［摘要］"學(xué)前教育是世界各國(guó)共同關(guān)注的偉大事業(yè)。《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法》的頒布是我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要法治保障。該法對(duì)政府發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任作了明確的規(guī)定。政府是發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任主體，其學(xué)前教育價(jià)值觀會(huì)影響學(xué)前教育的決策和對(duì)學(xué)前教育的推進(jìn)。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育的價(jià)值引領(lǐng)，加大對(duì)學(xué)前教育的投入，尤其應(yīng)保障教師的地位和待遇。建立行之有效的學(xué)前教育體制機(jī)制，確保學(xué)前教育健康運(yùn)行，也是政府對(duì)學(xué)前教育的重要責(zé)任。政府的履責(zé)狀況將對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量產(chǎn)生重要的影響，也必將受到兒童發(fā)展的檢驗(yàn)，受到時(shí)代和歷史的檢驗(yàn)。［關(guān)鍵詞］《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法》；政府責(zé)任；投入；體制機(jī)制人類生育，是為了自己的繁衍和進(jìn)步。養(yǎng)育兒童是人類自身重要的責(zé)任。教育是人類天然的義務(wù)和責(zé)任。學(xué)前教育是隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步而不斷創(chuàng)新和超越的。因此，為兒童提供與社會(huì)發(fā)展相適宜的環(huán)境，尤其是為兒童創(chuàng)造適宜的教育條件，是全人類共同的責(zé)任。國(guó)際社會(huì)為兒童的成長(zhǎng)和發(fā)展進(jìn)行了不懈的努力，從《兒童權(quán)利宣言》《兒童權(quán)利公約》及其他發(fā)展學(xué)前教育的文件和倡議，到各國(guó)政府為兒童的健康成長(zhǎng)所作的努力，都說(shuō)明了人類在努力履行培育兒童的義務(wù)。培育兒童是給人類帶來(lái)希望的工作，也是一項(xiàng)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)步緊密相關(guān)的責(zé)任。童年生活會(huì)在一個(gè)人的心靈深處留下終身的印記，影響人一生的發(fā)展。當(dāng)今天的兒童長(zhǎng)大成人，他們會(huì)審視我們這些成人——官員、家長(zhǎng)、教師及其他社會(huì)成員是否為他們盡力了，他們會(huì)對(duì)我們的努力作出判斷，他們也會(huì)理解我們的努力與他們的成長(zhǎng)的關(guān)系，甚至我們的努力與他們所能作出的社會(huì)貢獻(xiàn)之間的關(guān)系。因此，我們的工作會(huì)接受后置評(píng)判，下一代會(huì)判斷我們是否盡力了，是否合格了。為了兒童的健康成長(zhǎng)，我們需要自覺(jué)行動(dòng)起來(lái)，也需要外在的監(jiān)督和鞭策?！吨腥A人民共和國(guó)學(xué)前教育法》（以下簡(jiǎn)稱《學(xué)前教育法》）將為我國(guó)的學(xué)前教育開辟更加廣闊的道路，引領(lǐng)學(xué)前教育事業(yè)走向健康持續(xù)發(fā)展的軌道。本文將談?wù)剬?duì)《學(xué)前教育法》中政府落實(shí)學(xué)前教育責(zé)任相關(guān)法條的認(rèn)識(shí)。一、學(xué)前教育發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題呼喚依法治教我國(guó)擁有世界上最龐大的學(xué)前教育體系，截至2023年，我國(guó)幼兒園達(dá)27.44萬(wàn)所，學(xué)前教育在園幼兒達(dá)4092.98萬(wàn)人，學(xué)前教育入園率達(dá)91.1%，學(xué)前教育專任教師達(dá)307.37萬(wàn)人。[1]這充分體現(xiàn)了中國(guó)為學(xué)前兒童的發(fā)展所作的努力。從一個(gè)學(xué)前教育大國(guó)走向?qū)W前教育強(qiáng)國(guó)是幾代幼教人的夢(mèng)想，也是廣大人民群眾的期盼。學(xué)前教育的發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展、人口發(fā)展等因素緊密相關(guān)，在現(xiàn)代社會(huì)，法律體系也是影響學(xué)前教育發(fā)展的重要因素。建立和不斷完善學(xué)前教育法律體系，夯實(shí)學(xué)前教育法治保障，完善和強(qiáng)化學(xué)前教育體制和機(jī)制，不斷推動(dòng)政府全面落實(shí)學(xué)前教育責(zé)任，是以國(guó)家意志來(lái)規(guī)范和監(jiān)督政府落實(shí)學(xué)前教育責(zé)任，是未來(lái)學(xué)前教育持續(xù)健康發(fā)展的重要保障和關(guān)鍵舉措?！秾W(xué)前教育法》的頒布，將有力推動(dòng)學(xué)前教育依法治教的進(jìn)程，有力監(jiān)督政府落實(shí)發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任，有力推動(dòng)學(xué)前教育普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，有力強(qiáng)化全民的學(xué)前教育法治意識(shí)。發(fā)展學(xué)前教育必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。我國(guó)的學(xué)前教育幾經(jīng)波折，“入園難”“入園貴”及“質(zhì)量低”曾是困擾學(xué)前教育的三大問(wèn)題。[2]經(jīng)過(guò)十多年的努力，這些問(wèn)題得到了一定的緩解或基本得到解決，但如何防止新的問(wèn)題的產(chǎn)生？如何從根本上為學(xué)前教育的健康發(fā)展創(chuàng)造條件？這就要求我們深入分析問(wèn)題并找到產(chǎn)生問(wèn)題的根源。因此，發(fā)展學(xué)前教育必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。[3]要深入學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)黨的二十大精神，充分認(rèn)識(shí)到問(wèn)題是時(shí)代的聲音，要增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí)，聚焦實(shí)踐遇到的新問(wèn)題、改革發(fā)展穩(wěn)定存在的深層次問(wèn)題、人民群眾急難愁盼問(wèn)題，并不斷提出能真正解決問(wèn)題的新理念、新思路、新辦法。[4]發(fā)展學(xué)前教育也需要不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題并努力解決問(wèn)題?？v觀我國(guó)的學(xué)前教育發(fā)展歷程，有艱難爬坡、奮力前行的階段，也有深陷困境、止步不前的階段，學(xué)前教育的發(fā)展可以說(shuō)是曲折前行。為什么要關(guān)注學(xué)前教育發(fā)展中的重大問(wèn)題？如何避免學(xué)前教育事業(yè)大起大落、重蹈覆轍？如何避免學(xué)前教育面臨重大問(wèn)題時(shí)，投訴無(wú)門，申訴無(wú)據(jù)，制約力不足？如何保障學(xué)前教育持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展？解決這些問(wèn)題，需要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。黨的二十大報(bào)告指出：萬(wàn)事萬(wàn)物是相互聯(lián)系、相互依存的。只有用普遍聯(lián)系的、全面系統(tǒng)的、發(fā)展變化的觀點(diǎn)觀察事物，才能把握事物發(fā)展規(guī)律。[5]我們要善于通過(guò)歷史看現(xiàn)實(shí)、透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，把握好全局和局部、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、宏觀和微觀、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的關(guān)系，不斷提高戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線思維能力，為前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進(jìn)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)提供科學(xué)思想方法。我們要學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)黨的二十大精神，要系統(tǒng)分析學(xué)前教育發(fā)展中出現(xiàn)的各類問(wèn)題，從國(guó)家、民族未來(lái)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光出發(fā)，深刻理解發(fā)展學(xué)前教育的戰(zhàn)略價(jià)值，深刻理解學(xué)前教育發(fā)展的核心是完善體制機(jī)制，落實(shí)政府責(zé)任，根本的制約因素是法律制度，要努力用法治思維去思考和規(guī)劃學(xué)前教育的未來(lái)。二、重構(gòu)學(xué)前教育價(jià)值觀學(xué)前教育價(jià)值觀是影響政府學(xué)前教育決策的重要因素，會(huì)對(duì)學(xué)前教育的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。學(xué)前教育價(jià)值觀源于對(duì)兒童和童年的認(rèn)知，如果不理解兒童身心發(fā)展的規(guī)律，看不到童年對(duì)整個(gè)人生的意義，就很難理解學(xué)前教育的必要性，很難產(chǎn)生正確的學(xué)前教育價(jià)值觀。學(xué)前教育價(jià)值觀會(huì)影響人們對(duì)學(xué)前教育的認(rèn)識(shí)、態(tài)度和采取的行動(dòng)。學(xué)前教育的任何波動(dòng)背后都能找到價(jià)值觀的影子。曾經(jīng)在一些人的心目中，學(xué)前教育是關(guān)于小孩的事，不如中小學(xué)教育重要，更不如其他社會(huì)事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要，可以放一放，等一等，松一松。甚至有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，自己幼年也沒(méi)有接受過(guò)學(xué)前教育，不也做領(lǐng)導(dǎo)了。殊不知，時(shí)代變了，教育變了，社會(huì)對(duì)人才的要求變了。接受學(xué)前教育，有一個(gè)幸福而有意義的童年，有一個(gè)美好的人生起點(diǎn)，積累有益終身的基本經(jīng)驗(yàn)，是時(shí)代的呼喚，是家長(zhǎng)的要求，是兒童的權(quán)利。[6]幼兒期的發(fā)展十分強(qiáng)勁，同時(shí)又最脆弱，極易受到傷害，各種風(fēng)險(xiǎn)（貧困、被忽視、毒性壓力、暴力等）對(duì)兒童產(chǎn)生的負(fù)面影響常常造成無(wú)法挽回的后果。學(xué)前教育可以改善幼兒的經(jīng)歷，促進(jìn)幼兒的發(fā)展，[7]“預(yù)防永遠(yuǎn)好于干預(yù)”，“早期教育和保育是對(duì)國(guó)家財(cái)富進(jìn)行的投資”，“我們最大的財(cái)富是我們的人力資源”，“孩子是國(guó)家最寶貴的資源”，“投資于兒童就是投資于未來(lái)”，“發(fā)展學(xué)前教育就是構(gòu)筑國(guó)家財(cái)富”，這是國(guó)際社會(huì)共識(shí)，也是各國(guó)發(fā)展高質(zhì)量學(xué)前教育的動(dòng)員令。聯(lián)合國(guó)教科文組織2015年度會(huì)議指出，幼兒生命中的最初幾年是為其設(shè)定正確發(fā)展軌道的最佳機(jī)會(huì)。[8][9]幼兒期是高度敏感的時(shí)期，7歲之前，特別是出生后的頭三年是大腦發(fā)育的關(guān)鍵時(shí)期，也是可塑性最大的時(shí)期，幼年的各種經(jīng)歷為健康、學(xué)習(xí)及行為設(shè)定的軌跡，可能會(huì)貫穿人的一生。[10]學(xué)前教育的核心價(jià)值是促進(jìn)兒童健康成長(zhǎng)，為后繼發(fā)展打基礎(chǔ)，并對(duì)人的終身發(fā)展產(chǎn)生影響。因而，讓兒童接受優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育，不僅符合所有人的利益，更直接關(guān)系到千家萬(wàn)戶的切身利益，同時(shí)也滿足了人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的渴望，并且對(duì)國(guó)家和民族的未來(lái)具有深遠(yuǎn)影響。經(jīng)過(guò)研究我們發(fā)現(xiàn)，早期干預(yù)項(xiàng)目可以進(jìn)一步優(yōu)化兒童大腦結(jié)構(gòu)，包括能力的形成，在未來(lái)會(huì)帶來(lái)更顯著的生產(chǎn)力的提升。但是整體的回報(bào)是呈邊際效率遞減的，也就是投資得越早，回報(bào)率越高。[11]美國(guó)諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者赫克曼教授強(qiáng)調(diào)，對(duì)撫養(yǎng)方式和撫養(yǎng)環(huán)境的投資，從幼兒階段就可以進(jìn)行，尤其是對(duì)生活在不利家庭養(yǎng)育環(huán)境的弱勢(shì)兒童進(jìn)行投資，在世界各地都可以看到非常高的回報(bào)率。[12]赫克曼教授認(rèn)為，成年人的成功與失敗都可以追溯到其幼年、少年時(shí)代。貧困對(duì)人的大腦發(fā)育、健康、認(rèn)知能力、個(gè)性特征都有長(zhǎng)期的負(fù)面影響。同時(shí)，個(gè)人適應(yīng)社會(huì)需要的健康體魄、學(xué)習(xí)能力、自尊自信的人生態(tài)度、堅(jiān)毅自律的意志品質(zhì)等，都有其自然形成的敏感時(shí)期和關(guān)鍵時(shí)期，錯(cuò)過(guò)了，容易在未來(lái)學(xué)業(yè)和就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。因而在設(shè)計(jì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的時(shí)候，應(yīng)該關(guān)注成本收益分析方面的證據(jù)并且從整個(gè)生命周期的角度來(lái)規(guī)劃投入。赫克曼等通過(guò)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)的方式從教育補(bǔ)救服務(wù)、兒童福利花費(fèi)、司法費(fèi)用和兒童終生的收入水平四個(gè)方面考察學(xué)前教育對(duì)貧困兒童的影響。結(jié)果表明，學(xué)前教育的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)投入，在考慮通脹因素影響的情況下，對(duì)親子中心每投入1美元，15～18年后所獲得的收益是7.14美元，其中幼兒及其家庭獲得的收益是3.29美元，社會(huì)獲得的收益是3.85美元，并且社會(huì)收益全部來(lái)源于政府行政、司法開支的減少。[13]正如聯(lián)合國(guó)教科文組織前總干事馬約爾所言：“我們留下一個(gè)怎樣的世界給兒童，很大程度上取決于我們給世界留下怎樣的兒童?！蔽鞣絿?guó)家高度重視學(xué)前教育，有些甚至把學(xué)前教育看成看不見(jiàn)的、保護(hù)未來(lái)的“軍隊(duì)力量”。例如，美國(guó)《先行計(jì)劃法》《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》《美國(guó)2000年教育目標(biāo)法》《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》等法案，甚至《國(guó)防授權(quán)法案》都強(qiáng)調(diào)了早期教育對(duì)于兒童、家庭和國(guó)家的重要性，體現(xiàn)了搶占未來(lái)至高點(diǎn)的新智慧，充分體現(xiàn)了國(guó)家發(fā)展早期教育的決心和意志。OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）報(bào)告指出，兒童生命的最初幾年是其關(guān)鍵的“發(fā)展窗口”，包括情感、社會(huì)交往、語(yǔ)言和認(rèn)知等貫穿人們一生學(xué)習(xí)和生活的重要能力的發(fā)展速度都在學(xué)齡前達(dá)到頂峰，強(qiáng)勢(shì)開端能夠?yàn)樯暮罄m(xù)階段帶來(lái)更好的收益。[14]OECD的研究表明，在所有影響PISA（國(guó)際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目）得分的變量中，學(xué)齡前的受教育年限是PISA成績(jī)最強(qiáng)的預(yù)測(cè)因素。因此，從幼年開始的包容和公平的優(yōu)質(zhì)保育和教育奠定了人們一生學(xué)習(xí)和幸福生活所需要的能力基礎(chǔ)。因此，要從根本上改變學(xué)前教育價(jià)值觀，首先要改變兒童觀?！秾W(xué)前教育法》指出：“學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀，繼承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會(huì)主義先進(jìn)文化，培育中華民族共同體意識(shí)，為培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人奠定基礎(chǔ)。”兒童是未來(lái)社會(huì)的創(chuàng)造者和建設(shè)者，有自己的權(quán)利和需要，他們需要一個(gè)開放、包容、接納、鼓勵(lì)和支持的童年生活環(huán)境，他們需要從小接受適宜的教育。[15]對(duì)學(xué)前兒童的教育不只關(guān)系到學(xué)前兒童的現(xiàn)在，還關(guān)系到他們的未來(lái)；不只關(guān)系到兒童本身，還關(guān)系到家庭的福祉；不只關(guān)系到家庭，還關(guān)系到社會(huì)主義事業(yè)的推進(jìn)，關(guān)系到國(guó)家和民族的未來(lái)。[16]三、全面落實(shí)政府對(duì)學(xué)前教育投入的責(zé)任《學(xué)前教育法》指出：“國(guó)家建立健全學(xué)前教育保障機(jī)制。發(fā)展學(xué)前教育堅(jiān)持政府主導(dǎo)，以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)力量參與?！薄皣?guó)家推進(jìn)普及學(xué)前教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、公益普惠、安全優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系?！庇纱丝梢?jiàn)，保障學(xué)前教育發(fā)展是國(guó)家意志，發(fā)展學(xué)前教育是國(guó)家事務(wù)，國(guó)家是推動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展的根本力量，政府承擔(dān)了保障、舉辦和管理學(xué)前教育的重要責(zé)任?！秾W(xué)前教育法》指出：“學(xué)前教育是國(guó)民教育體系的組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)。”學(xué)前教育是落實(shí)國(guó)家教育方針的起始和重要部分，是為培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人奠基的重要環(huán)節(jié)。只有充分發(fā)揮政府作用，才能保證學(xué)前教育的公益屬性，才能全面落實(shí)學(xué)前教育普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展的重大使命。[17]政府對(duì)學(xué)前教育的核心責(zé)任是加大投入?！坝變航逃陌l(fā)展受到多種因素的影響，其中的核心因素是政府的支持和投入。政府的投入對(duì)于幼兒教育物質(zhì)條件的改善、師資隊(duì)伍的穩(wěn)定、幼兒教育質(zhì)量的提高有重要的作用。”[18]要建立覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、公益普惠、安全優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，政府投入是基礎(chǔ)和保證。首先，普及學(xué)前教育有賴于政府精心規(guī)劃和布局，讓廣大人民群眾的孩子能在家門口上有質(zhì)量的幼兒園。政府是普及學(xué)前教育的核心力量。任何地方學(xué)前教育資源的缺乏一般與政府的規(guī)劃和投入不到位有關(guān)。其次，普惠意味著讓人民群眾享受能負(fù)擔(dān)的、有質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)。這就要求建立合理的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制，充分發(fā)揮政府投入的保障作用。再次，安全是廣大群眾關(guān)心的重大問(wèn)題，也是政府特別重視的問(wèn)題。安全是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的問(wèn)題，同樣依靠投入來(lái)保障。兒童安全的保障，一方面在于加大對(duì)基本房舍、設(shè)施的投入，消除安全隱患，另一方面是要加大對(duì)教師和安保人員的配備。尤其是要確保合格教師的配備，讓教師能獲得有尊嚴(yán)的收入。最后，優(yōu)質(zhì)是對(duì)學(xué)前教育的品質(zhì)要求，優(yōu)質(zhì)的前提是安全，不安全的幼兒園永遠(yuǎn)不會(huì)出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是學(xué)前教育的重要追求，也是國(guó)家建設(shè)高質(zhì)量教育體系的要求。影響學(xué)前教育質(zhì)量的因素有很多，關(guān)鍵的是教師，有高尚師德和扎實(shí)專業(yè)素養(yǎng)的教師隊(duì)伍是學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。在基本房舍條件具備的情況下，決定幼兒教育質(zhì)量的因素是幼兒教師隊(duì)伍。而決定幼兒教師隊(duì)伍質(zhì)量的又是幼兒教師薪水的競(jìng)爭(zhēng)力，也就是幼兒教師的報(bào)酬與他們付出的勞動(dòng)的比值，幼兒教師的薪水與其他教育階段的教師或社會(huì)其他行業(yè)的薪水的比值。不合理的比值會(huì)使優(yōu)秀教師流失或使優(yōu)秀教師的工作積極性和創(chuàng)造性喪失。[19]因此，要關(guān)注教師的地位和待遇，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，重點(diǎn)加大對(duì)教師隊(duì)伍的投入。在加大學(xué)前教育政府投入方面，要切實(shí)關(guān)注政府和家庭分擔(dān)辦園成本的問(wèn)題。成本核算的關(guān)鍵是考慮合理的、有質(zhì)量的支出，使成本分擔(dān)機(jī)制服務(wù)于幼兒園質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。不同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)需要不同水平的投入，房舍、設(shè)備、師資、課程資源等都會(huì)因投入水平的不同而呈現(xiàn)不同的樣態(tài)。[20]首先，要深入研究學(xué)前教育成本，形成科學(xué)合理、民主理性的學(xué)前教育成本測(cè)算制度。學(xué)前教育成本測(cè)算不只是一個(gè)定價(jià)的行政性管理過(guò)程。學(xué)前教育成本是一個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，兒童的活動(dòng)消耗、生活需求及教師的專業(yè)勞動(dòng)要得到充分的確認(rèn)和評(píng)估。尤其是要從成本測(cè)算的源頭上解決不同性質(zhì)和身份的幼兒園教師收入差距過(guò)大的問(wèn)題。有些地方合格幼兒園教師的收入差距很大，這在成本分擔(dān)環(huán)節(jié)就顯現(xiàn)了，因此，要正確認(rèn)識(shí)教師的勞動(dòng)和權(quán)利，全面理解《中華人民共和國(guó)教師法》（以下簡(jiǎn)稱《教師法》）。要從維護(hù)教師的權(quán)益、維護(hù)基本的公平、確保教育質(zhì)量的高度來(lái)關(guān)注教師的待遇。[21]要確定和完善成本測(cè)算原則和方式，確保成本的真實(shí)性和可持續(xù)運(yùn)行性，避免通過(guò)壓低幼兒園教師收入來(lái)降低辦園成本的做法。否則，難以有真正的優(yōu)質(zhì)教育。其次，要完善成本分擔(dān)機(jī)制。[22]分擔(dān)機(jī)制包括兩個(gè)層次，一個(gè)是各級(jí)政府之間的分擔(dān)，另一個(gè)是政府與家庭之間的分擔(dān)。就各級(jí)政府之間的分擔(dān)而言，《學(xué)前教育法》指出：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化教育財(cái)政投入支出結(jié)構(gòu)，加大學(xué)前教育財(cái)政投入，確保財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中占合理比例，保障學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展?！薄皩W(xué)前教育財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)按照中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則，分別列入中央和地方各級(jí)預(yù)算。中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方統(tǒng)籌給予支持。省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立本行政區(qū)域內(nèi)各級(jí)人民政府財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制?！薄皣?guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府統(tǒng)籌安排學(xué)前教育資金，重點(diǎn)扶持農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育?！薄暗胤礁骷?jí)人民政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)核定普惠性幼兒園辦園成本，以提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌制定財(cái)政補(bǔ)助和收費(fèi)政策，合理確定分擔(dān)比例。省級(jí)人民政府制定并落實(shí)公辦幼兒園生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)或者生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及普惠性民辦幼兒園生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。其中，殘疾學(xué)前兒童的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)考慮保育教育和康復(fù)需要適當(dāng)提高。”這些法條從總體上確定了不同層級(jí)政府對(duì)學(xué)前教育投入的責(zé)任和分擔(dān)的方式，總體上體現(xiàn)了學(xué)前教育成本重點(diǎn)承擔(dān)和共同承擔(dān)相結(jié)合的原則，也明確了對(duì)特殊地區(qū)、特殊對(duì)象的補(bǔ)助和支持方式。政府投入是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，決定了學(xué)前教育發(fā)展的方向和質(zhì)量，因此，也是政府落實(shí)學(xué)前教育責(zé)任的重點(diǎn)。[23]《學(xué)前教育法》指出：“學(xué)前教育實(shí)行政府投入為主、家庭合理負(fù)擔(dān)保育教育成本、多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制?！睘榱舜_保學(xué)前教育的公益普惠、安全優(yōu)質(zhì)，應(yīng)創(chuàng)新學(xué)前教育投入體制，建立一個(gè)既觀照歷史發(fā)展又立足現(xiàn)實(shí)需要的學(xué)前教育投入基準(zhǔn)，對(duì)一個(gè)地區(qū)公辦幼兒園的數(shù)量及比重、普惠性民辦幼兒園的數(shù)量及比重、學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政經(jīng)費(fèi)的比重作一個(gè)基本的規(guī)定，確保政府投入的基本比重。從最根本的意義上來(lái)說(shuō)，幼兒園的性質(zhì)不完全取決于主辦者，而是取決于投入的比例。[24]近年來(lái)，各級(jí)政府加大了對(duì)公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園的投入，包括直接的經(jīng)費(fèi)投入、減免租金、補(bǔ)貼教師薪酬或保險(xiǎn)費(fèi)用、設(shè)備費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、各類獎(jiǎng)補(bǔ)等，政府新的投入方式打破了體制的界限，除了原有的公辦幼兒園受益外，各類具有公益普惠性的幼兒園均受益。幼兒園的類型劃分也因關(guān)注的角度不同而有所不同，不同的類型劃分方式也給我們提供了思考問(wèn)題的新思路。作為學(xué)前教育體制機(jī)制改革的研究者，我們嘗試以政府投入占比為標(biāo)準(zhǔn)將幼兒園劃分為政府高投入幼兒園（甲類）、政府中投入幼兒園（乙類）、政府低投入幼兒園（丙類）以及政府無(wú)投入幼兒園（丁類）。其中甲類幼兒園政府投入占比為60%以上，乙類幼兒園政府投入占比達(dá)30%～59%，丙類幼兒園政府投入占比為30%以下。無(wú)投入幼兒園主要指高收費(fèi)的營(yíng)利性幼兒園。[25]我們?nèi)趸酥鬓k者的作用，強(qiáng)化了政府投入比例的作用，目的是考察政府的投入水平，引導(dǎo)更多的幼兒園向普惠性發(fā)展。學(xué)前教育的特殊性和普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展的要求決定了一個(gè)地區(qū)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占總體教育經(jīng)費(fèi)的比重要足以支撐學(xué)前教育的質(zhì)量。近年來(lái)，我國(guó)涌現(xiàn)的一些學(xué)前教育發(fā)展先進(jìn)典型的經(jīng)驗(yàn)表明，要實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育穩(wěn)定發(fā)展，不斷提升學(xué)前教育質(zhì)量，財(cái)政投入應(yīng)達(dá)到整體教育經(jīng)費(fèi)的10%左右。如果政府投入不足，達(dá)不到辦園成本的60%，幼兒園難以成為真正的公辦幼兒園；如果政府投入不到位，達(dá)不到辦園成本的25%～30%，幼兒園要么達(dá)不到普惠的要求，要么難以確保學(xué)前教育質(zhì)量。此外，全國(guó)各省市的保教費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各不相同，似乎沒(méi)有可比性。保教費(fèi)既然是家庭分擔(dān)的學(xué)前教育成本，就是家庭的支出，家庭支出是否合理，就要看家庭人均可支配收入的水平。因此，保教費(fèi)占家庭人均可支配收入的比例是衡量保教費(fèi)合理性的關(guān)鍵。將保教費(fèi)占當(dāng)年城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入的比例作為指標(biāo)，就能把全國(guó)各地看似沒(méi)有可比性的保教費(fèi)進(jìn)行比較，區(qū)分出保教費(fèi)相對(duì)合理和不合理的地區(qū)。2013年，我們根據(jù)對(duì)全國(guó)省會(huì)城市市區(qū)和農(nóng)村區(qū)域的研究，僅從公辦幼兒園收費(fèi)分析，收費(fèi)超過(guò)居民人均可支配收入30%～35%的省會(huì)城市數(shù)量并不是很多，但收費(fèi)超過(guò)農(nóng)村居民人均可支配收入30%～35%的省會(huì)城市占比就在40%以上。當(dāng)然，2024年的情況應(yīng)該有了很大的好轉(zhuǎn)。保障幼兒園教師的待遇是學(xué)前教育投入的重點(diǎn)之一，也是提高教育質(zhì)量的重要因素之一。《學(xué)前教育法》指出：“幼兒園及其舉辦者應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定保障教師和其他工作人員的工資福利，依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，改善工作和生活條件，實(shí)行同工同酬?！庇變簣@教師的地位和待遇已經(jīng)在《學(xué)前教育法》加以規(guī)定，幼兒園教師在職稱評(píng)定、崗位聘任（聘用）等方面享有與中小學(xué)教師同等的待遇?！秾W(xué)前教育法》指出：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將公辦幼兒園教師工資納入財(cái)政保障范圍，統(tǒng)籌工資收入政策和經(jīng)費(fèi)支出渠道，確保教師工資及時(shí)足額發(fā)放。民辦幼兒園可以參考當(dāng)?shù)毓k幼兒園同類教師工資收入水平合理確定教師薪酬標(biāo)準(zhǔn)，依法保障教師工資待遇?！边@就規(guī)定了解決教師工資問(wèn)題的責(zé)任主體和經(jīng)費(fèi)來(lái)源，清晰、明確，具有可核查、可監(jiān)督性?！秾W(xué)前教育法》指出：“省級(jí)人民政府和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育工作，健全投入機(jī)制，明確分擔(dān)責(zé)任，制定政策并組織實(shí)施?？h級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展負(fù)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)制定本地學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌幼兒園建設(shè)、運(yùn)行，加強(qiáng)公辦幼兒園教師配備補(bǔ)充和工資待遇保障，對(duì)幼兒園進(jìn)行監(jiān)督管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)支持本轄區(qū)內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展?！边@就明確了各級(jí)政府對(duì)學(xué)前教育的投入責(zé)任，通過(guò)國(guó)家意識(shí)強(qiáng)化了政府的責(zé)任，這為我國(guó)學(xué)前教育的深入、持續(xù)發(fā)展提供了法律保障，為學(xué)前教育的依法治理創(chuàng)造了良好的法制條件。《學(xué)前教育法》還特別關(guān)注不同地區(qū)、不同條件下的學(xué)前教育發(fā)展，為每一個(gè)兒童提供公平的學(xué)前教育條件，保障每個(gè)兒童的基本受教育權(quán)?！秾W(xué)前教育法》指出：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，合理配置資源，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間學(xué)前教育發(fā)展差距，為適齡兒童接受學(xué)前教育提供條件和支持。國(guó)家采取措施，傾斜支持農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)；保障適齡的家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒、殘疾兒童和農(nóng)村留守兒童等接受普惠性學(xué)前教育?！边@是現(xiàn)在文明社會(huì)必須盡力做到的，更是社會(huì)主義國(guó)家必須努力踐行的。要做到這些，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，國(guó)家通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予重點(diǎn)扶持，還需要加強(qiáng)省間的對(duì)口支持和支援，充分發(fā)揮社會(huì)力量對(duì)學(xué)前教育的投入作用。通過(guò)多方面的協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)不同地區(qū)學(xué)前教育的平等發(fā)展。四、建立和完善學(xué)前教育體制機(jī)制《學(xué)前教育法》對(duì)學(xué)前教育體制機(jī)制提出了明確的要求。建立健全學(xué)前教育體制機(jī)制，有助于確保政府積極有效地履行職責(zé)，也有助于對(duì)《學(xué)前教育法》核心精神的貫徹和落實(shí)，更是推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)體系建設(shè)的重要舉措。[26]學(xué)前教育體制機(jī)制涉及各級(jí)政府、各類幼兒園和不同狀況的家庭。學(xué)前教育體制的核心是構(gòu)建好兼顧各方利益和關(guān)切的制度框架和基本關(guān)系原則，體制往往與結(jié)構(gòu)相關(guān)；在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步形成這些制度和關(guān)系運(yùn)行的方法和策略，這就是機(jī)制，機(jī)制往往與過(guò)程相關(guān)。在體制機(jī)制中，政府包括了具備主要管理職能的教育部門，還有傳統(tǒng)意義上也是業(yè)務(wù)上的相關(guān)部門——衛(wèi)生部門、財(cái)政部門，以及相關(guān)的編制、人社、規(guī)劃、土地、建設(shè)、公安等部門。這些部門在不同層面上影響著學(xué)前教育體制機(jī)制的形態(tài)和效能。深入卷入體制機(jī)制中的幼兒園，由于辦園主體或投入結(jié)構(gòu)的不同，也有不同的性質(zhì)，如教辦園、部門辦園、企業(yè)辦園、集體辦園、民辦幼兒園等。不同性質(zhì)的幼兒園對(duì)政府的不同部門有不同的期待。不同性質(zhì)的幼兒園占的比重不同，體制機(jī)制的形態(tài)就會(huì)有所不同。還有一邊是兒童家庭。家庭是體制機(jī)制的另一個(gè)維度，家庭所在的地域、需求以及經(jīng)濟(jì)狀況決定了家庭與幼兒園的關(guān)系，也在一定程度上決定了家庭與政府各部門之間的關(guān)系。如困難家庭越多，民政部門的作用越應(yīng)充分發(fā)揮。[27]此外，各地的歷史傳統(tǒng)、文化氛圍、自然條件和人口分布等都會(huì)對(duì)學(xué)前教育體制機(jī)制產(chǎn)生一定的影響。因此，學(xué)前教育體制機(jī)制的建立和運(yùn)行是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，要兼顧多方面因素，根本的追求是建立科學(xué)有效的體制機(jī)制，保障學(xué)前教育事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。在學(xué)前教育體制機(jī)制中，核心的因素是政府。普惠性學(xué)前教育的投入主體是政府，營(yíng)利性民辦幼兒園也由政府監(jiān)管。要明確是人民政府辦學(xué)前教育，不只是教育部門辦學(xué)前教育。政府在學(xué)前教育的舉辦和管理中發(fā)揮了核心的作用?！秾W(xué)前教育法》采用諸如“縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門”的表述，說(shuō)明了以往的相關(guān)法規(guī)如《幼兒園管理?xiàng)l例》及相關(guān)國(guó)家文件中已經(jīng)對(duì)職能部門的分工加以明確，[28]更重要的是突出人民政府的責(zé)任。政府的職能部門就是應(yīng)該協(xié)同解決學(xué)前教育發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題和困難?！坝變簣@不夠怎么辦？”“收費(fèi)過(guò)高怎么辦？”“幼兒園周邊環(huán)境有安全隱患怎么辦？”“教師流失嚴(yán)重怎么辦？”等問(wèn)題光靠教育部門是很難從根本上得到解決的，必須有相關(guān)的政府職能部門自覺(jué)履職、積極行動(dòng)，才能解決問(wèn)題。因此，協(xié)同是學(xué)前教育體制機(jī)制的核心。在政府的各職能部門中，教育部門是最直接的業(yè)務(wù)管理部門，有些政府職能部門往往是通過(guò)教育部門與幼兒園和家庭產(chǎn)生聯(lián)系的。因此，其他政府職能部門與教育部門之間存在一種獨(dú)特的關(guān)系，而所有政府職能部門之間又是相互聯(lián)系的，形成一個(gè)對(duì)政府負(fù)責(zé)、與教育部門聯(lián)合并指向幼兒園和家庭的獨(dú)特的管理體系。不同的部門在學(xué)前教育事業(yè)中起不同的作用，對(duì)學(xué)前教育的發(fā)展產(chǎn)生著獨(dú)特的影響。[29]如《學(xué)前教育法》指出：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)，根據(jù)人口變化和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)規(guī)劃和配置學(xué)前教育資源，有效滿足需求，避免浪費(fèi)資源?！薄案骷?jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源供給，提高學(xué)前教育質(zhì)量?！边@里就包含了規(guī)劃、土地、財(cái)政及教育等職能部門的作用，這些作用都協(xié)同到人民政府的總體責(zé)任上來(lái)，協(xié)同到為廣大人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)上來(lái)。政府行政作用總是在特定的行政文化之中得以發(fā)揮，行政文化除了行政行事方式、服務(wù)意識(shí)、百姓意識(shí)外，還包括專業(yè)意識(shí)和態(tài)度，政府官員不可能懂得或精通需要管理的學(xué)前教育所有專業(yè)事項(xiàng)，但可以虛心聽(tīng)取專業(yè)人員的意見(jiàn)和建議，避免專業(yè)誤判和決策的專業(yè)失誤。這是行政文化中非常重要的內(nèi)涵之一，但也是最為缺失的部分。要強(qiáng)化這部分內(nèi)涵，就需要政府各職能部門與教育部門的通力合作。要解決學(xué)前教育發(fā)展的問(wèn)題，大多涉及多個(gè)政府職能部門職能作用的協(xié)同發(fā)揮。例如，教師的地位和待遇問(wèn)題是當(dāng)前學(xué)前教育中比較突出的問(wèn)題。公辦幼兒園中的無(wú)編制教師和大部分民辦幼兒園中的教師收入普遍較低，同工不同酬的現(xiàn)象廣泛存在。單單依靠教育部門是無(wú)法解決這個(gè)問(wèn)題的。教師待遇的改善，還需要財(cái)政、物價(jià)、人事等多個(gè)部門共同發(fā)揮作用。如果教師待遇不能得到提高，將造成教師隊(duì)伍不穩(wěn)定、教師素質(zhì)下降、安全事故增加等問(wèn)題。因此，學(xué)前教育質(zhì)量的提升同樣也不能只依靠教育部門單打獨(dú)斗。政府不同職能部門在學(xué)前教育管理中的協(xié)同狀況大致有以下三種：第一，自覺(jué)型協(xié)同。政府各職能部門明確自己的職責(zé)，協(xié)同有力，步調(diào)一致，共同推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。第二，邀約型協(xié)同。政府相關(guān)職能部門沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到發(fā)展學(xué)前教育是各相關(guān)職能部門共同的