《低空空域管理改革指導(dǎo)意見(jiàn)》第一章低空空域管理改革的意義與目標(biāo)

1.低空空域管理的現(xiàn)狀與問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)的低空空域管理還存在不少問(wèn)題。比如空域資源利用率不高，很多空域資源閑置浪費(fèi)，而一些急需空域的飛行活動(dòng)又得不到有效保障。再比如管理方式比較粗放，審批程序繁瑣，飛行計(jì)劃制定周期長(zhǎng)，影響了低空空域的經(jīng)濟(jì)效益。還有就是安全監(jiān)管存在漏洞，一些違規(guī)飛行行為時(shí)有發(fā)生，威脅了公共安全。這些問(wèn)題已經(jīng)成為制約我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

2.低空空域管理改革的重要意義

推進(jìn)低空空域管理改革，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。首先可以釋放空域資源紅利，為無(wú)人機(jī)、飛行器等低空飛行活動(dòng)提供更多發(fā)展空間。其次可以帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。比如低空飛行器制造、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)等產(chǎn)業(yè)鏈可以迎來(lái)爆發(fā)式增長(zhǎng)。第三可以提升公共安全水平，通過(guò)科學(xué)管理降低飛行事故風(fēng)險(xiǎn)。第四可以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，讓更多普通人享受低空飛行的樂(lè)趣。

3.低空空域管理改革的目標(biāo)任務(wù)

本次低空空域管理改革要實(shí)現(xiàn)三個(gè)主要目標(biāo)：一是大幅提高空域資源利用率，力爭(zhēng)五年內(nèi)低空空域使用率提升30%。二是構(gòu)建科學(xué)高效的管理體系，實(shí)現(xiàn)"一網(wǎng)統(tǒng)管"，讓審批、監(jiān)管更加智能。三是培育完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，支持100家以上低空企業(yè)做大做強(qiáng)。具體任務(wù)包括優(yōu)化空域結(jié)構(gòu)，增加通用航空飛行區(qū)域；簡(jiǎn)化審批流程，推行"一證通航"；加強(qiáng)安全監(jiān)管，建立黑名單制度；完善基礎(chǔ)設(shè)施，加快無(wú)人機(jī)機(jī)場(chǎng)布局；出臺(tái)扶持政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。通過(guò)這些舉措，推動(dòng)我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)邁上新臺(tái)階。

第二章低空空域管理改革的重點(diǎn)領(lǐng)域

1.優(yōu)化低空空域布局與結(jié)構(gòu)

要解決低空空域資源分布不合理的問(wèn)題，就需要重新規(guī)劃空域結(jié)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)，要增加通用航空飛行區(qū)域，在人口密集區(qū)周邊劃定更多的低空空域用于飛行訓(xùn)練、空中游覽等。同時(shí)要優(yōu)化現(xiàn)有空域劃分，把一些閑置的空域資源整合起來(lái)，形成更大的飛行空域塊。還要根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，實(shí)行差異化的空域管理政策。比如在旅游景區(qū)可以設(shè)置飛行禁區(qū)，在農(nóng)田區(qū)要避開(kāi)播種收割季節(jié)。通過(guò)這些措施，讓低空空域就像城市里的道路一樣，有路可走，不堵不亂。

2.簡(jiǎn)化低空空域?qū)徟鞒?/p>

目前低空空域?qū)徟珡?fù)雜，很多人辦個(gè)飛行證得跑斷腿。改革就是要簡(jiǎn)化這個(gè)流程，讓審批更高效。首先可以推行"一證通航"，讓飛行員一個(gè)證就能飛多個(gè)區(qū)域。其次要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立智能審批系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)秒級(jí)審批。還要實(shí)行"負(fù)面清單"管理，只要不在禁飛區(qū)就能飛。對(duì)于特殊飛行活動(dòng)，可以開(kāi)通綠色通道。比如無(wú)人機(jī)測(cè)繪可以網(wǎng)上申請(qǐng)，緊急救援飛行可以電話備案。通過(guò)這些措施，讓飛行就像網(wǎng)購(gòu)一樣方便快捷。

3.完善低空空域安全監(jiān)管體系

低空飛行安全至關(guān)重要，必須建立完善的安全監(jiān)管體系。首先要加強(qiáng)無(wú)人機(jī)等新業(yè)態(tài)監(jiān)管，建立無(wú)人機(jī)識(shí)別系統(tǒng)，防止違規(guī)飛行。其次要完善事故責(zé)任追究制度，對(duì)違規(guī)飛行者要嚴(yán)肅處理。還要建立飛行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域?qū)嵭蟹旨?jí)管理。比如在重要活動(dòng)期間，要設(shè)置臨時(shí)禁飛區(qū)。同時(shí)要建立安全信用體系，對(duì)違規(guī)企業(yè)實(shí)行聯(lián)合懲戒。通過(guò)這些措施，讓低空飛行既有活力又安全。

第三章低空空域管理改革的具體措施

1.建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的低空空域管理系統(tǒng)

現(xiàn)在各地低空空域管理五花八門，不統(tǒng)一，這給飛行活動(dòng)帶來(lái)很多不便。所以必須建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的低空空域管理系統(tǒng)，就像全國(guó)都用一張身份證一樣。這個(gè)系統(tǒng)要能實(shí)時(shí)顯示空域使用情況，讓飛行員隨時(shí)知道哪里能飛、哪里不能飛。還要集成氣象信息、航空器信息等，提供全方位服務(wù)。各地要接入這個(gè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。通過(guò)這個(gè)系統(tǒng)，讓低空空域管理變得像網(wǎng)購(gòu)一樣方便，哪里都能查，哪里都能用。

2.推動(dòng)低空空域信息共享與開(kāi)放

低空空域信息要像天氣預(yù)報(bào)一樣公開(kāi)透明，讓大家都能用。要建立低空空域信息發(fā)布平臺(tái)，定期發(fā)布空域使用情況、飛行計(jì)劃等信息。對(duì)于一些非敏感信息，要實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)共享，比如空域容量、飛行等待隊(duì)列等。還要開(kāi)放低空空域地理信息數(shù)據(jù)，方便企業(yè)開(kāi)發(fā)相關(guān)應(yīng)用。通過(guò)信息共享，讓各方都能了解低空空域動(dòng)態(tài)，提高飛行效率。同時(shí)要建立信息反饋機(jī)制，收集各方意見(jiàn)，不斷完善信息發(fā)布內(nèi)容。

3.創(chuàng)新低空空域管理服務(wù)模式

低空空域管理要像服務(wù)企業(yè)一樣，提供精細(xì)化服務(wù)。要建立低空空域服務(wù)聯(lián)盟，整合各方資源，提供一站式服務(wù)。比如提供飛行計(jì)劃代理服務(wù)，讓飛行員不用自己跑審批；提供空中交通服務(wù)，協(xié)調(diào)飛行沖突；提供保險(xiǎn)服務(wù)，降低飛行風(fēng)險(xiǎn)。還要發(fā)展低空空域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，聚集相關(guān)企業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群。通過(guò)創(chuàng)新服務(wù)模式，讓低空空域管理更加專業(yè)化、市場(chǎng)化，為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力支撐。

第四章低空空域管理改革的政策支持

1.加大對(duì)低空空域產(chǎn)業(yè)的扶持力度

低空空域產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，國(guó)家得像扶持高新產(chǎn)業(yè)一樣，給它政策支持。要設(shè)立低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金，專門用來(lái)投資無(wú)人機(jī)制造、飛行培訓(xùn)、空中游覽等項(xiàng)目。還要對(duì)低空空域企業(yè)減稅降費(fèi)，比如對(duì)購(gòu)買飛行器的企業(yè)給補(bǔ)貼，對(duì)提供低空空域服務(wù)的企業(yè)減所得稅。此外還要支持高校開(kāi)設(shè)低空相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)更多專業(yè)人才。通過(guò)這些政策，讓低空空域產(chǎn)業(yè)有更多資金、更少負(fù)擔(dān)、更好的人才，快速成長(zhǎng)起來(lái)。

2.完善低空空域管理相關(guān)法律法規(guī)

現(xiàn)在低空空域管理有些法律跟不上時(shí)代發(fā)展，得趕緊完善。要制定專門的低空空域管理法，明確各方權(quán)利義務(wù)，特別是要規(guī)定好飛行安全責(zé)任。還要細(xì)化無(wú)人機(jī)等新業(yè)態(tài)的管理規(guī)則，比如明確無(wú)人機(jī)飛行高度限制、禁飛區(qū)規(guī)定等。同時(shí)要修訂相關(guān)刑法條款，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)飛行行為加大處罰力度。通過(guò)完善法律法規(guī)，讓低空空域管理有法可依，有章可循，既保障安全又促進(jìn)發(fā)展。

3.建立健全低空空域管理協(xié)調(diào)機(jī)制

低空空域管理涉及多個(gè)部門，必須建立協(xié)調(diào)機(jī)制，避免各自為政。要成立由民航局牽頭，公安、軍事、交通等部門參加的低空空域管理協(xié)調(diào)委員會(huì)，定期開(kāi)會(huì)解決跨部門問(wèn)題。還要建立信息共享機(jī)制，各部門空域信息要互聯(lián)互通。對(duì)于重大飛行活動(dòng)，要建立聯(lián)合審批制度。此外還要加強(qiáng)地方政府的協(xié)調(diào)作用，統(tǒng)籌區(qū)域低空空域發(fā)展。通過(guò)建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，讓低空空域管理更加順暢高效。

第五章低空空域管理改革的實(shí)施步驟

1.分階段推進(jìn)低空空域管理改革

低空空域管理改革不能一蹴而就，得一步步來(lái)。可以先選擇一些條件成熟的地區(qū)，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、空域資源緊張的東部地區(qū)，開(kāi)展試點(diǎn)改革。在試點(diǎn)地區(qū)，可以先行先試，探索適合當(dāng)?shù)氐墓芾砟Ｊ?。比如可以嘗試"低空空域使用權(quán)市場(chǎng)化交易"，讓有需求的企業(yè)可以購(gòu)買空域使用權(quán)。試點(diǎn)成功后，再逐步向全國(guó)推廣。通過(guò)分階段推進(jìn)，可以降低改革風(fēng)險(xiǎn)，確保改革平穩(wěn)有序。

2.加強(qiáng)低空空域管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

低空空域管理要像高速公路一樣，得有配套的基礎(chǔ)設(shè)施。要加快無(wú)人機(jī)機(jī)場(chǎng)建設(shè)，在主要城市和景區(qū)建設(shè)一批無(wú)人機(jī)起降點(diǎn)。這些機(jī)場(chǎng)要配備導(dǎo)航、通信、氣象等設(shè)備，確保飛行安全。還要完善低空空域地理信息平臺(tái)，提供精準(zhǔn)的空域數(shù)據(jù)服務(wù)。此外還要加強(qiáng)低空空域安全監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，利用雷達(dá)、無(wú)人機(jī)等手段，實(shí)時(shí)監(jiān)控空域情況。通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為低空空域管理提供硬件支撐。

3.培育多元化的低空空域服務(wù)主體

低空空域管理要依靠各方力量，不能光靠政府。要鼓勵(lì)更多社會(huì)資本參與，培育多元化的服務(wù)主體。比如可以支持民營(yíng)企業(yè)投資建設(shè)無(wú)人機(jī)機(jī)場(chǎng)，提供低空空域服務(wù)。還可以發(fā)展專業(yè)的低空空域服務(wù)公司，提供飛行培訓(xùn)、空中交通服務(wù)、保險(xiǎn)服務(wù)等。通過(guò)培育多元化服務(wù)主體，可以形成良性競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，提高低空空域服務(wù)效率和質(zhì)量。同時(shí)政府要發(fā)揮引導(dǎo)作用，制定相關(guān)政策，支持這些企業(yè)成長(zhǎng)。

第六章低空空域管理改革的保障措施

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

低空空域管理改革涉及面廣，必須加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保改革順利進(jìn)行。要成立由中央領(lǐng)導(dǎo)牽頭的低空空域管理改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)改革工作。各地也要成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本地區(qū)的改革推進(jìn)。要建立定期會(huì)商機(jī)制，及時(shí)解決改革中遇到的問(wèn)題。此外還要加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)，特別是民航、軍事、公安等部門要加強(qiáng)溝通，形成改革合力。通過(guò)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保改革方向不偏，措施得力。

2.完善資金投入與保障機(jī)制

低空空域管理改革需要大量資金投入，必須建立完善的資金保障機(jī)制。要發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，設(shè)立低空空域管理改革專項(xiàng)資金，用于支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)研發(fā)、人才培養(yǎng)等。同時(shí)要鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，通過(guò)PPP模式等方式，吸引更多資金投入。此外還要探索建立低空空域使用權(quán)收益共享機(jī)制，將部分收益用于支持低空空域管理。通過(guò)多渠道籌措資金，為改革提供有力保障。

3.加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)與社會(huì)監(jiān)督

低空空域管理改革要取得成功，離不開(kāi)社會(huì)各界的支持和參與。要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，讓更多人了解低空空域管理的意義和改革內(nèi)容?？梢酝ㄟ^(guò)媒體宣傳、社區(qū)講座等方式，提高公眾對(duì)低空空域管理的認(rèn)識(shí)。同時(shí)要暢通公眾參與渠道，設(shè)立舉報(bào)電話、網(wǎng)站等，鼓勵(lì)群眾監(jiān)督低空空域管理。對(duì)于違規(guī)飛行行為，要依法嚴(yán)厲查處，形成震懾作用。通過(guò)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)和社會(huì)監(jiān)督，營(yíng)造良好的改革氛圍。

第七章低空空域管理改革的預(yù)期成效

1.促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展

低空空域管理改革最大的好處就是能促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。通過(guò)改革，低空空域資源利用率會(huì)大大提高，更多飛行活動(dòng)可以得到保障，這將為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供廣闊空間。比如無(wú)人機(jī)送貨、空中觀光、飛行培訓(xùn)等業(yè)務(wù)會(huì)迎來(lái)爆發(fā)式增長(zhǎng)。相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈也會(huì)隨之發(fā)展壯大，帶動(dòng)就業(yè)、增加收入。據(jù)估計(jì)，到2025年，低空經(jīng)濟(jì)規(guī)?？赡苓_(dá)到萬(wàn)億級(jí)別，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。通過(guò)改革，讓低空經(jīng)濟(jì)從"小眾"變成"大眾"，惠及更多人。

2.提升公共安全保障水平

低空空域管理改革不僅促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還能提升公共安全保障水平。通過(guò)科學(xué)管理，可以減少飛行事故風(fēng)險(xiǎn)，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。比如建立完善的空域監(jiān)控體系，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置違規(guī)飛行行為。對(duì)于無(wú)人機(jī)等新業(yè)態(tài)，通過(guò)制定嚴(yán)格的管理規(guī)范，可以防止無(wú)人機(jī)撞機(jī)、擾航等事件發(fā)生。此外，通過(guò)改革可以提升應(yīng)急救援能力，讓空中救援更加高效?？傊ㄟ^(guò)改革，讓低空飛行既有活力又不危險(xiǎn)，讓公眾更安心。

3.滿足人民美好生活需要

低空空域管理改革最終目的是讓普通老百姓也能享受到低空飛行的樂(lè)趣，滿足人民對(duì)美好生活的需要。通過(guò)改革，低空飛行將會(huì)像開(kāi)車一樣方便，普通人可以通過(guò)培訓(xùn)考取飛行員執(zhí)照，實(shí)現(xiàn)藍(lán)天夢(mèng)。空中游覽、低空飛行體驗(yàn)等休閑活動(dòng)會(huì)越來(lái)越多，豐富人們的精神生活。此外，低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會(huì)帶動(dòng)相關(guān)消費(fèi)，比如飛行培訓(xùn)、航空運(yùn)動(dòng)器材等，滿足人們多樣化的消費(fèi)需求。通過(guò)改革，讓藍(lán)天成為更多人的共享空間，提升生活品質(zhì)。

第八章低空空域管理改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.美國(guó)低空空域管理的市場(chǎng)化模式

美國(guó)在低空空域管理方面走在了世界前列，他們采用市場(chǎng)化模式，效果很好。美國(guó)成立了聯(lián)邦航空管理局（FAA），負(fù)責(zé)全國(guó)空域管理。但他們?cè)试S低空空域使用權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化交易，也就是說(shuō)，有需求的企業(yè)可以通過(guò)購(gòu)買獲得空域使用權(quán)。這種模式讓空域資源得到了高效利用，也滿足了各種飛行活動(dòng)的需求。此外，美國(guó)還建立了低空空中交通管理系統(tǒng)，可以實(shí)時(shí)處理大量飛行計(jì)劃，提高了飛行效率。美國(guó)模式值得我們學(xué)習(xí)，可以借鑒他們的市場(chǎng)化機(jī)制和先進(jìn)技術(shù)。

2.歐洲低空空域管理的分區(qū)制經(jīng)驗(yàn)

歐洲在低空空域管理方面采用分區(qū)制，將低空空域劃分為不同區(qū)域，每個(gè)區(qū)域有不同的管理規(guī)則。這種分區(qū)制模式可以根據(jù)不同區(qū)域的特點(diǎn)，制定差異化的管理政策。比如在人口密集區(qū)可以設(shè)置更嚴(yán)格的飛行限制，在偏遠(yuǎn)地區(qū)可以開(kāi)放更多飛行活動(dòng)。歐洲還建立了低空空域信息共享平臺(tái)，各成員國(guó)之間可以實(shí)時(shí)共享空域信息，提高了管理效率。歐洲的分區(qū)制模式值得我們借鑒，可以根據(jù)我國(guó)國(guó)情，制定適合的分區(qū)管理方案。

3.日本低空空域管理的社會(huì)化參與做法

日本在低空空域管理方面注重社會(huì)參與，通過(guò)社會(huì)化方式提高管理效率。日本成立了低空空域管理協(xié)會(huì)，由政府、企業(yè)、航空公司等共同參與，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)低空空域使用。協(xié)會(huì)制定了一系列管理規(guī)則，并監(jiān)督執(zhí)行。此外，日本還鼓勵(lì)公眾參與低空空域管理，通過(guò)設(shè)立舉報(bào)電話、網(wǎng)站等方式，接受公眾監(jiān)督。日本的社會(huì)化參與做法值得我們學(xué)習(xí)，可以借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)，建立多方參與的管理機(jī)制。

第九章低空空域管理改革的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)防范

1.風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估機(jī)制建設(shè)

低空空域管理改革雖然前景廣闊，但也面臨不少風(fēng)險(xiǎn)。比如空域資源緊張可能導(dǎo)致飛行沖突；新技術(shù)應(yīng)用可能帶來(lái)安全隱患；管理政策變化可能影響市場(chǎng)預(yù)期。為了應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，必須建立完善的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估機(jī)制。要定期對(duì)低空空域使用情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。比如對(duì)無(wú)人機(jī)等新業(yè)態(tài)要重點(diǎn)評(píng)估，制定相應(yīng)的管理措施。還要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，及時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警，可以提前防范風(fēng)險(xiǎn)，確保改革平穩(wěn)推進(jìn)。

2.安全監(jiān)管與應(yīng)急處理能力提升

低空空域管理改革要確保飛行安全，必須提升安全監(jiān)管和應(yīng)急處理能力。要加強(qiáng)安全監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，提高監(jiān)管人員素質(zhì)。要完善安全監(jiān)管制度，明確各方安全責(zé)任。此外還要加強(qiáng)應(yīng)急演練，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。比如對(duì)于無(wú)人機(jī)失控、飛機(jī)相撞等事故，要制定應(yīng)急預(yù)案，確保能快速有效處置。通過(guò)提升安全監(jiān)管和應(yīng)急處理能力，可以降低事故風(fēng)險(xiǎn)，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

3.改革效果監(jiān)測(cè)與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

低空空域管理改革要取得成功，必須建立效果監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。要定期對(duì)改革效果進(jìn)行評(píng)估，了解改革是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)?？梢酝ㄟ^(guò)問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)等方式，收集各方意見(jiàn)。對(duì)于改革中存在的問(wèn)題，要及時(shí)調(diào)整政策，確保改革方向正確。此外還要建立改革效果反饋機(jī)制，將評(píng)估結(jié)果