城市管理學(xué)（第四版）楊宏山編著第10章城市公共服務(wù)管理改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，一些公共服務(wù)領(lǐng)域引入了市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行“使用者付費(fèi)”。在教育、文化、醫(yī)療等領(lǐng)域，使用者付費(fèi)提高了供給效率，但也引發(fā)了“看病難”“上學(xué)難”“住房難”等爭(zhēng)議和討論。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府有責(zé)任保障全體居民都能享受基本公共服務(wù)。

10.１公共服務(wù)概述10.1.1公共服務(wù)的含義第一種觀點(diǎn)第一種觀點(diǎn)將公共服務(wù)等同于公共行政，認(rèn)為政府的所有職能都是為了維護(hù)公眾利益，都屬于公共服務(wù)的范疇。行政倫理學(xué)者特里·庫(kù)珀（TerryCooper）認(rèn)為，公務(wù)員的地位和合法性乃是源于其職業(yè)的責(zé)任和義務(wù)。第二種觀點(diǎn)第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)提供的旨在保障公民生存和發(fā)展普遍需求的服務(wù)項(xiàng)目。公共服務(wù)是政府承擔(dān)的職能之一，并非政府職能的所有方面。除了公共服務(wù)，政府還承擔(dān)政治統(tǒng)治、行政管制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等職能。公共服務(wù)具體包括提供公共安全、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、公共文化、社會(huì)保障等內(nèi)容。第二種觀點(diǎn)區(qū)分了政府的政治統(tǒng)治、行政管制和公共服務(wù)職能，將公共服務(wù)界定為政府直接面向公民提供各類服務(wù)項(xiàng)目。

10.１公共服務(wù)的概念內(nèi)涵10.1.2公共服務(wù)的分類基本公共服務(wù)高層次公共服務(wù)政府為保障個(gè)人生存和發(fā)展所必須提供的最低水準(zhǔn)的公共服務(wù)。基本公共服務(wù)是維護(hù)人的尊嚴(yán)和促進(jìn)社會(huì)合作的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品。除基本公共服務(wù)之外的政府服務(wù)，則屬于高層次公共服務(wù)，如高等教育、收費(fèi)公園、收費(fèi)道路、非保障性醫(yī)療項(xiàng)目。對(duì)于高層次公共服務(wù)，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況自主決定是否提供、如何提供，并引入“使用者付費(fèi)”機(jī)制。

10.2

政府的公共服務(wù)職責(zé)10.2.1政府的公共服務(wù)職責(zé)定位１．提供基本公共服務(wù)２．區(qū)分“掌舵”與“劃槳”職能３．為私人部門介入公共服務(wù)提供激勵(lì)

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政府的公共服務(wù)職責(zé)10.2.2公共服務(wù)供給的價(jià)值訴求效率公平效果回應(yīng)性

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社會(huì)公平的制度安排10.3.1社會(huì)公平的幾種理論自由主義自由主義強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由、權(quán)利平等、程序公正，反對(duì)政府對(duì)市場(chǎng)分配的結(jié)果進(jìn)行干預(yù)。亞當(dāng)·斯密提出并論證了個(gè)人的自由選擇和自利行為可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。功利主義功利主義以謀求最大多數(shù)人的“最大善”“最大幸?！睘槌霭l(fā)點(diǎn)，認(rèn)為社會(huì)全體的幸福是個(gè)人幸福的總和，公正的社會(huì)分配應(yīng)當(dāng)有助于促進(jìn)個(gè)人效用總和的最大化。平均主義平均主義主張“結(jié)果平等”，即平等分配公民權(quán)利和社會(huì)財(cái)富，是很有道德感召力的一種公平理論。歷史的教訓(xùn)表明，絕對(duì)平均主義抑制了社會(huì)成員的積極性和創(chuàng)造力，不僅無(wú)助于實(shí)現(xiàn)共同富裕，反而會(huì)導(dǎo)致社會(huì)僵化和發(fā)展停滯。羅爾斯主義羅爾斯（Rawls）提出的正義理論包括兩個(gè)原則：第一原則是平等自由原則，即公民基本權(quán)利和自由的平等分配，它涉及的是公民的政治權(quán)利；第二原則是差別原則和機(jī)會(huì)公正平等原則的結(jié)合，即在堅(jiān)持第一原則的前提下，通過(guò)一定的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等安排，盡量平等地分配社會(huì)合作所產(chǎn)生的利益和負(fù)擔(dān)，從而能給最少受惠者帶來(lái)補(bǔ)償利益。

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社會(huì)公平的制度安排10.3.2底線公平的含義所謂底線公平，是指政府在保障公民權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等和經(jīng)濟(jì)效率的基礎(chǔ)上，還要提供保障個(gè)人基本生活和發(fā)展權(quán)利所必不可少的基本公共服務(wù)。一個(gè)社會(huì)如果缺少基本公共服務(wù)，就不能保證個(gè)人謀求生存和發(fā)展的最基本條件。為促進(jìn)底線公平，政府管理需要做到：１．公民基本權(quán)利的平等化分配２．經(jīng)濟(jì)活動(dòng)收益的功利化分配３．基本公共服務(wù)的均等化分配４．維護(hù)社會(huì)和諧的綜合回應(yīng)性分配

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社會(huì)公平的制度安排10.3.3底線公平的制度保障明確界定基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)加大社會(huì)性財(cái)政支出比重開(kāi)放高端公共服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大公眾參與，提升政府回應(yīng)性

10.4

城市事業(yè)單位改革10.4.1城市社會(huì)事業(yè)的含義１．城市社會(huì)事業(yè)的概念社會(huì)事業(yè)是為滿足社會(huì)共同需要，負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)，由公共部門利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦，所需經(jīng)費(fèi)全部或部分由公共財(cái)政支付的非營(yíng)利活動(dòng)。社會(huì)共同需要是相對(duì)于個(gè)人需要和特定社會(huì)團(tuán)體需要而言的，它為界定公共事業(yè)提供了基本標(biāo)準(zhǔn)。城市社會(huì)事業(yè)不以營(yíng)利為目的，主要負(fù)責(zé)提供教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)。我國(guó)城市社會(huì)事業(yè)主要由各類事業(yè)單位承擔(dān)，它們直接隸屬于黨政部門。

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城市事業(yè)單位改革10.4.1城市社會(huì)事業(yè)的含義２．城市社會(huì)事業(yè)的現(xiàn)狀（1）事業(yè)單位行政化。（2）經(jīng)費(fèi)來(lái)源財(cái)政化。（3）資源配置非社會(huì)化。（4）服務(wù)運(yùn)行低效化。

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城市事業(yè)單位改革10.4.2城市社會(huì)事業(yè)改革方向提供主體多元化提供方式多樣化資金來(lái)源多元化

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城市事業(yè)單位改革10.4.3事業(yè)單位改革目標(biāo)定位１．對(duì)事業(yè)單位改革目標(biāo)的探討一些學(xué)者主張以非營(yíng)利組織為事業(yè)單位改革的主導(dǎo)目標(biāo)模式。這一觀點(diǎn)受到了決策部門的重視。在科技、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域的體制改革文件中，頻頻出現(xiàn)“非營(yíng)利組織”這個(gè)概念。作為介于政府和企業(yè)之間的“第三部門”，非營(yíng)利組織以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈為使命。在歐美國(guó)家，非營(yíng)利組織已經(jīng)成長(zhǎng)為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的重要力量。由于國(guó)外非營(yíng)利組織大多是科研教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂(lè)、慈善救助等方面的社會(huì)組織，其功能與我國(guó)事業(yè)單位具有相似性，一些學(xué)者主張按照非營(yíng)利組織模式改革事業(yè)單位。我國(guó)事業(yè)單位的根本問(wèn)題不在于非營(yíng)利定位，而在于政府壟斷社會(huì)事業(yè)。事業(yè)單位改革如果不扭轉(zhuǎn)政府壟斷，僅依照非營(yíng)利組織模式進(jìn)行改革，則難以從根本上解決面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

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城市事業(yè)單位改革10.4.3事業(yè)單位改革目標(biāo)定位１．對(duì)事業(yè)單位改革目標(biāo)的探討事業(yè)單位改革的基本目標(biāo)在于開(kāi)放社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)組織，培育多元化的社會(huì)事業(yè)主體。推進(jìn)事業(yè)單位改革，需要鼓勵(lì)進(jìn)行多種形式的探索和實(shí)踐，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的同時(shí)，發(fā)揮社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)提供主體多元化、資金來(lái)源多元化、公益服務(wù)提供方式多樣化。政府的基本職責(zé)在于保障基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)公共服務(wù)公平公正。為此，一方面，在財(cái)政上要加大對(duì)農(nóng)村和欠發(fā)展地區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的支持力度，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間社會(huì)事業(yè)發(fā)展差距。另一方面，政府要完善相關(guān)扶持政策，放寬準(zhǔn)入限制，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)。政府還可通過(guò)稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人捐贈(zèng)社會(huì)公益事業(yè)。

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城市事業(yè)單位改革10.4.3事業(yè)單位改革目標(biāo)定位２．事業(yè)單位的分類改革行政類事業(yè)單位，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位，直接改制成為企業(yè)。公益類事業(yè)單位，著力完善法人治理結(jié)構(gòu)。本章小結(jié)公共服務(wù)不同于公共行政，公共服務(wù)涉及的人與人之間的關(guān)系是平等的，公共行政涉及的則是自上而下的等級(jí)關(guān)系。根據(jù)個(gè)人的依賴程度，公共服務(wù)可分為基本公共服務(wù)和高層次公共服務(wù)。提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)所在。公共服務(wù)供給追求效率、效果、公平、回應(yīng)性等價(jià)值目標(biāo)。公平正義是城市管理的核心價(jià)值之一。社會(huì)公平學(xué)說(shuō)主要有自由主義、功利主義、平均主義、羅爾斯主義。羅爾斯主義主張通過(guò)再分配機(jī)制對(duì)弱勢(shì)群體有所照顧，使所有社會(huì)成員都能享受發(fā)展成果。構(gòu)建惠及全民的基本公共服務(wù)體系，需要明確界定基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；加大社會(huì)性財(cái)政支出比重；開(kāi)放高端公共服務(wù)領(lǐng)域；擴(kuò)大公眾參與，提升政府回應(yīng)性。城市公共事業(yè)發(fā)展的基本方向是提供主體多元化、資金來(lái)源多元化、提供方式多樣化。事業(yè)單位改革需要根據(jù)不同單位的特點(diǎn)，分類實(shí)施改革和管理。主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位可轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位可直接改制為企業(yè)，從事公益服務(wù)的事業(yè)單位需完善法人治理結(jié)構(gòu)。公共服務(wù)

自由主義功利主義

平均主義羅爾斯主義

底線公平政府責(zé)任事業(yè)單位關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)