國家生態(tài)環(huán)境安全法律問題(提綱)2005-2國家生態(tài)環(huán)境安全（一）各國環(huán)境安全理論與制度比較國家生態(tài)環(huán)境安全問題的提出生態(tài)環(huán)境問題與國家安全的聯(lián)系制度產(chǎn)生我國提出國家生態(tài)環(huán)境安全問題的背景各國比較一般概念我國的國家生態(tài)環(huán)境安全概念西方國家關(guān)于國家環(huán)境安全的概念俄國的生態(tài)安全概念概念的比較（二）我國生態(tài)環(huán)境安全問題1，我國國家生態(tài)環(huán)境安全問題的特殊性2，影響我國國家生態(tài)環(huán)境安全的主要問題國土安全環(huán)境安全自然災(zāi)害國際環(huán)境安全3，國家生態(tài)環(huán)境安全在國家安全中的地位國家安全信息安全、科技安全、市場安全、產(chǎn)業(yè)安全、外交安全……。社會安全政治安全軍事安全生態(tài)安全經(jīng)濟(jì)安全生態(tài)保護(hù)建設(shè)法律制度完善（一）環(huán)保部門在生態(tài)保護(hù)建設(shè)中的主要職能（1）區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理制定生態(tài)保護(hù)政策、制度與法律、法規(guī)。生態(tài)調(diào)查、區(qū)劃和規(guī)劃監(jiān)督自然資源開發(fā)活動中的環(huán)境保護(hù)指導(dǎo)監(jiān)督礦區(qū)復(fù)墾、生態(tài)破壞恢復(fù)整治、濕地環(huán)境保護(hù)、荒漠化防治工作監(jiān)督管理海岸工程、陸源污染、拆船等海洋環(huán)境污染防治工作（2）自然保護(hù)區(qū)與物種管理（生物多樣性）自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督管理物種管理（3）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)（4）生物安全管理管理生物技術(shù)環(huán)境安全防止外來物種入侵（二）完善生態(tài)環(huán)境管理法律體系1，國家生態(tài)環(huán)境安全法制化生態(tài)環(huán)評制度一、國家生態(tài)環(huán)境安全（一）各國環(huán)境安全理論與制度比較1，國家生態(tài)環(huán)境安全問題的提出歷史及演變1，生態(tài)環(huán)境問題與國家安全的必然聯(lián)系。國家生態(tài)環(huán)境安全問題即生態(tài)環(huán)境與國家安全的關(guān)系問題。國家安全直接關(guān)系到國家主權(quán)、公民的生存權(quán)和社會的穩(wěn)定，為法律保護(hù)之最。將生態(tài)環(huán)境與國家安全聯(lián)系在一起并不是當(dāng)代人才有的警醒，在中國歷史上鯀治水失敗被處死刑，可以說是國家生態(tài)安全最早的殉道者，歷代統(tǒng)治者也都把保護(hù)自然資源、防治自然災(zāi)害作為國策問題予以高度重視，如中國最早提出國策概念的管仲在其《地員篇》中強(qiáng)調(diào)的“地者政之本”。而中國古代游牧民族與農(nóng)業(yè)民族的長期爭戰(zhàn)造成的山河破碎、國破家亡的悲劇，其直接原因往往是游牧民族賴以生存的草原資源受到破壞，這些經(jīng)常處于生態(tài)難民境域中的鐵騎對文明社會造成的巨大破壞至今還令許多西方人談虎變色，然而這種情況在當(dāng)今世界依然有跡可尋，以土地和水資源為核心的國土資源的極度短缺是一些執(zhí)政者以維護(hù)國家安全名義對外擴(kuò)張的真實原因。另一方面，那些弱小的生態(tài)難民只能流離失所，例如2001年11月15日，太平洋島國圖瓦盧宣布，因溫室氣體排放導(dǎo)致海平面上升，他們將放棄國家主權(quán)，舉國移民。由此可見，國家生態(tài)環(huán)境安全問題既是國內(nèi)法的國策性問題，又是國際法的全球性問題。2，作為一項制度產(chǎn)生于西方。西方國家關(guān)于國家環(huán)境安全的概念最早見于美國環(huán)境專家萊斯特·R·布朗所著《建設(shè)一個持續(xù)發(fā)展的社會》一書，作者在對全球環(huán)境問題系統(tǒng)研究后提出“國家安全的關(guān)鍵是可持續(xù)發(fā)展性”、“生態(tài)環(huán)境成為世界各國關(guān)注的國家安全的首要問題”等重要論點。1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)表的《我們共同的未來》報告正式使用了“環(huán)境安全”這一用語，闡明安全的定義除了對國家主權(quán)的政治和軍事威脅外，環(huán)境問題已成為具有戰(zhàn)略意義的問題之一。應(yīng)當(dāng)說這個時候的國家環(huán)境安全還基本上是經(jīng)濟(jì)問題和國內(nèi)環(huán)境保護(hù)問題。但轉(zhuǎn)折來自1991年美國公布的《國家安全戰(zhàn)略報告》，首次將環(huán)境視為其國家利益組成部分，認(rèn)為各種全球生態(tài)環(huán)境問題已在政治沖突中起作用了，為消除來自環(huán)境的壓力，保護(hù)美國國家利益，美國有義務(wù)督促世界各國來共同承擔(dān)責(zé)任。美國國防部自1995年起每年向總統(tǒng)和國會提交關(guān)于環(huán)境安全的年度報告。美國白宮與國務(wù)院官員稱“世界范圍內(nèi)的環(huán)境退化已威脅到美國的繁榮”，進(jìn)而認(rèn)為在某些對美國利益至關(guān)重要的地區(qū)而因環(huán)境資源問題可能導(dǎo)致沖突，將促使美國介入其中，并實施干預(yù)參見美國前國務(wù)卿克里斯托弗于1996年2月14日《將環(huán)境問題納入國務(wù)院的核心外交政策目標(biāo)之中》一文及美國白宮1996參見美國前國務(wù)卿克里斯托弗于1996年2月14日《將環(huán)境問題納入國務(wù)院的核心外交政策目標(biāo)之中》一文及美國白宮1996年發(fā)表的《國家安全科學(xué)和技術(shù)戰(zhàn)略》的報告3，我國提出國家生態(tài)環(huán)境安全問題的背景。中國由于生態(tài)環(huán)境問題特別是與自然災(zāi)害相關(guān)的第一環(huán)境問題特別嚴(yán)峻，因而國家生態(tài)環(huán)境安全歷來為統(tǒng)治者所高度重視，中國的國家生態(tài)環(huán)境安全有其自身的發(fā)展歷史和文化底蘊，但新中國在國家規(guī)范性文件中正式提出國家生態(tài)環(huán)境安全的概念，始見于2000年底國務(wù)院發(fā)布的《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，這是我國首次將生態(tài)安全作為環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，納入國家安全的范疇，明確指出“（如果）生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化，將嚴(yán)重影響我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展和國家生態(tài)環(huán)境安全?！蔽覈鷳B(tài)安全問題的提出的主要背景有三：一是國內(nèi)生態(tài)環(huán)境不斷惡化，生態(tài)赤字日漸膨脹，自然災(zāi)害加劇，特別是近年來頻繁發(fā)生的洪澇、干旱、沙塵暴和急劇擴(kuò)大的荒漠化，嚴(yán)重干擾了人們的生產(chǎn)生活與社會安定，直接影響到我國社會經(jīng)濟(jì)的健康和可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境受到巨大破壞，甚至對人的生存直接構(gòu)成威脅，從而使得我國生態(tài)安全問題凸顯出來。二是我國西部大開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)問題引起全國上下的普遍關(guān)注，由于我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，而西部幅員遼闊且是我國主要江河與沙塵的發(fā)源地，直接事關(guān)全國的生態(tài)環(huán)境安全。三是西方國家與國際社會關(guān)于生態(tài)環(huán)境安全的理論與實踐在我國產(chǎn)生了積極的反響，特別是1987年第42屆聯(lián)大以來聯(lián)合國協(xié)調(diào)各國實施有關(guān)20世紀(jì)后期十年國際減災(zāi)行動綱領(lǐng)、《21世紀(jì)議程》及“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略，推動了我國近年強(qiáng)化了相關(guān)領(lǐng)域的立法。如“十五”計劃所確定的環(huán)境政策和措施、國務(wù)院1998年制定的《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》、全國人大制訂或修訂的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》等，均從不同角度強(qiáng)調(diào)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)為我國現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，并相繼涉及到了生態(tài)安全問題。江澤民同志指出，人口資源環(huán)境工作是強(qiáng)國富民安天下的大事，表明黨和國家對生態(tài)安全問題的高度重視。作為發(fā)展中的人口和環(huán)境大國，我國要長期致力于經(jīng)濟(jì)的全面快速發(fā)展，以縮短與發(fā)達(dá)國家的差距及解決國內(nèi)東西部地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實問題，但發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境要并舉而相互促進(jìn)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能以犧牲環(huán)境為代價，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不能搞掠奪資源式的盲目無度的開發(fā)，不能走發(fā)達(dá)國家既往“先破壞、后治理”的老路，而必須尋求一條符合我國社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)條件，符合國際社會普遍倡導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境安全保障，有利于克服國內(nèi)環(huán)境惡化與資源沖突而危及可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定的發(fā)展新路。我國將生態(tài)環(huán)境安全提到國家長治久安與民族振興的地位，重視生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，不僅是為增強(qiáng)自身綜合國力，確保國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展而創(chuàng)造重要條件，而且是積極參與國際環(huán)境合作，對全人類環(huán)境事業(yè)負(fù)責(zé)的精神狀態(tài)與切實行動。2，國家生態(tài)環(huán)境安全概念的比較1，一般概念。國家生態(tài)環(huán)境安全問題古已有之，但各國以及各歷史時期情況有所不同。生態(tài)環(huán)境是由水、土、森林、動植物、空氣等自然要素相互協(xié)調(diào)而有機(jī)構(gòu)成的“綜合體”，人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的每一步都離不開生態(tài)環(huán)境的“綜合支持”，生態(tài)安全或環(huán)境安全一般可理解為：維系一定區(qū)域或國家社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的“穩(wěn)定環(huán)境”就是生態(tài)環(huán)境安全，即確?！芭c人類生存息息相關(guān)的生態(tài)環(huán)境及自然資源基礎(chǔ)處于良好的狀態(tài)或不遭受不可恢復(fù)的破壞”參見鄺揚《環(huán)境安全與國際關(guān)系》，載于《歐洲》1997參見鄺揚《環(huán)境安全與國際關(guān)系》，載于《歐洲》1997年第3期。關(guān)于國家生態(tài)環(huán)境安全概念的范疇，目前國內(nèi)外并無統(tǒng)一的定義。2，在我國，國家生態(tài)環(huán)境安全亦稱為環(huán)境安全、生態(tài)安全，有時被冠以國家職能的含義，稱為國家生態(tài)安全或國家環(huán)境安全。在《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》中，它是指國家生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)。此外，與國家生態(tài)環(huán)境安全相關(guān)的概念還有國家資源環(huán)境安全參見張雷、劉慧《中國國家資源環(huán)境安全問題初探》，《中國人口、資源與環(huán)境》2002年第12卷第1期。、國土資源安全參見孟旭光《我國國土資源安全面臨的挑戰(zhàn)及對策》，《中國人口、資源與環(huán)境》2002年第12卷第1期。、社會安全（主要指事故與災(zāi)害對社會安全的影響）參見張雷、劉慧《中國國家資源環(huán)境安全問題初探》，《中國人口、資源與環(huán)境》2002年第12卷第1期。參見孟旭光《我國國土資源安全面臨的挑戰(zhàn)及對策》，《中國人口、資源與環(huán)境》2002年第12卷第1期。參見馬宗晉、高慶華《社會的安全保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展》，《中國人口、資源與環(huán)境》2002年第12卷第1期。3，西方國家關(guān)于國家環(huán)境安全的概念。美國的國家環(huán)境安全產(chǎn)生于冷戰(zhàn)結(jié)束后，其國家安全政策的目標(biāo)從單純的軍事安全逐漸演變?yōu)榘ōh(huán)境安全、經(jīng)濟(jì)安全和軍事安全在內(nèi)的幾重目標(biāo)，具體包括四方面的內(nèi)容：一是資源安全，二是能源安全。美國的資源和能源大量依賴國際市場，因此它認(rèn)為國外重要的和敏感的能源和資源的流向都可能會引發(fā)國際沖突，都會影響美國的國家安全。三是環(huán)境安全，指他國或國際環(huán)境存在的問題都會對本國造成影響，例如赤道帶國家大規(guī)?？撤釒в炅?，對其他國家氣候和生態(tài)環(huán)境造成的不利影響等。四是生物安全，指生物系統(tǒng)的穩(wěn)定與健康，特別是人口問題和食物系統(tǒng)問題。美國的國家環(huán)境安全主要目標(biāo)并不是針對其本國的環(huán)境問題，而以國際法意義為主，即任何發(fā)生在他國的、他國之間的、地區(qū)性的乃至全球性的事件，只要對美國的環(huán)境安全造成損害、威脅或者有潛在的威脅，美國就可以進(jìn)行干預(yù)，以解除、減少對美國的損害或者威脅，保護(hù)美國的環(huán)境安全。4，俄羅斯的環(huán)境資源法學(xué)界將生態(tài)安全作為環(huán)境資源法調(diào)整對象的一類社會關(guān)系大致也始于1980年代后期，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》將保障生態(tài)安全規(guī)定為俄羅斯及其各主體共同管轄的事項，《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國自然環(huán)境保護(hù)法》將保障生態(tài)安全作為保證人和公民的生態(tài)權(quán)利得以實現(xiàn)的保障措施，1995年11月17日還通過了《聯(lián)邦生態(tài)安全法》，作為保障生態(tài)安全方面的專門性聯(lián)邦法律。但有學(xué)者認(rèn)為，俄國的生態(tài)安全概念與保護(hù)環(huán)境是同義詞，而不是一類新的社會關(guān)系。參見王樹義《俄羅斯生態(tài)法》，武漢大學(xué)出版社，2001年5月，25-26頁。參見王樹義《俄羅斯生態(tài)法》，武漢大學(xué)出版社，2001年5月，25-26頁。近年來，由于對國際安全的非軍事性威脅因素日益引起西方國家關(guān)注，環(huán)境安全問題的討論十分熱烈，其中比較活躍的國家為美國、英國、德國和加拿大等國；討論比較積極的組織則有北約、歐洲安全與合作組織、歐盟、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，以及斯德哥爾摩國際和平研究所等歐美有關(guān)大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)。較有代表性的研究成果如：北約1999年的《國際背景下的環(huán)境與安全》、加拿大1999年的《環(huán)境、短缺和暴力》、德國2000年的《環(huán)境和安全：通過合作預(yù)防危機(jī)》、美國2000年《環(huán)境變化和安全：項目報告》等。參見別濤《環(huán)境與安全問題的討論應(yīng)當(dāng)引起我國的警覺》，國際環(huán)境參考2001-2.參見別濤《環(huán)境與安全問題的討論應(yīng)當(dāng)引起我國的警覺》，國際環(huán)境參考2001-2.5，概念的比較。總的說來，目前各國關(guān)于生態(tài)安全或環(huán)境安全的含義可分為兩個層次：第一層次的生態(tài)安全與各國國內(nèi)法上的環(huán)境與自然資源保護(hù)或各國環(huán)保部門從事的環(huán)境污染防治和自然資源保護(hù)工作基本相同，在規(guī)范類型上主要屬于國內(nèi)政策和國內(nèi)法規(guī)范；第二個層次的生態(tài)安全則是外交、軍事等領(lǐng)域之內(nèi)的新概念，在規(guī)范類型上主要著眼于國際法規(guī)范，也包括國內(nèi)法在解決環(huán)境沖突中的單邊主義機(jī)制。如果將中國、俄羅斯和美國的生態(tài)安全概念加以比較，顯然，以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家側(cè)重于環(huán)境安全的第二個層次的適用，將環(huán)境安全視為“制定包括全球環(huán)境挑戰(zhàn)在內(nèi)的新的世界安全議程”參見美國前副總統(tǒng)戈爾2000年1月10日在聯(lián)合國安理會上的發(fā)言。，強(qiáng)調(diào)美國“必須領(lǐng)導(dǎo)大家一起來保護(hù)最終決定全球繁榮與和平的地球環(huán)境”參見[美參見美國前副總統(tǒng)戈爾2000年1月10日在聯(lián)合國安理會上的發(fā)言。參見[美]阿爾·戈爾《瀕臨失衡的地球》，中央編譯出版社，1997年3月第1版。參見《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第72條。參見《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第72條和《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國自然環(huán)境保護(hù)法》第11條6，我國國家生態(tài)環(huán)境安全概念的更新。我國當(dāng)前的國家生態(tài)環(huán)境安全基本上是停留在西方國家1990年代以前的國家環(huán)境安全意義上，即只局限于經(jīng)濟(jì)意義和國內(nèi)環(huán)境保護(hù)意義。然而，國外的或全球性生態(tài)環(huán)境問題對我國的國家環(huán)境安全的影響是客觀存在的，且有加劇的趨勢，例如外蒙和中亞國家草原退化是我國沙塵暴的重要污染源，一些國家對我國南海石油資源的掠奪既是對我國主權(quán)的侵犯，也是對我國國家能源安全的威脅。這要求我國應(yīng)當(dāng)及時對目前的國家生態(tài)環(huán)境安全概念重新定位，以適應(yīng)我國國家利益保護(hù)的需要，并與國際的主流趨勢同步。（二）我國生態(tài)環(huán)境安全問題1，我國國家生態(tài)環(huán)境安全問題的特殊性我國生態(tài)安全的基本態(tài)勢為：資源數(shù)量多、類型多而多數(shù)質(zhì)量較差；資源總量大而人均占有量??；資源供給增長緩慢且后備不足而需求增長迅速，供需矛盾突出；資源短缺和浪費現(xiàn)象并存。我國資源安全形勢嚴(yán)峻，資源承載負(fù)擔(dān)重，尤其是能源、水資源及耕地資源的安全問題最為明顯。同時，我國作為發(fā)展中后起工業(yè)化國家與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國，長期奉行三高粗放型即“高增長、高物耗、高污染”的發(fā)展模式，加上人口劇增，經(jīng)濟(jì)技術(shù)實力較弱，未能及時有效地遏制較大范圍及程度的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，致使非再生性資源呈絕對減少趨勢，可再生性資源亦顯衰退態(tài)勢。生態(tài)環(huán)境日益惡化，危害性不斷加重。特別是水污染嚴(yán)重、植被退化、濕地干涸、水土流失與荒漠化，極大制約了我國經(jīng)濟(jì)和社會的持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1986年全國因生態(tài)破壞造成的直接經(jīng)濟(jì)損失和間接損失為831.4億元；1994年因生態(tài)環(huán)境破壞造成的經(jīng)濟(jì)損失約為4201.6億元，接近同年GDP的10%；近幾年來國民經(jīng)濟(jì)增長的大約一半被自然災(zāi)害所抵消?？梢?，生態(tài)安全可以說是我國發(fā)展國策問題的核心，如果生態(tài)安全問題不解決，不僅造成當(dāng)代巨大的生命、財產(chǎn)損失、社會安定無法保證，還會造成生態(tài)問題的代際轉(zhuǎn)嫁，給子孫后代帶來不可逆的深重災(zāi)難，可持續(xù)發(fā)展便無從談起。在國外生態(tài)環(huán)境對我國生態(tài)環(huán)境安全的影響方面，雖然我國國土范圍內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的獨立性較強(qiáng)，但我國周邊國家和地區(qū)特別是西部、北部國家和地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，其生態(tài)環(huán)境惡化會使我國西部地區(qū)本已十分脆弱的生態(tài)環(huán)境雪上加霜，進(jìn)而對全國范圍的生態(tài)環(huán)境安全造成嚴(yán)重影響，這也是我國國家生態(tài)環(huán)境安全所必須考慮的問題。2，影響我國國家生態(tài)環(huán)境安全的主要問題生態(tài)環(huán)境問題都會對國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展產(chǎn)生影響，但并不是都會對國家安全產(chǎn)生影響，例如噪聲污染、固體廢棄物污染等，只有那些嚴(yán)重危害廣大人民群眾生命財產(chǎn)即生存利益、破壞社會穩(wěn)定、動搖了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展基礎(chǔ)、對國家政治統(tǒng)治造成威脅的生態(tài)環(huán)境問題才屬于國家生態(tài)環(huán)境安全問題。我國目前這類問題大體包括四個方面：一是國土安全問題。國家有三要素，即領(lǐng)土、居民和主權(quán)，因此國家生態(tài)環(huán)境安全首先是指國土安全?！皣烈话闶侵敢粐鴩抑鳈?quán)支配管轄的地域空間，包括陸地與海域。國土資源則是一國主權(quán)支配管轄的自然資源及其決定的環(huán)境資源和社會經(jīng)濟(jì)資源?！毙d、肖乾剛《自然資源法》，法律出版社1999年，144頁。肖國興、肖乾剛《自然資源法》，法律出版社1999年，144頁。1，水土流失嚴(yán)重。水土流失是中國面臨的頭號生態(tài)環(huán)境問題，目前我國水土流失面積367萬平方公里，占國土總面積的38.2%，每年流失表層土50億100億噸，喪失的肥力折合成化肥，高于全國化肥年產(chǎn)量一倍以上，嚴(yán)重威脅農(nóng)業(yè)的發(fā)展。2，土地荒漠化嚴(yán)重。目前我國沙化土地168.9萬平方公里，趨于沙化土地90多萬平方公里，其中已難以治理的荒漠化土地116萬平方公里，而且荒漠化的速度加快，50年來我國土地荒漠化共約10萬平方公里，而1985-1995年10年內(nèi)荒漠化2.5萬平方公里，西部一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了“石漠化”。我國70～80％的耕地養(yǎng)分不足，耕地土壤退化，耕層變淺，耕性變差，保水肥能力下降。2000年西北、華北地區(qū)大面積頻繁出現(xiàn)沙塵暴，與耕地理化性狀惡化、團(tuán)粒結(jié)構(gòu)破壞、沙化有十分密切關(guān)系。土地荒漠化不僅嚴(yán)重影響了農(nóng)牧業(yè)，也對整個國土生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重破壞，例如沙塵暴頻率加快，統(tǒng)計表明，我國沙塵暴50年代僅發(fā)生5次，80年代則上升到14次，90年代更高達(dá)23次?；哪匾蚴侵脖辉馐芷茐?，主要是草原植被和森林植被。草原中國是草地資源大國，擁有草地近4億公頃，約占國土面積的40%，居世界第二位。但人均占有草地僅0.33公頃，為世界人均草地面積0.64公頃的一半。中國草地可利用面積比例較低。優(yōu)良草地面積小，草地品質(zhì)偏低；天然草地面積大，人工草地比例過??；天然草地的面積逐步減少，質(zhì)量不斷下降；草地載畜力下降，普遍超載過牧，草地”三化"（退化、沙化、堿化）不斷擴(kuò)展。目前，中國90%的草地不同程度地退化，其中中度退化以上草地面積已占半數(shù)。全國"三化"草地面積已達(dá)1.35億公頃，并且每年還以200萬公頃的速度增加，草地生態(tài)環(huán)境形勢十分嚴(yán)峻。我國84.4%的士草地的分布在西部，面積約3.31億公頃。由于不合理的利用，草原生態(tài)系統(tǒng)遭到了嚴(yán)重破壞，草地退化面積不斷擴(kuò)大。西北地區(qū)沙漠逐漸擴(kuò)展，荒漠化日益嚴(yán)重，沙塵暴頻繁發(fā)生。（山羊二把鋤頭四把鎬。）森林。根據(jù)第五次全國森林資源調(diào)查結(jié)果（1994-1998年），全國森林面積為15894萬公頃，全國森林覆蓋率為16、55％，人均占有率世界排名100位之后。第四次森林資源清查期間年均出現(xiàn)森林赤字5400多萬立方米，亂砍濫伐等原因每年毀林達(dá)151萬公頃。98年以來這種毀林勢頭雖然得以控制，但森林資源赤字欠帳太多，森林資源嚴(yán)重破壞難以在短期內(nèi)得到恢復(fù)，全國近年來頻繁發(fā)生的大范圍的洪澇災(zāi)害、水土流失、荒漠化等都與森林赤字有關(guān)。3，水安全問題。中國水資源嚴(yán)重短缺，我國人均水資源占有量只占世界人均水平的1\4，（一說人均水資源僅2229.8立方米,遠(yuǎn)低于世界平均水平的6956.4立方米，）排名第100位之后，是世界上13個貧水國之一，且水資源分布極不均勻。2000年，中國七大重點流域地表水有機(jī)污染普遍，各流域干流有57.7%的斷面滿足Ⅲ類水質(zhì)要求，全國80％的河流和45％的地下水資源被污染而影響使用，21.6%的斷面為Ⅳ類水質(zhì)，6.9%的斷面屬Ⅴ類水質(zhì)，13.8%的斷面屬劣Ⅴ類水質(zhì)。主要湖泊富營養(yǎng)化問題突出。全國600多座城市中有400多座供水不足。近年來水環(huán)境的惡化加劇了水安全問題，地下水嚴(yán)重超采，水資源污染加劇，全國每年污水排放量600億噸，其中80%未經(jīng)適當(dāng)處理排放入自然水體，致使全國75%的湖泊受到顯著污染，47%的河段受到污染。盡管地下水降了，雪線升了，能用的水少了，但水的浪費卻越來越嚴(yán)重，70％的農(nóng)業(yè)用水利用率僅為40％，城市和工業(yè)用水浪費的問題一直不能得到有效的解決。4，生物安全問題。生物是生態(tài)系統(tǒng)的中心，生物的多樣性是生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的基礎(chǔ)和標(biāo)志，但人類對自然的掠奪式開發(fā)利用導(dǎo)致生物物種滅絕，一個物種的滅絕將導(dǎo)致10-30種生物的生存危機(jī)，從而導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的危機(jī)，而且滅絕的物種要恢復(fù)出來理論上是不可能的，這對于一個國家的自然資源損失來說，是難以用金錢來計算的，也是人類社會共同的損失。中國是世界上生物多樣性較豐富的國家，但也是生物物種破壞和消亡嚴(yán)重的國家，我國有3萬多種高等生物，其中10%處于瀕危滅絕境地，必須受到嚴(yán)格的保護(hù)。此外，轉(zhuǎn)基因技術(shù)對生物物種安全和國家經(jīng)濟(jì)安全均會產(chǎn)生巨大影響，也應(yīng)當(dāng)列入生物安全的范疇。5，能源安全問題。能源問題是當(dāng)今全球性問題，亦是引發(fā)國際社會動蕩的重要因素，經(jīng)常成為各國經(jīng)濟(jì)安全的首要問題。我國能源問題的特殊性在于：能源嚴(yán)重供給不足，能源效率低、浪費大，能源環(huán)境污染嚴(yán)重，能源價格不合理，能源貿(mào)易與世界市場脫節(jié)。參見肖乾剛、肖國興《能源法》，法律出版社1996年，31頁。參見肖乾剛、肖國興《能源法》，法律出版社1996年，31頁。二是環(huán)境安全問題。這里的環(huán)境安全主要是指因環(huán)境污染對國家安全造成的嚴(yán)重影響。目前我國環(huán)境污染中最嚴(yán)重的問題是大氣污染、水污染、海洋污染、土壤污染和化學(xué)品污染。我國大氣污染以煤煙型污染為主，工業(yè)煙塵排放量占到83％以上，其次是沙塵污染。1995年參加全球統(tǒng)測的10個塵污染最嚴(yán)重的城市中我國占了5個，1998年上升到8個，而據(jù)美國世界資源所1999年的公布結(jié)果，當(dāng)年在世界10個大氣污染最嚴(yán)重的城市中我國就占了9個。我國北方城市每平方公里每月的降塵量50多噸，有的地方高達(dá)100多噸，著名的環(huán)保作家徐剛在拍攝環(huán)保電視劇時看到西部一些地方的樹木樹葉不堪沙塵重負(fù)被壓掉。2000年國家環(huán)保局公布的統(tǒng)計數(shù)字有所好轉(zhuǎn)，在統(tǒng)計的338個城市中，36.5%的城市達(dá)到國家空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)，63.5%的城市超過國家空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)，其中超過三級標(biāo)準(zhǔn)的有112個城市，占監(jiān)測城市的33.1%。1980年代，我國受酸雨污染的農(nóng)田面積約4000萬畝，到了1990年代僅南方7省就造成農(nóng)田減少1、5億畝，而酸雨給兩廣川貴4省區(qū)帶來的年經(jīng)濟(jì)損失達(dá)160億元。2000年的統(tǒng)計表明，目前我國酸雨區(qū)范圍和頻率保持穩(wěn)定，酸雨區(qū)面積約占國土面積的30%。我國人均水資源占有量只占世界人均水平的1\4，排名第100位之后，是世界上13個貧水國之一。而全國80％的河流和45％的地下水資源被污染而影響使用。2000年，中國七大重點流域地表水有機(jī)污染普遍，各流域干流有57.7%的斷面滿足Ⅲ類水質(zhì)要求，21.6%的斷面為Ⅳ類水質(zhì)，6.9%的斷面屬Ⅴ類水質(zhì)，13.8%的斷面屬劣Ⅴ類水質(zhì)。主要湖泊富營養(yǎng)化問題突出。盡管地下水降了，雪線升了，能用的水少了，但水的浪費卻越來越嚴(yán)重，70％的農(nóng)業(yè)用水利用率僅為40％，城市和工業(yè)用水浪費的問題一直不能得到有效的解決。今年以來全國普遍干旱，許多城市嚴(yán)重缺水，已直接威脅到人們的生存，人的生存都成問題了，發(fā)展就無從談起。后兩種污染尚未引起足夠的重視，土壤污染比其他類型污染的持續(xù)性更長久，治理的難度更大。2000年，國家有關(guān)部門對30萬公頃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)土壤有害重金屬抽樣監(jiān)測，其中3.6萬公頃土壤重金屬超標(biāo)，超標(biāo)率達(dá)12.1％。對23個?。▍^(qū)市）的不完全統(tǒng)計，共發(fā)生農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故891起，污染農(nóng)田4萬公頃，造成農(nóng)畜產(chǎn)品損失2489萬公斤，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2.2億元。在化學(xué)品污染方面，目前國際上有兩個非常重要的概念，一是POPs公約，即毒性及高、在環(huán)境中持久存在、不易分解且能夠通過食物鏈在生物體內(nèi)富集，并可轉(zhuǎn)移到下一代體內(nèi)的有毒化學(xué)品，這個國際公約首批被禁止的化學(xué)品有12種，其中農(nóng)藥有8種，而這8種在我國都還在使用。另一個概念是環(huán)境激素類化學(xué)品，世界衛(wèi)生組織定義為“使內(nèi)分泌功能發(fā)生變化，并因此而對個體及其子孫或者集團(tuán)產(chǎn)生有害影響的外因性化學(xué)物質(zhì)或者混合物?！蔽鞣絿乙殉醪胶Y選出70種化學(xué)品為環(huán)境激素類物質(zhì)，日本環(huán)境廳已公布的為67種。我國國家環(huán)?？偩殖醪胶Y選出首批被嚴(yán)格監(jiān)管的化學(xué)品名錄種類，國家經(jīng)貿(mào)委列出了997種危險化學(xué)品，但至今尚未列入法律之中，其中許多種事實上仍處于自由使用的狀態(tài)，廣泛用于制造涂料、樹脂、可塑劑、洗衣劑等。三是自然災(zāi)害問題。自然災(zāi)害簡稱天災(zāi)，可分為兩大類：一是氣候災(zāi)害，即由氣候原因引起的自然災(zāi)害，主要包括干旱災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、風(fēng)災(zāi)（包括臺風(fēng)、狂風(fēng)、風(fēng)暴潮）等，以及由此引起的土地沙漠化、沙塵暴、鹽堿化、山體滑坡、泥石流、農(nóng)作物生物災(zāi)害等；另一類是地質(zhì)災(zāi)害，即由地質(zhì)構(gòu)造作用、重力作用及與地球內(nèi)力過程有關(guān)的原因引起的自然災(zāi)害，主要包括地震災(zāi)害、火山災(zāi)害等，以及由此引起的山崩、海嘯等。我國自然災(zāi)害的特點是種類多、頻次高、強(qiáng)度大、影響面廣，除火山災(zāi)害較輕微外，其他自然災(zāi)害均很嚴(yán)重。自然災(zāi)害對人類的生存利益和財產(chǎn)利益的巨大損害。建國以來，我國由自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約為25000多億元（1990年價），自然災(zāi)害年均損失約占ＧＤＰ的3~6％，占財政收入的30％左右，高于發(fā)達(dá)國家?guī)资?，而且呈急劇上升趨勢?989年我國自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失為525億元，1989年激增至3007.4億元，十年期間年均達(dá)1578億元，相當(dāng)于年均GNP的3.8%，占全國財政年均收入的27.2％，僅損失上百億元以上的大災(zāi)即達(dá)11次之多。這十年期間內(nèi)雖然我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，國民生產(chǎn)總值增長率達(dá)11%，是全球高速增長的國家之一，但自然災(zāi)害損失的上升比率更快，使經(jīng)濟(jì)增長成就的近一半付之東流，防災(zāi)減災(zāi)已成為我國社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的一個重要因素。自然災(zāi)害威脅著人的生命安全，建國以來，我國因災(zāi)死亡50余萬人，是世界上因災(zāi)死亡人口最多的國家之一。資料來源：李振聲主編《中國減輕自然災(zāi)害研究》，３資料來源：李振聲主編《中國減輕自然災(zāi)害研究》，３~13頁，北京，中國科學(xué)技術(shù)出版社，１９９８年。四是國際環(huán)境安全問題。我國面臨的國際環(huán)境安全問題主要有兩類：一類是前面提到的國外的或全球性生態(tài)環(huán)境問題對我國的國家環(huán)境安全的影響；另一類是外國特別是西方國家可能以其自己的國家環(huán)境安全受到我國環(huán)境問題威脅為由，對我國主權(quán)的干涉或?qū)ξ覈?jīng)濟(jì)安全的威脅。第一類問題是已經(jīng)存在的，第二類問題則是隨時可能發(fā)生的，必須引起我國的高度重視。3，國家生態(tài)環(huán)境安全在國家安全中的地位關(guān)于生態(tài)安全在國家安全中居于何種地位，學(xué)者們亦有不同看法。筆者認(rèn)為我國的生態(tài)安全與國家安全的關(guān)系可用下圖表示：國家安全信息安全、科技安全、市場安全、產(chǎn)業(yè)安全、外交安全……。社會安全政治安全軍事安全生態(tài)安全經(jīng)濟(jì)安全此圖旨在表明：生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)安全是國家安全的基礎(chǔ)，而在一定意義上生態(tài)安全是經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)，生態(tài)安全在不同程度上透過經(jīng)濟(jì)安全對其它國家安全因素產(chǎn)生作用。社會安全、政治安全和軍事安全是國家安全的核心，它們均建立在生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)上，而社會安全對生態(tài)安全的依賴程度最大，政治安全對生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)安全具有同等依賴程度。以上兩個層次的范疇是固定的，缺一不可，均屬立國之本。信息安全等其它國家安全因素是國家安全的第三層次，其范疇并不固定。（三）西部開發(fā)中的生態(tài)保護(hù)建設(shè)1，我國西部生態(tài)安全和生物多樣性問題的特殊性我國西部地區(qū)的生態(tài)安全問題尤為令人擔(dān)憂。這不僅是因為西部地域遼闊，占我國陸地面積的60%，更主要在于西部因其特殊的自然地理氣候條件對我國其它地區(qū)的生態(tài)環(huán)境有跨區(qū)域的根本影響，是維持我國整體生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定的要害地區(qū)，加上其本身生態(tài)環(huán)境相對脆弱，原生環(huán)境問題突出，極易遭到人為的破壞或加??；若不給予特別保護(hù)，不僅阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，而且直接影響我國中部與東南部地區(qū)的全面發(fā)展。例如，西部處于我國長江、黃河等大江大河的發(fā)源地與上游區(qū)，由于這些江河流經(jīng)我國20多個省區(qū)，其生態(tài)環(huán)境的好壞直接關(guān)系到中華民族的生存與發(fā)展，一旦其上游生態(tài)環(huán)境受到破壞，就很難治理甚至不可逆轉(zhuǎn)，導(dǎo)致中下游地區(qū)河道淤積、洪水泛濫、災(zāi)情嚴(yán)重；同時，西部是西北季風(fēng)的發(fā)源地與上風(fēng)口，對我國大面積荒漠化與經(jīng)年旱澇無常有極大影響；另外，西部海拔高，地形復(fù)雜，氣候惡劣，生態(tài)基礎(chǔ)差，人為和自然因素相互疊加，極易加劇水土流失與江河下游地區(qū)的洪澇災(zāi)害?？梢哉f，西部地區(qū)的生態(tài)安全是我國生態(tài)安全的根本與核心所在。所以我國黨和政府對西部地區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)予以高度重視。江澤民同志指出：“改善生態(tài)環(huán)境，是西部地區(qū)的開發(fā)建設(shè)必須首先研究解決的一個重大課題。如果不從現(xiàn)在做起努力使生態(tài)環(huán)境有一個明顯的改善，在西部地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略就會落空，而且我們整個民族的生態(tài)和發(fā)展條件也將受到嚴(yán)重威脅?！敝扉F基總理亦強(qiáng)調(diào)：“生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)是西部大開發(fā)的根本和切入點。”由此可見，西部大開發(fā)的最大風(fēng)險是生態(tài)環(huán)境問題，其開發(fā)本身就是我國前所未有的一項巨大的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的系統(tǒng)工程。我國西部地區(qū)處于高海拔地域，地理氣候條件決定了西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境相對脆弱，生物多樣性程度低，極易遭到破壞。因此，我國的生態(tài)安全是以西部地區(qū)的生態(tài)安全為核心。西部地區(qū)的生態(tài)安全問題，可以概括為如下幾個方面：（1）水土流失嚴(yán)重根據(jù)水利部遙感調(diào)查，全國土壤侵蝕面積為492萬平方公里，占國土面積的51.6%,其中有410萬平方公里在西部地區(qū)，占全國總量的83.3%,西部地區(qū)土壤侵蝕面積占國土比重高達(dá)60.56%。水土流失在西部地區(qū)主要表現(xiàn)為，西北地區(qū)的風(fēng)蝕和西南地區(qū)的水蝕以及青藏高原的凍融侵蝕。水力侵蝕以黃土高原和長江中上游地區(qū)最為嚴(yán)重。黃土高原水土流失面積45萬平方公里，約占總面積的70%，是世界上水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)，也是黃河泥沙的主要來源地。長江中下游水土流失面積為55萬平方公里，占總面積的35%，不但使當(dāng)?shù)赝翆尤遮呚汃?，不少地區(qū)因土地“石化”喪失基本生存條件，而且造成江河湖泊泥沙淤積，加劇長江下游洪澇災(zāi)害的發(fā)生。青藏高原絕大部分為海拔3000米以上的高原地區(qū)，土壤侵蝕以凍融侵蝕為主，凍融侵蝕面積104萬平方公里。（2）荒漠化加劇中國已經(jīng)成為荒漠化危害最為嚴(yán)重的國家之一。目前，全國荒漠化面積262萬平方公里，占國土面積的27%，并且以每年2460平方公里的速度擴(kuò)展。其中西北及內(nèi)蒙古6省區(qū)是我國沙化最嚴(yán)重的地區(qū)，總面積達(dá)188萬平方公里，占全國沙化面積的71.7%?；哪娣e前3位的分別是新疆104.4萬平方公里、內(nèi)蒙古65.9萬平方公里、西藏43.6萬平方公里。（3）水資源短缺從總體上看，除了四川盆地等少數(shù)地區(qū)，西部大部分地區(qū)嚴(yán)重缺水。西北地區(qū)干旱少雨，當(dāng)?shù)啬杲涤炅看蠖荚?00毫米以下，有的僅為100毫米，而多年平均年蒸發(fā)量高達(dá)1200毫米以上，且降水量和徑流量的年際變化很大，水資源供需矛盾突出。加之人類活動對水資源的不合理開發(fā)利用，造成許多湖泊萎縮干涸，河流干涸斷流，以及冰川后退等問題。西北地區(qū)在中等干旱年，缺水率為8.7%,其中陜西關(guān)中地區(qū)、新疆綠洲地區(qū)和甘肅河西走廊和石羊河流域缺水程度較高。西南地區(qū)盡管年降水量在1000毫米以上，水資源豐富，但由于下墊面主要是山地丘陵，巖溶廣布，土壤涵蓄水分能力低，降水多蓄水少，加之山高谷深的地形特征，修建水利設(shè)施難度大，使豐富的徑流資源難于利用。（4）森林植被破壞森林植被是保持良好生態(tài)環(huán)境的根本，森林植被破壞是加劇水土流失和洪澇災(zāi)害、沙塵暴頻發(fā)等自然災(zāi)害的根本原因。西北地區(qū)森林覆蓋率大大低于全國平均水平。青海森林覆蓋率只有0.35%,新疆為0.79%,寧夏為1.54%，甘肅為4.33%,西藏為5.84%。西北4省區(qū)（除陜西外）的森林面積僅有400萬公頃，只占全國森林總面積的3%，覆蓋率為1.75%，在大部分地區(qū)無生態(tài)屏障可言。西北地區(qū)草原退化率大大高于全國平均水平，寧夏草原退化率高達(dá)97.37%，陜西為58.55%,甘肅為45.17%,西藏為30.36%。過度墾殖和放牧、不合理的水資源利用和亂砍濫伐是造成森林植被破壞的主要原因。（5）污染問題嚴(yán)重西部地區(qū)主要城市面臨著嚴(yán)重的工業(yè)污染，單位工業(yè)附加值產(chǎn)出的各類污染強(qiáng)度都大大高于全國平均數(shù)，省會城市空氣污染指數(shù)大幅度超標(biāo)。在長期以來形成的國內(nèi)分工格局中，西部地區(qū)的工業(yè)是以能源和原材料工業(yè)為主，包括煤炭、電力、石油化工、天然氣、有色金屬、鹽化工、磷肥工業(yè)，大都是耗水耗能大戶，污染密集型產(chǎn)業(yè)，造成嚴(yán)重的大氣污染、水體污染和固體廢棄物污染，從而形成了“資源高消耗、污染高排放”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加之生產(chǎn)技術(shù)和工藝水平落后，污染治理水平低下，污染強(qiáng)度很高。雖然在東部、中部和西部三大地區(qū)比較中，西部地區(qū)的工業(yè)污染總量并不大，但由于大部分工業(yè)都集中在少數(shù)中心城市，造成嚴(yán)重的城市環(huán)境污染。烏魯木齊、蘭州和重慶都在全球空氣污染最嚴(yán)重的十個城市之列。另外，西部開發(fā)還可能產(chǎn)生許多新的生態(tài)環(huán)境問題，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向西部落后地區(qū)轉(zhuǎn)嫁污染的可能性以及大量開采西部的自然資源可能形成的資源危機(jī)等。我國西部古老的地質(zhì)歷史、多樣的地貌和氣候條件，形成復(fù)雜多樣的生境，孕育出豐富的生物多樣性。就物種而言，苔蘚類植物2200種占世界科數(shù)的70％，蕨類植物52科，占世界科數(shù)的80％；許多動植物物種屬地區(qū)所特有。但由于西部地區(qū)自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，使這些物種保存面臨嚴(yán)峻的局面，特別是由于當(dāng)代人類的開發(fā)破壞更對西部地區(qū)生物多樣性造成嚴(yán)重威脅。例如，新疆一農(nóng)場根據(jù)開發(fā)協(xié)議引進(jìn)新種植物，使國家保護(hù)珍稀瀕危物種四合木沙包減少4300多畝，對整個自然保護(hù)區(qū)物種造成嚴(yán)重破壞。我國西部地區(qū)是多民族地區(qū)，人文資源多元化豐富，少數(shù)民族長期文化和行為中形成了保護(hù)自然資源保持生態(tài)平衡的傳統(tǒng)，開發(fā)和保護(hù)這些文化傳統(tǒng)對于西部地區(qū)生態(tài)安全保障和生物多樣性保護(hù)是至關(guān)重要的。但另一方面，這些傳統(tǒng)和文化中也有一些不利于現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)要求的內(nèi)容，而且由于經(jīng)濟(jì)文化的落后和生存條件的迫使，環(huán)境保護(hù)的意識正在一些地方逐漸被漠視。根據(jù)聯(lián)合國計劃開發(fā)署《1999年中國人類發(fā)展報告》提供的數(shù)據(jù)，我國西部地區(qū)的省份的人類發(fā)展指標(biāo)大多處于較后位置，最低的是西藏，排在第147位，貴州為137位，青海為第135位，甘肅為第129位，云南為126位，人類發(fā)展指標(biāo)均小于0.6，屬于中等偏下的人類發(fā)展地區(qū)，西藏則為低水平的人類發(fā)展地區(qū)。西部地區(qū)與東部相比不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類發(fā)展方面存在明顯差距，還存在著巨大的知識發(fā)展差距，西部一些地區(qū)、一些少數(shù)民族、部分人群面臨知識隔離的危險。西部地區(qū)知識資源嚴(yán)重不足，已成為制約發(fā)展的最大瓶頸。西部地區(qū)是中國知識資源最貧乏的地區(qū)，也是知識發(fā)展差距最大的地區(qū)。知識落后還直接表現(xiàn)為西部地區(qū)人口素質(zhì)亟待提高。據(jù)第四次全國人口普查資料統(tǒng)計，西部不識字或識字很少的人口占在業(yè)人口比重為39.5%，高出全國平均水平8個百分點，高出東部地區(qū)11個百分點；1998年全國國有企業(yè)專業(yè)技術(shù)人員中西部只占17%，只相當(dāng)于東部的1/3；西部現(xiàn)有副高以上專門人才中的半數(shù)在21世紀(jì)初就要退下來。而西部的教育水平又相對落后，專門人才相對短缺，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢引起的人們的價值觀念落后，同時，西部還存在高層次人才“東流”的現(xiàn)象。由于人力資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，以上種種因素已經(jīng)成為影響西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要制約。二、環(huán)保部門在生態(tài)保護(hù)建設(shè)中的主要職能涉及的部門：國家發(fā)展計劃委員會，國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會，財政部，國土資源部，建設(shè)部，鐵道部，交通部，水利部，農(nóng)業(yè)部，對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部，國家林業(yè)局，國家海洋局，國家電力公司，中國石油天然氣集團(tuán)公司，中國石化集團(tuán)公司，中國海洋石油總公司，國家環(huán)境保護(hù)總局各直屬單位（一）區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理1，制定生態(tài)保護(hù)政策、制度與法律、法規(guī)與污染防治不同，這類政策法規(guī)的區(qū)域性、地方性特點較強(qiáng)，國外亦如此。注意的問題：一是更強(qiáng)調(diào)結(jié)合本地的實際情況；二是部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)一管理，分工負(fù)責(zé)，環(huán)保部門的職能要突出；三是涉及的利益復(fù)雜，強(qiáng)調(diào)非對抗性、和諧性；四是國際性更強(qiáng)，要與有關(guān)的國際公約接軌。生態(tài)調(diào)查、區(qū)劃和規(guī)劃三位一體：調(diào)查是前提依據(jù)，區(qū)劃是基礎(chǔ)工作，規(guī)劃是行動方案。重點講區(qū)劃問題。生態(tài)功能區(qū)劃是指根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境要素、生態(tài)環(huán)境敏感性與生態(tài)服務(wù)功能空間分異規(guī)律，將區(qū)域劃分成不同生態(tài)功能區(qū)的過程。其目的是為制定區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃、維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全、以及資源合理利用與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、保育區(qū)域生態(tài)環(huán)境提供科學(xué)依據(jù)。生態(tài)功能區(qū)劃是我國繼自然區(qū)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)劃之后，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)方面的重大基礎(chǔ)性工作。一是通過生態(tài)功能區(qū)劃明確區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性與生態(tài)環(huán)境敏感性空間分異規(guī)律，確定區(qū)域生態(tài)功能分區(qū)，為制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃、維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)，為環(huán)境管理和決策部門提供管理信息和管理手段。

二是生態(tài)功能區(qū)劃是生態(tài)保護(hù)決策科學(xué)化（從經(jīng)驗到科學(xué)）、管理定量化（從定性到定量）、資源開發(fā)合理化、運作過程信息化的重大基礎(chǔ)性工作；在參與政府管理、指導(dǎo)生態(tài)保護(hù)和規(guī)范生態(tài)建設(shè)中將發(fā)揮重要的作用。具體體現(xiàn)在：一是在區(qū)劃的基礎(chǔ)上，編制區(qū)劃使用指南，確定各主要生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，具體提出限制性產(chǎn)業(yè)、鼓勵性產(chǎn)業(yè)、禁止性產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄。二是依據(jù)區(qū)劃編制生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，明確生態(tài)保護(hù)的重點地區(qū)、任務(wù)和措施。三是為《全國生態(tài)保護(hù)綱要》的貫徹落實提供依據(jù)，明確重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)空間分布，明確資源開發(fā)環(huán)境影響評價的方向，更好地引導(dǎo)生態(tài)良好區(qū)實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

有關(guān)規(guī)定：（1）2000年國務(wù)院印發(fā)了《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》（國發(fā)[2000]38號）。其中第24條規(guī)定“各地要抓緊編制生態(tài)功能區(qū)劃，指導(dǎo)自然資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)合理布局，推動經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展”。2002年江總書記在中央人口資源環(huán)境工作座談會上的講話中要求“加快生態(tài)環(huán)境調(diào)查，抓緊制定生態(tài)功能區(qū)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃”。（2）《國家環(huán)境保護(hù)“十五”計劃》明確規(guī)定了“編制生態(tài)功能區(qū)劃”的任務(wù)。（3）2002年國務(wù)院西部地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家環(huán)境保護(hù)總局組織中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心編制了《生態(tài)功能區(qū)劃暫行規(guī)程》，用以指導(dǎo)和規(guī)范各省開展生態(tài)功能區(qū)劃。（4）生態(tài)功能保護(hù)區(qū)評審管理辦法

（5）生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃編制大綱（試行）

（6）關(guān)于印發(fā)《生態(tài)功能保護(hù)區(qū)評審管理辦法》的通知

（7）關(guān)于印發(fā)《生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃編制大綱》（試行）的通知

（8）《國家級生態(tài)功能保護(hù)區(qū)評審委員會組織和工作制度》(試行)（9）《國家級生態(tài)功能保護(hù)區(qū)申報和評審規(guī)定》（試行）（10）

國家級生態(tài)功能保護(hù)區(qū)評審委員會組織和工作制度(試行)

（11）國家級生態(tài)功能保護(hù)區(qū)申報和評審規(guī)定（試行）2001年國家環(huán)?？偩謺嘘P(guān)部門組織完成了西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查，以甘肅省為試點開展了生態(tài)功能區(qū)劃。目前，甘肅、福建生態(tài)功能區(qū)劃已經(jīng)完成；內(nèi)蒙古完成了盟市級生態(tài)功能區(qū)劃；新疆完成了生態(tài)功能區(qū)劃草案。西部各省及東中部的個別省（安徽、河南）已經(jīng)將生態(tài)功能區(qū)劃納入本年度工作重點。生態(tài)功能區(qū)劃的原則根據(jù)生態(tài)功能區(qū)劃的目的、區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能與生態(tài)環(huán)境問題形成機(jī)制與區(qū)域分異規(guī)律，生態(tài)功能區(qū)區(qū)劃的原則包括：

（1）持續(xù)發(fā)展原則：生態(tài)功能區(qū)劃的目的是促進(jìn)資源的合理利用與開發(fā)，避免盲目的資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境破壞，增強(qiáng)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境支撐能力，促進(jìn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

（2）發(fā)生學(xué)原則：根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題、生態(tài)環(huán)境敏感性、生態(tài)服務(wù)功能與生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過程、格局的關(guān)系，確定區(qū)劃中的主導(dǎo)因子及區(qū)劃依據(jù)。

（3）區(qū)域相關(guān)原則：在空間尺度上，任一類生態(tài)服務(wù)功能都與該區(qū)域，甚至更大范圍的自然環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)因素相關(guān)，在評價與區(qū)劃中，要從全省、流域、全國甚至全球尺度考慮。

（4）相似性原則：由于自然因素的差別和人類活動影響，區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過程和服務(wù)功能存在某些相似性和差異性。生態(tài)功能區(qū)劃是根據(jù)區(qū)劃指標(biāo)的一致性與差異性進(jìn)行分區(qū)的。

（5）區(qū)域共軛性原則：區(qū)域所劃分對象的必須是具有獨特性，空間上完整的自然區(qū)域。即任何一個生態(tài)功能區(qū)必須是完整的個體，不存在彼此分離的部分。

生態(tài)功能區(qū)劃任務(wù)生態(tài)功能區(qū)劃包括以下五個方面的任務(wù)：

（1）生態(tài)功能現(xiàn)狀評價：在區(qū)域生態(tài)環(huán)境調(diào)查的基礎(chǔ)上，針對本區(qū)域的生態(tài)環(huán)境特點，分析區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)類型空間分異規(guī)律，評價主要生態(tài)環(huán)境問題的現(xiàn)狀與趨勢、成因及歷史變遷。

（2）生態(tài)環(huán)境敏感性評價：根據(jù)主要生態(tài)環(huán)境問題的形成機(jī)制，分析可能發(fā)生的主要生態(tài)環(huán)境問題類型與可能性大小，及其生態(tài)環(huán)境敏感性的區(qū)域分異規(guī)律，明確主要生態(tài)環(huán)境問題，如土壤侵蝕、沙漠化、鹽漬化、石漠化、生境退化、酸雨等可能發(fā)生的地區(qū)范圍與可能程度，以及生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)。

（3）生態(tài)服務(wù)功能重要性評價：評價不同生態(tài)系統(tǒng)類型的生態(tài)服務(wù)功能，如生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)和水文調(diào)蓄、土壤保持、沙漠化控制、營養(yǎng)物質(zhì)保持等，分析生態(tài)服務(wù)功能的區(qū)域分異規(guī)律，及其對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，明確生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的重要區(qū)域。

（4）生態(tài)功能區(qū)劃：根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感性、生態(tài)服務(wù)功能重要性以及生態(tài)環(huán)境特征的相似性和差異性提出各省生態(tài)功能區(qū)劃。生態(tài)功能區(qū)劃分為三個等級系統(tǒng)，首先從宏觀上以自然氣候、地理特點劃分自然生態(tài)區(qū)；然后根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)類型與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能類型劃分生態(tài)亞區(qū)；最后根據(jù)生態(tài)服務(wù)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性與生態(tài)環(huán)境問題劃分生態(tài)功能區(qū)。

（5）生態(tài)功能分區(qū)：主要內(nèi)容包括：自然地理條件和氣候特征，典型的生態(tài)系統(tǒng)類型；存在的或潛在的主要生態(tài)環(huán)境問題，引起生態(tài)環(huán)境問題的驅(qū)動力和原因；生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境敏感性及可能發(fā)生的主要生態(tài)環(huán)境問題；生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能類型和重要性；生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)與發(fā)展方向。監(jiān)督自然資源開發(fā)活動中的環(huán)境保護(hù)自然保護(hù)區(qū)功能分區(qū)管理。凡涉及自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)建設(shè)項目(以下簡稱“項目”)，不得安排在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)；需占用自然保護(hù)區(qū)實驗區(qū)的，不得破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，其污染物排放不得超過國家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；在自然保護(hù)區(qū)外圍地帶進(jìn)行的項目建設(shè)，不得損害自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)功能。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部未分區(qū)的，按核心區(qū)、緩沖區(qū)規(guī)定管理。

4，指導(dǎo)和監(jiān)督礦區(qū)復(fù)墾、生態(tài)破壞恢復(fù)整治、濕地環(huán)境保護(hù)、荒漠化防治工作（與國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)部門配合）5，監(jiān)督管理海岸工程、陸源污染、拆船等海洋環(huán)境污染防治工作（與海洋部門等配合）（二）自然保護(hù)區(qū)與物種管理1，自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督管理

截止到2003年底，全國共建立各種類型、不同級別的自然保護(hù)區(qū)1999個，保護(hù)區(qū)總面積14398萬公頃（其中陸地面積13795萬公頃，海域面積603萬公頃），約占國土面積的14.37%.與2002年底相比，自然保護(hù)區(qū)數(shù)量增加了242個，面積增加了1103.1萬公頃，增長率分別達(dá)到13.77%和8.30%。

在已建的1999個自然保護(hù)區(qū)中，國家級自然保護(hù)區(qū)226個，面積8871.39萬公頃；省級自然保護(hù)區(qū)654個，面積3995.62萬公頃；地市級自然保護(hù)區(qū)340個，面積429.02萬公頃；縣級自然保護(hù)區(qū)779個，面積1102.11公頃。（國家環(huán)?？偩稚鷳B(tài)司保護(hù)區(qū)處）2，物種管理

國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)生物物種資源保護(hù)和管理的通知

關(guān)于印發(fā)生物物種資源保護(hù)部際聯(lián)席會議制度的通知

關(guān)于印發(fā)第一屆國家生物物種資源保護(hù)專家委員會組成、職責(zé)及工作制度的通知

中華人民共和國野生植物保護(hù)條例

中華人民共和國野生動物保護(hù)法我國生物遺傳資源保護(hù)

生物遺傳資源是指具有實用或潛在實用價值的任何含有遺傳功能的材料，包括動物、植物、微生物的DNA、基因、基因組、細(xì)胞、組織、器官等遺傳材料及相關(guān)信息。

生物遺傳資源是生物科學(xué)研究重要基礎(chǔ)，是人類生存和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。國際上已將對生物遺傳資源的占有情況作為衡量一個國家國力的重要指標(biāo)之一。近年來，發(fā)達(dá)國家采取各種手段，不斷從發(fā)展中國家搜集、掠奪生物遺傳資源，并通過對世界生物遺傳資源的控制，進(jìn)而加速對發(fā)展中國家的市場占有和經(jīng)濟(jì)壟斷。

美國等發(fā)達(dá)國家十分重視生物遺傳資源，憑借自身雄厚的經(jīng)濟(jì)和科技實力，采取合作研究、出資購買、甚至偷竊的方式，大肆掠奪和控制發(fā)展中國家的生物遺傳資源，利用先進(jìn)技術(shù)，開發(fā)出新的藥品或作物品種，再申請專利保護(hù)，并將成果以專利技術(shù)和專利產(chǎn)品的形式高價向發(fā)展中國家兜售，獲取高額利潤。發(fā)展中國家因此蒙受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，許多生物遺傳資源的原產(chǎn)國、提供國反而成了受害國。

1991年，美國默克藥業(yè)集團(tuán)公司僅用了100萬美元就買下了對哥斯達(dá)黎加的植物資源進(jìn)行篩選、研究和開發(fā)的權(quán)利。1997年，有“皇冠名珠”之稱的印度香米被一家美國公司申請了專利，直接影響印度每年3億美元的香米出口，盡管后來印度政府費盡周折，仍失去了16項專利權(quán)。2001年，美國的一家公司利用現(xiàn)代生物技術(shù)開發(fā)出一種品質(zhì)與泰國“茉莉花香米”十分相似的新品種，并準(zhǔn)備在美國申請專利保護(hù)。泰國農(nóng)民聞訊后，舉行了大規(guī)模的抗議活動，要求政府保護(hù)本國傳統(tǒng)香米的生產(chǎn)和出口。據(jù)統(tǒng)計，美國通過各種途徑獲取的生物遺傳資源占其總量的90%，日本占85%。

我國是世界上生物遺傳資源最豐富的國家之一，也是發(fā)達(dá)國家掠取生物遺傳資源的重要地區(qū)。大豆原產(chǎn)于我國，世界上90%以上的野生大豆資源分布在我國。早在1898年，美國就曾派人到我國調(diào)查和采集野生大豆品種資源，用來培育優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)品種。現(xiàn)在美國作物基因庫中保存的大豆資源已達(dá)20000多份，使其成為僅次于中國的大豆資源大國，很多原產(chǎn)我國的大豆資源成了美國的專利產(chǎn)品。美國孟山都公司利用我國的野生大豆品種，研究發(fā)現(xiàn)了與控制大豆高產(chǎn)性狀密切相關(guān)的“標(biāo)記基因”，向美國和包括我國在內(nèi)的100個國家提出了64項專利保護(hù)申請。其申請范圍涵蓋了所有含有這些“標(biāo)記基因”的大豆及其后代、具有相關(guān)高產(chǎn)性狀的育種方法及所有引入該"標(biāo)記基因"的作物。該專利一旦申請成功，將直接影響我國大豆的科研、生產(chǎn)和出口。孟山都公司這一作法被綠色和平組織稱為“生物海盜”，并遭到抗議。獼猴桃原產(chǎn)于我國，其資源流失到新西蘭后，新西蘭培育出優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的新品種，己暢銷全世界，并源源不斷地銷售到中國市場。又如北京市場上90%北京烤鴨為英國品種“櫻桃谷”，而“櫻桃谷”正是中國傳統(tǒng)“北京鴨”在國外雜交的后代。

我國生物遺傳資源流失的確切數(shù)量難以統(tǒng)計，據(jù)估計，引進(jìn)和輸出的比例為1:10。我國生物遺傳資源是由研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，很不得力;輸出渠道混亂，任何擁有生物遺傳資源的單位和個人都可向國外公司提供遺傳資源;沒有合理處理遺傳資源提供者和使用者的惠益分享問題，根據(jù)不平等條件分享的很少的惠益也被一些研究機(jī)構(gòu)和個人所得。造成上述狀況的根本原因一是缺乏相關(guān)的法律規(guī)定和管理制度，二是缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體制。國家生物遺傳資源保護(hù)和管理機(jī)構(gòu)也不明確，各部門管理職責(zé)不清，地方基本沒有管理機(jī)構(gòu)。

面對發(fā)達(dá)國家的掠奪行徑，發(fā)展中國家已經(jīng)意識到遺傳資源的重要性。在聯(lián)合國《生物多樣性公約》談判中，發(fā)展中國家經(jīng)多方努力，終將“生物遺傳資源的國家主權(quán)原則”寫入了公約，資源國家主權(quán)主要體現(xiàn)在:遺傳資源所有權(quán)、對研發(fā)成果、知識產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益的分享權(quán)。《公約》專門成立了“遺傳資源獲取與惠益分享工作組”，經(jīng)過多次研究和討論，2001年10月22—26日在德國波恩通過了《遺傳資源獲取和惠益分享準(zhǔn)則》，主要目的是保護(hù)和持續(xù)利用生物多樣性，促進(jìn)合法獲取遺傳資源，保證公正和公平地分享惠益。為了防止我國生物遺傳資源的繼續(xù)流失，公平分享使用遺傳資源的惠益，需要:

加強(qiáng)宣傳教育，提高對生物遺傳資源重要性的認(rèn)識，促進(jìn)保護(hù)和管理工作。特別是針對地方和部門領(lǐng)導(dǎo)干部，缺乏遺傳資源方面知識的實際，開展相關(guān)培訓(xùn)，提高他們保護(hù)遺傳資源的意識，切實加強(qiáng)管理工作。

建立統(tǒng)一的生物遺傳資源獲取和惠益分享監(jiān)管機(jī)制，理順管理體制，明確部門分工，確保遺傳資源的合法獲取和公平、公正的惠益分享。

加強(qiáng)科研工作，開展生物遺傳資源的收集、整理、性狀評價和分子水平的基因型鑒定等基礎(chǔ)研究工作，提高我國遺傳資源開發(fā)利用和管理水平。（三）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)是環(huán)境保護(hù)工作的重要組成部分，是改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的重要措施。隨著重點流域和區(qū)域污染防治與生態(tài)保護(hù)工作的不斷深入，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)越來越重，要求越來越高。當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要任務(wù)是，防治農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活污染，綜合整治鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境，促進(jìn)自然資源的合理開發(fā)利用，維護(hù)農(nóng)村重要自然生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，提高城鄉(xiāng)居民的生活環(huán)境質(zhì)量，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的健康、持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)示范區(qū)建設(shè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)生態(tài)示范區(qū)是以生態(tài)學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)為指導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一，以行政單元為界線的區(qū)域。建設(shè)生態(tài)示范區(qū)要在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下，把區(qū)域生態(tài)建設(shè)（包括生物多樣性保護(hù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)藥、化肥的污染防治，海洋環(huán)境保護(hù)，自然資源的合理開發(fā)利用及保護(hù)，生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，生態(tài)破壞的恢復(fù)治理等）與當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來，統(tǒng)一規(guī)劃，綜合建設(shè)。建設(shè)生態(tài)示范區(qū)是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必要途徑，是落實環(huán)境保護(hù)基本國策的重要保證，是環(huán)境保護(hù)部門參與綜合決策的可靠機(jī)制，對保護(hù)和改善我國的環(huán)境具有現(xiàn)實的意義和深遠(yuǎn)的影響。（四）生物安全管理1，管理生物技術(shù)環(huán)境安全加強(qiáng)我國生物物種資源保護(hù)和管理，遏制生物物種資源的喪失和流失。生物物種資源是維持人類生存、維護(hù)國家和地方生態(tài)安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要資源，是一項“功在當(dāng)代，蔭福子孫”的事業(yè)。但是，生物物種資源保護(hù)管理起步晚，工作基礎(chǔ)差，特別在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，當(dāng)前破壞、走私生物物種資源的問題還比較嚴(yán)重，加劇了生物物種資源的喪失和流失。生物物種資源保護(hù)涉及部門多，管理難度大。要充分發(fā)揮環(huán)保部門對生物物種資源保護(hù)管理的牽頭組織協(xié)調(diào)與監(jiān)督檢查的職能作用，建立由相關(guān)部門組成的生物物種資源保護(hù)部門聯(lián)席會議制度，定期召開會議，研究落實國家生物物種資源保護(hù)和管理的方針、政策、法規(guī)；研究審議本地區(qū)生物物種資源保護(hù)行動計劃和具體對策措施；組織協(xié)調(diào)部門間生物物種資源管理和出入境生物物種資源查驗管理等事項，形成統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。要牢固樹立科學(xué)的發(fā)展觀、資源觀，充分發(fā)揮有關(guān)專家的作用，組建生物物種資源保護(hù)專家委員會，積極探索符合科學(xué)規(guī)律和本地實際的生物物種資源保護(hù)管理的模式和方法，針對本地區(qū)生物物種資源管理工作中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，會同有關(guān)部門對現(xiàn)行法規(guī)政策進(jìn)行全面調(diào)查評估，提出修改意見，抓緊地方性法規(guī)、規(guī)章和制度的建設(shè)，規(guī)范生物物種資源保護(hù)、采集、收集、研究、開發(fā)、買賣、交換、出口、出境等活動。提高廣大公眾生物物種資源和生物多樣性保護(hù)意識，形成自覺保護(hù)生物物種資源和生物多樣性的社會氛圍。做好生物物種資源就地、遷地保護(hù)和離體設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)現(xiàn)有設(shè)施的保護(hù)管理。根據(jù)各地實際，要針對不同物種的特有、瀕危、珍稀度水平，積極探索，總結(jié)經(jīng)驗，合理規(guī)劃，會同相關(guān)部門在主要原產(chǎn)地建立起栽培植物野生親緣種自然保護(hù)區(qū)、珍稀瀕危家養(yǎng)動物和親緣種保護(hù)區(qū)或保護(hù)場。根據(jù)現(xiàn)有情況和實際需要，建設(shè)一批離體保護(hù)設(shè)施和生物物種資源基因核心庫，加強(qiáng)動物基因、細(xì)胞、組織及器官的保存和特異優(yōu)質(zhì)基因的保護(hù)，逐步形成合理的生物物種資源保護(hù)體系。2，生物多樣性生物多樣性包括遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性?！渡锒鄻有员Ｗo(hù)公約》將生物資源界定為對人類具有實際或潛在用途或價值的遺傳資源和生物群體或生態(tài)系統(tǒng)中任何其他生物組成部分。生物多樣性界定為所有來源的形形色色生物體，這些來源除其他外包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體；包括物種內(nèi)部、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性。因而，保護(hù)生物多樣性就是要保護(hù)這種存在于生態(tài)系統(tǒng)，物種和遺傳材料之中和之間的變異性或多樣性。生物多樣性的價值，按照國際自然與自然資源保護(hù)同盟官員杰佛利·A·麥克利先生的分類，包括直接價值和間接價值，前者指消耗性利用價值和生產(chǎn)性利用價值；后者包括非消耗性價值（如科研、觀鳥等）、選擇價值（如保留對將來能有用的選擇價值）、存在價值（如野生生物存在的倫理感覺上的價值）。生物多樣性保護(hù)在我國早期的立法上主要是通過對各種生物資源的分別立法予以保護(hù)，只是在1990年代中國加入了《生物多樣性保護(hù)公約》等國際公約之后，才開始從生態(tài)學(xué)的角度對生物多樣性的整體保護(hù)。根據(jù)《生物多樣性保護(hù)公約》的定義，生物多樣性應(yīng)包括至少是不排除人類生物學(xué)意義上和人文意義上的多樣性，而且生物多樣性保護(hù)的最高價值并不在于上述直接價值和間接價值的商業(yè)意義，而是在于生態(tài)學(xué)本身要求的生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性原理。原因在于，總體說來，生態(tài)系統(tǒng)中物種越多，穩(wěn)定性越強(qiáng)，越有利于環(huán)境和資源保護(hù)。自然界如此，人類社會亦如此。生物多樣性保護(hù)不僅要有利于對自然界各種生物的保護(hù)，而且也要有利于對體現(xiàn)自然和人類社會發(fā)展結(jié)果的人類文化的多元化保護(hù)，世界是多元的，多元才是穩(wěn)定的。生物多樣性與生態(tài)安全有直接的關(guān)聯(lián)。生態(tài)安全也可以說就是生物安全，它以生物多樣性的保持為直接目的和客觀標(biāo)準(zhǔn)，生物多樣性更直接體現(xiàn)生態(tài)學(xué)的科學(xué)要求，而生態(tài)安全被賦予國家意義則更多地具有政治色彩。我國參加的生物多樣性公約主要有三個：一是聯(lián)合國《生物多樣性公約》及其《波恩準(zhǔn)則》

面對基因資源遭受掠奪，發(fā)展中國家已經(jīng)意識到保護(hù)基因資源的重要性。在聯(lián)合國《生物多樣性公約》的談判中，發(fā)展中國家堅持遺傳資源的國家主權(quán)，并將資源主權(quán)概念寫入《生物多樣性公約》(下稱《公約》)?！豆s》第15條第1款規(guī)定:“確認(rèn)各國對其自然資源擁有的主權(quán)權(quán)利，因而可否取得基因資源的決定權(quán)屬于國家政府，并依國家法律行使”?！豆s》第16條第3款規(guī)定:“每一締約國應(yīng)酌情采取立法、行政或政策措施，以期根據(jù)共同商定的條件向提供遺傳資源的締約國，特別是發(fā)展中國家，提供利用這些遺傳資源的技術(shù)和轉(zhuǎn)讓此種技術(shù)，其中包括受到專利和其他知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的技術(shù)”。這就要求提供基因資源的國家(多為發(fā)展中國家)有必要審查他們是否具備有關(guān)遺傳資源管理的國家法規(guī)和政策，需要根據(jù)《公約》規(guī)定和具體國情，盡快制定符合本國利益的法律，作為處理國家之間遺傳資源獲取事務(wù)的準(zhǔn)則，以保護(hù)本國的遺傳資源，并獲取發(fā)達(dá)國家開發(fā)利用此遺傳資源的技術(shù)。

聯(lián)合國《生物多樣性公約》已于1993年12月29日生效。為履行《公約》第8(j)條、第10(c)條、第15條、第16條和第19條等與遺傳資源獲取與惠益分享相關(guān)的規(guī)定，公約秘書處已主持召開3次政府間會議，商討和談判一項旨在制定遺傳資源獲取與惠益分享國際準(zhǔn)則的計劃，并且于2001年10月22—26日在德國波恩召開的“獲取和惠益分享問題不限名額特設(shè)工作組會議”上達(dá)成《關(guān)于獲取遺傳資源并公正和公平分享通過其利用所產(chǎn)生的惠益的波恩準(zhǔn)則》。該《準(zhǔn)則草案》于2002年4月7—9日提交給在荷蘭海牙召開的《生物多樣性公約》第6次締約方大會批準(zhǔn)。

《波恩準(zhǔn)則》的目標(biāo)是:提供締約方和利益有關(guān)者一個透明的框架來促進(jìn)獲取遺傳資源和公平分享惠益；特別向發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達(dá)的國家和小島嶼發(fā)展中國家提供能力建設(shè)，以確保有效談判和實施獲取與惠益分享的安排；加強(qiáng)資料交換所機(jī)制；幫助各締約國建立保護(hù)土著社區(qū)知識、創(chuàng)新和實踐的機(jī)制及獲取與惠益分享制度。

《波恩準(zhǔn)則》要求每個締約方均應(yīng)指定一個獲取和惠益分享萬面的國家聯(lián)絡(luò)點和一至數(shù)個國家主管部門，進(jìn)而根據(jù)本國法律、法規(guī)和政策，負(fù)責(zé)批準(zhǔn)獲取遺傳資源。《波恩準(zhǔn)則》還規(guī)定了遺傳資源使用者和遺傳資源提供者在執(zhí)行共同商定條件時應(yīng)有的責(zé)任。

《波恩準(zhǔn)則》提出遺傳資源獲取和惠益分享過程中的步驟，這包括“事先知情同意制度”和共同商定條件?！笆孪戎橥獬绦颉币螳@取遺傳資源需要取得資源提供國的事先知情同意，內(nèi)容包括:給予知情同意的土管部門，時間規(guī)定，用途說明，取得事先知情同意的程序，與利益相關(guān)者的協(xié)商機(jī)制等等。共同商定條件則是遺傳資源提供方和獲取方雙方達(dá)成的協(xié)議，內(nèi)容包括:遺傳資源的類型、數(shù)量、活動的地理區(qū)域，對材料用途的可能限制，原產(chǎn)國的主權(quán)，能力建設(shè)要求，向第三方轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，尊重土著社區(qū)的權(quán)利，保密資料的處理，如何分享惠益(惠益類型、惠益時間性、惠益的分配和惠益分享機(jī)制)等等。

中國是最早批準(zhǔn)加入該(公約)的國家之一，國家環(huán)保總局牽頭，代表中國政府積極參與了《生物多樣性公約》的起草與談判和相關(guān)的國際活動，并組織相關(guān)部門在國內(nèi)開展了一系列履行《生物多樣性公約》的項目和行動。中國將繼續(xù)承諾和認(rèn)真履行《生物多樣性公約》及其《波恩準(zhǔn)則》的義務(wù)。二是《國際植物新品種保護(hù)公約》（UPOV）

國際社會也十分關(guān)注植物品種的保護(hù)問題，1957年2月22日，法國邀請12個國家和保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)聯(lián)合國際局、聯(lián)合國糧農(nóng)組織和歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織，參加在法國召開的第一次植物新品種保護(hù)外交大會，形成會議決議。在此基礎(chǔ)上，擬定了《國際植物新品種保護(hù)公約》(UPOV公約)，并于1961年在巴黎討論通過了該公約。1968年8月10日該公約正式生效。以后該公約又經(jīng)過1972年、1978年和1991年3次修改。

UPOV公約旨在確認(rèn)各成員國保護(hù)植物新品種育種者的權(quán)利，其核心內(nèi)容是授予育種者對其育成的品種有排他的獨占權(quán)，他人未經(jīng)品種權(quán)人的許可，不得生產(chǎn)和銷售植物新品種，或須向育種者交納一定的費用。根據(jù)UPOV公約規(guī)定，育種者享有為商業(yè)目的生產(chǎn)、銷售其品種的繁殖材料的專有權(quán)，包括:以商業(yè)目的而繁殖、銷售受保護(hù)的植物品種；在觀賞植物或切花生產(chǎn)中作為繁殖材料用于商業(yè)目的時，保護(hù)范圍擴(kuò)大到以正常銷售為目的而非繁殖用的觀賞植物部分植株；為開發(fā)其他品種而將受保護(hù)品種商業(yè)性地反復(fù)使用。

UPOV公約擁有兩個文本，1991年的文本比1978年的文本更嚴(yán)格地保護(hù)育種者的權(quán)利。如1978年的文本允許農(nóng)民保留種子再次播種，自繁自種和自由交換(雖沒有明確寫明)，1991年的文本卻嚴(yán)格地限制農(nóng)民這種特權(quán)，育種者的權(quán)利延伸至收獲的材料。UPOV公約的1991年文本還將育種者的權(quán)利擴(kuò)大到禁止侵權(quán)品種進(jìn)口。在強(qiáng)調(diào)保護(hù)育種者權(quán)利的同時，UPOV公約對育種者的權(quán)利也有所限制，如出于公共利益考慮或者為了推廣新品種，可以不經(jīng)過育種者同意而使用、繁殖其新品種。1991年文本對育種者權(quán)利的限制則更為具體，規(guī)定育種者的權(quán)利不適用于:(1)私人的非商業(yè)活動;(2)試驗性活動;(3)培育其他新品種活動，但培育派生品種以及需要反復(fù)利用受保護(hù)品種進(jìn)行繁育品種的除外。

中國已于1999年加入UPOV公約的1978年文本，將承諾在國際機(jī)制上保護(hù)新品種育種者的權(quán)利。三是WTO及其《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》(TRIPS)

對于知識產(chǎn)權(quán)與遺傳資源的關(guān)系，TRIPs第27條第1款規(guī)定，專利適用于所有技術(shù)領(lǐng)域中的任何發(fā)明，不論它是產(chǎn)品還是方法，只要它具有:1)新穎性，2)創(chuàng)造性，3)工業(yè)實用性，但有兩大類重要的例外:第27條第2款規(guī)定，如果為了保護(hù)公眾利益或社會公德，包括保護(hù)人類、動物或植物的壽命及建康，或者為避免對環(huán)境的嚴(yán)重污染，有必要在締約方的領(lǐng)土上禁止一個發(fā)明的商業(yè)性實施，世貿(mào)組織成員可以排除該發(fā)明的可專利性，其條件是這樣的排除不是僅僅因為該發(fā)明的實施為其國內(nèi)法律所禁止。第27條第3款(b)還規(guī)定，世貿(mào)組織成員可以排除除微生物之外植物和動物，以及本質(zhì)上為生產(chǎn)植物和動物的除非生物方法和微生物方法之外的生物方法的可專利性。然而，締約方應(yīng)以專利方式或者一種有效的特殊體制或兩者的結(jié)合對植物新品種給予保護(hù)。

中國已于2001年加入WTO，將認(rèn)真履行作為WTO成員國所應(yīng)該承諾的義務(wù)。中國正在考慮參加的《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國際條約》（ITPGR）

近幾年來，世界糧農(nóng)組織(FAO)多次召開成員國會議，討論生物物種資源保護(hù)問題。2001年6月25日至30日，糧食和農(nóng)業(yè)遺傳資源委員會在羅馬舉行的第6次特別會議上，完成了修訂《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國際條約》，該《條約》取代了運作18年的聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)制訂的《植物遺傳資源國際承諾》(IU)，以使其同《生物多樣性公約》保持一致。然而，仍有若干問題沒有解決。在就該《條約》舉行談判時，大會考慮到了一些關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)可能對獲取農(nóng)業(yè)植物遺傳資源形成限制的問題。即:第一，應(yīng)該尊重現(xiàn)有的知識產(chǎn)權(quán);第二，遺傳資源獲取者在通過多邊途徑獲得材料而提出知識產(chǎn)權(quán)時應(yīng)受到限制。大家商定，如果通過多邊制度獲得材料，不得就未改變形式的這種材料提出知識產(chǎn)權(quán)申請;第三，關(guān)于在商業(yè)化情況下進(jìn)行惠益分享時提到了知識產(chǎn)權(quán)。雖然最后沒有明確知識產(chǎn)權(quán)在該《條約》的地位，但限制獲取遺傳資源的專利和其他知識產(chǎn)權(quán)成為強(qiáng)制性惠益分享規(guī)定的“啟動機(jī)制”。

該《條約》還明確了農(nóng)民的權(quán)利，承認(rèn)農(nóng)民在保護(hù)和持續(xù)利用生物多樣性資源方面的貢獻(xiàn)，并建立一種機(jī)制，明確對農(nóng)民權(quán)作廣泛的解釋，包括傳統(tǒng)知識保護(hù)權(quán)、平等分享利益權(quán)及決策參與權(quán)，保證農(nóng)民在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用過程中獲益。

該《條約》建立了資源獲取和利益分享的多邊系統(tǒng)，鼓勵在其管轄之下的自然人或法人也把他們實際控制的遺傳資源放進(jìn)多邊系統(tǒng)。特別值得注意的是16個國際農(nóng)業(yè)研究中心(IARCs)所收集的大量遺傳資源也屬于多邊系統(tǒng)的管轄范圍。該《條約》還制定了糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源方便獲取的具體規(guī)則、多邊系統(tǒng)的利益分享制度和國際基因庫的新規(guī)則。

中國正在考慮加入該《條約》，并將履行該《條約》的規(guī)定和承諾，這包括有義務(wù)向國際多邊系統(tǒng)提供本國的遺傳資源。

3，防止外來物種入侵（與前一個問題有關(guān)）主要是生物安全問題我國國內(nèi)相關(guān)的主要立法：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法煙草基因工程研究及其應(yīng)用管理辦法農(nóng)業(yè)生物基因工程安全管理實施辦法基因工程安全管理辦法二個重要的國際條約：一是《生物安全議定書》產(chǎn)生：依據(jù)生物多樣性公約第19條第3款之規(guī)定，締約方大會（COP）根據(jù)其決議Ⅱ／5，建立了一個生物安全特設(shè)工作組，以完善生物安全議定書草案，并且尤其關(guān)注由生物技術(shù)改變的活生物體越境轉(zhuǎn)移而對生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)利用可能產(chǎn)生的不利影響。自1996年7月至1999年2月，該工作組舉行了6次會議，最后，工作組提交了議定書的草案文本以及成員國特別關(guān)心的問題，供COP為通過生物多樣性公約關(guān)于生物安全的議定書而召開的特別會議考慮。根據(jù)決議Ⅳ／3，1999年2月22日在哥倫比亞的卡塔赫納召開了COP第1次特別會議，此次會議未能在規(guī)定的會期內(nèi)完成其工作，根據(jù)特別會議決議Ⅰ／1，COP暫停了這此特別會議并同意盡可能在第5次一般性會議召開之前復(fù)會。2000年1月24日至29日，特別會議于蒙特利爾復(fù)會，此前，在20日至23日于同一地點進(jìn)行地區(qū)性和地區(qū)間的非正式磋商。2000年1月29日，COP根據(jù)其特別會議決議Ⅰ／3通過了生物多樣性公約關(guān)于生物安全的議定書并且批準(zhǔn)了臨時安排待其生效。中國參加了《生物安全議定書》10輪工作組會議和談判，對議定書的通過發(fā)揮了積極作用。中國于2000年8月8日簽署了《生物安全議定書》，目前正在辦理申請批準(zhǔn)手續(xù)。在特別會議決議Ⅰ／3中，COP成立了卡塔赫納生物安全議定書政府間委員會（ICCP），在秘書處支持下，委員會為議定書第一次成員國會議進(jìn)行必要的準(zhǔn)備，到那時委員會將結(jié)束其使命，委員會還討論預(yù)算案供COP采納，根據(jù)決議規(guī)定，2000年12月11日至15日，政府間委員會在法國的蒙特波利（Montpellier）召開了第一次會議。二是《卡塔赫納生物安全議定書》背景介紹2000年1月29日，《生物多樣性公約》締約方會議通過了一項稱為卡塔赫納生物安全議定書的公約補(bǔ)充條約，該議定書尋求保護(hù)生物多樣性免受由現(xiàn)代生物技術(shù)改變的活生物體帶來的潛在危險。它建立了事先知情同意（AIA）程序以確保各國在批準(zhǔn)這些生物體入境之前能夠獲得做出有關(guān)決定所必須的信息，該協(xié)定書也包括了預(yù)防的參考方法，并重申了里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展大會聲明關(guān)于“預(yù)防”的第15原則。該議定書建立生物安全資料交換，以便就有關(guān)生物技術(shù)改變的活生物體和協(xié)助各國實施議定書交換信息?！犊ㄋ占{生物安全議定書》締約方第一次會議于2004年2月23-27日在馬來西亞首都吉隆坡召開。來自81個締約方、79個觀察員國家政府、8個聯(lián)合國特別機(jī)構(gòu)、11個政府間組織、83個非政府組織、1個土著地方社區(qū)、18個工業(yè)界、29個科技教育機(jī)構(gòu)的近1000名代表出席會議。由國家環(huán)保總局、外交部、科技部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)管局、國家林業(yè)局、國家知識產(chǎn)權(quán)局、中科院和國家中醫(yī)藥管理局組成的中國代表團(tuán)以觀察員身份出席會議。會議審議的主要議題有：信息分享與生物安全信息中心；能力建設(shè)；處理、運輸、包裝和標(biāo)記；履約；賠償責(zé)任和補(bǔ)救；對財務(wù)機(jī)制的指導(dǎo)；締約方會議的中期工作方案；以及有效地執(zhí)行《議定書》而需審議的其他議題。

《亞太經(jīng)合組織（APEC）外來海洋有害生物國際研討會》

2004年5月3日-5日，在智利（PuertoVaras）澳大利亞和智利政府共同組織了一個亞太經(jīng)合組織國際研討會，該研討會主題是為亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)一個控制和預(yù)防外來海洋有害生物（第II階段）使用的區(qū)域管理框架。

外來海洋生物（Introducedmarinepests）是海洋環(huán)境的主要危害物之一，成為了亞太經(jīng)合地區(qū)一個越來越嚴(yán)重的問題。澳大利亞已經(jīng)開發(fā)了一個具有以科學(xué)為基礎(chǔ)實施政策的管理框架。澳大利亞和智利政府愿意通過這個研討會幫助APEC經(jīng)濟(jì)區(qū)的國家開發(fā)適當(dāng)?shù)拇胧?/p>

會議內(nèi)容包括：商討APEC共同適用的外來海洋有關(guān)生物控制措施，商討建立一個APEC范圍的