西方政治的穩(wěn)定器——第6課

西方的文官制度選必1第二單元《官員選拔與管理》課程標(biāo)準(zhǔn)：了解中國科舉制與西方近代文官制度淵源關(guān)系，知道西方近代文官制度的特點。重點:理解西方文官制度確立的歷史背景，認識西方文官制度與我國科舉制的歷史淵源。難點:了解西方文官制度建立的過程，概括西方近代文官制度的特點，分析西方文官制度產(chǎn)生的作用。探究與總結(jié)

何為文官制度？文官制度的出現(xiàn)有哪些背景？文官制度是如何建立的？文官制度的特點和影響？概念闡釋：何為“文官”？文官僅指在法律上有“國家工作人員”身份的內(nèi)政和外交的行政部門的工作人員。

——1977年英國內(nèi)閣對文官概念的解釋思考：西方的“文官”有哪些主要特征名詞解釋

何為文官制度？文官制度的出現(xiàn)有哪些背景？文官制度是如何建立的？文官制度的特點和影響？探究與總結(jié)材料一：17世紀中葉以前國家官吏由國王任命，官吏的選用和升遷憑門第出生和對國王的忠誠。（光榮革命后）執(zhí)政的大地主貴族和大資產(chǎn)階級也享有恩賜權(quán)，這些人往往利用手中的權(quán)力向求職者索取傭金。不學(xué)無術(shù)游手好閑之徒充斥官場宦海。到19世紀，英國的兩黨制日益成熟，內(nèi)閣開始由在競選中獲勝的政黨組成。于是哪一個政黨在競選中獲勝上臺執(zhí)政，就把各種官職作為勝利果實進行公開分贓，分給他們的支持者。所以每次執(zhí)政黨的更替和內(nèi)閣的變遷，都要引起政府人員的大換班，使政府工作混亂?！幾怎U紅信《英國近代文官制度的建立》恩賜官職制政黨分肥制傳統(tǒng)選官制度帶來腐敗低效、周期性政治動蕩等弊端。結(jié)合教材閱讀材料，思考：英國舊有兩大選官方式分別是什么？會帶來什么樣的弊端？（一）歷史因素：西方傳統(tǒng)選官制度的弊端文官制度的出現(xiàn)的背景5-18世紀西歐官員任用制度的演變政治發(fā)展特征官員選用方式5-1314-161718封建制度無需職業(yè)人員民族國家發(fā)展國王挑選親信賜予官職資本主義制度建立少數(shù)人或集團掌握官員任免權(quán)忠于個人18世紀中葉英國議會下院開會時執(zhí)政黨和反對黨各坐一側(cè)一個國家設(shè)置官員的目的是為了公眾的利益，沒有任何人具有與生俱來獲得公職的特權(quán)……共和主義的領(lǐng)導(dǎo)原則就是促進輪換任職，這樣可以使我們的政府體系更加健康?！久馈拷芸诉d總統(tǒng)就職演說（1829年）思考：概括杰克遜總統(tǒng)的主要觀點？政府官員應(yīng)隨政黨更替輪流任職“政黨分肥制”思考：“政黨分肥制”與之前的選官制度相比，在選官標(biāo)準(zhǔn)上有何變化？有何進步性？一個國家設(shè)置官員的目的是為了公眾的利益，沒有任何人具有與生俱來獲得公職的特權(quán)……共和主義的領(lǐng)導(dǎo)原則就是促進輪換任職，這樣可以使我們的政府體系更加健康?！久馈拷芸诉d總統(tǒng)就職演說（1829年）變化：進步性：由忠于個人到忠于政黨客觀上打破了政府的貴族化傳統(tǒng)，為更多平民進入政府任職創(chuàng)造條件“政黨分肥制”

在英國，某黨一旦掌權(quán)，極力安排本黨骨干分子，占據(jù)要害職位，另一黨上臺后如法炮制，并有意更改前任政策。

美國總統(tǒng)杰克遜任期內(nèi)，陸軍部長喬治?克勞福德曾串通司法部官員貪污了數(shù)量巨大的美元。——摘編自《西方文官系統(tǒng)》思考：“政黨分肥制”有哪些弊端？（1）形成周期性的政治震蕩，不利于政局的穩(wěn)定和

政府工作的連續(xù)性（2）官員整體素質(zhì)不高，降低行政效率（3）導(dǎo)致官場腐敗頻發(fā)5-18世紀西歐官員任用制度的演變政治發(fā)展特征官員選用方式5-1314-161718封建制度無需職業(yè)人員民族國家發(fā)展國王挑選親信賜予官職資本主義制度建立少數(shù)人或集團掌握官員任免權(quán)忠于個人政黨政治發(fā)展政黨分肥制忠于政黨材料：工業(yè)革命帶來的生產(chǎn)力水平的大提高導(dǎo)致政府管理職能的膨脹，政府面臨著許多新課題：除了維護社會治安、國防、財政、稅收等傳統(tǒng)事務(wù)，還要擔(dān)負起經(jīng)濟、文化、科技等新的社會事務(wù)的管理，以發(fā)揮政權(quán)的杠桿作用。經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化必然要求上層建筑做出調(diào)整。工業(yè)資產(chǎn)階級經(jīng)濟實力的猛增使其政治要求增加。他們要求參與行政管理，要求清除舊制度的弊端，要求社會公職向社會開放，要求機會平等、自由競爭，建立一個廉潔而高效的政府，更大程度地維護他們的既得利益。從政治上促進英國經(jīng)濟的發(fā)展，提高國民生活水平。工業(yè)革命猶如經(jīng)濟魔棍，點化出了19世紀中葉英國政治改革的浪潮，選舉與考試相配套的文官制度由此誕生了。-鮑紅信《英國近代文官制度的建立》政黨更換頻繁穩(wěn)定、持續(xù)、廉潔、高效工業(yè)革命生產(chǎn)力提高社會分工復(fù)雜政府職能擴大亟需新的職業(yè)官僚體系經(jīng)濟基礎(chǔ)上層建筑工業(yè)資產(chǎn)階級提出政治訴求（二）經(jīng)濟上：工業(yè)革命的推動工業(yè)革命后，生產(chǎn)力的發(fā)展及工業(yè)資產(chǎn)階級力量壯大,要求改革選官制度。結(jié)合教材閱讀材料，思考：為什么說工業(yè)革命推動了文官制度的建立？文官制度的出現(xiàn)的背景材料：17世紀80年代末期，英國資產(chǎn)階級革命取得最后勝利，并確立了君主立憲制度。國王權(quán)力受到極大削弱，議會成為國家最高權(quán)力機關(guān)。隨后建立了兩黨輪流執(zhí)政的政治體制。在議會中占多數(shù)席位的黨派掌握了對政府中重要官員的任免權(quán)。于是，在議會選舉中取勝而上臺的黨派，便把政府官職看作是“戰(zhàn)利品”，合法地、公開地進行論功行賞，加以分配，這就是所謂的“政黨分肥制”。隨著執(zhí)政黨的不斷更替和內(nèi)閣的頻繁變遷，政府行政工作人員不斷的大換班，引發(fā)政治周期性的震蕩和資產(chǎn)階級的重重矛盾，嚴重損害了資產(chǎn)階級的整體利益。這一現(xiàn)實促使資產(chǎn)階級下決心改革舊的官吏制度，探索新的人事行政制度。（三）政治上：（四）思想上：材料：隨著“天賦人權(quán)”、“人人生而平等”思想深入人心，人們要求平等參與政府工作的愿望日益強烈。于是，向社會開放政府公職、改革官員錄用制度以建立廉潔高效政府的呼聲日益高漲。材料五：日本《明治時期教育普及率》文官制度的出現(xiàn)的背景代議制民主政治逐漸建立與完善啟蒙思想的影響和教育程度的提高（五）外部因素：中國的科舉制提供了借鑒材料：“當(dāng)我接受聯(lián)合國的邀請來中國向諸位講文官制度的時候，我是深感驚訝的。因為在我們西方所有的政治學(xué)教科書中，當(dāng)談及文官制度時，都把它的創(chuàng)始者歸于國?！?/p>

1983，美國人事署長艾侖?坎貝爾石板畫：克里米亞戰(zhàn)爭中英國傷病士兵們在寒冷中掙扎（六）催化劑（英國）—英俄克里米亞戰(zhàn)爭文官制度的出現(xiàn)的背景【小結(jié)】西方文官制度出現(xiàn)的背景歷史因素：西方傳統(tǒng)選官制度帶來腐敗低效、周期性政治動蕩等弊端。現(xiàn)實原因：1.經(jīng)濟上：工業(yè)革命后，生產(chǎn)力的發(fā)展及工業(yè)資產(chǎn)階級力量壯大,要求改革選官制度（即工業(yè)革命的推動）；2.政治上：代議制民主政治逐漸建立與完善推動文官制產(chǎn)生。3.思想上：啟蒙思想的影響和教育程度的提高外部因素：中國的科舉制提供了借鑒催化劑（英國）：克里米亞戰(zhàn)爭【思考】：通過西方文官制度確立的背景，談一下你的認識西方文官制度是隨著資本主義政治、經(jīng)濟不斷發(fā)展而逐步建立和發(fā)展起來的，是工業(yè)社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。任何制度的產(chǎn)生都是一定時代的產(chǎn)物。（根本原因）探究與總結(jié)

何為文官制度？文官制度的出現(xiàn)有哪些背景？文官制度是如何建立的？文官制度的特點和影響？18世紀初19世紀初1854年1855年1870年1883年初步建立英國規(guī)定除了大臣以外，官員不得當(dāng)選為下院議員，議會開始限制國王任命官員權(quán)力。兩官分途為保證政府工作不受政黨更替的影響，開始設(shè)置常務(wù)次官的職位，從而形成政務(wù)官和事務(wù)官兩類官員。官員類別職責(zé)政務(wù)官包括大臣和政務(wù)次官或政務(wù)秘書，他們隨內(nèi)閣共進退事務(wù)官即文官，包括常務(wù)次官直至以下的一般政府工作人員，負責(zé)具體事務(wù)，不受黨派影響，可以長期任職。特點：①政治上保持中立，不受選舉結(jié)果和黨派轉(zhuǎn)換影響。②公共管理職能增強實現(xiàn)了政治和管理的區(qū)分，既維持了代議制下政黨輪流執(zhí)政的特點，又保證了政府工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性1.英國文官制度的建立西方文官制度的建立18世紀初19世紀初1853年1854年1855年1870年形式探索英國東印度公司在職員運用方面采用了書面考試錄用的方法，不久，英國政府也采用書面考試的辦法錄用文官。◎東印度公司◎劍橋大學(xué)確立了公開競爭考試制度，擇優(yōu)錄用文官，為英國文官制度形成奠定基礎(chǔ)。書面考試在英國的出現(xiàn)1702年，英國劍橋大學(xué)首次使用試卷對學(xué)生進行考試。后來，牛津大學(xué)也開始實行書面考試。1853年，英國東印度公司在職員任用方面采用了書面考試錄用的方法。不久，英國政府也采用書面考試的辦法錄用文官。歷史縱橫1.英國文官制度的建立西方文官制度的建立18世紀初19世紀初1853年1854年1855年1870年導(dǎo)火線由于政府機構(gòu)混亂，官員昏庸無能，導(dǎo)致英軍在克里米亞戰(zhàn)爭中傷亡慘重。◎克里米亞戰(zhàn)爭英軍營地克里米亞戰(zhàn)爭直到1854年10月，英國的克里米亞戰(zhàn)爭失敗成為英國近代文官制度確立的催化劑?？死锩讈啈?zhàn)敗的一個重要原因是政府用人不當(dāng)，行政機構(gòu)和吏治的腐敗無能。三萬五千名英軍士兵圍攻塞瓦斯托波爾要塞，卻只有不到半數(shù)能夠回國。最主要的原因不是敵軍的攻擊，而是官員們腐敗無能。士兵們?nèi)淌車蓝谋┯?，卻得不到像樣的補給和醫(yī)療救助，竟有一萬六千多人死于后勤的短缺。這使得全國人民極其憤慨，并在議員們的強烈攻擊下，使得當(dāng)時的內(nèi)閣被迫辭職。歷史縱橫1.英國文官制度的建立西方文官制度的建立18世紀初19世紀初1853年1854年1855年1870年正式建立英國政府接受《關(guān)于建立常任文官制度的報告》的建議，頒布法令，建立不受黨派干涉的文官委員會，對被推薦的候選人進行考試1.英國文官制度的建立◎《關(guān)于建立常任文官制度的報告》《關(guān)于建立常任文官制度的報告》（諾斯科特-屈威廉報告）1854年，英國財政部兩名官員在對英國政府的官吏狀況進行全調(diào)查后，提出該報告。他們尖銳批評在英國，很多官員進入政府是憑借個人關(guān)系而非工作能力，提議應(yīng)實行公開考試競爭，擇優(yōu)錄取，建立以人的才能為標(biāo)準(zhǔn)的文官制度，提升文官素質(zhì)。這份報告奠定了后來英國文官制度的基礎(chǔ)。西方文官制度的建立18世紀初19世紀初1853年1854年1855年1870年正式建立英國政府接受《關(guān)于建立常任文官制度的報告》的建議，頒布法令，建立不受黨派干涉的文官委員會，對被推薦的候選人進行考試1.英國文官制度的建立◎帕麥斯頓（巴麥尊）1855年5月12日，帕麥斯頓頒布了《錄用英國政府文官的樞密院令，是英國歷史上第一份改革文官的正式法令。根據(jù)規(guī)定，通過考試和審查的方式甄選文官。但考試對象僅僅限于低級職務(wù)的年輕人，占比很小，也沒有統(tǒng)一的考試標(biāo)準(zhǔn)，并未根本改變?nèi)稳宋ㄓH的現(xiàn)象。◎《關(guān)于建立常任文官制度的報告》西方文官制度的建立18世紀初19世紀初1853年1854年1855年1870年最終形成英國規(guī)定多數(shù)重要文官職位必須通過公開競爭考試擇優(yōu)錄用，文官委員會有權(quán)獨立決定文官的基本錄用條件，最終確立了文官制度1.英國文官制度的建立◎格拉斯頓1870年6月4日，格拉斯頓頒布了第二個關(guān)于文官體制改革的樞密院命令。它規(guī)定∶①通過公開競爭考試錄用文官（少數(shù)最高級文官除外）;②將文官分為高低兩級，高級文官負責(zé)執(zhí)行政策，低級文官負責(zé)辦理日常事務(wù);③考試合格者，一經(jīng)培訓(xùn)后按成績高低分配到相應(yīng)的部門工作。它是英國近代文官制度最終確立的標(biāo)志，使上層建筑適應(yīng)了工業(yè)資產(chǎn)階級的要求和工業(yè)化社會的需要。世界上第一個完整的文官制度最先在英國確立。西方文官制度的建立2.西方文官制度的擴展1883年，美國國會通過了由議員彭德爾頓提出的文官制度改革法案《美國文官法》（史稱《彭德爾頓法》），建立了美國的文官制度。1946年，法國頒布統(tǒng)一公務(wù)員法，開始將文官管理納入法治化軌道。1947年，日本通過《國家公務(wù)員法》，文官實行公開考試，擇優(yōu)錄取，實行功績制等。1949年，聯(lián)邦德國制定《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，對帝國官制進行改革，1950年又頒布公務(wù)員法，形成比較完整的現(xiàn)代文官制度。西方文官制度的建立探究與總結(jié)

何為文官制度？文官制度的出現(xiàn)有哪些背景？文官制度是如何建立的？文官制度的特點和影響？材料2：任何公務(wù)人員不因此而承擔(dān)向政治基金會捐款的義務(wù)，也不因此承擔(dān)提供政治服務(wù)的義務(wù)。他們不因拒絕上述捐獻和服務(wù)而受到歧視。任何公務(wù)人員都沒有權(quán)利利用職權(quán)或個人影響去強迫別人或別的團體采取政治動。——《美國文官法》（1883年1月）【思考】結(jié)合材料及教材P36，分析西方文官制度的特點？材料1：各種錄用考試都要以公告通知公開進行，公告必須寫明招考的職務(wù)、責(zé)任、待遇、資格、考試科目及時間地點，成績張榜公布，并通知本人；所有公民不因民族、種族、性別、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻狀況等而受歧視，主要以“品行”和“考試成績”作為衡量標(biāo)準(zhǔn)；文官的錄用主要是按考試成績，并參考個人資歷、學(xué)歷、品德和健康狀況來鑒別優(yōu)劣,擇優(yōu)錄用。

——姚琦《略論西方主要國家文官考試制度》（1）公開考試，擇優(yōu)錄用凡是符合相關(guān)法律規(guī)定的公民，都可以參加文官考試，成績優(yōu)異者得到錄用（2）政治中立，服從領(lǐng)導(dǎo)文官要資產(chǎn)階級各政黨之間嚴格保持中立，不得參與政治活動。文官必須忠實執(zhí)行政務(wù)官制定的政策，在政務(wù)官領(lǐng)導(dǎo)下完成自己的本職工作。西方文官制度的特點和影響【思考】結(jié)合材料及教材P36，分析西方文官制度的特點？材料3：《彭德爾頓法》在美國歷史上，第一次把聯(lián)邦政府官員分成兩個集團—職業(yè)文官與政治官員集團……劃入職業(yè)文官行列的行政官員不再是由總統(tǒng)或是部門長官任命，也不再與政治家的選舉或任命共進退,而是終身任職?！狿endletonActof1883[R].BasicDocumentsofAmericanPublicAdministration:1776-1950[M].材料4：通過建立適當(dāng)?shù)目荚囅到y(tǒng)，選拔能干的人才從事公共服務(wù)。成績突出的公共服務(wù)人員可以得到晉升，能夠勝任工作的人員可以得到最高獎勵，以此鼓勵公共服務(wù)人員勤勉的工作態(tài)度和進取心

——《關(guān)于建立常任文官制度的報告》（1854年）

（3）職務(wù)常任，論功晉升文官只要沒有嚴重過錯，可任職到退休；文官可根據(jù)工作成績得到晉升或懲罰。西方文官制度的特點和影響【情景模擬】約翰是一名立志成為優(yōu)秀高級文官的畢業(yè)大學(xué)生。在遵循文官制度的前提下，你有什么建議嗎？為什么這么建議？認真?zhèn)淇及⒄樂畛泄_支持A黨不站隊不參與咸魚混日子高級文官公開考試擇優(yōu)錄用政治中立工作隱名職務(wù)常任論功晉升新制新特點材料1：英國文官制度的絕對專業(yè)化素養(yǎng)，使得政府能夠在最低的差錯和最高的效率的情況下運轉(zhuǎn)自如。這個制度足以讓采用不同制度的其他國家羨慕不已。

——［英］瑪格麗特?撒切爾著，李宏強譯《唐寧街歲月》材料2：通過英國文官考試，女性可以通過公開競爭考試獲得文官職位，有了固定收入，這就大大提高了女性的工作熱情和家庭地位，為女權(quán)主義者的產(chǎn)生和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

——曹永勝、王錚《近年來英國公務(wù)員錄用制度的改革和發(fā)展》材料3：現(xiàn)如今，中國的公務(wù)員制度也在吸收中國傳統(tǒng)人事制度合理成分和借鑒西方文官制度的基礎(chǔ)上得以基本確立，并于2005年頒布《公務(wù)員法》，反觀我國現(xiàn)行的公務(wù)員制度，不僅具有與西方接軌的共性一面，還具有自身不同于西方的個性之處。

——楊延昭《中國公務(wù)員制度與西方文官制度比較研究》【合作探究】閱讀下述材料，結(jié)合所學(xué)，談?wù)勀銓ξ鞣轿墓僦贫鹊目捶?？?）積極：①規(guī)范了西方國家政府行政部門事務(wù)官的選用和管理；②實現(xiàn)了政治和管理的分離，有利于政府工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性；③促進了國家治理水平的提高；④對于女性地位的提高和女權(quán)運動的興起，起到了一定的促進作用；⑤為世界其他各國文官制度的建立提供了借鑒。西方文官制度的特點和影響材料1：英國文官制度的問題主要存在于部門和部際磋商之間，為處理專門問題設(shè)立的部際委員會往往成為扯皮的場所，迄今還沒有看到誰能提出有效的解決辦法。但大量官僚主義的現(xiàn)象嚴重存在，似乎不在中央各部，而在龐大的管理社會福利的政府和政府機構(gòu)之中，這里人員眾多，規(guī)章繁瑣，行政開支浩大，工作差錯最多，是英國行政管理的一個老大難問題。