應(yīng)急管理通論（第二版）

第2章應(yīng)急事業(yè)對象關(guān)鍵術(shù)語

國家安全

公共安全

安全風(fēng)險

突發(fā)事件災(zāi)害

災(zāi)難事故危機重點問題公共安全、安全風(fēng)險與突發(fā)事件的內(nèi)涵與外延突發(fā)事件的主要特征安全風(fēng)險與突發(fā)事件的發(fā)生規(guī)律安全風(fēng)險與突發(fā)事件的發(fā)展演化規(guī)律引言：新時代應(yīng)急對象觀黨中央高度重視公共安全與應(yīng)急事業(yè)，多次對公共安全治理作出部署。黨中央關(guān)于維護公共安全與防范化解安全風(fēng)險的指示精神主要有如下幾點。

1.維護公共安全意義重大就總體安全而言，黨的二十大報告指出：“國家安全是民族復(fù)興的根基，社會穩(wěn)定是國家強盛的前提?！眱H就其中的公共安全而言，習(xí)近平指出：“公共安全是社會安定、社會秩序良好的重要體現(xiàn)，是人民安居樂業(yè)的重要保障?！?/p>

2.各領(lǐng)域安全風(fēng)險特征在世界范圍內(nèi)，各類安全風(fēng)險有各自的共同特征；在我國，有關(guān)安全風(fēng)險又有特殊的表現(xiàn)。對于后者，黨中央作出了一系列重要論斷。

3.總體安全風(fēng)險特征習(xí)近平總書記對我國總體國家安全特征作出重要論斷，即當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜。010203目錄國家安全、公共安全、安全風(fēng)險與突發(fā)事件突發(fā)事件主要特征安全風(fēng)險與突發(fā)事件運動規(guī)律國家安全、公共安全、安全風(fēng)險與突發(fā)事件012.1.1國家安全國家安全是應(yīng)急管理要維護的首要安全。根據(jù)《中華人民共和國國家安全法》，國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。國家安全包括諸多領(lǐng)域，如政治、軍事、國土、經(jīng)濟、金融、文化、社會、科技、網(wǎng)絡(luò)、糧食、生態(tài)、資源、核、海外利益、太空、深海、極地、生物、人工智能、數(shù)據(jù)安全等。2.1.2公共安全1.公共安全的內(nèi)涵

可以認為：公共安全就是公眾的安全，是公眾的身心健康與合理權(quán)益不受威脅，沒有危險、危害或損失的狀態(tài)；它既是公眾共同擁有的安全，也是全社會共治的安全。這一定義既指明了公共安全的主體是公眾，也指明了其基本特點是公眾共同擁有，還指明了其實現(xiàn)途徑是全社會共治。2.公共安全的外延

關(guān)于公共安全的外延，習(xí)近平指出，“公共安全無處不在”。公共安全的廣泛存在構(gòu)成了一個宏大的公共安全體系。具體來說，可以從三個維度描述公共安全體系。3.公共安全的發(fā)展第一，公共安全日益具有全球性。第二，公共安全受到現(xiàn)代化發(fā)展的深刻影響。第三，人類生存環(huán)境的總體安全問題日益凸顯。2.1.3安全風(fēng)險1.安全風(fēng)險的內(nèi)涵

廣義地說，風(fēng)險是不確定性對目標(biāo)的影響。影響是指偏離預(yù)期，可以是正面的或負面的。

安全風(fēng)險是一種尚未生成突發(fā)事件的可能性，風(fēng)險一旦成為現(xiàn)實，就構(gòu)成突發(fā)事件。因此，安全風(fēng)險可以視為突發(fā)事件的潛在存在形式。2.安全風(fēng)險的構(gòu)成因素

梳理各種關(guān)于安全風(fēng)險的定義和闡述，可以看到安全風(fēng)險的構(gòu)成因素主要有：

致災(zāi)因子（hazard）、可能性（probability）、脆弱性（vulnerability）、暴露性（exposure）3.安全風(fēng)險的多種表現(xiàn)就安全風(fēng)險的可能后果而言，有些風(fēng)險后果單一，可以視為孤立的風(fēng)險，有些風(fēng)險則有著系統(tǒng)性的潛在危害，稱為系統(tǒng)性風(fēng)險。就安全風(fēng)險的存在狀態(tài)來說，有的風(fēng)險可能是相對獨立地存在，而不少風(fēng)險以集合的形式存在，這就是風(fēng)險綜合體或復(fù)合風(fēng)險。2.1.4突發(fā)事件1.突發(fā)事件的內(nèi)涵

簡要地說，突發(fā)事件是指造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的各類公共安全事件。2.災(zāi)害、事故——各種不同的突發(fā)事件災(zāi)害（disaster）是能夠?qū)θ祟惡腿祟愘囈陨娴沫h(huán)境造成破壞性影響的事物的總稱。災(zāi)害在我國通常指自然災(zāi)害。事故（incident或accident）一般是指造成死亡、疾病、傷害、損壞或者其他損失的意外情況。在我國，事故通常指安全生產(chǎn)事故、交通事故、環(huán)境安全事故、食品安全事故等人為原因造成損失的事件。當(dāng)這類事故達到危害公共安全的程度時，就成為《突發(fā)事件應(yīng)對法》所規(guī)范的事故災(zāi)難。2.1.4突發(fā)事件3.災(zāi)難、危機——嚴(yán)重的或非常規(guī)的突發(fā)事件災(zāi)難（catastrophe）是指自然或人為因素導(dǎo)致的重大災(zāi)禍，它造成大量人員傷亡、財產(chǎn)損失，有時徹底改變自然環(huán)境。災(zāi)難往往指嚴(yán)重的災(zāi)害或嚴(yán)重的事故。危機（crisis）也稱危機事件，通常指令人感到危險的時刻、產(chǎn)生危險的禍根、嚴(yán)重困難的緊要關(guān)頭、十分緊要的危險關(guān)頭、處于特別危險的境地和即將發(fā)生禍害的時刻。4.突發(fā)事件的基本類型我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》對突發(fā)事件作了如下劃分：（1）自然災(zāi)害。

（2）事故災(zāi)難。

（3）公共衛(wèi)生事件。（4）社會安全事件。突發(fā)事件主要特征022.2.1危害性1.

突發(fā)事件危害性的內(nèi)涵與表現(xiàn)（1）人身危害人身危害是指對人的生命和健康安全的危害，包括對精神健康的損害，尤其強調(diào)對直接受事件影響的人群、對脆弱人群的危害。（2）經(jīng)濟危害經(jīng)濟危害是指對個人財產(chǎn)和企業(yè)經(jīng)濟利益、行業(yè)經(jīng)濟、地方基礎(chǔ)設(shè)施的直接損害，以及對地方經(jīng)濟發(fā)展、國家經(jīng)濟安全的威脅情況。有的突發(fā)事件甚至?xí){到企業(yè)的生存。（3）環(huán)境危害環(huán)境危害是指對自然環(huán)境、自然景觀、生物物種等的危害。（4）聲譽危害聲譽危害包括對官員聲譽的危害、對企業(yè)和政府聲譽的危害等。2.危害性的本質(zhì)特點與實踐意涵從突發(fā)事件危害性的表現(xiàn)形態(tài)中可以推斷，不同的危害在損失量值、作用時長、影響程度等方面有不同的特點。這些不同特征意味著，在應(yīng)急決策中要對突發(fā)事件的危害性進行精細的考量。2.2.2緊迫性1.

突發(fā)事件緊迫性的內(nèi)涵與表現(xiàn)

突發(fā)事件的緊迫性是指其對應(yīng)急處置時效性的迫切要求。由于前述種種危害可能性的存在，再加上突發(fā)事件自身的各種發(fā)展演化可能，突發(fā)事件處置往往具有極大的緊迫性。緊迫性往往體現(xiàn)在對事態(tài)的控制要及時、對人民生命財產(chǎn)的保護要及時、對基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)要及時、對形勢發(fā)展的反應(yīng)要及時等。具體地說，突發(fā)事件的緊迫性主要由三類六種情境造成：2.緊迫性的本質(zhì)特點與實踐意涵突發(fā)事件緊迫性的各種表現(xiàn)形式之間有著復(fù)雜的關(guān)系。突發(fā)事件的緊迫性意味著，一方面應(yīng)急管理者要提升抗壓能力才能應(yīng)付突發(fā)事件帶來的諸多挑戰(zhàn)；另一方面應(yīng)急管理者需要在突發(fā)事件處置過程中，善于對應(yīng)急處置任務(wù)加以排序。2.2.3不確定性1.

突發(fā)事件不確定性的內(nèi)涵與表現(xiàn)

突發(fā)事件的不確定性是對突發(fā)事件相關(guān)信息特征的描述。有效的突發(fā)事件決策與處置有賴于準(zhǔn)確的信息，但是相關(guān)信息可能是不確定的，事件發(fā)展的前景可能是不確定的，也有可能處置主體本身就造成了情況的不確定。歸納起來，不確定性具體可以分為三類七種情況：2.不確定性的本質(zhì)特點與實踐意涵突發(fā)事件不確定性的各種情形表明，其出現(xiàn)的原因既有客觀因素(即不可控的因素)，也有主觀因素(即可以避免的因素)，不確定性的本質(zhì)是主觀性和客觀性的統(tǒng)一體。就突發(fā)事件應(yīng)對的實踐而言，不確定性的本質(zhì)特點給了我們兩方面啟示：一方面，要承認其客觀存在性，就要在應(yīng)急處置時打出余量，增加應(yīng)急投入和應(yīng)對措施的冗余量，以備不測。另一方面，要努力消除那些主觀上造成的高不確定性。安全風(fēng)險與突發(fā)事件運動規(guī)律032.3.1安全風(fēng)險轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件的機理從潛在風(fēng)險到突發(fā)事件的發(fā)生原理即發(fā)生機理。目前，還缺少有足夠說服力的、能夠深入解釋致災(zāi)因子從量變到質(zhì)變的一般理論。下面分事件類型對突發(fā)事件發(fā)生機理進行探討。1.自然災(zāi)害的發(fā)生

自然災(zāi)害是社會與自然綜合作用的產(chǎn)物，自然災(zāi)害系統(tǒng)是由孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子、受災(zāi)體和災(zāi)情共同組成的地球表層異變系統(tǒng)。2.事故災(zāi)難的發(fā)生隨著社會生產(chǎn)的發(fā)展，事故發(fā)生的本質(zhì)規(guī)律在不斷發(fā)生變化，人們對事故原因的認識也在不斷深化，因此先后出現(xiàn)了十幾種具有代表性的事故致因理論和事故模型。這里介紹兩種典型的事故致因理論來展現(xiàn)事故發(fā)生的基本原因和復(fù)雜原因。（1）海因里希事故因果連鎖理論

（2）事故致因的綜合原因理論事故致因的綜合原因理論認為：事故是社會因素、管理因素和生產(chǎn)中的危險因素被偶然事件觸發(fā)造成的結(jié)果。2.3.1安全風(fēng)險轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件的機理3.公共衛(wèi)生事件的發(fā)生各類公共衛(wèi)生事件的發(fā)生機理大多屬于相關(guān)的公共衛(wèi)生專業(yè)領(lǐng)域。4.社會安全事件的發(fā)生社會安全事件往往由各種社會矛盾引起。在特定條件下，社會矛盾積累到某個觸發(fā)點爆發(fā)，便形成社會安全事件。根據(jù)社會燃燒理論基本原理，當(dāng)“人與自然”之間的關(guān)系達到充分平衡、“人與人”之間的關(guān)系達到完全和諧時，整個社會處于“理論意義”上絕對穩(wěn)定的極限狀態(tài)。但只要發(fā)生任何打破上述兩大平衡與和諧關(guān)系的事件，就會給社會穩(wěn)定狀態(tài)以不同程度的“負貢獻”(形成社會動亂的“燃燒材料”)，當(dāng)此類“負貢獻”的量與質(zhì)積累到一定程度，并有錯誤的輿論導(dǎo)向煽動時(相當(dāng)于增加社會動亂的“助燃劑”)，將會形成一定的人口數(shù)量密度和地理空間規(guī)模。此時，在某一“突發(fā)導(dǎo)火線”(出現(xiàn)了社會動亂的“點火溫度”)的激勵下，即可發(fā)生社會失衡(不穩(wěn))、社會失序(動亂)或社會失控(暴亂)，直至社會崩潰。在這個過程中，就會導(dǎo)致社會安全事件的發(fā)生。2.3.1安全風(fēng)險轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件的機理2.3.2突發(fā)事件的發(fā)展演化機理

突發(fā)事件的發(fā)展演化是指在事件發(fā)生后，由于內(nèi)部、外部條件之間的相互作用，使得事件進一步擴大的過程。2.3.3安全風(fēng)險與突發(fā)事件的生命周期

突發(fā)事件的生命周期現(xiàn)象還很少有人論及。目前文獻中常見的是危機生命周期理論。危機生命周期是指危機有如人的生命一般，有從潛伏到消亡的全過程。目前，流行的危機傳播四階段模型通常用于表示危機生命周期，劃分為潛伏期、爆發(fā)期、持續(xù)期和解決期。危機生命周期理論的價值在于通過對危機的癥候?qū)W研究或過程學(xué)研究來尋求與各階段相適應(yīng)的應(yīng)對策略。本章小結(jié)1.應(yīng)急管理的目的是維護國家安全與公共安全；公共安全領(lǐng)域中的潛在危險、有害因素及其后果的組合就構(gòu)成了安全風(fēng)險；安全風(fēng)險從可能的危害變成了現(xiàn)實的危害，就是發(fā)生了突發(fā)事件。國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。公共安全就是公眾的安全，是公眾的身心健康與合理權(quán)益不受威脅，沒有危險、危害或損失的狀態(tài)；它既是公眾共同擁有的安全，也是全社會共治的安全。2.安全風(fēng)險是不確定性對目標(biāo)的負面影響，即危險危害發(fā)生的可能性，及其引發(fā)的人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和社會危害的嚴(yán)重性后果的組合。突發(fā)事件是指造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的各類公共安全事件。突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件。突發(fā)事件具有危害性、緊迫性和不確定性三個基本特征。3.不同類型突發(fā)事件的發(fā)生機理各不相同。自然災(zāi)害的發(fā)生是自然災(zāi)害系統(tǒng)中各子系統(tǒng)相互作用并達到某種臨界點的結(jié)果。事故災(zāi)難的發(fā)生有海因里希事故因果連鎖理論、事故致因的綜合原因理論等解釋。公共衛(wèi)生事件中傳染病的暴發(fā)、大規(guī)模食物中毒、大規(guī)模動物疫情等需要傳染源、傳播途徑和易感群體三個基本條件。社會安全事件是在特定條件下，社會矛盾積累到某個觸發(fā)點爆發(fā)形成的，社會燃燒理論對此過程進行了描述。4.突發(fā)事件的發(fā)展與演化是指在事件發(fā)生后，由于內(nèi)部、外部條件之間的相互作用，使得事件進一步擴大的過程。其中，發(fā)展是指突發(fā)事件在空間上的擴展或烈度上的增強。演化是指一個事件觸發(fā)其他事件的過程。進一步地，演化可分為“轉(zhuǎn)化”“蔓延”“衍生”“耦合”四種不同的演化機理。5.危機生命周期理論認為，危機有如人的生命一