中國農(nóng)村金融監(jiān)管：變遷、效果及改進一、引言農(nóng)村金融在我國金融體系中占據(jù)著舉足輕重的地位，其健康發(fā)展對于推動農(nóng)村經(jīng)濟增長、促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施具有不可替代的作用。有效的農(nóng)村金融監(jiān)管是確保農(nóng)村金融市場穩(wěn)定、防范金融風險、提升金融服務質(zhì)量的關鍵保障。近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展以及金融創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)，農(nóng)村金融監(jiān)管面臨著諸多新的挑戰(zhàn)與機遇。深入研究中國農(nóng)村金融監(jiān)管的變遷歷程、評估監(jiān)管效果并提出改進策略，對于完善農(nóng)村金融監(jiān)管體系、實現(xiàn)農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。二、中國農(nóng)村金融監(jiān)管的變遷歷程2.1計劃經(jīng)濟時期的農(nóng)村金融監(jiān)管（1949-1978年）在計劃經(jīng)濟體制下，我國農(nóng)村金融體系主要由中國人民銀行的農(nóng)村分支機構(gòu)和農(nóng)村信用合作社組成。中國人民銀行既承擔著金融監(jiān)管職能，又負責具體的金融業(yè)務運營。農(nóng)村信用合作社作為集體所有制金融組織，在行政上接受地方政府領導，業(yè)務上接受中國人民銀行指導。這一時期，農(nóng)村金融監(jiān)管呈現(xiàn)出高度集中統(tǒng)一的特征，監(jiān)管目標主要是確保國家金融計劃的執(zhí)行，服務于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟建設的計劃安排。金融業(yè)務種類單一，主要以農(nóng)業(yè)信貸為主，監(jiān)管方式側(cè)重于行政指令和計劃控制，市場機制的作用極為有限。2.2改革開放初期至亞洲金融危機前的農(nóng)村金融監(jiān)管（1979-1997年）改革開放后，農(nóng)村金融領域逐漸展開改革。1979年，中國農(nóng)業(yè)銀行恢復設立，專門負責農(nóng)村金融業(yè)務，從中國人民銀行分離出來，承擔起對農(nóng)村金融機構(gòu)的部分監(jiān)管職責。農(nóng)村信用合作社也開始進行管理體制改革，逐步恢復“三性”（組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營上的靈活性），但仍與中國農(nóng)業(yè)銀行保持著緊密的行政隸屬關系。同時，農(nóng)村合作基金會等非正規(guī)金融組織開始興起，在一定程度上滿足了農(nóng)村多樣化的資金需求。這一階段，監(jiān)管體系開始逐步構(gòu)建，監(jiān)管規(guī)則不斷完善，監(jiān)管目標除了保障金融服務農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展外，也開始注重金融機構(gòu)自身的穩(wěn)健經(jīng)營。監(jiān)管方式在行政手段的基礎上，逐漸引入了一些經(jīng)濟和法律手段，但行政干預依然占據(jù)主導地位。2.3亞洲金融危機后至2013年的農(nóng)村金融監(jiān)管（1998-2013年）亞洲金融危機爆發(fā)后，我國深刻認識到金融風險防范的重要性，農(nóng)村金融監(jiān)管進入了強化風險管控的新階段。1998年，中國人民銀行對農(nóng)村信用社的監(jiān)管職能移交至中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（銀監(jiān)會），銀監(jiān)會成立后，逐步建立起相對獨立、專業(yè)化的農(nóng)村金融監(jiān)管體系。在此期間，農(nóng)村信用社改革持續(xù)推進，股份制、股份合作制等多種產(chǎn)權(quán)模式出現(xiàn)，農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行等新型農(nóng)村金融機構(gòu)不斷涌現(xiàn)。為規(guī)范農(nóng)村金融市場秩序，監(jiān)管部門加強了對農(nóng)村金融機構(gòu)市場準入、業(yè)務運營和市場退出等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，出臺了一系列嚴格的監(jiān)管法規(guī)和制度，強化資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、流動性等風險指標的監(jiān)管要求。此外，對農(nóng)村合作基金會等非正規(guī)金融組織進行了全面清理整頓，打擊非法金融活動，以維護農(nóng)村金融市場的穩(wěn)定。2.42013年以來的農(nóng)村金融監(jiān)管變革2013年黨的十八屆三中全會提出發(fā)展普惠金融，農(nóng)村金融監(jiān)管迎來新的發(fā)展階段。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融、數(shù)字金融等新興金融業(yè)態(tài)在農(nóng)村地區(qū)的逐漸滲透，農(nóng)村金融市場變得更加多元化和復雜化。監(jiān)管部門積極適應新形勢，一方面，持續(xù)推進農(nóng)村金融機構(gòu)的改革與創(chuàng)新，鼓勵金融機構(gòu)開展農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務創(chuàng)新，如推出農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、小額信貸保證保險等新型產(chǎn)品；另一方面，加強對新興金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管探索，制定相關監(jiān)管規(guī)則，引導其規(guī)范發(fā)展。2023年國家金融監(jiān)督管理總局正式揭牌，標志著新一輪金融監(jiān)管體制改革拉開序幕，新的監(jiān)管架構(gòu)進一步強化了對農(nóng)村金融的監(jiān)管協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，致力于提升農(nóng)村金融監(jiān)管效能，防范系統(tǒng)性金融風險，推動農(nóng)村金融高質(zhì)量發(fā)展，更好地服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。三、中國農(nóng)村金融監(jiān)管的效果評估3.1農(nóng)村金融市場秩序得到有效維護通過不斷完善監(jiān)管體系和加強監(jiān)管執(zhí)法，農(nóng)村金融市場中的非法金融活動得到了有力打擊。以往農(nóng)村地區(qū)較為猖獗的非法集資、地下錢莊等現(xiàn)象得到明顯遏制，金融市場的整體秩序得到顯著改善。以對農(nóng)村合作基金會的清理整頓為例，經(jīng)過監(jiān)管部門的堅決整治，大量違規(guī)經(jīng)營、風險隱患巨大的農(nóng)村合作基金會被關閉或重組，有效避免了系統(tǒng)性金融風險的爆發(fā)，為農(nóng)村金融市場的健康發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境。同時，監(jiān)管部門對農(nóng)村金融機構(gòu)的市場準入、業(yè)務范圍等進行嚴格規(guī)范，促使各類農(nóng)村金融機構(gòu)依法依規(guī)開展經(jīng)營活動，增強了農(nóng)村金融市場的透明度和規(guī)范性。3.2農(nóng)村金融機構(gòu)風險管控能力提升在嚴格的監(jiān)管要求下，農(nóng)村金融機構(gòu)不斷加強自身風險管理體系建設。資本充足率作為衡量金融機構(gòu)抵御風險能力的重要指標，近年來農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等農(nóng)村金融機構(gòu)的資本充足率總體呈上升趨勢。例如，根據(jù)相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2023年末，全國農(nóng)村商業(yè)銀行的平均資本充足率達到[X]%，較十年前有了顯著提高。資產(chǎn)質(zhì)量也有所改善，不良貸款率得到有效控制。監(jiān)管部門通過強化對貸款分類、撥備計提等方面的監(jiān)管，引導農(nóng)村金融機構(gòu)加強信貸風險管理，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。此外，農(nóng)村金融機構(gòu)在流動性風險管理、操作風險管理等方面也不斷完善制度和流程，提升風險識別、評估和控制能力，降低了金融風險發(fā)生的概率。3.3農(nóng)村金融服務覆蓋面擴大監(jiān)管政策的引導促使農(nóng)村金融機構(gòu)不斷下沉服務重心，加大對農(nóng)村地區(qū)的金融資源投入。目前，我國農(nóng)村地區(qū)的金融服務覆蓋率顯著提高，基本實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構(gòu)網(wǎng)點全覆蓋和行政村基礎金融服務全覆蓋。國家金融監(jiān)督管理總局遼寧監(jiān)管局在2023年推動轄內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行業(yè)金融機構(gòu)覆蓋率、行政村基礎金融服務覆蓋率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)保險服務覆蓋率均達到100%。同時，金融服務的深度和廣度不斷拓展，除了傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務外，農(nóng)村居民和農(nóng)村企業(yè)能夠享受到更加多樣化的金融服務，如理財服務、支付結(jié)算服務、保險服務等?；ヂ?lián)網(wǎng)金融和移動支付在農(nóng)村地區(qū)的快速普及，進一步提升了農(nóng)村金融服務的便捷性，滿足了農(nóng)村居民日益增長的金融需求。3.4農(nóng)村金融支持實體經(jīng)濟發(fā)展成效顯著在監(jiān)管政策的鼓勵下，農(nóng)村金融機構(gòu)加大了對“三農(nóng)”領域的信貸投放力度。2023年末，本外幣涉農(nóng)貸款余額56.6萬億元，同比增長14.9%，農(nóng)村（縣及縣以下）貸款余額、農(nóng)戶貸款余額、農(nóng)業(yè)貸款余額均實現(xiàn)較快增長。這些信貸資金有力地支持了農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活改善。例如，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，金融機構(gòu)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供了大量資金支持，推動了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮。農(nóng)村金融在助力脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中發(fā)揮了重要作用，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了堅實的金融保障。四、中國農(nóng)村金融監(jiān)管存在的問題4.1監(jiān)管體系有待進一步完善盡管我國已建立起相對獨立的農(nóng)村金融監(jiān)管體系，但在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面仍存在不足。不同監(jiān)管部門之間，如國家金融監(jiān)督管理總局、中國人民銀行以及地方金融監(jiān)管部門之間，在農(nóng)村金融監(jiān)管的職責劃分上還不夠清晰，容易出現(xiàn)監(jiān)管重疊或監(jiān)管空白的現(xiàn)象。在對農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管中，涉及到金融科技、網(wǎng)絡安全、支付結(jié)算等多個領域，不同監(jiān)管部門的監(jiān)管標準和政策要求存在差異，導致監(jiān)管效率低下。此外，農(nóng)村金融監(jiān)管的法律法規(guī)體系尚不完善，一些農(nóng)村金融領域的新興業(yè)務和創(chuàng)新產(chǎn)品缺乏明確的法律規(guī)范，使得監(jiān)管部門在執(zhí)法過程中缺乏充分的法律依據(jù)，難以有效防范和化解金融風險。4.2監(jiān)管方式較為傳統(tǒng)當前，農(nóng)村金融監(jiān)管主要依賴現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管等傳統(tǒng)方式?，F(xiàn)場檢查雖然能夠深入了解農(nóng)村金融機構(gòu)的實際經(jīng)營情況，但由于農(nóng)村金融機構(gòu)分布廣泛、數(shù)量眾多，且部分機構(gòu)地處偏遠地區(qū)，現(xiàn)場檢查的成本高、頻率低，難以實現(xiàn)對農(nóng)村金融機構(gòu)的實時、全面監(jiān)管。非現(xiàn)場監(jiān)管主要通過收集農(nóng)村金融機構(gòu)的財務報表等數(shù)據(jù)進行分析，但部分農(nóng)村金融機構(gòu)的信息披露質(zhì)量不高，數(shù)據(jù)的真實性、準確性和完整性難以保證，影響了非現(xiàn)場監(jiān)管的效果。在數(shù)字化時代，面對農(nóng)村金融市場的快速變化和金融創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)監(jiān)管方式難以適應新形勢下的監(jiān)管需求，缺乏對大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術的充分應用，無法及時、準確地識別和預警金融風險。4.3基層監(jiān)管力量薄弱農(nóng)村金融機構(gòu)大多分布在縣及縣以下地區(qū)，基層監(jiān)管力量的強弱直接關系到農(nóng)村金融監(jiān)管的成效。然而，目前我國基層監(jiān)管部門普遍存在人員不足、專業(yè)素質(zhì)不高的問題。與眾多的農(nóng)村中小金融機構(gòu)相比，基層監(jiān)管人員數(shù)量相對較少，難以對每一家機構(gòu)進行有效監(jiān)管?；鶎颖O(jiān)管人員中，具備金融、經(jīng)濟、法律等專業(yè)背景的人員比例較低，且缺乏系統(tǒng)的監(jiān)管培訓，對金融市場動態(tài)、金融風險識別與評估等方面的知識和技能掌握不足，在面對復雜的農(nóng)村金融業(yè)務和風險問題時，往往難以做出準確的判斷和有效的應對。此外，基層監(jiān)管部門的信息化建設相對滯后，監(jiān)管技術手段落后，也制約了監(jiān)管工作的開展。4.4農(nóng)村金融機構(gòu)公司治理與內(nèi)部控制不完善部分農(nóng)村金融機構(gòu)存在公司治理結(jié)構(gòu)不健全的問題，股東大會、董事會、監(jiān)事會等治理主體未能充分發(fā)揮應有的作用。一些農(nóng)村信用社在改制為農(nóng)村商業(yè)銀行后，雖然形式上建立了現(xiàn)代公司治理架構(gòu)，但在實際運作中，內(nèi)部人控制現(xiàn)象依然較為嚴重，管理層權(quán)力過大，缺乏有效的監(jiān)督制衡機制。在內(nèi)部控制方面，農(nóng)村金融機構(gòu)的內(nèi)部控制制度執(zhí)行不到位，存在制度漏洞和執(zhí)行偏差。例如，在信貸審批環(huán)節(jié)，一些機構(gòu)未能嚴格按照規(guī)定的流程和標準進行審批，導致信貸風險增加；在財務管理方面，存在財務核算不規(guī)范、資金管理混亂等問題。公司治理與內(nèi)部控制的不完善，削弱了農(nóng)村金融機構(gòu)自身的風險防范能力，也給監(jiān)管工作帶來了較大難度。五、中國農(nóng)村金融監(jiān)管的改進策略5.1優(yōu)化農(nóng)村金融監(jiān)管體系進一步明確國家金融監(jiān)督管理總局、中國人民銀行以及地方金融監(jiān)管部門在農(nóng)村金融監(jiān)管中的職責分工，建立健全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。通過定期召開監(jiān)管協(xié)調(diào)會議、建立信息共享平臺等方式，加強不同監(jiān)管部門之間的溝通與協(xié)作，避免監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白。加快完善農(nóng)村金融監(jiān)管的法律法規(guī)體系，針對農(nóng)村金融領域的新興業(yè)務和創(chuàng)新產(chǎn)品，及時制定和修訂相關法律法規(guī)，明確監(jiān)管規(guī)則和標準，為監(jiān)管執(zhí)法提供堅實的法律保障。加強對農(nóng)村金融監(jiān)管政策的評估與調(diào)整，根據(jù)農(nóng)村金融市場的發(fā)展變化和監(jiān)管實踐經(jīng)驗，適時優(yōu)化監(jiān)管政策，提高監(jiān)管政策的科學性和有效性。5.2創(chuàng)新農(nóng)村金融監(jiān)管方式積極引入大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術，構(gòu)建智能化的農(nóng)村金融監(jiān)管平臺。通過對農(nóng)村金融機構(gòu)海量業(yè)務數(shù)據(jù)的實時采集、分析和挖掘，實現(xiàn)對金融機構(gòu)經(jīng)營狀況和風險狀況的實時監(jiān)測、預警和評估。利用大數(shù)據(jù)技術建立風險模型，對異常交易行為、潛在風險隱患等進行精準識別，提高監(jiān)管的及時性和準確性。推廣運用區(qū)塊鏈技術，提高農(nóng)村金融信息的透明度和可信度，確保數(shù)據(jù)的真實性和不可篡改，加強對金融交易過程的監(jiān)督。此外，還可以探索采用監(jiān)管沙盒模式，為農(nóng)村金融創(chuàng)新提供一定的試驗空間，在風險可控的前提下，鼓勵金融機構(gòu)開展創(chuàng)新業(yè)務，促進農(nóng)村金融市場的活力與發(fā)展。5.3加強基層監(jiān)管力量建設加大對基層監(jiān)管部門的人員配備和資源投入，充實基層監(jiān)管隊伍。通過公開招聘、人才引進等方式，選拔一批具有金融、經(jīng)濟、法律等專業(yè)背景的高素質(zhì)人才充實到基層監(jiān)管崗位。加強對基層監(jiān)管人員的培訓，定期組織開展業(yè)務培訓、專題講座、案例分析等活動，提升基層監(jiān)管人員的專業(yè)知識和業(yè)務技能水平。建立健全基層監(jiān)管人員的考核激勵機制，充分調(diào)動基層監(jiān)管人員的工作積極性和主動性。加強基層監(jiān)管部門的信息化建設，配備先進的監(jiān)管技術設備，提升基層監(jiān)管的信息化水平和工作效率。5.4強化農(nóng)村金融機構(gòu)公司治理與內(nèi)部控制監(jiān)管部門應加強對農(nóng)村金融機構(gòu)公司治理的監(jiān)管，督促農(nóng)村金融機構(gòu)完善股東大會、董事會、監(jiān)事會等治理機制，明確各治理主體的職責權(quán)限，形成有效的監(jiān)督制衡機制。要求農(nóng)村金融機構(gòu)優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，規(guī)范股東行為，防止大股東操縱和內(nèi)部人控制現(xiàn)象的發(fā)生。加強對農(nóng)村金融機構(gòu)內(nèi)部控制制度的監(jiān)管，要求機構(gòu)建立健全覆蓋各項業(yè)務和管理環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制制度，并確保制度的有效執(zhí)行。定期對農(nóng)村金融機構(gòu)的內(nèi)部控制情況進行檢查和評估，對內(nèi)部控制存在缺陷的機構(gòu)，責令其限期整改，強化農(nóng)村金融機構(gòu)自身的風險防范能力，從源頭上降低金融風險。六、結(jié)論中國農(nóng)村金融監(jiān)管歷經(jīng)多年變遷，在維護農(nóng)村金融市場秩序、提升農(nóng)村金融機構(gòu)風險管控能力、擴大農(nóng)村金融服務覆蓋面以及支持農(nóng)村實體經(jīng)濟發(fā)展等方面取得了