等，是擺在我們面前的一項(xiàng)重大任

務(wù)。下面，結(jié)合政府入世，談一下wto對(duì)我國(guó)政府管理體制和行

政運(yùn)行機(jī)制的影響，以及下步機(jī)構(gòu)改革的要求

1、wto對(duì)政府管理體制的要求

我國(guó)入世以后，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制、觀念和運(yùn)作方

式等提出了重大挑戰(zhàn)。當(dāng)今世界，國(guó)際間的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，而這

種競(jìng)爭(zhēng)，看起來(lái)好想使企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)際上更是政府管理體

制及其運(yùn)作方式和效率的較量。因此，我國(guó)政府當(dāng)前最重要的任

務(wù)就是熟悉wto的運(yùn)作原則，提出應(yīng)對(duì)的政策和措施，適應(yīng)其要

求，在政策制定等方面努力做到有的放矢。才不至于在今后政府

的交往能夠活動(dòng)中處于被動(dòng)和難堪的局面。wto的運(yùn)行規(guī)則對(duì)我

國(guó)政府體制及運(yùn)作方式提出了以下四個(gè)方面的原則性要求：

(1)它要求政府必須實(shí)行市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)管理方式

wto的宗旨和目標(biāo)就是致力于在全球范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的、開(kāi)

放的、符合國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的全球性大市場(chǎng)。而統(tǒng)一的、開(kāi)放的、

有序的全球性市場(chǎng)體系的形成和確立，在很大程度上只有依賴于

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。而我國(guó)作為多年實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，原封

閉型的經(jīng)濟(jì)體制還未被完全打破，各級(jí)政府還沒(méi)有在完全意義上

從微觀的、直接的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中擺脫出來(lái)，行政審批事項(xiàng)過(guò)于

繁多，這和wto對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管理體制和方式的要求，尚有一定差

距，需要進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立步伐，以徹底

改變過(guò)去從事那種管的太多、管的太細(xì)、管的太死的微觀經(jīng)濟(jì)管

理而宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能不足的不良局面。

（2）它要求政府必須提高對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策和公共事務(wù)的透

明度，wto本身就是一個(gè)高度透明的經(jīng)濟(jì)組織。在這方面，它制

定了一整套完整的通報(bào)制度和監(jiān)督制度。在通報(bào)方面，它要求各

成員政府每年必須向wto有關(guān)機(jī)構(gòu)提供綜合通報(bào)，報(bào)告其所有的

法律、法規(guī)、政策文件、貿(mào)易措施和公告及其變更等方面的情況。

關(guān)于監(jiān)督制度，主要是指貿(mào)易政策審議機(jī)制。它定期對(duì)各成員的

貿(mào)易政策進(jìn)行審議，也包括對(duì)貿(mào)易政策透明度的審議。通過(guò)這一

措施以監(jiān)督和成員遵守wto的各項(xiàng)規(guī)則。

目前，我國(guó)政府的立法行為和行政行為在透明方面還與其要

求存在一定差距。例如，地方保護(hù)主義盛行，阻礙了全國(guó)性統(tǒng)一

市場(chǎng)的形成；政府在部分事情的處理上采取“暗箱操作”，公民沒(méi)

有知情權(quán)；政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，紅頭文件滿天飛；以權(quán)代

法、以勢(shì)壓人的現(xiàn)象等等，所有這些，都不符合wto的要求。因

此，我國(guó)政府入世后，在政策透明方面，還需要做出更大的努力。

（3）它要求在國(guó)家治理方面，政府必須致力于法制化

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。而wto規(guī)則的基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，它自

然要求其成員的政府必須運(yùn)用法制精神來(lái)運(yùn)作。這主要表現(xiàn)在兩

個(gè)方面：一方面，它要求各成員國(guó)的法律體系要與wto的法律對(duì)

接，而不是抵觸，尤其是有關(guān)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面的法律更是如此。另

一方面，wto要求各成員政府必須是法制政府。政府要依靠法律

來(lái)確立和維護(hù)秩序，同時(shí)自身也要接受法律的約束和控制，不能

凌駕于法律之上，不能隨意行事，只能按法律法規(guī)的要求辦事。

但就我國(guó)的法制體系而言，雖然提出了依法治國(guó)的方略，但是在

許多方面還不健全，甚至法律之間還存有互相抵觸的現(xiàn)象。我國(guó)

實(shí)現(xiàn)法制化還有很長(zhǎng)一段時(shí)間要走。

（4）它要求政府必須建立“小政府、大社會(huì)”的管理格局

既然WT0規(guī)則的基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，那么必然要求政府按照市

場(chǎng)化的管理模式運(yùn)作。政府主要從事以下幾個(gè)方面的工作：對(duì)國(guó)

民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀的、間接的管理和調(diào)控，制定和執(zhí)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)

展的方針、政策；監(jiān)督市場(chǎng)的正常運(yùn)行，維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序，

調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配，建立健全的社會(huì)保障體系等。要實(shí)現(xiàn)這些功

能，就必須放棄大量的具體而微觀的管理活動(dòng)，將其轉(zhuǎn)移給社會(huì)

中介組織，建立“小政府、大社會(huì)”的管理格局。

2、WTO對(duì)社會(huì)職能轉(zhuǎn)變及機(jī)構(gòu)改革的要求

我國(guó)加入世貿(mào)組織之后，擺在我們面前的一個(gè)最為急迫的任

務(wù)就是我國(guó)政府能否通過(guò)進(jìn)行自我改革，較快的適應(yīng)入世后新的

環(huán)境提出的新要求。雖然,1998年以來(lái)，我們進(jìn)行了較為深入的

機(jī)構(gòu)改革，在政府職能轉(zhuǎn)變、理順工作關(guān)系、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)等方面，

取得了很好的效果。但是，與WTO的要求相比，我們做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)

不夠。應(yīng)該說(shuō)，加入WTO,使我們面臨的國(guó)際環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)

生了天翻地覆的變化。新的環(huán)境、新的對(duì)手、新的運(yùn)作方式都要

求我們必須實(shí)現(xiàn)新的改革、新的創(chuàng)造、新的發(fā)展。WTO是在我們

政府自身改革的‘內(nèi)動(dòng)力'之外，又增加了一股強(qiáng)大的‘外動(dòng)力

它逼著我們從政府角色、政府職能、政府機(jī)構(gòu)、行政理念、行政

方式、行政程序、行政法制、公務(wù)員制度、機(jī)構(gòu)編制管理、理順

關(guān)系等方面，全方位推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革。

在職能轉(zhuǎn)變方面，我們要學(xué)會(huì)運(yùn)用世貿(mào)組織新規(guī)則，調(diào)整各

級(jí)政府職能，摒棄那些不適宜的舊法制、舊條例、舊文件，對(duì)原

來(lái)政府各部門承擔(dān)的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)致的清理，重新定位政

府職能。要進(jìn)一步解放思想，徹底擺脫傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的羈絆，切

實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上

來(lái)。只有政府職能定位了，機(jī)構(gòu)改革才有依據(jù)。入世后，為再次

搞好機(jī)構(gòu)改革提供了現(xiàn)成的參照，發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的機(jī)構(gòu)設(shè)

置模式可以為我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革提供參考和樣本。目前，要認(rèn)真

抓好以下幾項(xiàng)改革：一是加快政策透明度，提高公眾的知情權(quán)。

加大政務(wù)公開(kāi)力度，將政府辦事程序、政策依據(jù)、辦理方法、辦

結(jié)期限等等，全部對(duì)外公開(kāi)，接受社會(huì)和公眾的監(jiān)督。二是要進(jìn)

一步簡(jiǎn)化辦事程序，提高行政效率。這也是歷次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)

內(nèi)容之一。簡(jiǎn)化辦事程序，關(guān)鍵是要簡(jiǎn)化辦事層次，減少中間環(huán)

節(jié)，提高決策速度。三是要進(jìn)一步規(guī)范現(xiàn)行的行政行為。充分運(yùn)

用世貿(mào)規(guī)則，大力改造不合理的行政程序，減少具體審批事項(xiàng)。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備比例上，要結(jié)合政府職能，綜合設(shè)置

政府機(jī)構(gòu)，盡量減少或者不設(shè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、

貿(mào)易協(xié)調(diào)、政策調(diào)研方面的機(jī)構(gòu)要優(yōu)先保證。進(jìn)一步加大政策調(diào)

研力度，加強(qiáng)信息的搜集、整理和對(duì)外發(fā)布，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)著實(shí)放

在優(yōu)先發(fā)展的第一位。同時(shí)，部門之間、部門內(nèi)設(shè)之間不易劃分

過(guò)細(xì)。在編制資源使用上，也要本著節(jié)省、高效的原則進(jìn)行合理

配備。

總而言之，面對(duì)入世的挑戰(zhàn)，我國(guó)政府應(yīng)進(jìn)一步加快行政體

制和機(jī)構(gòu)改革的步伐，繼續(xù)為建立一個(gè)連接、勤政、務(wù)實(shí)、高效,

適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、符合WTO規(guī)則要求的現(xiàn)代政府而不懈努

力。

（二）關(guān)于事業(yè)單位的改革

事業(yè)單位是社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的重要力量，

直接承擔(dān)著科研、教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)職能，集中了我市大

部分專業(yè)技術(shù)人才。近年來(lái)，各地各部門在事業(yè)單位改革方面進(jìn)

行了積極的探索，但從總體行看，改革的進(jìn)程與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)

濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展還不相適應(yīng)，事業(yè)單位管理中存在的政事不分、

社會(huì)化程度不高、缺乏發(fā)展的動(dòng)力和活力、財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重等問(wèn)題

正逐步暴露出來(lái)。同時(shí)隨著黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的

不斷深入，進(jìn)行事業(yè)單位改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。為此，省委、省

政府決定，從今年起，爭(zhēng)取3年左右的時(shí)間對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行改革。

事業(yè)單位改革的基本思路是：以人事制度改革為突破口，對(duì)

事業(yè)單位的管理體制、用人制度、分配制度及其它相關(guān)配套制度

改革統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合配套進(jìn)行。

管理體制改革，要遵循政事分開(kāi)和社會(huì)化的發(fā)展方向，加強(qiáng)

區(qū)域規(guī)劃，調(diào)整行業(yè)布局，逐步形成總體布局合理、資源優(yōu)化配

置的格局；按照“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”的路子，改變套用

行政機(jī)關(guān)模式管理事業(yè)人員的辦法。根據(jù)社會(huì)職能、經(jīng)費(fèi)來(lái)源的

不同，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和各類事業(yè)單位特點(diǎn)的新型管

理體制，實(shí)行分類管理。

用人制度改革，要以全面推行聘用制為核心，結(jié)合崗位管理

制度，轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)按需設(shè)崗，按崗聘用，

公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，合同管理，建立優(yōu)秀人才能夠脫穎而出、充滿生機(jī)和

活力的用人制度。

分配制度的改革，要以搞活內(nèi)部分配為重點(diǎn)，擴(kuò)大事業(yè)單位

內(nèi)部分配自主權(quán)，積極探索生產(chǎn)要素參與分配的實(shí)現(xiàn)形式和具體

力、法，逐步形成形式多樣、自主靈活的分配機(jī)制。與此相適應(yīng)，

社會(huì)保障、財(cái)政管理和國(guó)有資產(chǎn)等相關(guān)制度改革配套推進(jìn)。

3、改革事業(yè)單位管理機(jī)制

實(shí)行分類管理，建立適應(yīng)各類事業(yè)單位特點(diǎn)的管理體制。按

照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和政事分開(kāi)的原則，合理劃分政

府機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的職能，