第七章行政組織體制與機制

第七章行政組織體制與機制本章知識題圖執(zhí)行機制決策機制監(jiān)督機制行政組織體制基本問題行政組織體制含義行政組織體制特征與意義行政組織體制職能類型行政組織運行機制集權(quán)制與分權(quán)制完整制與分離制首長制與委員會制第七章行政組織體制與機制【學(xué)習(xí)目的】了解行政組織體制、行政組織運行過程的意義。理解行政組織體制的含義、特點，以及行政組織運行的根本知識。掌握行政組織體制的類型。應(yīng)用行政組織過程的相關(guān)理論分析行政組織決策機制、執(zhí)行機制與監(jiān)督機制。第七章行政組織體制與機制第七章行政組織體制與機制主要內(nèi)容行政組織體制概述行政組織體制的職能類型行政組織的運行機制第七章行政組織體制與機制第一節(jié)行政組織體制概述一、行政組織體制的含義二、行政組織體制的特征與意義第七章行政組織體制與機制第一節(jié)行政組織體制概述一、行政組織體制的含義行政組織體制就是指國家行政組織內(nèi)部的各層級之間、各部門之間的權(quán)責(zé)配置關(guān)系和結(jié)構(gòu)體系的各種制度標(biāo)準(zhǔn)的總和。從行政組織體制的概念看，它主要涵蓋如下內(nèi)容：一是行政組織的整體建制。主要確定行政組織設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)、地位、權(quán)力以及與其他國家組織的關(guān)系，同時規(guī)定其存在、變化、改革和開展的根本理路。二是行政組織內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系。主要指行政組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)規(guī)模和各構(gòu)成局部之間權(quán)力及職責(zé)分配關(guān)系形態(tài)，確定各局部機構(gòu)之間的工作任務(wù)及隸屬關(guān)系，表達(dá)領(lǐng)導(dǎo)、指揮、命令與被領(lǐng)導(dǎo)、被指揮和服從的關(guān)系。三是行政組織權(quán)責(zé)關(guān)系的運作〔實現(xiàn)〕方式。權(quán)責(zé)配置關(guān)系的制度化僅僅是行政組織發(fā)揮功能的條件，而組織功能的充分發(fā)揮要經(jīng)過這種關(guān)系的運作機制才能實現(xiàn)?？傊姓M織體制反映的是現(xiàn)行的、靜態(tài)的行政組織權(quán)力架構(gòu)和關(guān)系機制。行政組織運行機制既是行政組織體制的具體表達(dá)，反映著行政組織體制內(nèi)在的標(biāo)準(zhǔn)性要求和約束，又因為行政組織運行過程中多種外在因素的影響而具有機動性、靈活性和多樣性等特點。因此，可以從靜態(tài)和動態(tài)、內(nèi)核和外圍兩個視角理解行政組織體制和行政組織運行機制的內(nèi)在關(guān)聯(lián)；從行政組織體制的類型分析并理解行政組織的運行機制，從行政組織運行機制的不同環(huán)節(jié)闡釋并理解行政組織體制的特點。行政組織體制與運行機制的邏輯關(guān)系行政組織運行機制決策機制執(zhí)行機制監(jiān)督機制行政組織體制職能類型第七章行政組織體制與機制第一節(jié)行政組織體制概述二、行政組織體制的特征與意義〔一〕行政組織體制的特征〔二〕行政組織體制的意義第七章行政組織體制與機制第一節(jié)行政組織體制概述二、行政組織體制的特征與意義〔一〕行政組織體制的特征1、政治體制影響的深刻性人類構(gòu)建的行政組織結(jié)構(gòu)必然需要符合社會政治結(jié)構(gòu)和體制存在與開展的根本要求，而且政治體制對行政組織體制的影響實際地顯現(xiàn)在政府組織管理實踐的方方面面，行政體制的選擇也是為了更好地表達(dá)社會政治價值的指向，這就使行政組織體制深受政治體制及其變革的直接影響。2、確立依據(jù)的法律高效力性首先是憲法的宏觀約束，行政組織結(jié)構(gòu)與體制構(gòu)建的精神與原那么都凝聚在國家根本大法之中，其性質(zhì)、地位以及與其它國家組織之間的關(guān)系在憲法中都有明確規(guī)定；其次，行政組織的建立、變更是通過政府組織法來加以表述的，其內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系、功能范圍和作用方式也均在法律所確定的根本框架之下。第七章行政組織體制與機制第七章行政組織體制與機制第一節(jié)行政組織體制概述二、行政組織體制的特征與意義〔一〕行政組織體制的特征第七章行政組織體制與機制第一節(jié)行政組織體制概述二、行政組織體制的特征與意義〔二〕行政組織體制的意義1、體制是行政組織結(jié)構(gòu)的靈魂和核心“無論就邏輯而言還是從實踐來看，如果一個行政機構(gòu)缺乏相應(yīng)的權(quán)力，那么這個行政機構(gòu)在行政管理中就會喪失實際的效力〞，正是從這個意義上人們才肯定“行政權(quán)力是一切行政現(xiàn)象的根底〞地位，才將其視為組織結(jié)構(gòu)的靈魂與核心問題，它是行政改革與開展的主線。2、體制是發(fā)揮行政人員積極性、主動性和創(chuàng)造性的保證在科學(xué)合理的行政組織體制約束下，行政人員易于形成一種積極向上的、富有責(zé)任感的組織文化氣氛，培養(yǎng)起“團隊合作〞的精神和品質(zhì)，工作的主動性、創(chuàng)新性便在合理的組織體制的制約下被調(diào)動起來，這為組織職能目標(biāo)的充分實現(xiàn)提供了良好的人文環(huán)境。第七章行政組織體制與機制第一節(jié)行政組織體制概述二、行政組織體制的特征與意義〔二〕行政組織體制的意義3、體制決定著行政組織職能效率的發(fā)揮程度職能確定、目標(biāo)選擇、結(jié)構(gòu)設(shè)計都是通過制度化安排和具體運行機制構(gòu)建來實現(xiàn)的，其中對權(quán)力的制度化分工和運行機制的設(shè)置是最核心的環(huán)節(jié)，這些都關(guān)乎管理效率的上下。行政組織管理本身就是一種制度化體系的運作模式，行政職能必須依賴于行政權(quán)力的合理運行機制才能得到充分實現(xiàn)，而行政職能作用的充分發(fā)揮才是行政效率提高的保證。4、行政組織體制對國家政治體制產(chǎn)生重要影響任何一個國家的政治體制都相對具有較強的穩(wěn)定性，其劇烈的變革往往導(dǎo)致社會的動亂，因此在改革實踐中通常的做法更多是首先對行政組織體制進行調(diào)整，通過對行政權(quán)力運行機制的合理化調(diào)適來探索國家公共組織體制變革的思路，然后把成功的經(jīng)驗運用到整個國家政治體制改革的實踐中。討論1、行政組織體制的含義？2、結(jié)合社會實踐理解行政組織體制與運行機制的關(guān)系？3、結(jié)合社會實踐探討行政組織體制的特征與意義？第七章行政組織體制與機制第七章行政組織體制與機制第七章行政組織體制與機制第二節(jié)行政組織體制的職能類型一、集權(quán)制和分權(quán)制分權(quán)制是指地方或下級行政組織對其轄區(qū)內(nèi)行政任務(wù)有自主決定權(quán)，中央或上級政府組織根本不加干預(yù)或很少加以直接干預(yù)的行政組織體制。分權(quán)制說明較強的獨立精神，其優(yōu)點在于：第一，因地制宜，靈活性強；第二，權(quán)力分散，防止專制；第三，分級治事，發(fā)揮民主；第四、培養(yǎng)下級責(zé)任心和工作能力。但它也存在缺點：第一，分權(quán)過度，易致失控；第二，分權(quán)不均，導(dǎo)致失衡；第三、分權(quán)過大，政令不一。在具體運用中，一般情況下規(guī)模較小的組織、組織開展的初期或組織出現(xiàn)嚴(yán)重危機之時，比較適合采用集權(quán)制〔或集權(quán)的程度較高〕；而當(dāng)組織規(guī)模擴大或組織的運行進入較為穩(wěn)定的時期，相應(yīng)的分權(quán)幾乎是必然的選擇，集權(quán)與分權(quán)的程度就應(yīng)該被設(shè)置在較為合理的框架之中。第七章行政組織體制與機制第七章行政組織體制與機制第七章行政組織體制與機制第七章行政組織體制與機制第七章行政組織體制與機制第二節(jié)行政組織體制的職能類型三、完整制和別離制完整制與地方自治程度的開展層次相關(guān)聯(lián)，即分權(quán)程度越高越多地采用單一化的行政領(lǐng)導(dǎo)職能結(jié)構(gòu)，地方各級政府組織對本地域范圍所管理的公共事務(wù)擁有較大的獨立管理權(quán)限，其組織構(gòu)成主要根據(jù)本區(qū)域事務(wù)的特點來設(shè)計，其管理制度的具體安排也更具地域色彩。別離制說明中央政府組織對地方事務(wù)參與管理的責(zé)任較大，它往往與中央集權(quán)體制相一致，上級主管部門甚至一些隸屬關(guān)系不明確的上級機關(guān)對下級部門或機構(gòu)都有規(guī)定的或無規(guī)定的特殊管理權(quán)限，使各級下級部門或機構(gòu)承擔(dān)著更多的行政義務(wù)和責(zé)任，增加了多層次的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也就造成了下級行政組織獨立性的喪失，但是它卻在某種程度上強化了公共管理的整體劃一性。不能簡單地肯定或否認(rèn)完整制和別離制的意義，我們需要解決的還是兩種體制之間的優(yōu)勢互補問題。第七章行政組織體制與機制第二節(jié)行政組織體制的職能類型三、完整制和別離制

討論第七章行政組織體制與機制第三節(jié)行政組織的運行機制一、行政組織運行機制及其意義二、行政組織運行機制的構(gòu)成第七章行政組織體制與機制第三節(jié)行政組織的運行機制一、行政組織運行機制及其意義〔一〕組織運行機制的理性認(rèn)識〔二〕行政組織運行機制的意義第七章行政組織體制與機制第七章行政組織體制與機制第三節(jié)行政組織的運行機制一、行政組織運行機制及其意義〔二〕行政組織運行機制的意義1、行政組織管理機制決定行政目標(biāo)的實現(xiàn)組織目標(biāo)不僅需要選擇的正確性，更需要在實際貫徹落實中通過科學(xué)合理的實施環(huán)節(jié)的劃分所構(gòu)建的運行平臺來保證其正確性得到充分表達(dá)，組織管理過程正是從組織目標(biāo)運行這個層面為目標(biāo)價值最終實現(xiàn)創(chuàng)造條件。2、行政組織管理機制影響行政權(quán)力配置權(quán)力配置形式即所謂體制也受到組織管理程序設(shè)計的深刻影響，這種以程序加以表現(xiàn)的組織運行過程組成環(huán)節(jié)的劃分，本質(zhì)上講是對行政權(quán)力性質(zhì)、類型以及效能等的分割，從而形成組織管理系統(tǒng)中領(lǐng)導(dǎo)職位與被領(lǐng)導(dǎo)職位的權(quán)力差異，行政權(quán)力從宏觀上分成決策權(quán)、指揮權(quán)、執(zhí)行權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)、監(jiān)督控制權(quán)等相互關(guān)聯(lián)的局部，也就實現(xiàn)了權(quán)力“內(nèi)植〞于過程的現(xiàn)實。第七章行政組織體制與機制討論1、如何理解行政組織運行機制？2、結(jié)合社會實踐，分別從行政組織目標(biāo)、權(quán)力配置、結(jié)構(gòu)布局、運行效率等四個方面理解行政組織運行機制的意義？第七章行政組織體制與機制第三節(jié)行政組織的運行機制二、行政組織運行機制的構(gòu)成〔一〕行政組織決策機制〔二〕行政組織執(zhí)行機制〔三〕行政組織監(jiān)督機第七章行政組織體制與機制第三節(jié)行政組織的運行機制二、行政組織運行機制的構(gòu)成〔一〕行政組織決策機制1、行政組織決策機制的內(nèi)涵行政組織決策機制是政府內(nèi)部決策主體之間、決策主體與外部決策主體之間，以標(biāo)準(zhǔn)決策權(quán)力、提高決策質(zhì)量和實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，通過相互聯(lián)系和相互作用形成的政府決策權(quán)力分配及其運作程序、規(guī)那么與方式等一系列制度性安排的總和。全面理解行政組織決策機制內(nèi)涵需要注意以下幾點：〔1〕行政組織決策機制是目標(biāo)導(dǎo)向的過程。〔2〕行政組織決策機制是不同主體之間的有機聯(lián)結(jié)?！?〕行政組織決策機制是一種功能整合模式。〔4〕政府決策機制表達(dá)為標(biāo)準(zhǔn)的制度安排。第七章行政組織體制與機制第七章行政組織體制與機制第三節(jié)行政組織的運行機制二、行政組織運行機制的構(gòu)成〔一〕行政組織決策機制2、行政組織決策機制的構(gòu)成與功能〔2〕信息傳播信息是決策的根底。行政組織決策機制離不開獲取、加工、傳遞和利用信息的過程。它的功能主要包括：第一，信息的收集與整理——通過觀測、偵察、調(diào)查、征集、追蹤等手段，有針對性地獲取有關(guān)政府系統(tǒng)內(nèi)外的原始信息和相關(guān)資料；第二，信息加工與儲存——通過分析、判斷和推理等方式，對原始信息進行篩選、分類、過濾、擴充、綜合、提煉以形成標(biāo)準(zhǔn)分類儲存，以備檢索使用；第三，信息傳遞——以快捷和準(zhǔn)確為原那么將信息傳遞給相關(guān)部門，以備決策分析之用。第七章行政組織體制與機制第七章行政組織體制與機制第七章行政組織體制與機制第三節(jié)行政組織的運行機制二、行政組織運行機制的構(gòu)成〔一〕行政組織決策機制2、行政組織決策機制的構(gòu)成與功能〔5〕決策監(jiān)控行政組織決策機制正常運行需要監(jiān)督與控制。它的根本功能包括：第一，為決策方案提供各類意見——各類監(jiān)控要素均可以從不同方面提出決策意見，這些意見不求專業(yè)性而求務(wù)實性；第二，為決策方案實施準(zhǔn)備條件——包括人財物、時間、行動和輿論等各項社會發(fā)動活動，這是決策的廣泛社會參與過程；第三，實時評價和總結(jié)決策方案——通過參與和實際體驗、比較等方式，經(jīng)常性地對決策方案可能或已經(jīng)變化的生態(tài)條件進行檢測，提出決策建議；第四，糾正決策偏差——在發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)決策及其執(zhí)行偏差根底上，分析原因予以懲戒或矯正。第七章行政組織體制與機制第三節(jié)行政組織的運行機制二、行政組織運行機制的構(gòu)成〔一〕行政組織決策機制2、行政組織決策機制的構(gòu)成與功能討論1、行政組織決策機制的內(nèi)涵2、結(jié)合社會實踐，分別從決策中樞、信息傳播、參謀咨詢、實施方案與決策監(jiān)控等五個方面探討行政組織決策機制的構(gòu)成與功能？第七章行政組織體制與機制第七章行政組織體制與機制第三節(jié)行政組織的運行機制二、行政組織運行機制的構(gòu)成〔二〕行政組織執(zhí)行機制2、行政組織執(zhí)行機制創(chuàng)新的表現(xiàn)〔1〕決籌劃員機制——為保障執(zhí)行力所形成的有利于執(zhí)行效能的決策機制和決策執(zhí)行的發(fā)動機制?！?〕組織協(xié)調(diào)機制——為明確多元執(zhí)行主體及其相關(guān)因素的協(xié)同整合機制?！?〕人員調(diào)配機制——為人員選拔、調(diào)配和評價等有效效勞于管理目標(biāo)而確定的人力配置機制?！?〕行為動力機制——為維持和激發(fā)執(zhí)行主體的行為動機和熱情而建構(gòu)的工作機制?！?〕監(jiān)督問責(zé)機制——為執(zhí)行主體的執(zhí)行行為及其后果追究責(zé)任的管理機制?！?〕支持保障機制——為提高行政執(zhí)行效能而形成資金投入、設(shè)施改善、流程優(yōu)化、制度建設(shè)等體系化的管理機制?！?〕應(yīng)急管理機制——為應(yīng)對公共危機事件所建立的預(yù)警、快速反響、緊急處置和藹后等一系列環(huán)節(jié)構(gòu)成的管理機制?！?〕網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)機制——為應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)民意以作出快速反響和積極回應(yīng)的管理機制。〔9〕本錢約束機制——為行政執(zhí)行中控制和降低執(zhí)行本錢而建立的管理機制。第七章行政組織體制與機制第七章行政組織體制與機制第三節(jié)行政組織的運行機制二、行政組織運行機制的構(gòu)成〔三〕行政組織監(jiān)督機制1、行政組織監(jiān)督機制的理論依據(jù)有限政府論對政府權(quán)力進行明確界限的劃定是必要的。這種界定方式被啟蒙思想家闡述為：一是用天賦的、絕對優(yōu)越的個人自由權(quán)利作為政府權(quán)力的道德約束；二是從財產(chǎn)權(quán)保護角度確定抗衡政府的經(jīng)濟根底，提出限制政府權(quán)能及其運作的憲政原那么和法律制度，讓財產(chǎn)權(quán)的保護構(gòu)成政府權(quán)力擴展的邊界或底線；三是設(shè)置政府運作的制度屏障，防止政府內(nèi)部的集權(quán)、濫權(quán)與專斷。分權(quán)制衡論分權(quán)制衡理論那么是由近代資產(chǎn)階級思想家推進的。洛克將國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)；孟德斯鳩將國家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和司法權(quán)，三者分立又相互制約，注重行政權(quán)對立法權(quán)的制約。漢密爾頓認(rèn)為，國家權(quán)力三分而治只是相對的，允許權(quán)力之間存在局部交叉。這種制衡或交叉就具有相互監(jiān)督的意義。第七章行政組織體制與機制第三節(jié)行政組織的運行機制二、行政組織運行機制的構(gòu)成〔三〕行政組織監(jiān)督機制1、行政組織監(jiān)督機制的理論依據(jù)法治理論亞里士多德認(rèn)為：“實行法治要有良法，有了良法還必須遵循；法律也要隨著法制環(huán)境的變化而慎重地修訂和補充。〞自然法學(xué)派認(rèn)為，政府的權(quán)力必須在自然法允許的范圍之內(nèi)，同時接受其審查。啟蒙思想家的法治論以自然法理論為根底，強調(diào)“法律一經(jīng)制定，任何人也不能憑他自己的權(quán)威逃避法律的制裁。公民社會中的任何人都是不能免受它的法律制裁的。〞法治理論凸顯的是自由的限度，因此“自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)利；如果一個公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了。〞這些觀點顯然也適用于政府權(quán)力自由的限度，主張依法公開、公正、公平行政就意味著對公民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。第七章行政組織體制與機制第三節(jié)行政組織的運行機制二、行政組織運行機制的構(gòu)成〔三〕行政組織監(jiān)督機制2、行政組織監(jiān)督機制的特點與功能行政組織監(jiān)督機制是由一系列要素構(gòu)成的動態(tài)系統(tǒng)。這些要素主要包括：運行主體、運行環(huán)境、運行程序、運行手段等。整體而言，行政組織監(jiān)督機制表達(dá)如下特點：〔1〕運行程序的系統(tǒng)性從行政組織監(jiān)督機制運行程序看，它包括行政監(jiān)督?jīng)Q策機制、行政監(jiān)督執(zhí)行機制、行政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制等局部。各分機制之間既相互獨立又相互依存和相互制約，它們之間不斷地進行信息流、物質(zhì)流和能量流的相互轉(zhuǎn)化，進而形成有機整體，追求系統(tǒng)整體功能發(fā)揮的持續(xù)性和有效性?！?〕運行主體的協(xié)調(diào)性行政組織監(jiān)督主體的協(xié)調(diào)既有政治原那么、價值觀念、法律法規(guī)、道德倫理等方面的交流與紛爭，更有涉及組織管理的人財物、時間和行動等投入與產(chǎn)出方面的協(xié)商、對話與討論。它是信息共享與行為協(xié)同的過程，需要監(jiān)督主體之間依照制度規(guī)定或習(xí)慣規(guī)那么保持權(quán)力、責(zé)任與利益關(guān)系的穩(wěn)定機制，從而使組織管理過程緊密相連。第七章行政組織體制與機制第七章行政組織體制與機制第三節(jié)行政組織的運行機制二、行政組織運行機制的構(gòu)成〔三〕行政組織監(jiān)督機制2、行政組織監(jiān)督機制的特點與功能〔1〕調(diào)節(jié)功能一是調(diào)節(jié)權(quán)責(zé)范圍。行政組織監(jiān)督作為一項系統(tǒng)化行政活動，在其運行過程中難免產(chǎn)生權(quán)責(zé)分歧問題。一方面是職能交叉現(xiàn)象導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不分，這是組織體制問題；一方面是權(quán)力運用中不當(dāng)作為導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不分，這是組織機制問題。這兩種情形可以通過監(jiān)督機制獲得調(diào)節(jié)的時機。二是調(diào)節(jié)管理效率。行政組織管理構(gòu)成局部各有運行原那么、模式、程序和任務(wù)，便形成不同特點。某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)沖突或不協(xié)調(diào)，必將影響整個行政組織管理效率。行政組織監(jiān)督是全過程監(jiān)督，它對不同原那么、模式、程序和目標(biāo)之間具有整體掌控的條件與能力，對于協(xié)調(diào)組織管理效率提供了方便。三是調(diào)節(jié)利益分配。行政組織管理是為公共利益最大化效勞的，公平公正和高效的利益調(diào)節(jié)能力是政府管理的核心使命。監(jiān)督機制的有效運行可以發(fā)現(xiàn)利益偏失的表現(xiàn)，引導(dǎo)政府組織挖掘根源，為利益公平實現(xiàn)提供制度保障。第七章行政組織體制與機制第三節(jié)行政組織的運行機制二、行政組織運行機制的構(gòu)成〔三〕行政組織監(jiān)督機制2、行政組織監(jiān)督機制的特點與功能〔2〕矯正功能行政組織監(jiān)督目的本身就在于發(fā)現(xiàn)組織管理問題，并對問題解決給予矯正方式的建議。而組織管理問題主要是在管理實踐過程中才有被發(fā)現(xiàn)的時機，因此，行政組織監(jiān)督機制的建立和完善過程也就是不斷尋找管理問題，并實現(xiàn)迅速及時界定問題和解決問題的過程。這一方面說明監(jiān)督機制本身需要不斷完善開展——其標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)現(xiàn)和處理問題的準(zhǔn)確及時和有效；另一方面那么是就行政組織管理整體而言，對于監(jiān)督體制機制糾偏能力確實認(rèn)過程，它涉及糾偏主體、糾偏方式和糾偏結(jié)果問題，亦即行政組織監(jiān)督機制如何合法合理運行問題。第七章行政組織體制與機制第三節(jié)行政組織的運行機制二、行政組織運行機制的構(gòu)成〔三〕行政組織監(jiān)督機制2、行政組織