第一章行政組織學(xué)導(dǎo)論第一節(jié)組織與人類社會的組織化一、組織的概念組織是在特定社會環(huán)境之中，由一定要素組成的，為了達成一定目標(biāo)而建立起來的，并隨著內(nèi)部要素和外部環(huán)境不斷變化而自求適應(yīng)和調(diào)整，并具有特定文化特征的一個開放系統(tǒng)。國內(nèi)外學(xué)者對組織有四種基本的看法：1、靜態(tài)的組織觀念。2、動態(tài)的組織觀。3、生態(tài)的組織觀。4、精神的(或心態(tài)的)組織觀。二、組織的構(gòu)成要素組織的基本構(gòu)成要素為：1、組織目標(biāo)2、機構(gòu)設(shè)置3、人員構(gòu)成4、權(quán)責(zé)體系5、制度規(guī)范6、資金設(shè)備7、技術(shù)8、信息溝通9、團體意識10、環(huán)境三、組織的分類1、正式組織和非正式組織按組織內(nèi)部是否有正式的分工關(guān)系，人們把組織分為兩大類：正式組織和非正式組織。正式組織是指以明文規(guī)定的形式確立下來，成員具有正式分工關(guān)系的組織。正式組織具有下列特征：(1)經(jīng)過特定規(guī)劃建立起來的，并不是自發(fā)的形成；(2)有較為明確的組織目標(biāo)；(3)組織內(nèi)部分成各個部門，各個部門的職責(zé)、權(quán)限及完成工作任務(wù)皆有明確規(guī)定；(4)組織內(nèi)各個職位，按照等級原則進行法定安排，每個人承擔(dān)一定的角色；(5)有明確的法律、制度和行為規(guī)范。非正式組織是正式組織內(nèi)若干成員由于相互接觸、感情交流、情趣相近、利害一致，未經(jīng)人為的設(shè)計而產(chǎn)生的交互行為和意識，并以此自然形成的一種人際關(guān)系。非正式組織具有以下特點：(1)自發(fā)性。(2)內(nèi)聚性(3)不穩(wěn)定性。(4)領(lǐng)袖作用較大。2、強制性組織、功利性組織和規(guī)范性組織美國學(xué)者艾桑尼(AmitaiEtzioni)以組織中人員對上級服從程度，上級對下級權(quán)力運用的關(guān)系，即組織中權(quán)威產(chǎn)生的基礎(chǔ)對社會組織進行分類，將組織分為強制性、功利性和規(guī)范性組織。強制性組織。這種類型的組織以鎮(zhèn)壓、暴力等控制手段作為控制和管理下屬的主要方式，即強制當(dāng)事人服從組織的管理。監(jiān)獄、看守所、集中營、監(jiān)禁式精神病院等。功利性組織。這種類型的組織是以金錢、物質(zhì)利益誘導(dǎo)作為權(quán)威基礎(chǔ)，即以功利或物質(zhì)報償?shù)姆绞阶鳛楣芾砗涂刂撇繉俚闹饕侄?，如各類銀行、企業(yè)、保險公司、合作社等。規(guī)范性組織。這種類型的組織以榮譽的報賞或規(guī)范（主要按倫理道德規(guī)范、信仰規(guī)范等)作為管理部屬的方式。如教會、學(xué)校、政黨、宗法組織等。3、互利組織、服務(wù)組織、企業(yè)組織和公益組織。美國著名社會學(xué)家、交換學(xué)派的代表布勞(PeterM.Blau)及史考特(W.R．Scott)根據(jù)組織目標(biāo)和受益者的關(guān)系，把組織劃分為互利組織、服務(wù)組織、企業(yè)組織和公益組織四類。互利組織。這種組織是以組織的參與者或成員為主要受惠對象，組織的目的在于維護及促進組織成員所追求的利益。政黨、工會、商會、宗教團體、俱樂部等均屬這一類型組織。服務(wù)組織。這種組織的基本功能是以服務(wù)為主。如學(xué)校、醫(yī)院、社會福利組織等。企業(yè)組織。企業(yè)組織的受惠者是組織的所有者和股東、經(jīng)理人員等相關(guān)者。如公司。公益組織。公益組織的主要受惠對象是全體公民，如軍隊、警察、國防部、環(huán)保局等。四、組織的功能與作用組織的功能就是組織系統(tǒng)內(nèi)部諸要素在相互作用過程中所表現(xiàn)出來的屬性，它具體表現(xiàn)為組織系統(tǒng)的功效和作用。從系統(tǒng)論的角度來看，任何一種社會組織大體都發(fā)揮三種功能：（1）“聚合”功能，就是對人力、物力、資源、信息等加以聚集匯合，形成一種合力；(2)“轉(zhuǎn)換”功能，就是把聚結(jié)的各種要素，進行“加工”、“制作”，轉(zhuǎn)化為新的功能和能量；(3)“釋放”功能，就是把組織的能量釋放出來，實現(xiàn)系統(tǒng)的目標(biāo)、發(fā)揮其應(yīng)有的作用。具體來說，組織的功能和作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1、組織能夠創(chuàng)造一種新的合力，起著“人力放大”作用。2、組織能夠產(chǎn)生一種協(xié)同效應(yīng)，提高組織工作的效率。3、組織能夠滿足人們的需要。第二節(jié)行政組織的性質(zhì)與功能一、行政組織的特性行政組織就是指為推行國家公共行政事務(wù)而依法建立起來的各種行政機關(guān)的統(tǒng)稱。與其它社會組織相比，行政組織具有以下明顯的特點：1、行政組織是可以合法使用暴力的組織。2、行政組織是一個具有天然壟斷地位的組織。3、行政組織是可以合法行使行政權(quán)的組織。4、行政組織是承擔(dān)公共責(zé)任的組織。5、行政組織是追求公共利益為目的的組織。二、當(dāng)代行政組織發(fā)展的趨勢1、行政權(quán)力不斷擴張，行政組織的規(guī)模日趨擴大2、管理性質(zhì)日趨復(fù)雜，管理功能不斷擴充3、專業(yè)化和職業(yè)化趨向4、組織間的相互依存和協(xié)調(diào)的加強5、法律限制和程式化6、重視社會的目的7、國際影響和國際化的趨向。三、行政組織在政治、經(jīng)濟發(fā)展中的作用1、行政組織與政治發(fā)展（1）政治和社會秩序的維持者作為政治秩序和社會秩序的維持者，行政組織的職責(zé)在于：①制定和執(zhí)行有關(guān)的法律，保護公民的自由、財產(chǎn)和權(quán)利，使之不受其它社會成員的侵害；②建立一套管理制度，確保社會的良性運行；③通過軍隊、警察、官僚機構(gòu)等“暴力機器”防御外來的攻擊，保障主權(quán)國家的獨立和完整。（2）利益的表達、聚合和轉(zhuǎn)化者政府管理，從某種程度上講，就是通過各種手段和方式調(diào)節(jié)利益沖突的行為和過程。作為利益的調(diào)節(jié)者，行政組織在政治體系中的主要作用就是平衡、調(diào)節(jié)和整合各種利益關(guān)系，實現(xiàn)利益的表達、聚合和轉(zhuǎn)化。即通過妥協(xié)、溝通、協(xié)商、法律、經(jīng)濟等途徑和手段，實現(xiàn)多方利益的生存和發(fā)展。（3）公共政策的制定者和執(zhí)行者作為公共政策的制定者和執(zhí)行者，行政組織的職責(zé)與作用在于：①通過制定公共政策，為社會發(fā)展選擇目標(biāo)，引導(dǎo)社會的健康良性發(fā)展；②通過政策工具調(diào)整各種社會關(guān)系，使之有利于社會發(fā)展的目標(biāo)。（4）作為政治一體化的工具政治一體化就是一個社會的政治體系結(jié)合成一個完整、統(tǒng)一、有序與穩(wěn)定的統(tǒng)一體。政治一體化是維系政治社會的一個重要方面。行政組織在實現(xiàn)和維持政治共同體方面發(fā)揮著十分重要的作用。①作為政治治理的工具，維系統(tǒng)一的政體；②吸收各種需求并加以規(guī)范；③規(guī)范和制定競爭規(guī)則，解決潛在的和已經(jīng)出現(xiàn)的社會沖突；④作為政策的執(zhí)行工具，使統(tǒng)治者能有效實施其政策；⑤執(zhí)行政治社會化的工作，促進公民對政治目標(biāo)的如同和合法性的認(rèn)同。⑥作為政治溝通的渠道，聽取公眾的批評和建議；⑦作為政治參與的場所，實現(xiàn)公民參政議政的權(quán)利。2、行政組織與經(jīng)濟發(fā)展行政組織在一個國家經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用：（1）提供經(jīng)濟發(fā)展所需的最低條件的法律和制度（2）組織和提供公共物品和公共服務(wù)（3）共有資源和自然資源的保護（4）宏觀經(jīng)濟的調(diào)控，保證經(jīng)濟的穩(wěn)定和效率（5）社會收入的公平分配第三節(jié)行政組織學(xué)的學(xué)習(xí)和研究一、為什么要學(xué)習(xí)行政組織學(xué)行政組織學(xué)是研究行政組織如何有效運轉(zhuǎn)并實現(xiàn)政府目標(biāo)的一門學(xué)科，學(xué)習(xí)和研究行政組織學(xué)的目的和意義在于：1、了解和掌握行政組織管理與運行的規(guī)律2、促進和提高行政組織的效率3、改革和完善我國的行政組織體制4、改善政府形象和增強政府的國際競爭力5、提升政府管理能力二、行政組織學(xué)的研究特點與內(nèi)容1、行政組織學(xué)的研究特點（1）政治性和社會性的統(tǒng)一。（2）應(yīng)用性和理論性的統(tǒng)一。（3）綜合性與獨立性的統(tǒng)一。（4）權(quán)變性和規(guī)范性的統(tǒng)一。第二章組織理論的發(fā)展第一節(jié)傳統(tǒng)古典的組織理論一、科學(xué)管理學(xué)派的組織觀此派以科學(xué)管理運動的先驅(qū)者，被譽為“科學(xué)管理之父”的泰羅(FrederickTaylor1856—1915)為代表。泰羅的代表著作是《科學(xué)管理原理)》(1911)。泰羅提出許多與組織管理有關(guān)的思想：1、科學(xué)管理的中心問題是提高效率。2、要提高工作效率，就必須為工作挑選第一流的工人。3、實行刺激性工資制度，實行“差別計件制”，按組織成員的績效來支付報酬，鼓勵競爭。4、將組織的計劃職能和執(zhí)行職能分開。5、實行職能工長制。6、實行組織控制的例外原則。二、行政管理學(xué)派的組織觀代表人物是被譽為“管理理論之父”的法國人法約爾(Henry·Fayol1841-1925),著有《工業(yè)管理與一般管理》(1916)、《國家管理理論》等。法約爾的主要貢獻在于其在吸收科學(xué)管理學(xué)派思想的基礎(chǔ)上提出了組織管理的14條原則，這些原則是：1、實行專業(yè)分工。2、權(quán)力與責(zé)任相一致。3、紀(jì)律。4、統(tǒng)一指揮。5、統(tǒng)一指導(dǎo)。6、個人利益服從組織利益。7、理想的工作報酬。8、權(quán)力集中。9、等級鏈。從組織的基層到高層，應(yīng)建立一個關(guān)系明確的等級鏈系統(tǒng)，使信息的傳遞按等級鏈進行。10、秩序。組織應(yīng)按次序給每一個人以一定的位置。每個人都處于他們應(yīng)處的地位，做到人事相適。11、公平。平等和公道感遍及整個組織。對每一個人一視同仁。12、人員任期穩(wěn)定。為了使成員熟悉并有效工作，不要時常調(diào)動人員。13、主動性。在組織各級人員中，應(yīng)有主動自發(fā)的熱情與干勁。14、團隊精神。三、韋伯的理想型官僚組織理論這一學(xué)派的代表人物是德國的社會學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家馬克斯·韋伯(MaxWeber1864—1920)。其組織思想主要表現(xiàn)在《社會和經(jīng)濟組織的理論》一書之中。韋伯對行政組織理論的建構(gòu)是從權(quán)力分析開始的。他認(rèn)為任何組織都必須以某種形式的權(quán)力為基礎(chǔ)，才能實現(xiàn)其目標(biāo)，維持其秩序。他認(rèn)為存在著三種純粹形態(tài)的合法權(quán)力，它們是：理性——法律的權(quán)力；傳統(tǒng)的權(quán)力；超凡的權(quán)力。只有理性——法律的權(quán)力才能作為行政組織體系的基礎(chǔ)。韋伯認(rèn)為，建立在理性——法律權(quán)力基礎(chǔ)上的行政組織才是一種理想型官僚組織體系。具有以下特征：1、明確的分工。2、嚴(yán)格的層級節(jié)制。3、嚴(yán)明的組織紀(jì)律。4、規(guī)范的錄用制度。5、實行任命制。6、固定的薪俸制度。四、傳統(tǒng)組織理論的評價傳統(tǒng)的、古典的組織理論比較偏重于對組織靜態(tài)的研究，即從經(jīng)濟——技術(shù)的角度來觀察組織。他們的組織理論概括起來具有以下幾個方面特點：(1)組織是一個分工的系統(tǒng)；(2)組織是一個層級節(jié)制的系統(tǒng)；(3)組織是一個權(quán)責(zé)分配的系統(tǒng)；(4)組織是一套法令和規(guī)章的體系；(5)組織是有目標(biāo)的系統(tǒng)。從以上的組織觀念出發(fā)，他們所強調(diào)和追求的組織管理原則為(1)組織結(jié)構(gòu)的體系化。強調(diào)組織內(nèi)的分工；講求自然準(zhǔn)確的工作方式和程序；合理的職權(quán)分配；完善的層級控制。（2)組織工作的計劃化。計劃的周詳與否直接影響著組織管理的成敗。因此，要求組織中從事任何工作都要有適應(yīng)的計劃。(3)組織運行的規(guī)范化。處理一切事務(wù)都要求依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，不能憑主觀意志或主觀的好惡，強調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)程序。(4)組織管理的效率化。認(rèn)為效率是組織追求的最大目的，組織的目標(biāo)在于怎樣以最小的投入取得最大的產(chǎn)出。古典管理理論所提出的這些觀點，建構(gòu)了現(xiàn)代組織管理理論的基石，提供了組織理論的分析框架，揭示了組織發(fā)展最基本的要求和特征。傳統(tǒng)的組織理論，雖然有上述貢獻，但由于主客觀歷史條件的限制，它們亦有其不可避免的局限性，這主要表現(xiàn)在：第一，傳統(tǒng)組織理論過分強調(diào)組織的靜態(tài)方面，忽視了組織的動態(tài)面。他們只研究結(jié)構(gòu)，研究如何分工，如何建立層級控制、如何訂立法律規(guī)則，忽視了對非正式組織的研究，忽視對組織當(dāng)中人的行為的研究。第二，傳統(tǒng)組織理論過分強調(diào)機械的“效率”觀念，強調(diào)組織的整體需求和利益，把人當(dāng)成“經(jīng)濟人”來看待，忽視了人性、人的尊嚴(yán)、人的情感、人的需要和個體的利益。第三，傳統(tǒng)組織理論過分強調(diào)組織法律、制度、規(guī)范、規(guī)則的作用，強凋?qū)θ诉M行監(jiān)督和控制，趨向集權(quán)式的管理方式，容易壓抑人工作的主動性和積極性。第四，在研究取向上，將組織當(dāng)作一個封閉系統(tǒng)來看待，未能涉及組織與外在環(huán)境的關(guān)系以及彼此之間的相互影響，忽略了外在環(huán)境的不確定性。第二節(jié)行為科學(xué)時期的組織理論行為科學(xué)是運用心理學(xué)、社會學(xué)、人類社會學(xué)等學(xué)科的理論和方法來研究工作環(huán)境中個人和群體行為的一門綜合性和交叉性學(xué)科。行為科學(xué)時期的主要理論流派有人際關(guān)系學(xué)派、激勵管理學(xué)派、動態(tài)平衡學(xué)派和決策理論學(xué)派。一、人際關(guān)系學(xué)派的組織理論人際關(guān)系學(xué)派的主要代表人物是喬治·梅奧(GeorgeEltonMayo)、羅斯利斯伯格(FritzG.Roethlisberger)。他們的學(xué)說是從上個世紀(jì)二十年代中期到三十年代初在美國芝加哥西方電器公司的霍桑工廠進行的，因而得名霍桑試驗。霍桑試驗從1924年開始到1932年結(jié)束，歷時8年，經(jīng)過對工作環(huán)境、工作條件、群體行為、員工態(tài)度、工作士氣與生產(chǎn)效率之間關(guān)系的一系列的實驗，發(fā)現(xiàn)并證明，人們的生產(chǎn)效率不僅僅取決于人的生理方面、物理方面的因素，而且更受到社會環(huán)境、社會心理等方面的影響。在霍桑試驗的基礎(chǔ)上，梅奧于1933年出版了《工業(yè)文明中的人的問題》系統(tǒng)地闡述了與古典管理理論截然不同的一些觀點。這些觀點主要有：（1）組織不僅是一個技術(shù)—經(jīng)濟系統(tǒng)，而且是一個社會系統(tǒng)。這個社會系統(tǒng)明確規(guī)定個人的作用，并確立各種可能與正式組織的標(biāo)準(zhǔn)相矛盾的標(biāo)準(zhǔn)。（2）組織成員不單純是受經(jīng)濟獎勵的激勵，而且受不同的社會和心理因素的激勵。人是“社會人”，人的行為受感情、情緒與態(tài)度的影響。（3）在正式組織之中存在著非正式組織，非正式組織對組織效率起著重要影響。（4）考慮到各種社會心理因素，應(yīng)對傳統(tǒng)觀念中的以組織正式結(jié)構(gòu)和職能為基礎(chǔ)的領(lǐng)導(dǎo)模式作實質(zhì)性修正。人際關(guān)系學(xué)家強調(diào)的是“民主”而不是“獨裁”的領(lǐng)導(dǎo)方式。（5）領(lǐng)導(dǎo)不僅需要有有效的技術(shù)才能，同時應(yīng)具有有效的人際關(guān)系技能。二、激勵理論學(xué)派的組織理論自從人際關(guān)系學(xué)派奠定了行為科學(xué)的基礎(chǔ)之后，對組織中人的行為的研究的人和著作大量出出現(xiàn)，其中許多人將研究的焦點聚在組織成員的激勵問題上，由此提出一系列理論。我們將這些人統(tǒng)稱為激勵理論學(xué)派。這一學(xué)派的主要代表人物和理論包括：（1）馬斯洛(AbrahamH.Maslow)的“需要層次論”馬斯洛在其代表性著作《人類動機的理論》和《激勵與個人》中，對人的行為和動機進行了深入的研究，提出人的動機是由需要決定的，這些需要按照人的生存和發(fā)展的重要性可以劃分為5個基本的層次，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要和自我實現(xiàn)的需要。馬斯洛認(rèn)為，只有滿足了人低層次的需求后，人才會有更高層次的追求。在管理中，應(yīng)從滿足員工不同的需求入手，以激勵和調(diào)動員工工作的積極性。（2）赫茨伯格（FrederickHerzberg）的雙因素激勵理論美國行為科學(xué)家赫茨伯格在其《工作的推力》和《工作與人性》等著作中，提出影響人的積極性的因素主要有兩大類，一是保健因素，二是激勵因素。在管理中，保健因素起著保證和維持原有狀況的作用，它能夠預(yù)防組織成員的不滿。但是，保健因素不能激發(fā)組織成員的積極性，要激發(fā)組織成員的積極性，必須采用激勵因素，即通過成就、認(rèn)可、挑戰(zhàn)性工作、責(zé)任、升遷和發(fā)展等因素，來調(diào)動組織成員的積極性。（3）阿吉里斯的“不成熟—成熟理論”；阿吉里斯在《個性與組織》一書中指出，組織中的人性是發(fā)展的，它們會經(jīng)歷一個從不成熟到成熟的過程。這一過程也是從被動到主動、從依賴到獨立，從不自覺到自覺的過程。但是，這一過程僅僅靠正式的組織是難以完成的，這就需要管理者吸收工人參與，采取以工人為中心的管理方式，使工人具有多種工作經(jīng)歷，進行角色體驗，強化工人的責(zé)任，依靠工人的自我管理。（4）亞當(dāng)斯（S.Adams）的“公平理論”美國學(xué)者亞當(dāng)斯認(rèn)為，人的積極性不僅受其所得絕對報酬的影響，而且還受到相對報酬的影響，人類需要保持一種分配上的公平感，否則，就會挫傷其工作的積極性。三、動態(tài)平衡組織理論這一學(xué)派以美國管理學(xué)者巴納德(ChesterI.Barnasd)為代表。他在1938年出版的《經(jīng)理人員的職能》這本書中，系統(tǒng)地提出了一套獨特的組織觀念。其主要思想有以下幾個方面：1、組織本質(zhì)論。巴納德認(rèn)為，組織是兩個或兩個人以上有意識協(xié)調(diào)的活動或效力系統(tǒng)。他把物質(zhì)系統(tǒng)從組織概念中排斥出去，其次又指出組織不是人的集合，而是人們有意識的活動或效力的系統(tǒng)。2、組織環(huán)境論。巴納德認(rèn)為組織所處的環(huán)境對組織施加各種壓力和限制，組織環(huán)境包括自然的、物質(zhì)的環(huán)境和社會的環(huán)境。組織要適應(yīng)環(huán)境，自求適應(yīng)。3、組織平衡論。巴納德認(rèn)為，人之所以向組織貢獻力量，主要原因在于該組織能給他最大的滿足，故組織的生存與發(fā)展，有賴于保證貢獻與滿足的平衡。4、組織要素論。巴納德認(rèn)為，作為協(xié)作系統(tǒng)，組織不論其級別的高低和規(guī)模的大小，都包含三個基本要素，即：協(xié)作的意愿；共同的目標(biāo)；信息的聯(lián)系。5、組織溝通論。巴納德認(rèn)為溝通是組織工作中極其重要的要素，對于如何提高溝通質(zhì)量，巴納德提出了溝通線路明確，溝通網(wǎng)絡(luò)正式化，信息溝通連續(xù)化等溝通的基本原則。6、組織責(zé)任道德論。他認(rèn)為，道德是個人的具有一般性與持久性的個性力量與傾向，它會約束、控制與這些傾向不一致的情感、沖動、行為，是指導(dǎo)個人沖動的準(zhǔn)則。當(dāng)?shù)赖聝A向強烈而又持久，便形成一種責(zé)任感。他認(rèn)為組織要通過教育、訓(xùn)練、人員選擇、非正式組織、禁令，榜樣等向組織成員灌輸各種道德的力量，使組織成員更重權(quán)威、支持下級、忠于組織。7、領(lǐng)導(dǎo)職能論。他認(rèn)為，組織領(lǐng)導(dǎo)的職能在于建立和維持一個信息聯(lián)系的系統(tǒng)；確定組織的目標(biāo)，并運用各部門的具體目標(biāo)予以闡明；使組織成員為這些目標(biāo)的實現(xiàn)作出貢獻。四、決策過程組織理論這一學(xué)派以美國著名的決策理論家赫伯特·西蒙(HerbertA．Simon)為代表。他的主要思想反映在其著作《行政行為——行政組織中決策程序的研究》、《組織學(xué)》、《管理決策的新科學(xué)》等書中。西蒙由于在決策理論研究方面的貢獻而榮獲1978年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎。西蒙的組織理論受巴納德的組織理論影響較大，認(rèn)為組織是為了實現(xiàn)共同目標(biāo)而協(xié)作的人群活動系統(tǒng)。組織行為是人們?yōu)榱送瓿梢粋€人無法完成的工作而協(xié)作進行的團體活動。因此，組織就是為了完成這樣的協(xié)作而有目的地進行設(shè)計的系統(tǒng)。根據(jù)西蒙的觀點，組織就是一個決策系統(tǒng)。他認(rèn)為，人的行為都包含著兩個過程：一個是“決策”過程，一個是“行動”過程。“決策”過程是“行動”過程的前提。傳統(tǒng)的組織管理論只把行動過程作為考察對象，而沒有考察到?jīng)Q策的重要。西蒙把決策過程劃分為三個階段：第一階段就是找到一個需要做出決策的時機；第二階段就是尋找解決問題的方法；第三階段就是根據(jù)當(dāng)時的情況及對未來的預(yù)測，在可供選擇的方案中選擇一個方案。西蒙指出，決策有兩種極端的類型，一是程序化決策，二是非程序化決策。西蒙認(rèn)為，對于實際中遇到的問題，要找到一個精確的最優(yōu)解是不容易的，但要找到一個近似的最優(yōu)解就大大簡化而且容易得多。從“最優(yōu)化”變成“令人滿意”的標(biāo)準(zhǔn)，就可大大縮短解決問題的時間與難度。五、行為科學(xué)時期的組織理論評價從以上論述中，我們可以看到，行為科學(xué)時期的組織理論的要點主要有：（1）組織是一個心理、社會系統(tǒng)。組織不僅規(guī)范人員的地位與工作標(biāo)準(zhǔn)，同時也是人們達到共同目標(biāo)時組織成的一個完整體，人們參加組織是為了滿足某種社會需要。（2）組織是一個平衡系統(tǒng)。人們之所以參加一個組織，對組織作出貢獻，就是因為該組織能夠滿足人們的某種需要，而組織的存在與發(fā)展，也因人們貢獻了他們的力量，二者之間應(yīng)保持平衡。（3）組織是一個提供合理決策的機構(gòu)。（4）組織具有非正式的一面。（5）組織是一個影響力系統(tǒng)。（6）組織是一個溝通系統(tǒng)。（7）組織是一個人格整合系統(tǒng)。（8）組織是一個人—機配合的系統(tǒng)。行為科學(xué)時期的組織理論對于組織問題的研究和管理上都是一場革命。在研究取向上，他們面對現(xiàn)實，廣泛收集資料，不囿于偏見；從靜態(tài)的研究轉(zhuǎn)向動態(tài)的研究，對組織實行行為的研究；從對組織原則的研究轉(zhuǎn)向?qū)M織本質(zhì)的探討；從對正式組織的研究轉(zhuǎn)向注意非正式組織，由此創(chuàng)造了極為豐富的研究成果。他們將組織看成是心理系統(tǒng)、影響系統(tǒng)、平衡系統(tǒng)、人格系統(tǒng)、溝通系統(tǒng)等都引起了組織觀念的變革。行為科學(xué)的組織理論的貢獻還在于它引起了管理哲學(xué)的變革。他們促使組織管理方式由監(jiān)督制裁走向人性激勵；從專斷領(lǐng)導(dǎo)走向民主領(lǐng)導(dǎo)；由唯我獨尊到意見溝通的轉(zhuǎn)化。但是，行為科學(xué)時期的組織研究也有其缺失，主要表現(xiàn)在：（1）重視事實真相的研究，只求收集資料，使研究陷于支離破碎；（2）過分偏重對組織中人的行為研究，甚至根本否認(rèn)組織結(jié)構(gòu)與法令的重要性；（3）行為科學(xué)家一味追求“客觀性”，極力避免“價值判斷”，并不符合社會科學(xué)的研究精神；（4）行為科學(xué)研究的對象雖然是人，但未能涉及外在環(huán)境對人的影響。（5）有輕視正式組織作用的傾向。第三節(jié)系統(tǒng)、權(quán)變的組織理論一、系統(tǒng)概念系統(tǒng)是由各相互聯(lián)系的部分或成分構(gòu)成。系統(tǒng)整體不僅僅是各部分的簡單總和,系統(tǒng)是各構(gòu)成要素按照同一目的、依據(jù)一定規(guī)則運行的集合體。這個集合體是作為一個整體，通過各部分的相互協(xié)作來完成某種功能的。整體性、協(xié)作性是系統(tǒng)管理的精髓。二、社會系統(tǒng)組織理論社會系統(tǒng)組織理論的創(chuàng)始者為美國著名的社會學(xué)家帕森斯（T.Parsons），帕森斯認(rèn)為，所有社會組織本身就是一個社會系統(tǒng)，每個大的社會系統(tǒng)下面又分有若干小的社會系統(tǒng)，整個社會則是一個最大的社會系統(tǒng)。社會系統(tǒng)在本質(zhì)上是由組織成員的行為或行為關(guān)系所構(gòu)成，因此，在研究組織時，應(yīng)重點研究這些行為活動及角色關(guān)系。帕森斯認(rèn)為，各種社會組織都面臨四個基本的問題，組織存在的目的就是要解決這些問題。（1）適應(yīng)。（2）目標(biāo)達成。（3）內(nèi)部整合。（4）模式維持。如何解決上述四個基本問題，帕森斯提出可通過下面三個階層去完成。第一是決策階層。主要負(fù)責(zé)制定整個組織長遠(yuǎn)發(fā)展的政策和目標(biāo)，主要解決“模式維持”問題。第二是管理階層。一是負(fù)責(zé)調(diào)整組織內(nèi)部各部門的活動；二是本組織與外部有關(guān)的社會團體的關(guān)系，即主要解決“內(nèi)部整合”和“對外適應(yīng)”問題。第三是技術(shù)階層。主要任務(wù)是運用專門技能和工具，按照既定工作計劃和步驟，解決“目標(biāo)達成”問題。三、權(quán)變組織理論權(quán)變理論學(xué)派是上個世紀(jì)70年代在西方形成的一種管理學(xué)派。所謂權(quán)變，就是權(quán)宜應(yīng)變。權(quán)變理論學(xué)派認(rèn)為，在管理中要根據(jù)組織所處的內(nèi)外條件隨機應(yīng)變，沒有什么一成不變的、普遍適用的“最好的”管理理論和方法。權(quán)變理論學(xué)派是從系統(tǒng)觀點來考察問題的。主要代表人物為佛里蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·羅森茨韋克?？ㄋ固睾土_森茨韋克在1979年出版的《組織與管理：系統(tǒng)方法與權(quán)變理論》一書中，提出了如下的主要觀點：(1)組織是個系統(tǒng)，它由各分系統(tǒng)構(gòu)成，組織與外界環(huán)境具有相互影響與相互適應(yīng)的關(guān)系。（2）在組織與其環(huán)境之間以及各分系統(tǒng)之間都應(yīng)有一致性，管理的任務(wù)就是尋求組織與其環(huán)境之間以及組織內(nèi)部各分系統(tǒng)中的最大一致性。組織與其環(huán)境以及內(nèi)部組織設(shè)計之間的和諧將導(dǎo)致提高效能、效率和參與者的滿足感。（3）組織與其環(huán)境之間會呈出不同的變量形態(tài)，即不同類型的組織都有其適當(dāng)?shù)年P(guān)系模式，管理的目的就是要提出最適宜于具體情況的組織設(shè)計和管理行動?？傊?，權(quán)變理論認(rèn)為，組織管理沒有一成不變的方法和技術(shù)，管理必須根據(jù)管理的條件和環(huán)境隨機變化，并尋求與之相適應(yīng)的管理方法與管理模式。四、生態(tài)研究組織理論上個世紀(jì)60年代以后，許多行政管理學(xué)家和社會學(xué)家開始從系統(tǒng)和環(huán)境的相互作用關(guān)系上分析組織管理問題，并著重分析了社會生態(tài)環(huán)境對社會組織的影響性質(zhì)、影響方式和影響過程，由此形成了生態(tài)理論。此學(xué)派的代表人物為美國當(dāng)代著名的行政學(xué)家里格斯（Fred.W.Riggs）。里格斯創(chuàng)立了所謂的“棱柱模式理論”(PrismaticModel)，將社會形態(tài)劃分為三種基本模式，即農(nóng)業(yè)社會、棱柱社會、工業(yè)社會。農(nóng)業(yè)社會相似于傳統(tǒng)社會，工業(yè)社會相當(dāng)于現(xiàn)代社會，棱柱社會則為過渡社會。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的社會組織呈現(xiàn)為功能混同的狀況，即一個機構(gòu)承擔(dān)著多種不同的職能；現(xiàn)代工業(yè)社會中的組織則是功能分化的，即由多個不同的社會組織分別承擔(dān)各不相同的社會功能；過渡社會中的組織則處于由功能混同向功能分化的轉(zhuǎn)化過程之中?！袄庵蜕鐣本哂幸韵氯齻€基本特征：（1）異質(zhì)性。即一個社會在同一時間里，會表現(xiàn)出多種不同的制度、行為和觀念。異質(zhì)性現(xiàn)象導(dǎo)致對政府行政系統(tǒng)的異質(zhì)性輸入。（2）形式主義。即“應(yīng)然”和“實然”相背離，法律規(guī)定和實際執(zhí)行不一樣，所說和所做不一致。例如，社會中考試任用與“走后門”并存現(xiàn)象。（3）重疊性。即執(zhí)行特定功能的機構(gòu)相互重疊，五、系統(tǒng)、權(quán)變組織理論的評價歸納起來，系統(tǒng)和權(quán)變的組織理論的主要觀點主要為：(1)組織是一個外在環(huán)境系統(tǒng)中的開放系統(tǒng)。(2)組織是由若干個子系統(tǒng)構(gòu)成的一個大系統(tǒng)。（3）組織是一個反饋系統(tǒng)。（4）組織的生態(tài)性。（5）組織管理的權(quán)變性。第三章行政組織的環(huán)境與管理第一節(jié)行政組織的環(huán)境概述一、組織環(huán)境的概念與特點從廣義上而言，組織的環(huán)境是無限的，包括組織外部的每一個因素。但僅就組織為了生存而必須對其做出反映的方面而言，組織環(huán)境是指存在于組織邊界之外，可能對組織的總體或局部產(chǎn)生直接或間接一項的所有要素。行政組織的環(huán)境具有以下幾個方面的特點：（1）環(huán)境構(gòu)成的復(fù)雜性和多樣性。（2）環(huán)境的變化和環(huán)境的變動性。（3）行政組織環(huán)境的差異性。（4）行政組織環(huán)境的相互作用性。二、行政組織環(huán)境的構(gòu)成通常人們將組織的環(huán)境分為兩大領(lǐng)域，即一般的社會環(huán)境與特殊的工作環(huán)境。1、組織的一般環(huán)境組織的一般環(huán)境是指影響組織的客觀社會環(huán)境。主要包括（1）政治環(huán)境。（2）經(jīng)濟環(huán)境。（3）法律環(huán)境。（4）科學(xué)技術(shù)環(huán)境。（5）文化環(huán)境。2、行政組織的工作環(huán)境行政組織的工作環(huán)境是指與個別組織的決策轉(zhuǎn)換過程相關(guān)聯(lián)的更具體的力量。一般而言，行政組織的工作環(huán)境因素包括：（1）資源的提供者。（2）服務(wù)的對象。（3）利益群體。（4）政府組織。第二節(jié)行政組織的環(huán)境維度與環(huán)境分析一、行政組織環(huán)境的變化方向組織理論家艾德奇（Aldrich）認(rèn)為，每個組織的工作環(huán)境，可能在以下六個方面發(fā)生變化。這六個方面分別是：（1）環(huán)境的容納力。這主要是指環(huán)境對組織生存發(fā)展的容納力。包括組織所能從環(huán)境中獲得資源的相對水平，如資源的豐富程度以及資源的貧乏程度；同時也包括組織輸出被環(huán)境所能接受的程度，例如組織產(chǎn)品和服務(wù)的市場占有率等等。（2）環(huán)境的同質(zhì)性程度。這主要是指組織成員等一些環(huán)境因素與環(huán)境中其它組織或個人等因素的相似程度。例如，處在一個文化教育水平落后的大學(xué)，其成員的知識水平與該地區(qū)的人口的一般水平顯然有一個較大的差異。在同質(zhì)的環(huán)境下，組織環(huán)境相對簡單，因為組織能夠發(fā)展出一套標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)對方法。（3）環(huán)境的穩(wěn)定性。（4）環(huán)境的集中與分散程度。這主要是指組織范圍內(nèi)資源等一些因素組成平均分布的程度。這包括能源提供者的分布；顧客的分布；市場的分布等。對組織而言，較集中的環(huán)境更容易控制。（5）組織領(lǐng)域的一致性程度。這主要是指組織本身所劃分的活動范圍被環(huán)境所認(rèn)可的程度。如被政府和其它組織認(rèn)可的程度。（6）環(huán)境的混亂程度。這主要是指組織工作環(huán)境中各構(gòu)成要素在發(fā)展變化上對組織活動的擾亂程度，以及環(huán)境對組織的影響是否有規(guī)律可循等。2、鄧肯的環(huán)境模式理論組織學(xué)者鄧肯(Duncan)從兩個維度，即組織環(huán)境的簡單與復(fù)雜和組織環(huán)境的靜態(tài)與動態(tài)來分析組織的環(huán)境。把組織環(huán)境的兩個維度加以結(jié)合，我們就得出了四種組織環(huán)境。這四種環(huán)境分別是：（1）靜態(tài)－簡單的環(huán)境。這種組織環(huán)境具有以下的特點：環(huán)境的組成和因素的數(shù)量少；環(huán)境的組成和因素之間差別不大；環(huán)境的組成和因素基本保持不變。處于這種環(huán)境中的組織，決策上遇到的不確定性最小，相應(yīng)地，決策活動承擔(dān)的風(fēng)險程度亦最低。（2）靜態(tài)－復(fù)雜的環(huán)境。這種組織環(huán)境具有如下的特點：環(huán)境的構(gòu)成和因素的數(shù)量大；環(huán)境的構(gòu)成和因素之間互不相同；環(huán)境的構(gòu)成和因素基本保持不變。處于這種環(huán)境中的組織，決策上遇到的不確定性程度中等偏低。（3）動態(tài)－簡單的環(huán)境。這種組織環(huán)境的特點是：環(huán)境的組成和因素數(shù)量少；這些環(huán)境組成和因素之間差別不大；環(huán)境的組成和因素處在不斷變化的過程之中。處在這種環(huán)境中的組織，決策者面臨的不確定性中等偏高。（4）動態(tài)－復(fù)雜的環(huán)境。這種組織環(huán)境的特點是：環(huán)境的組成和因素數(shù)量大；這些環(huán)境組成和因素之間各不相同；環(huán)境的組成和因素處于連續(xù)不斷的變化之中。處在這種環(huán)境中的組織，決策者面臨的不確定性程度大，決策的風(fēng)險亦最大。二、行政組織的環(huán)境分析行政組織的環(huán)境分析，就是組織管理者對組織的環(huán)境進行研究，感知和了解環(huán)境及其變化，從而制定相應(yīng)的策略，適應(yīng)環(huán)境的變化，乃至最終有效的創(chuàng)造有利于組織發(fā)展的環(huán)境的過程。依據(jù)學(xué)者的研究，組織的環(huán)境分析包括環(huán)境掃描、環(huán)境監(jiān)視、環(huán)境預(yù)測、環(huán)境評價四個基本過程。（1）環(huán)境的掃描。環(huán)境掃描是對組織環(huán)境的整體做一般性的觀察。其目的在于了解環(huán)境變化的早期信號；觀察正在發(fā)生著的環(huán)境變化。一般而言，這一過程沒有固定的模式和框架，資料和數(shù)據(jù)亦沒有特定的范圍。（2）環(huán)境的監(jiān)視。環(huán)境監(jiān)視是對組織的環(huán)境變化的趨勢進行追蹤，目的在于收集足夠的資料，以便分析某些趨勢是否正在出現(xiàn)。在這個階段，資料已經(jīng)局限于某一特定的范圍，分析人員必須對這些資料做出解釋和判斷。（3）環(huán)境的預(yù)測。對環(huán)境變化的方面、范圍和速度、強度等做出一些可能的預(yù)測，并指出預(yù)期環(huán)境變化的途徑。預(yù)測要求的資料必須具體，而采用的方法有系統(tǒng)性的方法，亦有結(jié)構(gòu)性的方法。（4）環(huán)境的評價。環(huán)境評價要解決的問題是明確目前環(huán)境中的主要問題是什么，對組織會產(chǎn)生什么樣的影響，從而預(yù)測環(huán)境變化如何影響組織的戰(zhàn)略、目標(biāo)和政策，并解釋其原因。在完成評價的同時，要制定出具體的應(yīng)對方案。第三節(jié)行政組織環(huán)境的不確定性及其管理一、行政組織環(huán)境的不確定性不確定性(uncertainty)意味著組織的決策者不能得到關(guān)于環(huán)境因素及其變化的足夠的和充分的信息，因而難以預(yù)測到環(huán)境的變化，把握環(huán)境因素之間以及環(huán)境因素對組織影響之間的因果關(guān)系。導(dǎo)致產(chǎn)生不確定性的原因在于組織環(huán)境的復(fù)雜性、動態(tài)性以及豐富性。組織環(huán)境的不確定性給組織帶來了很大的威脅，同時也給組織發(fā)展和壯大帶來機會。這里關(guān)鍵在于組織要利用各種各樣的策略設(shè)法使組織的不確定性降低到最小的程度。二、組織應(yīng)對不確定性的內(nèi)部策略組織應(yīng)對不確定性的內(nèi)部策略主要包括以下幾個方面：1、資源的儲備對于政府而言，資源的儲備，如事關(guān)國計民生的產(chǎn)品如石油、糧食、藥品等，都是應(yīng)對各種原因引起的如自然災(zāi)害、市場波動等產(chǎn)生的不確定性和風(fēng)險的有效方法。2．平衡策略如果組織環(huán)境在產(chǎn)品或服務(wù)的需求上呈現(xiàn)一種近似于周期性變化的規(guī)律的話，那么運用平衡策略，則可以防止或減少環(huán)境的不確定性對組織運作的影響。例如，公共電力公司可以運用不同時段的不同收費標(biāo)準(zhǔn)的方法平衡需求的波動（在用電高峰期收全價，在低峰期降低收費）。3、預(yù)測和計劃策略預(yù)測和計劃策略是指組織通過理性、科學(xué)的方法，發(fā)展精確的預(yù)測能力來達到較少不確定性的目的。如果環(huán)境的影響能夠被預(yù)測出來，組織就能提前做好準(zhǔn)備，及早采取措施，以限制環(huán)境因素對組織的影響。4、平抑以及定量配給的策略政府可以通過限制價格的措施，防止某些商品暫時短缺造成的價格暴漲，以此來緩解給市場以及社會帶來的沖擊和影響。如果不確定性環(huán)境因素造成對產(chǎn)品或服務(wù)的超額需求，組織也可以采取定量配給的方式限制需求。5、結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改革當(dāng)組織的外部環(huán)境的復(fù)雜性增加，不確定性增大的時候，行政組織也可以通過機構(gòu)、人員和組織管理方式的調(diào)整和改革來化解不確定性所帶來的影響。學(xué)者伯恩斯(T.Burns)和斯塔克(`G.M.Stalker)的研究表明，當(dāng)外部環(huán)境穩(wěn)定時，機械式的組織結(jié)構(gòu)是比較有效的，而當(dāng)組織的環(huán)境趨于不穩(wěn)定和動蕩時，有機式的組織結(jié)構(gòu)則顯得更為靈活。表3－2總結(jié)了有機式的和機械式的組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的不同。隨著環(huán)境的不確定性的增大，有機式的組織結(jié)構(gòu)則更具彈性和靈活性，因此能夠適應(yīng)外部環(huán)境的變化。表3－2機械式和有機式的組織結(jié)構(gòu)機械式組織結(jié)構(gòu)有機式組織結(jié)構(gòu)1、工作被分成分離的、專門化的部分2、工作被嚴(yán)格規(guī)定3、有嚴(yán)格的權(quán)力和控制等級、有許多規(guī)章4、知識和工作的控制集中于組織的高層管理部門5、溝通是縱向的1、雇員服務(wù)于部門的共同任務(wù)2、工作通過雇員的團隊重新調(diào)整和劃分3、較少的權(quán)力和控制的等級，規(guī)章較少4、知識和工作的控制存在于組織的任何地方5、溝通是橫向的資料來源:AdaptedfromGeraldZaltman,RobertDuncanandJonnyHolbek,InnovationsandOrganizations(NewYork,Wiley,1973),131.三、組織應(yīng)對不確定性的外部策略當(dāng)組織在同環(huán)境中的其它實體（個人、團體或組織）發(fā)生相互關(guān)系時，也可以采取一些外部的策略來抗衡環(huán)境中的不確定性。這些外部策略主要包括：1、競爭策略競爭意味著由某個第三者所引起的兩個組織或者兩個組織以上的組織之間的對抗行為。組織必須采用各種方法和手段來吸引、或者影響這些第三者的決策。2、合作策略考慮到競爭可能導(dǎo)致組織之間的利益損失，在環(huán)境日益動蕩和不穩(wěn)定的今天，無論公私組織，都更傾向于在保持競爭的同時，利用合作的方式，以期達到風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、發(fā)展共贏的模式。在行政管理領(lǐng)域，如今越來越多的政府行政組織亦采取行政契約、公私伙伴關(guān)系等方式來提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。3、參與管理參與管理表現(xiàn)為組織吸收一些外部的成員進入組織，參與到組織的政策制定乃至具體事務(wù)的管理，以這種方式防止外部不利因素對組織的穩(wěn)定與生存構(gòu)成威脅。4、公共關(guān)系組織亦可以利用公共關(guān)系活動，改變公眾、組織和政府其它部門對組織的印象。公共關(guān)系的核心是促進社會公眾對行政組織的政策、決策和行為的了解，消除誤解，增強社會對組織的理解和支持。第四章行政組織的結(jié)構(gòu)與設(shè)計第一節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)概論一、組織結(jié)構(gòu)的概念和特點行政組織結(jié)構(gòu)就是行政組織內(nèi)部各構(gòu)成部分或各個部分之間所確定的關(guān)系模式。組織結(jié)構(gòu)像其它社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)一樣，不同于生物系統(tǒng)和機械系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，它是看不見、摸不著的，是無形的。這種結(jié)構(gòu)看不見，但是我們可以從組織的運行過程將其推斷出來。一般來講，社會組織的結(jié)構(gòu)與其它生物的機械系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)都具有一些共同的特點。1、組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。2、組織結(jié)構(gòu)的層級性。3、組織結(jié)構(gòu)的相對性。4、組織結(jié)構(gòu)的開放性及變異性。二、行政組織結(jié)構(gòu)的組成要素行政組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素可劃分為兩大類，一類稱為組織的“顯結(jié)構(gòu)”，一類稱為組織的“潛結(jié)構(gòu)”。組織的“顯結(jié)構(gòu)”是指構(gòu)成組織結(jié)構(gòu)的外在因素的集合。構(gòu)成“顯結(jié)構(gòu)”的因素有：(1)人員。(2)職位。(3)職權(quán)。(4)縱的層次。(5)橫的部門。(6)組織規(guī)范。組織的“潛結(jié)構(gòu)”是指組織當(dāng)中人的目標(biāo)價值、觀念、態(tài)度、氣質(zhì)、情感等方面的相互關(guān)系組織結(jié)構(gòu)的“潛結(jié)構(gòu)”因素包括：(1)目標(biāo)認(rèn)同程度。(2)價值趨同程度。(3)氣質(zhì)協(xié)調(diào)程度。(4)能力互補程度。三、行政組織結(jié)構(gòu)的功能所謂功能，從系統(tǒng)論角度來看，是系統(tǒng)在與外界相互作用過程的秩序和能力。行政組織結(jié)構(gòu)的功能是指行政組織內(nèi)部諸要素在相互作用過程中的作用和能力。行政組織結(jié)構(gòu)的功能主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)整合功能。組織結(jié)構(gòu)能夠?qū)⒔M織的組成要素有機地結(jié)合在一起，使它們集合成為一個整體，從而實現(xiàn)組織的目標(biāo)。(2)效率功能。組織結(jié)構(gòu)建立的目的便是要使組織能夠合理、有效地運用和整合各種資源，從而使組織能夠以最小的輸入獲得最大的產(chǎn)出。(3)控制功能。通過組織結(jié)構(gòu)的建立，使組織確立一個統(tǒng)一指揮的命令系統(tǒng)，從而使整個組織能夠步調(diào)一致，協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。(4)溝通功能。組織結(jié)構(gòu)本身確立了組織之中上下、左右間的溝通途徑與網(wǎng)絡(luò)，良好的組織結(jié)構(gòu)能夠使信息溝通暢通無阻，發(fā)揮其溝通和協(xié)調(diào)功能。(5)心理需求功能。組織結(jié)構(gòu)既提供人員的任務(wù)、責(zé)任、權(quán)力，又提供人們以職位和工作，使人們不僅能夠獲得工作的滿足感，又能夠獲得歸屬感和滿足人自我發(fā)展的需求。第二節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)的分化與整合一、行政組織結(jié)構(gòu)的垂直分化——層級化通常組織結(jié)構(gòu)的分化表現(xiàn)為兩個方面：一是平行的分化，即平行建立若干職能部門，也就是部門化；二是垂直的分化，即自上而下劃分為不同的層級節(jié)制體系，也就是層級化。二者結(jié)合起來，就構(gòu)成組織的正式結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)的層級化就是根據(jù)勞動分工將組織垂直劃分為若干個等級層次，每一個層級的權(quán)力大小、管轄范圍與職責(zé)地位自上而下逐級減小。組織的垂直分化，形成了組織的層級體系以及組織的層級數(shù)目。行政組織結(jié)構(gòu)的層級化就是將行政組織系統(tǒng)縱向劃分為若干個層級，每一層級的職能目標(biāo)和工作性質(zhì)相同，但管轄范圍和管理權(quán)限從高到低逐級縮小。行政組織結(jié)構(gòu)層級化的優(yōu)點是：（1）權(quán)力直線分布，權(quán)力鏈清楚，利于政令統(tǒng)一和指揮統(tǒng)一；（2）權(quán)力集中，層層節(jié)制，上下隸屬關(guān)系清楚，有利于信息傳遞和監(jiān)督；（3）在層級化下，組織目標(biāo)明確，分工明確，工作程序明確，有利于調(diào)動下屬和工作人員的積極性。層級分化的缺點表現(xiàn)為：（1）過多的層級結(jié)構(gòu)，容易帶來溝通和協(xié)調(diào)上的困難；（2）層級結(jié)構(gòu)的存在形成了成員間身份與地位之高低，這種差別容易加大相互間的行政距離，造成溝通上的障礙，這種差距亦是形成“官本位”的一個根源。二、行政組織結(jié)構(gòu)的橫向分化——部門化部門化是組織結(jié)構(gòu)水平方向的一種職能分工，是按照功能、活動、地區(qū)或服務(wù)對象的不同建立部門或單位的過程。在分部化的組織中，處在同一層級中的各部門，其地位是平行的，權(quán)限范圍是相等的，各部門之間是一種分工與協(xié)作的關(guān)系。行政組織結(jié)構(gòu)的分部化就是將行政組織按照不同的功能、活動范圍橫向劃分為若干個職能部門，各職能部門的工作性質(zhì)不同，但行政地位、管轄范圍和權(quán)限是平行和相同的。組織結(jié)構(gòu)分部化的基本依據(jù)和方式為：（1）按職能分部化。（2）按行業(yè)或產(chǎn)品分部化。（3）按區(qū)域分部化。（4）按服務(wù)對象分部化。組織成功實施分部化的基本原則依次為：（1）職掌明確，機能一致。（2）單一指揮。（3）從屬關(guān)系明確。（4）合理競爭。（5）主管部門和業(yè)務(wù)部門相配合。三、管理層次與幅度管理層次為組織系統(tǒng)中縱向劃分的管理層級的數(shù)額；管理幅度為一領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或管理人員能夠直接有效地管理和控制下屬人員或單位的數(shù)目。在單位和人數(shù)不變的情況下，管理層次和管理幅度呈反比例關(guān)系。在實際管理活動中，影響管理層次和管理幅度的因素主要有：（1）下級的教育、訓(xùn)練和技能。（2）工作性質(zhì)與計劃程度。（3）管理技術(shù)與工藝水平。（4）權(quán)力模式和授權(quán)的程度。（5）組織環(huán)境和組織狀況。四、組織活動的整合與一體化促進組織活動一體化的手段和途徑主要有：（1）目標(biāo)手段。目標(biāo)對組織而言具有方向指引和行為控制的功能，統(tǒng)一的目標(biāo)能夠使各部門達到思想上和行動上的一致，使各部門能夠和諧一致地努力工作。在現(xiàn)代組織中，目標(biāo)管理已經(jīng)成為提高組織效率的重要途徑之一。（2）政策手段。在復(fù)雜的組織中，政策已經(jīng)成為規(guī)范和協(xié)調(diào)組織活動的一個重要手段。各部門相互關(guān)系的協(xié)調(diào)，彼此之間的工作聯(lián)系，各種活動的步調(diào)一致等都離不開統(tǒng)一的政策。（3）組織手段。實踐經(jīng)驗表明，要使組織活動既有區(qū)分又能有效統(tǒng)一，就需要一種新的組織安排。愈來愈多的組織通過建立項目辦公室、數(shù)據(jù)處理中心、委員會機構(gòu)來協(xié)調(diào)各部門的活動。例如，很多企業(yè)為了協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動的目的，在上層建立了委員會或項目小組，以協(xié)調(diào)各種活動。（4）信息溝通手段。組織的多樣化和專門化，使得組織間的信息溝通就顯得愈為重要，組織將更多的依靠交互的情報信息系統(tǒng)來進行協(xié)調(diào)，即通過信息溝通達到相互間的了解與協(xié)作。第三節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)模式組織結(jié)構(gòu)模式是指從具體的組織結(jié)構(gòu)形式中排除某些細(xì)節(jié)而對組織結(jié)構(gòu)進行的抽象概括。這種抽象概括說明了某一組織結(jié)構(gòu)的基本框架、特征及其運行方式。一、集權(quán)式組織結(jié)構(gòu)與分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)依據(jù)組織當(dāng)中決策權(quán)和控制權(quán)的集中和分散程度，人們將組織結(jié)構(gòu)劃分為集權(quán)式組織結(jié)構(gòu)與分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)。1、集權(quán)式組織結(jié)構(gòu)與分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)的含義集權(quán)式組織結(jié)構(gòu)就是指在一個組織結(jié)構(gòu)體系中，機關(guān)的事權(quán)由本機關(guān)自行負(fù)責(zé)處理，不設(shè)置或授權(quán)下級或派出機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)體系，或者上級機關(guān)或單位完全掌握組織的決策權(quán)和控制權(quán)，下級或派出機關(guān)處理事務(wù)須完全秉承上級或中樞機關(guān)的意志的組織結(jié)構(gòu)體系。分權(quán)制是指在一個組織結(jié)構(gòu)體系之中，為了完成一定的任務(wù)或使命，將設(shè)置不同的上下層級機關(guān)，使其在各自職權(quán)范圍內(nèi)獨立自主的處理事務(wù)，或者為適應(yīng)各地區(qū)的需要，分別在各地設(shè)立有獨立法人地位、有處理其事務(wù)的全權(quán)，并不受上級機關(guān)指揮與監(jiān)督的組織結(jié)構(gòu)體系。2、集權(quán)式組織結(jié)構(gòu)與分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)的比較集權(quán)式與分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)就其本身的價值而論，各有利弊與優(yōu)劣。一般來講，集權(quán)式組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)點在于：(1)政令統(tǒng)一，不會出現(xiàn)政出多門，分歧互異現(xiàn)象；(2)能統(tǒng)籌兼顧，集中人力、物力資源，實現(xiàn)管理效能；(3)組織上下形成一個層級控制體系，指揮統(tǒng)一，命令易于貫切執(zhí)行。集權(quán)式組織結(jié)構(gòu)的弊病在于：(1)組織目標(biāo)、規(guī)劃與決策偏重整體劃一，容易忽視下層利益，偏枯刻板，缺乏彈性，不能收因地制宜之功效；(2)下級機關(guān)沒有決策權(quán)，一切秉承上級的意志而行事，久而久之，容易形成例行公事、消極處事之工作作風(fēng)，容易缺乏積極創(chuàng)新精神。(3)上下控制嚴(yán)密，易形成公文旅行，推諉責(zé)任，貽誤時機，缺乏效率之流弊；(4)在集權(quán)制下，重內(nèi)輕外，“能密不能疏”，“知控而不知縱舍”，一方面容易導(dǎo)致個人專斷、獨裁、濫用權(quán)力，壓制民主的弊端；一方面則會導(dǎo)致庸愚無能、分崩破碎，分裂割據(jù)等問題。分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)在精神方面是符合民主要求的，它的好處在于：(1)分工合作、分權(quán)制衡，可以防止和避免上層專斷和個人獨裁；(2)分級治事，分層負(fù)責(zé)，富于彈性；(3)尊重各層利益，收因地制宜之功效；(4)可調(diào)動員工積極性，培養(yǎng)獨立、自主、創(chuàng)新的工作作風(fēng)。從管理上看，分權(quán)式組織亦有其固有之弊病，主要表現(xiàn)在：(1)單純強調(diào)分權(quán)，忽視合適的集權(quán)，這會損害統(tǒng)一，甚至?xí)?dǎo)致分裂；(2)過份分權(quán)容易導(dǎo)致各自為政，政出多門，不易達成組織目標(biāo)；(3)過份分權(quán)致使各機關(guān)彼此獨立，無上級的監(jiān)控，可能引起相互之間的對立和沖突，相互制肘與摩擦。二、直線式、職能式、直線職能式、事業(yè)部式、矩陣式組織結(jié)構(gòu)根據(jù)組織結(jié)構(gòu)中權(quán)責(zé)關(guān)系的不同，人們將組織結(jié)構(gòu)劃分為直線式、職能式、直線職能式、事業(yè)部式、矩陣式等類型。1、直線式結(jié)構(gòu)直線式組織結(jié)構(gòu)是最早被采用，也是最為簡單的一種組織結(jié)構(gòu)形式。其主要特點是：各級組織依層次由上級垂直領(lǐng)導(dǎo)與管轄，指揮和命令是從組織最高層到最低層按垂直方向自上而下的傳達和貫徹；最高首長集指揮權(quán)與管理職能于一身，對下屬負(fù)有全權(quán)，政出一門；每一層級的平行單位各自分立，各自負(fù)責(zé)，無橫向聯(lián)系，縱向聯(lián)系也只對上司負(fù)責(zé)，這種組織結(jié)構(gòu)以權(quán)限清楚，職責(zé)明確，活動范圍穩(wěn)定、沒有中間環(huán)節(jié)，關(guān)系簡明、機構(gòu)精簡、節(jié)約高效見長。其缺點是：在任務(wù)分配和人事安排上缺乏分工與協(xié)作，因而難以勝任復(fù)雜的職能；組織結(jié)構(gòu)刻板，缺乏彈性，不利于調(diào)動下級的積極性；權(quán)限高度集中，易于造成家長式管理作風(fēng)，形成獨斷專行，長官意志；使組織成員產(chǎn)生自主危機，在心理上形成疏遠(yuǎn)感。這種組織結(jié)構(gòu)的適用范圍是有限的，它只適應(yīng)于小規(guī)模組織，或者是組織規(guī)模較大但活動內(nèi)容比較單純、簡單的情況。在古代，這種組織結(jié)構(gòu)是主要的組織結(jié)構(gòu)形式，隨著社會的發(fā)展，它逐漸居于次要的地位。2、職能式結(jié)構(gòu)職能式組織結(jié)構(gòu)是在直線式結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。由于管理事務(wù)的日益復(fù)雜，用直線式結(jié)構(gòu)進行管理，便會出現(xiàn)管理者負(fù)荷太重，力不從心的問題。于是，在管理者和執(zhí)行者中間，便產(chǎn)生了一些職能機構(gòu)，承擔(dān)研究、設(shè)計、開發(fā)以及管理活動。在職能式結(jié)構(gòu)中，按專業(yè)分工設(shè)置管理職能部門，各部門在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)有權(quán)向下級發(fā)布命令與指示，下級既要服從上級主管的指揮，又要聽從上級職能部門的指揮。職能式結(jié)構(gòu)具有分職、專責(zé)的特點。其優(yōu)點在于有利于發(fā)揮管理人員的特長，提高他們的專業(yè)能力；有利于將復(fù)雜工作簡單化，提高工作效能；有利于強化專業(yè)管理，提高管理工作的計劃性和預(yù)見性。它適應(yīng)社會生產(chǎn)技術(shù)復(fù)雜、管理分工細(xì)膩的要求。而且，在心理上，職能式結(jié)構(gòu)造成一種強調(diào)專業(yè)、強調(diào)專業(yè)分工，強調(diào)規(guī)劃的新型管理作風(fēng)。其缺點是：多頭領(lǐng)導(dǎo)，削弱了必要的集中統(tǒng)一；不利于劃分各行政負(fù)責(zé)人和職能部門的職責(zé)權(quán)限；它增加了管理層次，管理人員過多，有時影響工作效率；在心理上使組織成員產(chǎn)生某種輕視權(quán)威的心理。3、直線職能式結(jié)構(gòu)直線職能式組織結(jié)構(gòu)是將直線式和職能式結(jié)構(gòu)相結(jié)合而產(chǎn)生的一種組織結(jié)構(gòu)。這種組織結(jié)構(gòu)有兩個顯著的特點：一是按照組織的任務(wù)和管理職能劃分部門，設(shè)立機構(gòu)，實行專業(yè)分工，加強專業(yè)管理；二是這類結(jié)構(gòu)將管理部門和管理人員．分為兩大類：第一是直線指揮機構(gòu)和管理人員；第二是職能機構(gòu)和管理人員。直線指揮機構(gòu)和人員在自己的職權(quán)范圍內(nèi)有決策權(quán)，對下屬有指揮和命令的權(quán)力，并對自己職責(zé)范圍之內(nèi)的工作承擔(dān)全部責(zé)任；而職能機構(gòu)及其人員，通常只是直線指揮人員的參謀，沒有決策權(quán)和指揮權(quán)，在提供信息、預(yù)測、決策方案，各種建議以及監(jiān)督?jīng)Q策方案實施方面，進行輔助工作。直線職能式結(jié)構(gòu)拋棄了職能式結(jié)構(gòu)多頭領(lǐng)導(dǎo)，指揮不一的缺點，保留了職能式結(jié)構(gòu)管理分工和專業(yè)化的優(yōu)點，又吸收了直線式結(jié)構(gòu)集中統(tǒng)一指揮的優(yōu)點，因而管理系統(tǒng)完善，隸屬關(guān)系分明，權(quán)責(zé)清楚，故是比較好的組織結(jié)構(gòu)形式。在現(xiàn)代社會，它有著較廣的適應(yīng)范圍。但是，這種形式的結(jié)構(gòu)也有其自身的缺點，主要有兩個方面：一是各職能部門之間橫向聯(lián)系較差，易于發(fā)生沖突和矛盾；二是由于各職能部門沒有決策權(quán)和指揮權(quán)，事事要向直線管理部門和人員匯報請示，這一方面壓制了職能部門的積極性，另一方面使直線管理人員整天忙于日常事務(wù)而無暇顧及組織所面臨的重大問題。為了彌補這些缺陷，一方面可以設(shè)立委員會，由直線指揮部主持，召集各職能部門負(fù)責(zé)人參加、討論組織的重大問題；另一方面，可以適當(dāng)授予職能部門一定的權(quán)限，使其具有獨立管理事務(wù)的權(quán)利和自由。4、事業(yè)部式結(jié)構(gòu)事業(yè)部式組織結(jié)構(gòu)，又稱分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)。它是適應(yīng)現(xiàn)代社會組織規(guī)模日趨龐大、活動內(nèi)容日益復(fù)雜、變化迅速，基層單位自主經(jīng)營日益重要的形式而產(chǎn)生的。這種組織結(jié)構(gòu)的最大特征在于分權(quán)化。它按照產(chǎn)品、地區(qū)、市場或顧客將組織劃分為若干個相對獨立的單位，稱之為事業(yè)部。各事業(yè)部根據(jù)最高管理層次制定的方針、政策和下達的任務(wù)、指標(biāo)，全權(quán)指揮所管轄單位和部門的生產(chǎn)經(jīng)營活動，并對最高管理層次全面負(fù)責(zé)，各事業(yè)部在人事、財務(wù)、組織機構(gòu)設(shè)置方面有較大的自主權(quán)。這種組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)點是：（1）最高管理部門和管理者可以把主要精力放在研究制定組織發(fā)展的戰(zhàn)略方面，而不拘泥于對具體事務(wù)的管理。（2）由于權(quán)力下放，各事業(yè)部能獨立自主根據(jù)環(huán)境變化處理日常工作，從而使整個管理富于彈性，使組織工作更加具有靈活性和適應(yīng)性?？梢宰鞯揭虻刂埔?、因時制宜。（3）由于權(quán)力下放，各事業(yè)部門獨立性較強，可以擺脫請示匯報、公文旅行、浪費時間的陋習(xí)，提高工作效率。（4）由于事業(yè)部是相對獨立的經(jīng)營單位，便于將組織的經(jīng)營狀況同組織成員的物質(zhì)利益掛起鉤來，從而調(diào)動大家的積極性?？傊?，事業(yè)部制“既保持了小企業(yè)靈活性和主動性精神，又享有大公司通過集中參謀和服務(wù)設(shè)施帶來的好處”。（<美>亨利·艾伯斯《現(xiàn)代管理原理》商務(wù)印書館1980年版第96頁)但是，事業(yè)部制本身又具有缺陷，主要表現(xiàn)在：過份強調(diào)分權(quán)，削弱了組織的統(tǒng)一；強調(diào)各部門的獨立，缺乏整體觀念和各部門之間的協(xié)作；各事業(yè)部都存在自己的職能部門，有可能導(dǎo)致機構(gòu)重疊，管理人員增多，人浮于事，管理費用增大等問題。5、矩陣式組織結(jié)構(gòu)矩陣式組織結(jié)構(gòu)就是由縱橫兩種管理系列組合而成的方形結(jié)構(gòu)。一種是縱向的職能部門結(jié)構(gòu)；一種是橫向的項目管理結(jié)構(gòu)。二者交叉重疊，便組成矩陣式組織結(jié)構(gòu)。如圖所示：矩陣式組織結(jié)構(gòu)的特點；(1)它是為了完成某種特定的任務(wù)，如完成一個工程項目或開發(fā)一種新產(chǎn)品，由有關(guān)職能部門組成一個小組，以利于利用各方力量，協(xié)調(diào)各方面活動，保證任務(wù)的完成；(2)項目小組的成員接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，既服從于小組負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)，又要受所屬職能部門的領(lǐng)導(dǎo)；(3)矩陣組織的形式是固定的，但每個小組是臨時的，在完成任務(wù)后立即撤銷。這種組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)點是：把組織中的橫向聯(lián)系和縱向聯(lián)系結(jié)合起來，加強各職能部門之間的配合；把不同部門的專業(yè)人員集中在一起，有利于知識互補，開發(fā)新產(chǎn)品；這種組織結(jié)構(gòu)具有很大的靈活性，應(yīng)變迅速。但是它也有不足之處：由于實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，容易由于意見分歧造成工作上的矛盾；專項組織與職能組織的權(quán)力平衡，各項工作在時間、成本、效益等方面的平衡很難實現(xiàn)；加之專項小組多是臨時性的，小組成員容易產(chǎn)生臨時觀念，使職工角色知覺模糊、產(chǎn)生不穩(wěn)定感和迷茫感。第四節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計一、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的概念所謂組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計，是指組織管理者根據(jù)組織內(nèi)外環(huán)境因素，規(guī)劃、選擇、建立一種適合本組織自身特點的、結(jié)構(gòu)優(yōu)良、功能齊全、運轉(zhuǎn)靈活的組織結(jié)構(gòu)的過程或活動。組織結(jié)構(gòu)設(shè)計具有下列幾個特點:(1)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計是組織管理者一種有意識、有目的的管理活動，是組織管理者的職能之一。(2)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的依據(jù)是組織內(nèi)部因素和外部的環(huán)境。(3)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計是對組織結(jié)構(gòu)的規(guī)劃和選擇。(4)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的目的是為了建立適合組織存在的特定條件的結(jié)構(gòu)，使組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置更加合理、運轉(zhuǎn)更加靈活，從而提高組織的效益。二、行政組織結(jié)構(gòu)的規(guī)劃和選擇組織結(jié)構(gòu)的規(guī)劃是指對組織存在的客觀條件進行分析，然后在此基礎(chǔ)上，選擇出適合組織存在的特定條件的結(jié)構(gòu)模式。簡而言之，即是對組織結(jié)構(gòu)的選擇。在規(guī)劃和選擇組織結(jié)構(gòu)時，主要應(yīng)考慮下列因素：(一)組織的環(huán)境。組織環(huán)境對組織設(shè)計的影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)組織環(huán)境決定著組織目標(biāo)的設(shè)立，當(dāng)環(huán)境變化時，組織的目標(biāo)也要不斷調(diào)整以適應(yīng)環(huán)境的需要；(2)組織環(huán)境影響著組織的價值觀念；(3)組織環(huán)境關(guān)系著組織結(jié)構(gòu)的形式，在面對較為確定的環(huán)境下的組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計，可采用較為穩(wěn)定的機械式結(jié)構(gòu)；相反，面對較為不確定環(huán)境下的組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)采用適應(yīng)性較強的、具有彈性的有機結(jié)構(gòu)。(二)組織戰(zhàn)略。組織戰(zhàn)略是指決定組織活動性質(zhì)和根本方向的目標(biāo)規(guī)劃。上個世紀(jì)六十年代，錢德勒(A·D·Chandler)發(fā)表《戰(zhàn)略與組織結(jié)構(gòu)》一書，提出組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計要跟隨戰(zhàn)略變化的觀點。錢德勒在書中得出這樣的結(jié)論:“除非結(jié)構(gòu)隨戰(zhàn)略走，否則，毫無效果”。(三)組織的技術(shù)。技術(shù)是組織把材料轉(zhuǎn)換為最終產(chǎn)品或服務(wù)的機械的或智力的過程。技術(shù)的狀態(tài)對組織結(jié)構(gòu)有著重要的影響，它決定著組織成員的相互作用方式。（四）組織規(guī)模。組織規(guī)模的大小也影響著組織設(shè)計。規(guī)模龐大的組織，層次多、機構(gòu)龐大，這便需要實行分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)。同時，在組織規(guī)模擴大的情況下，需要設(shè)立一定的委員會或協(xié)調(diào)控制部門來協(xié)調(diào)各個部門之間的活動。（五）組織成員的因素。組織結(jié)構(gòu)是人類分工協(xié)作的形式，組織成員的價值觀念、文化素質(zhì)、個性特征(和技術(shù)水平、工作能力、協(xié)作意愿、興趣、態(tài)度、性格等總合)也影響著組織結(jié)構(gòu)的形式。如果組織成員協(xié)作的意愿較強，個人目標(biāo)同組織目標(biāo)趨于一致，工作能力較強，則不需要過份的監(jiān)控和約束，應(yīng)給成員以較大的自主權(quán)。同時，在組織人員的配備上，也要講求組織成員之間的智能、氣質(zhì)、性格等方面的有機配合，追求整體效應(yīng)。三、行政組織設(shè)計的程序一般來講，組織設(shè)計的程序有兩種，一是自上而下的設(shè)計，即演繹設(shè)計，二是自下而上的設(shè)計，即為歸納的設(shè)計。實際工作中運用比較多的是演繹設(shè)計，演繹組織設(shè)計有下面幾個重要的步驟：1、明確組織目標(biāo)。2、決定達成目標(biāo)所需的計劃與配置單位。3、決定實施計劃的作業(yè)與配置職位。4、權(quán)責(zé)區(qū)分。5、制定組織規(guī)程和規(guī)章制度。第五節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)設(shè)計與管理的一般原則行政組織結(jié)構(gòu)設(shè)計與組織管理的原則有以下幾個方面：一、統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一目標(biāo)任何組織體系都是一個完整的統(tǒng)一體，任何局部都是有機整體的組成部分，各自發(fā)揮不同的功能，互為條件、互為依存，從而形成一個完整的統(tǒng)一體。要保證各部分統(tǒng)一行動，就必須統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一號令。統(tǒng)一指揮的前提條件是統(tǒng)一目標(biāo)。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)一指揮的關(guān)鍵。機構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一是統(tǒng)一指揮的保證。二、分層管理，分權(quán)治事要實現(xiàn)有效的分層管理、分權(quán)治事，就必須處理好兩種基本關(guān)系。一是管理幅度和管理層次之間的關(guān)系,要只設(shè)立必要的管理層次,實行逐級指揮，逐級負(fù)責(zé)制。二是集權(quán)與分權(quán)之間的關(guān)系。集權(quán)和分權(quán)是相互排斥和相互依賴的。組織既要集權(quán)，又要分權(quán),平衡二者之間的關(guān)系，使二者相互補充。三、職掌明確，權(quán)責(zé)一致任何組織都是一個職、權(quán)、責(zé)體系，在組織活動中，職能、權(quán)力、責(zé)任是互為條件的。在組織中要體現(xiàn)這一原則，必須做到下面幾個方面：（1）明確事權(quán)范圍。（2）實行職務(wù)分工。（3）建立獎懲機制。四、以人為本、人性管理組織的活力在于組織成員的積極性、智慧和創(chuàng)造力，故組織設(shè)計和管理必須講求以人為本，適合人性。要做到這一點，在組織設(shè)計時，要注意以下諸方面：（1）工作分配要符合組織成員的主動性與興趣。（2）創(chuàng)造條件滿足組織成員合理和正常的需要。（3）要增加組織成員晉升的機會，擴大調(diào)任的范圍，使其不斷產(chǎn)生新的希望和抱負(fù)，激發(fā)工作的熱忱。（4）加強思想交流,培養(yǎng)“認(rèn)同感”，“歸屬感”和“團體”意識。（5）由紀(jì)律制裁走向人性激勵。五、經(jīng)濟效能，講求效率效率是組織追求的目標(biāo)之一，達到效率目標(biāo)的途徑也是多樣的，除了前面講的幾個原則外，在組織設(shè)計時，還應(yīng)注意下列方面：（1）組織機構(gòu)要精簡。（2）人員要精簡。（3）領(lǐng)導(dǎo)班子要精簡。（4）機構(gòu)層次要簡化。（5）簡化辦事流程。六、適應(yīng)環(huán)境，保持彈性組織是環(huán)境系統(tǒng)中的一個部分，組織與環(huán)境系統(tǒng)的其它各個部分之間有著依賴與影響作用，因此，其它各個部分的重大變動均會對組織發(fā)生影響，為保持組織與環(huán)境間的平衡，則組織須做適當(dāng)調(diào)整以求適應(yīng)。組織本身也自成系統(tǒng)，由若干子系統(tǒng)構(gòu)成，如果任何一個子系統(tǒng)有重大變動，則其它各個子系統(tǒng)亦需作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以期保持平衡。這樣，組織設(shè)計必須講求與環(huán)境的相適應(yīng)，使組織富于彈性。七、顧及平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展所謂平衡，是指組織系統(tǒng)中諸要素之間以及組織同環(huán)境之間形成的協(xié)調(diào)、和諧、有序及適應(yīng)的關(guān)系。在組織設(shè)計時，一定要注意下列平衡關(guān)系：（1）分工與協(xié)調(diào)的平衡。（2）個體與整體平衡。（3）貢獻與報酬平衡。中國行政組織結(jié)構(gòu)第一節(jié)中央行政機關(guān)一、國務(wù)院的法律地位中國憲法規(guī)定，“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)?！?《中華人民共和國憲法》第85條。)它明確界定了國務(wù)院在國家機關(guān)中的法律地位：即在與最高國家權(quán)力機關(guān)的關(guān)系上，國務(wù)院處于從屬和被監(jiān)督的地位；在與地方各級國家行政機關(guān)的關(guān)系上，國務(wù)院處于國家行政系統(tǒng)的最高地位。1、國務(wù)院是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)國務(wù)院與最高國家權(quán)力機關(guān)的關(guān)系是：（1）國務(wù)院由全國人大組織產(chǎn)生。（2）國務(wù)院接受全國人大及其常委會的監(jiān)督。（3）國務(wù)院對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作。2、國務(wù)院是最高國家行政機關(guān)國務(wù)院由最高國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，行使最高國家行政權(quán)力，在國家行政系統(tǒng)中處于最高地位。它表現(xiàn)為：（1）國務(wù)院負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的經(jīng)濟、政治、社會、文化等行政工作。（2）國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各職能機構(gòu)、直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)的工作。國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷下屬機構(gòu)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章。（3）國務(wù)院規(guī)定中央和省級行政機關(guān)的職權(quán)劃分，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方各級國家行政機關(guān)的工作。國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷地方各級行政機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，以保證全國行政工作的統(tǒng)一和暢通。（4）國務(wù)院制定的行政法規(guī)，發(fā)布的決定和命令，對全國各級行政機關(guān)具有普遍的約束力，各級國家行政機關(guān)必須遵照執(zhí)行。二、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)體制1、國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制所謂總理負(fù)責(zé)制，即總理對國務(wù)院工作中的重大問題具有最后決策權(quán)，并對這些決定以及其所領(lǐng)導(dǎo)的全部工作負(fù)全面責(zé)任?？偫碡?fù)責(zé)制主要包括以下幾個內(nèi)容：（1）總理全面領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院工作，“副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作”，國務(wù)院各部部長、各委員會主任、行長、審計長、秘書長負(fù)責(zé)本部門的工作，同時對總理負(fù)責(zé)。（2）總理負(fù)責(zé)召集和主持國務(wù)院常務(wù)會議和國務(wù)院全體會議，并對重大問題擁有最后決定權(quán)，該權(quán)力不受“少數(shù)服從多數(shù)”原則的限制。（3）總理擁有人事提名權(quán)。總理有權(quán)向全國人大及其常委會提名國務(wù)院組成人員人選。（4）總理代表國務(wù)院向全國人大及其常委會負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。國務(wù)院發(fā)布的決定、命令和行政法規(guī)，向全國人大及其常委會提出的議案，任免行政人員，均由總理單獨簽署。從行政管理科學(xué)化的角度看，行政首長負(fù)責(zé)制有利于明確行政責(zé)任、提高行政效率。2、總理的產(chǎn)生、任期、辭職與罷免國務(wù)院總理由全國人大選舉產(chǎn)生。選舉的基本程序為：全國人大選舉產(chǎn)生國家主席，國家主席提名國務(wù)院總理人選；全國人大在協(xié)商和討論的基礎(chǔ)上，進行投票表決，候選人獲得過半數(shù)代表的同意便當(dāng)選為總理；當(dāng)選總理由國家主席簽署主席令予以公布。國務(wù)院總理每屆任期也是五年，連續(xù)任職不得超過兩屆。國務(wù)院總理的罷免權(quán)屬于全國人民代表大會。國務(wù)院總理可以提出辭職。三、國務(wù)院的職權(quán)配置現(xiàn)行憲法以逐條列舉的方式賦予國務(wù)院廣泛的行政職權(quán)。概括地說，國務(wù)院行使的職權(quán)可以歸納為以下五個方面：1、行政立法權(quán)；2、行政提案權(quán)；3、行政領(lǐng)導(dǎo)與管理權(quán)；4、行政監(jiān)督權(quán)；5、人事行政權(quán)。第二節(jié)地方行政機關(guān)自“文化大革命”結(jié)束至今，地方政府機關(guān)實行省、縣、鄉(xiāng)三級制和省、市、縣、鄉(xiāng)四級制同時并存。一、省級人民政府當(dāng)前，我國省級政府分為省、自治區(qū)、直轄市三類，全國共有23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市。1、省級政府的地位、組成與任期省級政府具有雙重屬性。一方面，它們從屬于本級人大及其常委會，執(zhí)行本級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)和決議；另一方面，它們必須服從國務(wù)院的統(tǒng)一指揮與領(lǐng)導(dǎo)。省、自治區(qū)、直轄市的政府分別由省長、副省長、自治區(qū)主席、副主席、市長、副市長和秘書長、廳長、局長、委員會主任等組成。省級政府的任期與本級人大的任期相同，每屆任期5年。各級地方政府實行省長負(fù)責(zé)制。2、省級政府的機構(gòu)與職權(quán)省級政府機構(gòu)設(shè)置與國務(wù)院具有一定的類似之處。根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和垂直管理的原則，省級政府參照國務(wù)院職能部門的設(shè)立情況，根據(jù)本行政區(qū)域的實際需要，設(shè)置與國務(wù)院基本相應(yīng)的行政機構(gòu)。省級政府的職權(quán)，大體可以歸納為六個方面：（1）行政執(zhí)行權(quán)。（2）行政領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)。（3）地方行政立法與制令權(quán)。（4）行政監(jiān)督權(quán)。（5）人事行政權(quán)。（6）行政保護權(quán)。二、市級人民政府中國當(dāng)前的城市，在行政級別上分為直轄市、副省級、地級和縣級四個層次。1、市級政府的組成、機構(gòu)與職權(quán)市級政府對上一級國家行政機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，并接受國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)地方組織法的規(guī)定：直轄市、副省級市、地級市政府由市長、副市長和秘書長、廳長、局長、委員會主任等組成?？h級市政府由市長、副市長和局長、科長等組成。市級政府每屆任期5年。市級政府的內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)受本級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并接受上級政府主管部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)，對于設(shè)在本行政區(qū)域內(nèi)而不屬于自己管理的國家機關(guān)和企事業(yè)單位，市級政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助它們進行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和政策。市級政府的職權(quán)，根據(jù)地方組織法規(guī)定，與省級政府的職權(quán)基本相同，大體可以歸納為六個方面：即行政執(zhí)行權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與管理權(quán)、行政制令權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、人事行政權(quán)和行政保護權(quán)。三、縣級人民政府1、縣級政府的地位、組成與領(lǐng)導(dǎo)體制縣級政府，是指縣、自治縣、縣級市、市轄區(qū)、旗、自治旗政府?？h政府同樣具有雙重從屬性質(zhì)：一方面，它是縣級人大及其常委會的執(zhí)行機關(guān)，對其負(fù)責(zé)并報告工作；另一方面，它是縣級國家行政機關(guān)，必須服從上級國家行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)地方組織法的規(guī)定：縣、自治縣、縣級市、市轄區(qū)的政府分別由縣長、副縣長、市長、副市長、區(qū)長、副區(qū)長和局長、委員會主任、科長等組成。2、縣級政府的機構(gòu)與職權(quán)縣級政府設(shè)立的工作部門，一般稱為“委”、“辦”或“局”。其設(shè)立、增加或者合并，由本級政府報請上一級政府批準(zhǔn)，并報請本級人大常委會備案。由于所轄行政區(qū)域面積以及經(jīng)濟發(fā)展水平不同，縣級政府所屬工作機構(gòu)的多寡和名稱也不同。根據(jù)地方組織法的規(guī)定，縣級政府的職權(quán)共有10項，與省級政府、市級政府基本一樣。概括說來，它主要體現(xiàn)為行政執(zhí)行權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)與管理權(quán)、行政制令權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、人事行政權(quán)和執(zhí)行保護權(quán)等六個方面。需要說明的是，縣級政府沒有行政立法權(quán)，無權(quán)制定地方性法規(guī)或規(guī)章?？h級政府在必要的時候，經(jīng)省級政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立派出機關(guān)?？h級政府的派出機關(guān)主要有街道辦事處，在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)還設(shè)有區(qū)公所。四、鄉(xiāng)級人民政府1、鄉(xiāng)級政府的組成、機構(gòu)和職權(quán)鄉(xiāng)級政府是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中國的基層行政建制。其中，鄉(xiāng)為廣大農(nóng)村地區(qū)的基層行政建制，民族鄉(xiāng)為少數(shù)民族聚居的農(nóng)村地區(qū)的基層行政建制，鎮(zhèn)為非農(nóng)業(yè)人口占有一定比例的小城市型的基層行政建制。鄉(xiāng)級政府設(shè)有分管民政、司法、財政、文教衛(wèi)生、計劃生育、生產(chǎn)建設(shè)等方面任務(wù)的工作部門。按隸屬關(guān)系，這些工作部門大體可以分為三類：一是直屬辦事機構(gòu)。如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府辦公室、民政科（辦公室。二是企事業(yè)機構(gòu)。如農(nóng)機站、獸醫(yī)站等。三是雙重領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。如公安派出所、工商所、稅務(wù)所等，接受縣級政府職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，同時接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)。鄉(xiāng)級政府承擔(dān)著社會、經(jīng)濟、政治、文化等各個領(lǐng)域的基礎(chǔ)性事務(wù)工作。根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政府行使下列職權(quán)：（1）行政執(zhí)行權(quán)。執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令；（2）行政管理權(quán)。管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和財政、公安、稅收、計劃生育等行政工作。（3）行政保護權(quán)。保護國家、集體和個人的合法財產(chǎn)和合法權(quán)益，維護社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；保障少數(shù)民族的權(quán)利；保障男女平等、同工同酬和婚姻自由等。2、鄉(xiāng)級政府指導(dǎo)下的村民委員會村民委員會是中國農(nóng)村的一種基層群眾自治性組織?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府開展工作；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持與幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。第三節(jié)特別地方行政機關(guān)一、民族區(qū)域自治政府憲法規(guī)定“民族自治地方的自治機關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府”。民族自治地方的政府，即民族區(qū)域自治政府，是民族自治地方權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是民族自治地方的行政機關(guān)。1、民族區(qū)域自治政府的設(shè)置原則民族自治地方分為自治區(qū)、自治州和自治縣三級。自治區(qū)與省同級，自治州與地級市同級，自治縣與縣同級。憲法規(guī)定，民族鄉(xiāng)不是民族自治地方，不設(shè)民族自治機關(guān)，不行使民族自治權(quán)。對應(yīng)地，民族區(qū)域政府也分為三級，即自治區(qū)政府、自治州政府和自治縣政府。設(shè)立民族區(qū)域自治政府的基本原則是：（1）堅持以民族聚居原則為基礎(chǔ)。（2）參酌現(xiàn)實條件和歷史情況。（3）以維護國家統(tǒng)一，促進民族團結(jié)、民族平等和各民族共同發(fā)展為目標(biāo)。（4）保障少數(shù)民族的自治權(quán)利。2、民族區(qū)域自治政府的地位、組成和機構(gòu)設(shè)置民族區(qū)域自治政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。在本級人民代表大會閉會期間，對本級人大常委會負(fù)責(zé)并報告工作。同時，各民族區(qū)域自治政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院。民族區(qū)域自治政府的特殊性表現(xiàn)為：行政首長由實行區(qū)域自治的民族公民擔(dān)任；政府組成人員以及政府所屬工作機構(gòu)中，要盡量配備少數(shù)民族的人員，對基本符合條件的少數(shù)民族干部應(yīng)予以優(yōu)先配備；政府執(zhí)行行政職權(quán)時，要使用當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫囊环N或幾種語言文字；對于本區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化等地方性事務(wù)，有權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c、愿望和要求，在不與憲法、法律相抵觸、不影響中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)前提下，行使自治權(quán)。根據(jù)地方組織法的規(guī)定：自治區(qū)、自治州的政府分別由自治區(qū)主席、副主席、自治州州長、副州長和秘書長、廳長、局長、委員會主任等組成。自治縣政府由縣長、副縣長和局長、科長、委員會主任等組成。自治區(qū)、自治州、自治縣的政府的任期與本級人民代表大會相同，即每屆任期5年。各級民族區(qū)域自治政府的機構(gòu)設(shè)置除其民族特點外，與同一級的一般地方政府差不多。根據(jù)地方組織法的規(guī)定，民族區(qū)域自治政府的內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)受本級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并依照法律和行政法規(guī)的規(guī)定，接受上級政府主管部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)。民族區(qū)域自治政府的行政機構(gòu)的設(shè)立、增加、減少或者合并，須由本級政府報請上一級政府批準(zhǔn)，并報請本級人大常委會備案。二、特別行政區(qū)政府中國憲法規(guī)定：國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)，特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度由全國人民代表大會決定。隨著香港澳門結(jié)束殖民統(tǒng)治、重新回歸中國的懷抱，香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)也先后成立。香港和澳門特別行政區(qū)的成立，給我國傳統(tǒng)的單一制國家結(jié)構(gòu)形式增添了新的成分。特別行政區(qū)成立以后，國家除具有統(tǒng)一的憲法和國旗、國徽、國籍外，特別行政區(qū)還具有自己的基本法（相當(dāng)于“小憲法”）和區(qū)旗、區(qū)徽、區(qū)籍。特別行政區(qū)實行與內(nèi)地省份不同的政治、經(jīng)濟和文化制度。除外交和國防事務(wù)由中央政府管理外，特別行政區(qū)享有高度的自治權(quán)。特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)，享有獨立的地方財政權(quán)，實行獨立的稅收制度，享有獨立的外事權(quán)。這些權(quán)力甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形勢下的成員國（邦）所擁有的權(quán)力。1、特別行政區(qū)行政長官及其職權(quán)，香港特別行政區(qū)行政長官與澳門特別行政區(qū)行政長官的地位、資格、產(chǎn)生、任期和職權(quán)基本相同?，F(xiàn)以香港特別行政區(qū)行政長官為例加以說明。香港特別行政區(qū)行政長官是香港行政區(qū)的首長，代表香港特別行政區(qū)。行政長官對中央政府和香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)；另一方面，行政長官作為政府首長，對特別行政區(qū)立法會負(fù)責(zé)。行政長官由年滿四十周歲，在香港通常居住連續(xù)滿二十年并在外國無居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民擔(dān)任?；痉ㄒ?guī)定：行政長官由當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命。行政長官任期