行政復(fù)議與行政訴訟的銜接

論文提綱：

伴隨改革開放的深入進行，社會矛盾趨于擴大化、多樣化、復(fù)雜化，對應(yīng)的，行政爭

議也展現(xiàn)了相似的趨勢。怎樣迅速、及時、有效的處理行政爭議，關(guān)系到行政機關(guān)在人民

群眾心目中的形象，關(guān)系到社會的穩(wěn)定以及持續(xù)良好的發(fā)展，更是執(zhí)政黨執(zhí)政能力的體現(xiàn)。

行政復(fù)議與行政訴訟即是處理行政爭議的兩種基本途徑。怎樣使這兩種途徑有效的銜接起

來，以便更好的保護行政相對人的合法權(quán)益，為我國法治社會的建設(shè)提供相對完善的制度

提議即是本文的重要目的。文章將從行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系、重要性以及兩者銜接的

模式并參照域外的幾種重要銜接模式來探討我國銜接模式的缺陷，并提出對應(yīng)的對策，以

期找到最終符合我國社會需要的較為合理的銜接模式。

伴隨改革開放的持續(xù)推進，我國社會在獲得巨大發(fā)展的同步也產(chǎn)生了諸多問題，例如

收入差距不停拉人、環(huán)境問題日益突出、房價居高不下、物價上漲過快等等，在這一系列

問題產(chǎn)生的背后都伴伴隨廣大民眾對執(zhí)政者的熱烈期盼，民眾期盼執(zhí)政者可以迅速有效的

處理上述多種問題。這種熱烈期盼的情緒極易轉(zhuǎn)化為對執(zhí)政者的失望與不滿。詳細到每一

種個體而言，當(dāng)政府在處理與其有關(guān)的事件，作出對應(yīng)的詳細行政行為時，假如民眾的規(guī)

定得不到滿足或者其認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到了侵犯的時候就會對政府產(chǎn)生質(zhì)疑和不滿，

如若對民眾的不滿掉以輕心的話就會引起更深層次的問題?，F(xiàn)如今越來越多的群體性事件

就是最有力的證明。民眾的質(zhì)疑和不滿在法律層面上的體現(xiàn)就是行政爭議的存在。怎樣及

時有效的處理行政爭議不僅僅是為了體現(xiàn)法律的公平與正義，更是為了維護我國社會平穩(wěn)

有序的發(fā)展。由此，作為處理行政爭議的兩大制度——行政復(fù)議和行政訴訟有著不可替代

的重要作用，同樣的，將兩者有機的銜接起來有助于更好、更快的處理行政爭議。在對行

政復(fù)議與行政訴訟的銜接問題進行探討之前，我想先分別就兩者的重要性及關(guān)系作出論述。

一、行政復(fù)議與行政訴訟

（一）概念

根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二條的規(guī)定，行政復(fù)議就是公民、法人或者其

他組織認(rèn)為詳細行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機關(guān)受理

復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定的一種法律制度。［i］行政訴訟是指公民、法人或者其他組織

認(rèn)為行政機關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯自己的合法權(quán)益時，依法向法院祈求司法保護，

并由法院對行政行為進行審查和裁判的一種訴訟活動。［川

（二）性質(zhì)

對于行政訴訟的性質(zhì)匕傲輕易把握，理論界也沒有大的爭議。其是一種司法制度，是

人民法院依法對行政機關(guān)的詳細行政行為作出的司法審查，司法性不言而喻。行政復(fù)議則

兼有行政性和司法性。對其行政性不難理解。復(fù)議機關(guān)是行政機關(guān)，復(fù)議機關(guān)行使的是行

政權(quán)，行政復(fù)議自身是行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機制和救濟途徑，這些都是其行政性的體現(xiàn)。

從另一種角度看，行政復(fù)議同一般的行政執(zhí)法行為又有所區(qū)別，它是一種處理行政爭議的

再次，兩者的審查對象不一樣。行政訴訟僅僅審查詳細行政行為的合法性,而行政復(fù)議還

審查詳細行政行為的合理性，并且審查的對象包括詳細行政行為和抽象行政行為。最終，

兩者的受案范圍不一樣。最初，行政復(fù)議是根據(jù)行政訴訟的受案范圍而定的，伴隨行政復(fù)

議制度的不停完善與健全，其受案的范圍遠遠的超過了行政訴訟。

2、聯(lián)絡(luò)

首先，兩者的產(chǎn)生根據(jù)相似。上文指出兩者是用于處理行政爭議的救濟制度，兩者的

產(chǎn)生都是基于行政爭議的存在。另一方面，兩者的目的和功能相似。就目的性而言，兩者

都是通過處理行政爭議，來保護行政相對人的合法權(quán)益。就功能而言，意在監(jiān)督行政機關(guān)

依法行使職權(quán)以及依法并及時的履行職責(zé)，以到達權(quán)力制約的效果。再次，兩者的啟動模

式相似。都是由公民、法人或者其他組織依申請而啟動。最終，法律關(guān)系相似。在處理行

政爭議的過程中，行政復(fù)議機關(guān)和人民法院都是居中的裁判者，都是以司法者的身份出現(xiàn)

并進行裁判，同步與申請人和被申請人發(fā)生法律關(guān)系。［M

（四）兩者的重要性及意義

每項制度的建立均有其必須的外部條件，均有其存在的價值。在經(jīng)歷了時間的檢查與

篩選后得以留存的就更有其重要意義了?，F(xiàn)如今，行政復(fù)議及行政訴訟被實務(wù)界和理論界

提到了前所未有的高度，緣何如此？約翰?洛克在其重要著述《政府論》中把政府看作是"必

要之惡"，大多數(shù)人對此觀點都是持肯定意見的。行政權(quán)自身具有侵犯性、擴張性、隨意性、

缺乏自控意識和自律機制的性質(zhì)，在運作過程中會自發(fā)產(chǎn)生擴大權(quán)力的本能沖動，使行政

權(quán)具有一種無限延伸的動力，而行政權(quán)力的擴張無疑使行政機關(guān)違法侵權(quán)的也許性大大增

長。M由此，行政爭議的產(chǎn)生就不可防止了。民眾相對于行政權(quán)自身而言一直是處在弱勢

地位的，在行政爭議這座天平上，民眾永遠是無奈的被蹺在頂端的,毫無平衡的也許性而

言。此時就必須在這個天平上添加額外的祛碼以使其平衡，如若民眾的合理訴求永遠沒有

有效的處理途徑的話，最終導(dǎo)致的成果只能是國家政權(quán)的顛覆。而行政復(fù)議與行政訴訟就

是這尤其重要的額外祛碼。

二、行政復(fù)議與行政訴訟銜接的必要性

在充足的理解了行政復(fù)議與行政訴訟的有關(guān)理論之后，不免會產(chǎn)生這樣一種疑問：當(dāng)

出現(xiàn)行政爭議時怎樣選擇救濟制度？哪一種救濟制度更能有效的處理行政爭議的存在呢？

這就需要對行政復(fù)議與行政訴訟的優(yōu)缺陷進行比較以求最佳的處理方案。行政復(fù)議作

為一種行政程序，保持了與行政管理相適應(yīng)的程序特性，即簡便、靈活、迅速，它側(cè)重的

是效率。不過需要注意的是它一直是行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機制，輕易出現(xiàn)不公正的成果。

這也與"任何人都不能為自己的法官”這一原則相違反。而行政訴訟是司法程序，有著嚴(yán)

格的程序規(guī)定，側(cè)重的是公正?，F(xiàn)代社會規(guī)定司法機關(guān)在處理行政訴訟時必須考慮效率原

因，正所謂"遲到的正義即非正義二由此可見，兩種制度各有自身的價值特性，假如我們

一味強調(diào)行政訴訟的重要性，把行政復(fù)議擱置一邊，則許多行政糾紛勢必所有涌入人民法

院，法院會不堪重負，行政訴訟的質(zhì)量與效率將難以保證。同樣的，假如過度依賴行政復(fù)

議，無限擴大行政復(fù)議的作用，則也許會走向行政獨裁的極端，勢必影響行政復(fù)議制度價

值功能的發(fā)揮。因此，在制度設(shè)計上，我們應(yīng)采眾家之長，盡量使兩種制度互相I辦調(diào)，發(fā)

揮最大的效能。［Vi］這就是行政復(fù)議與行政訴訟銜接的必要性。

三、我國現(xiàn)行行政復(fù)議與行政訴訟銜接的模式

(-)自由選擇型

我國《行政訴訟法》第37條第一款規(guī)定"對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公

民、法人或者其他組織可以向上一級行政機關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)申請復(fù)議，

對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟"。即當(dāng)事人可

以在行政復(fù)議與行政訴訟之間自由選擇，假如選擇了行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，仍可

以提起行政訴訟,也可以直接向人民法院提起行政訴訟。

(二)行政復(fù)議前置型

我國《行政訴訟法》第37條第二款規(guī)定”法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機關(guān)申請復(fù)

議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定”。即當(dāng)事人對詳細行政

行為不服時，應(yīng)當(dāng)先向復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議，行政復(fù)議是前置條件，對復(fù)議決定不服的才可

以向人民法院提起訴訟。

（三）自由選擇終局型

即行政相對人對行政機關(guān)作出的詳細行政行為不服，可以申請行政復(fù)議，也可以直接

向人民法院提起訴訟，但一旦相對人選擇了行政復(fù)議，就由行政復(fù)議機關(guān)作出終局性裁決，

對復(fù)議決定不服的不能再向人民法院提起訴訟。經(jīng)典的如《中華人民共和國公民出境入境

管理法》第十五條。該條規(guī)定〃受公安機關(guān)拘留懲罰的公民對懲罰不服的，在接到告知之

日起十五日內(nèi)，可以向上一級公安機關(guān)提出申訴，由上一級公安機關(guān)作出最終的裁決，也

可以直接向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟"，也就是說一旦選擇向上一級公安機關(guān)提出申訴，那么

上一級公安機關(guān)作出的裁戾就是最終的裁決，不可以再提起訴訟。

（四）行政復(fù)議終局型

即行政相對人對行政機關(guān)作出的詳細行政行為不服，只能通過行政復(fù)議的方式尋求救

濟，雖然對行政復(fù)議決定不服的，也不能提起行政訴訟。在我國，行政復(fù)議終局型有法律

規(guī)定的復(fù)議終局型，也有實際上的復(fù)議終局型。法定的復(fù)議終局型如《中華人民共和國集

會游行示威法》第十二條規(guī)定的人民政府針對不許可集會、湖亍、示威決定作出的復(fù)議決

定。實際上的復(fù)議終局型如復(fù)議機關(guān)對除行政懲罰之外的其他明顯不妥的詳細行政行為所

作的變更復(fù)議決定。

（五）逕行起訴型

即行政相對人對行政機關(guān)所作的詳細行政行為不服，直接通過提起行政訴訟的方式尋

求救濟。在我國，《中華人民共和國水污染防治法》第五十四條、《中華人民共和國草原法》

第二十一條、《中華人民共和國商標(biāo)法》第五十條、《中華人民共和國著作權(quán)法》第五十五

條、《中華人民共和國獸藥管理條例》第四十八條、《中華人民共和國土地管理法》第十六

條、第八十三條等少數(shù)行政法律、法規(guī)有類似規(guī)定。需要指出的是，我國法律表述為逕行

起訴型的規(guī)定實際并不排斥行政復(fù)議程序。

四、外國行政復(fù)議與行政訴訟銜接重要模式

在理解了我國現(xiàn)行行政復(fù)議與行政訴訟的銜接模式后，有必要就世界其他國家的銜接

模式進行分析探討?？梢栽诒葘ζ渌鲊你暯幽Ｊ街邪l(fā)現(xiàn)我國銜接模式的局限性，將對

我國銜接模式的重構(gòu)提供重要的借鑒意義。從世界范圍看，有關(guān)行政復(fù)議與行政訴訟的銜

接有如下三種代表性的模式。

(-)與行政訴訟有關(guān)聯(lián)的"德國模式〃

德國模式最大的特點在于將與否復(fù)議前置與后續(xù)的訴訟類型直接關(guān)聯(lián)起來，不一樣類

型的行政訴訟合用不一樣的審理規(guī)則。德國《行政法院法》第68條規(guī)定：”提起撤銷訴訟

前,須于先行程序?qū)彶樾姓袨榈暮戏ㄐ约昂夏康男浴！暗捎杏绕湟?guī)定或尤其情形外,

不需要該審查。在撤銷之?？谪摿x務(wù)之訴提起之前行政復(fù)議是提起行政訴訟的必經(jīng)程序。

[vii]也就是說，在撤銷之訴和行政機關(guān)拒絕作為的"否認(rèn)決定之訴”提起之前，原則上必

須先通過行政復(fù)議程序，除非為防止自己審查導(dǎo)致的不公和行政程序的過度反復(fù)，其他的

直接提起行政訴訟。由此可見，德國模式中，在行政復(fù)議與行政訴訟是選擇關(guān)系還是行政

復(fù)議前置關(guān)系的問題上，從宏觀看,其有逕行起訴型和復(fù)議前置型兩種，且復(fù)議前置限定

在撤銷之訴和行政機關(guān)拒絕作為的"否認(rèn)決定之訴”這兩種訴訟類型，雖然這兩種類型的

訴訟，也不是所有實行復(fù)議前置；從微觀上看，當(dāng)事人應(yīng)采用何種模式重要是根據(jù)訴訟的

需要，即根據(jù)訴訟類型進行選擇。

（二）以窮盡行政救濟為原則的“美國模式"

所謂窮盡行政救濟原則即"相對人對其所受的損害，在也許通過任何行政程序途徑獲

得救濟此前,不能獲得司法救濟〃。也就是說，行政救濟是司法救濟的必經(jīng)階段，只有當(dāng)所

有的行政救濟手段都不能處理相對人與行政機關(guān)之間的糾紛時，相對人才可以尋求司法救

濟。美國模式的最大特色就在于堅持行政救濟的獨立性，視行政救濟與司法救濟具有同等

重要的法律地位，并將行政救濟程序前置作為司法審查的一項基本原則而確立下來。[Viii]

在美國，一切行政行為都可以接受司法審查的觀念深入人心，不必法律明文規(guī)定。不能審

查的行政行為只是例外，這種例外出目前兩種狀況：法律規(guī)定不能審查；問題自身的行政

不適宜由法律決定。在現(xiàn)代，例外的狀況越來越少。

（三）已當(dāng)事人自由選擇為原則的"法、日模式"

法國和日本在行政復(fù)議與行政訴訟的銜接上遵照的是"以當(dāng)事人自由選擇為原則，以

復(fù)議前置主義為例外"。這一模式的最大特點在于將與否先行祈求行政救濟的選擇權(quán)直接賦

予當(dāng)事人，充足體現(xiàn)了對公民權(quán)利行使自主性的尊重。當(dāng)然，在采用當(dāng)事人自由選擇主義

為原則的同步，兩國均規(guī)定了例外狀況。在法國，有兩類案件實行行政救濟前置：一是當(dāng)

事人祈求行政機關(guān)賠償損失的案件；二是法律尤其規(guī)定實行行政救濟前置的案件。此類法

律規(guī)定很少，重要波及政府采購、簽證、軍人和公務(wù)員紀(jì)律處分方面的事宜。在日本，這

些例外狀況重要基于尋求行政的統(tǒng)一或出于專業(yè)的需要的考慮。[ix]

五、我國現(xiàn)行行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式的缺陷

(-)設(shè)置原則不明確

首先一點體現(xiàn)為當(dāng)事人在怎樣啟動法律救濟程序的問題JL完全聽?wèi){于單行法律、法規(guī)

的規(guī)定，法律制度的波及隨意性很大。另一方面，行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接關(guān)系的設(shè)

置沒有統(tǒng)一的原則，不僅表目前不一樣種類的法律法規(guī)之間規(guī)定的模式不一樣，并且同一

種類的法律法規(guī)之問、同一類型或同一機關(guān)管轄的案件之問甚至同一部法律法規(guī)不一樣的

條款之間的規(guī)定也不一致。如同樣是公安機關(guān)作出的行政懲罰決定，《中華人民共和國治安

管理懲罰條例》規(guī)定的是復(fù)議前置型，而《中華人民共和國公民出境入境管理法》規(guī)定的

則是終局性選擇型。又如，《中華人民共和國稅收征收管理法》第八十八條第一款規(guī)定的是

復(fù)議前置型,第二款規(guī)定的則是非終局性選擇型。岡

(二)設(shè)置合法性局限性

就行政復(fù)議與行政訴訟銜接制度設(shè)置的目的來看，是為了更好的維護行政相對人的合

法權(quán)益，并保證相對人可以獲得迅速、有效的救濟。無論采用什么樣的銜接模式都不應(yīng)當(dāng)

給當(dāng)事人尋求法律救濟導(dǎo)致人為的障礙。不過，通過對現(xiàn)行有關(guān)制度設(shè)計的考察，不難發(fā)

既有些有關(guān)復(fù)議與訴訟銜接關(guān)系的設(shè)置違反了這一初衷?！缎姓V訟法》第三十七條規(guī)定:

法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的根據(jù)法律法

規(guī)的規(guī)定。從這一規(guī)定來看，復(fù)議前置的規(guī)范根據(jù)包括法律和法規(guī)，這表明法規(guī)可以規(guī)定

復(fù)議前置的案件。從我國現(xiàn)實狀況來看，由于我國地區(qū)廣闊，地方行政機構(gòu)龐雜，行政法

規(guī)和地方性法規(guī)數(shù)量較大，假如它們過多設(shè)置復(fù)議前置，實踐中相對人自由行使救濟權(quán)將

受到極大的限制。在行政復(fù)議機制普遍難以公正化解行政糾紛的狀況下，這種安排無疑延

緩了當(dāng)事人合法權(quán)益的維護，且在客觀上加大了當(dāng)事人維權(quán)的成本.而有些似乎應(yīng)當(dāng)規(guī)定

復(fù)議前置的情形法律法規(guī)卻沒有規(guī)定。如根據(jù)《行政訴訟法》第五條的規(guī)定，人民法院審

查行政行為僅限于合法性審查，對合理性一般不予審查。從我國目前的法律規(guī)定來看，對

行政合理性案件（除已經(jīng)規(guī)定為前置的行政案件）沒有規(guī)定復(fù)議前置，當(dāng)事人可以直接起

訴至法院，而法院無疑會以行政行為不妥不屬于法院的審查范圍為由予以駁回，這種狀況

下，當(dāng)事人的權(quán)利主線無法得到救濟。相反，假如當(dāng)事人當(dāng)時選擇的是向行政復(fù)議機關(guān)提

出復(fù)議，那么復(fù)議機關(guān)就完全也許通過合適性審查處理自由裁量權(quán)行使的合理性問題，從

而滿足當(dāng)事人的規(guī)定。即便當(dāng)事人對復(fù)議決定不服，仍然可以向法院起訴,通過法院對復(fù)

議決定的合法性審查，頓促行政復(fù)議機關(guān)履行糾正不妥行政行為的職責(zé)。這種局面便是法

律設(shè)置不嚴(yán)謹(jǐn)，沒有縝密的考慮怎樣才能為相對人提供無漏洞的制度保障導(dǎo)致的。[Xi]

（三）行政權(quán)與司法權(quán)互相侵蝕的現(xiàn)象嚴(yán)重

作為兩種處理行政爭議的重要制度，行政復(fù)議與行政訴訟在本質(zhì)上是對等的，兩者應(yīng)

當(dāng)相輔相成、有機統(tǒng)一,為行政爭議的迅速、有效處理提供重要的制度保證。然而，在我

國既有制度的設(shè)置中，行政權(quán)與司法權(quán)互相侵蝕的現(xiàn)象頗為嚴(yán)重。例如，復(fù)議終局型的廣

泛存在已經(jīng)在實際上否認(rèn)了法治國家所公認(rèn)的司法最終原則，從而導(dǎo)致了行政權(quán)對司法權(quán)

的侵蝕。又如，有關(guān)逕行起訴的規(guī)定，從立法上強制規(guī)定當(dāng)事人只能通過行政訴訟的方式

尋求救濟，不僅影響了當(dāng)事人的自主選擇權(quán)，并且還在實際上否認(rèn)了行政復(fù)議制度存在的

必要性，導(dǎo)致了司法權(quán)對行政權(quán)的侵蝕。[xii]

六、我國現(xiàn)行行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式設(shè)想

(-)理論模式設(shè)想

上文已對我國現(xiàn)行行政復(fù)議與行政訴訟的銜接模式有過論述，我國現(xiàn)行的銜接模式重

要有五種，即自由選擇型、行政復(fù)議前置型、自由選攔終局型、行政復(fù)議終局型、逕行起

訴型。下面作者將就這五種銜接模式進行比較，以確定更為合適的銜接模式。設(shè)想如下：

1、以自由選擇型為原則，逐漸取消行政復(fù)議前置型、自由選擇終局型、行政復(fù)議終局

型、逕行起訴型

作者在研究此命題的時候，就隱隱得、很感性得覺得我國現(xiàn)行的銜接模式過于繁雜，

而通過詳細的資料搜集以及對多種模式的分析之后，愈加驗證了作者的想法。

就行政復(fù)議前置型而言,之因此要復(fù)議前置不外乎如下幾種原因：有關(guān)領(lǐng)域的行政機

關(guān)具有專業(yè)的知識和技術(shù)優(yōu)勢；有助于減輕法院的承擔(dān)；有助于迅速的處理行政爭議。那

么為何作者傾向于取消此種制度呢？一種詞就可以概括，那就是"自由"。自由是通過人類

數(shù)千年的奮斗而爭取來的來之不易的權(quán)利，各國政府無論是出自真心還是被迫都不約而同

的選擇尊重民眾的自由權(quán)利。就行政復(fù)議而言，它是一項用來處理行政糾紛的救濟制度，

這個制度也當(dāng)然不能破壞民眾自由選擇的權(quán)利。設(shè)置復(fù)議前置這種模式明顯侵害了民眾的

臼由選擇權(quán)。尚有一種重要的一點就是就中國廣大民眾的心里或多或少的都存在著"官官

相護”的思想。假如行政復(fù)議的成果符合相對人的既定目的倒也罷了，而一旦復(fù)議成果不

利于相對人，那么“官官相護”的思想便出來作祟了，這會出現(xiàn)什么成果呢？相對人會選

擇繼續(xù)起訴，由此復(fù)議前置的一大優(yōu)勢——迅速處理糾紛便無從談起,不僅僅如此，前文

也說過，我國的復(fù)議前置制度在設(shè)置上存在設(shè)置原則不明確、設(shè)置的合法性局限性等缺陷，

并不利于相對人維護自身的合法權(quán)益。因此，從各個角度來看我國都應(yīng)當(dāng)確立不受限制的

自由選擇模式。

再就逕行起訴型而言,實際上我國目前的單行立法中有關(guān)逕行起訴的規(guī)定實際上并不

排斥行政復(fù)議程序的存在。從這個角度而言，主線不必再設(shè)置逕行起訴型的銜接模式。并

且此種立法用語的模糊也輕易引起誤解。再者而言，我國現(xiàn)如今的社會矛盾紛繁復(fù)雜，強

行設(shè)定單一的糾紛處理機制也是不符合我國的現(xiàn)實狀況的。

2、堅決貫徹貫徹司法最終原則

司法最終原則是指社會生活中所產(chǎn)生的矛盾和沖突，用道德、調(diào)解和仲裁等措施無法

處理時，通過訴訟的途徑，用品有強制力的國家公訴、裁判的方式，來加以處理，是國家

為當(dāng)事人提供不用武力處理爭端的措施。［xiii］又指法院在依法獨立行使審判權(quán)的過程中，

對刑事、民事、行政等法律關(guān)系享有最終審查、最終評斷、最終裁判的權(quán)力。［xiv］簡而言

之就是任何糾紛的處理假如當(dāng)事人不樂意那就不能用除司法處理途徑以外的其他糾紛處理

機制作為最終的處理機制。由此，直接的否認(rèn)了此外兩種銜接模式，即自由選擇終局型和

行政復(fù)議終局型，當(dāng)然了，實際的落腳點仍然是行政復(fù)議終局型。

為何不能以行政復(fù)議作為終局的裁判成果呢？其缺陷是顯而易見的，上文也明確指出

行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯機制，是一種自上而下的自我監(jiān)督，以自律作為原則。

這與"任何人不得做自己案件的法官”這一自然公正的原則不相符合。作者認(rèn)為將行政權(quán)

力關(guān)進"籠了"里，是現(xiàn)代社會所獲得的最大的成就！而行政復(fù)議終局型這種銜接模式完

全與此相悖。假如行政機關(guān)可以就自己的行為作出裁判并且這種裁判還是終局型的、不容

更改的，那么一種"行政獨裁〃的政府就離我們不遠了。

綜上所述，作者認(rèn)為，在理論上我國現(xiàn)行行政復(fù)議與行政訴訟的銜接模式應(yīng)當(dāng)以自由

選擇型為原則，并堅決貫徹貫徹司法最終原則。

（二）實務(wù)模式設(shè)想

在對理論進行了較多的探討和分析之后，作者的心中又隱隱的出現(xiàn)了一種疑惑。那就

是我們一般所討論的銜接模式，實際上并不能體現(xiàn)出銜接該有的作用。一言以蔽之，為何

要銜接？目的就是為了更好、更快的處理行政爭議，而我們上述的銜接模式并不能提供一

種更好、更快的處理機制。由此，作者將就實務(wù)這一層面而言，提出自己的人膽的設(shè)想。

在此設(shè)想的提出前，先就行政爭議的特性進行論述，有助于協(xié)助我們理解為何需要一種好

的、可以操作的銜接模式。

1、行政爭議的特點

有關(guān)行政爭議的特點，可以用三句話來概括：爭議大、范圍廣、地位重。

首先一點，作為一名剛剛參與行政庭的工作人員，雖然接觸的案件不多，不過這些案

件都普遍的存在一種問題，那就是爭議非常大。相對人與行政機關(guān)的矛盾難以調(diào)和。行政

案件俗稱"民告官"，民告官能贏嗎？難以想象。這又是我國民眾心理根深蒂固的一種理念。

和〃官官相護〃的理念一脈相承。假如沒有窮盡其他的救濟途徑,民眾一般是不樂意打官

司的，當(dāng)然，當(dāng)今社會伴隨民主理念的深入人心，這種狀況有所改觀。不過無法變化的一

點就是一旦進入訴訟程序，相對人的心理就會發(fā)生一種變化，那就是他已經(jīng)和政府撕破臉

了，事已至此，就固執(zhí)的規(guī)定一定要到達自己的既定目的。因此在庭審的過程中情緒激動

以致謾罵甚至人打出手都是常見的。這就規(guī)定行政機關(guān)以及法院在處理行政爭議的過程中

一定要曉之以理、動之以情。爭取獲得相對人的理解。

另一方面一點，伴隨社會的發(fā)展，政府參與社會管理的事項日益增多，因此引起的行

政爭議也展現(xiàn)出范圍廣的特性。就本市而言，常規(guī)的行政爭議集中在國土資源、勞動和社

會保障、城建、公安管理等方面，但同步也出現(xiàn)了諸如不服招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理、安全生產(chǎn)

監(jiān)察、建筑市場管理及契稅征管等新型行政爭議。

最終也是最重要的一點，那就是行政爭議的地位重。行政爭議直接關(guān)系到人民群眾的

切身利益；直接關(guān)系到社會的友好穩(wěn)定；直接關(guān)系到鞏固黨的執(zhí)政地位。這里有個有趣的

笑談，說甲、乙兩個朋友打賭，輸了的人要按照對方的規(guī)定做一件事。成果甲輸了，乙說:

"這樣吧，給你兩個選擇。一是請我吃一種月飯，二是在大街上大喊一句‘我是城管'〃。

甲說：〃我還是請你吃飯吧，這個就花點錢，那個可就是要命了:從這個笑話可以看出，

政府在處理行政爭議的過程中假如措施不妥很輕易讓民眾產(chǎn)生敵對情緒。作