社區(qū)民間組織建設(shè)與管理第二章授課班次與時間：班次13社管13社管13社管時間9.259.299.30【教學(xué)目的與要求】通過本章學(xué)習(xí)，使學(xué)生了解什么是社區(qū)管理的體制，掌握城市中社區(qū)組織制度的特點和存在的問題以及創(chuàng)新，了解城市基層管理體制的變革以及新型社區(qū)組織體系的構(gòu)建，掌握廣泛參與的本質(zhì)特征與必要條件并掌握具體如何廣泛參與。通過四個案例分析具體掌握我國社區(qū)管理體制如何進(jìn)行改革。【本章重點】掌握城市中社區(qū)組織制度的特點和存在的問題以及創(chuàng)新，掌握廣泛參與的本質(zhì)特征與必要條件并掌握具體如何廣泛參與。通過四個案例分析具體掌握我國社區(qū)管理體制如何進(jìn)行改革?！颈菊码y點】通過四個案例分析具體掌握我國社區(qū)管理體制如何進(jìn)行改革【教學(xué)方法與手段】課堂講授、案例分析說明：【講授內(nèi)容】課前提問：社區(qū)的含義是什么？社區(qū)中哪些組織屬于民間組織？哪些是政府組織？舉例說明。新課導(dǎo)入：社區(qū)管理有自己特定的體制，是指社區(qū)管理機構(gòu)為了實現(xiàn)一定的社區(qū)發(fā)展目標(biāo)和社區(qū)工作規(guī)劃．根據(jù)一定歷史階段的國家意志和管理原則實施管理的組織體系及運轉(zhuǎn)模式．它要以社區(qū)管理的基本內(nèi)容為基礎(chǔ)，與社區(qū)外在環(huán)境和社區(qū)發(fā)展的方向相適應(yīng)，是社區(qū)管理實施的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)能權(quán)限劃分和管理方式、工作方法的總和，是進(jìn)行社區(qū)建設(shè)工作的基礎(chǔ)和保障。分廣義之說和狹義之說。社區(qū)已構(gòu)成現(xiàn)代城市政府最為重要的基本職能，構(gòu)建社區(qū)管理體制必須結(jié)合中國國情，堅持理論聯(lián)系實際，同時要開展法制建設(shè)，只有這樣，社區(qū)管理才能符合現(xiàn)實的要求，才能保證社區(qū)管理在法制的框架下有效運行，因此，我們必須掌握社區(qū)的管理體制，才能更好地進(jìn)行社區(qū)建設(shè)。完善的社區(qū)管理體制的特點：(1)管理組織框架體系形成，具有配套性和系統(tǒng)性。所有參與社區(qū)管理的各級政府及其職能部門、社區(qū)黨組織、社區(qū)成員大會、社區(qū)委員會、社區(qū)協(xié)商議事委員會等，其組織機構(gòu)是配套的、系統(tǒng)的，形成一個完整的管理框架體系。(2)管理組織間的關(guān)系明確，具有整體性和聯(lián)動性。各管理主體的職責(zé)、職能既是相對獨立的，又是相互制約的。既能有效發(fā)揮各自的管理作用，又能有效配合，發(fā)揮整體功能。各管理主體的運行，既有自己的職責(zé)范圍和工作程序，又能形成整體聯(lián)動，共同趨向一個管理目標(biāo)。(3)管理組織的職能定位準(zhǔn)確，具有全面性和立體性。在管理范圍上，突破傳統(tǒng)的隸屬關(guān)系，打破條塊分割，形成區(qū)域自治管理，具有完整的區(qū)域性；在管理內(nèi)容上，涵蓋所有的管理事項，管理內(nèi)容具有綜合性；在管理對象上，有直接隸屬的，有間接管理和雙重管理的，實現(xiàn)管理對象的全員性。(4)管理隊伍多元高效，具有職業(yè)性和社會性。管理隊伍素質(zhì)高，群眾自我管理意識強，志愿者人數(shù)增加，管理隊伍實現(xiàn)社會化、職業(yè)化、專業(yè)化、年輕化。(5)管理機制有效，具有能動性和規(guī)范性。運行機制上的黨政推動作用、社區(qū)主體組織的自治作用、社區(qū)單位的參與作用三者形成社區(qū)管理的整體合力。運作手段上實行制度化、標(biāo)準(zhǔn)化管理?？傊?，完善的社區(qū)管理體制，能夠保證理順社區(qū)黨的建設(shè)與社區(qū)自治的關(guān)系、社區(qū)行政管理與自治管理的關(guān)系、社區(qū)政府職能部門與社區(qū)組織的關(guān)系、社區(qū)單位與社區(qū)的關(guān)系、社區(qū)與社區(qū)居民的關(guān)系。2．1城市社區(qū)組織制度社區(qū)內(nèi)有目的、有計劃地建立起來的以滿足一定需要的各種團(tuán)體和機構(gòu)。它是社會組織在社區(qū)中的表現(xiàn)形式。它的類型多種多樣，通常劃分為經(jīng)濟組織、政治組織和文化組織等。各種組織相互影響、相互聯(lián)系，共同形成社區(qū)的組織體系。就其活動方式和功能來說，有的社區(qū)組織主要是滿足社區(qū)內(nèi)的特定需要，活動范圍主要在社區(qū)之內(nèi)；有的社區(qū)組織的活動方式主要是外向型的，與本社區(qū)之外的更大社會系統(tǒng)保持結(jié)構(gòu)和功能方面的關(guān)系。一定的社區(qū)組織還和社區(qū)內(nèi)外的其他組織發(fā)生各種關(guān)系，形成一定的外部關(guān)系結(jié)構(gòu)。社區(qū)組織內(nèi)各種橫向和縱向關(guān)系構(gòu)成社區(qū)組織的網(wǎng)絡(luò)。各種社區(qū)組織介入社區(qū)生活的程度是衡量社區(qū)組織化水平和結(jié)構(gòu)有序性的重要尺度。社區(qū)組織必須遵從一定制度才能更好地更有秩序地發(fā)展。2．1．1城市社區(qū)組織制度組織制度是社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，城市社區(qū)組織制度是推進(jìn)社區(qū)發(fā)展的重要基礎(chǔ),也是社區(qū)發(fā)展的前提條件之一。中國現(xiàn)行城市社區(qū)組織制度的特點行政主導(dǎo)性中國目前城市社區(qū)組織的法律依據(jù)是《中華人民共和國組織法》,現(xiàn)階段城市社區(qū)建設(shè)是在城市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,由上而下層層推進(jìn),主要依托街道和居民委員會這兩級組織進(jìn)行的,表現(xiàn)了明顯的行政主導(dǎo)性特征。這是符合我國國情的,實踐證明在現(xiàn)階段也是必要的,對推進(jìn)中國特色的社區(qū)建設(shè)和保證體制改革中的社會穩(wěn)定起了重大作用。2、行政區(qū)與社區(qū)同一性行政區(qū)與社區(qū)是兩個性質(zhì)不同、又有聯(lián)系的概念。從空間含義上理解,行政區(qū)屬政治空間范疇,是中國政府為了有效地控制與管理地方而劃分的地域單元;社區(qū)則是由具有認(rèn)同感和歸屬感的人群組成的地域社會共同體。行政區(qū)與社區(qū)之間的關(guān)系反映了國家與社會之間的本質(zhì)關(guān)系。中國目前的社區(qū)建設(shè)是在城市街道和居民委員會推進(jìn)或?qū)嶒灥?表現(xiàn)了基層政區(qū)組織與社區(qū)管理組織在地域空間上的同一性特征。雖然在我國的《憲法》和《組織法》中規(guī)定,街道是政府的一級派出結(jié)構(gòu),居民委員會是城市基層群眾性自治組織,但長期以來,在城市強政府的推進(jìn)下,特別是實行權(quán)力的層層下放,使城市的縱向管理形成“兩級政府,三級管理,四級網(wǎng)絡(luò)”的格局,現(xiàn)行的街道和居委會實際上已經(jīng)成為城市基層行政區(qū)的延伸,承擔(dān)著大量的政府職能。這是中國現(xiàn)階段城市基層社區(qū)組織的一個重要特征。3、社區(qū)組織多樣性20世紀(jì)90年代中期以來,在中央領(lǐng)導(dǎo)密切關(guān)注和指示下,在國家民政部的積極推進(jìn)和指導(dǎo)下,全國的城市社區(qū)建設(shè)進(jìn)入了一個嶄新的發(fā)展階段,其最重要的標(biāo)志之一就是全國有19個城市的26個城區(qū)被民政部列入社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)。各實驗區(qū)的首要任務(wù)就是推進(jìn)社區(qū)組織體制的創(chuàng)新。經(jīng)過兩年實踐,取得了重大進(jìn)展。各地在推進(jìn)基層社區(qū)組織體制的創(chuàng)新中,因地制宜,從實際情況出發(fā),建立了不同的組織模式,取得了相當(dāng)?shù)某晒?。從社區(qū)的空間規(guī)模和推進(jìn)的方式來看,大致有以下幾種:一是“上海模式”。90年代中期開始,上海市委、市政府就十分重視社區(qū)建設(shè),根據(jù)上海的特點,確立了“重心下移”、“以塊為主”、“費隨事轉(zhuǎn)”、“兩級政府,三級管理”的社區(qū)建設(shè)方針,以街道為核心,大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè),強化社區(qū)服務(wù)。爭創(chuàng)文明社區(qū),取得了很大成績。上海社區(qū)建設(shè)最重要的特點是依靠自上而下政府的強大推動和在雄厚的財力支持下,硬件和軟件建設(shè)兩手一起抓,取得了顯著成效。國內(nèi)的許多城市,如石家莊等,都積極推廣了上海經(jīng)驗。二是“天津、青島模式”,這兩個城市是我國最早開展社區(qū)服務(wù)并取得成功的城市之一。近兩年來,他們繼續(xù)以社區(qū)服務(wù)為核心和抓手,依靠政府和群眾,積極推進(jìn)社區(qū)建設(shè),取得了新的成績。三是“南京鼓樓模式”,其主要特點是強調(diào)“社區(qū)建設(shè)是城區(qū)工作的永恒主題”,強調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變,重點“抓好稅收,做好環(huán)境”。他們的經(jīng)驗在全國許多城市產(chǎn)生了積極影響。以上三種模式都把社區(qū)建設(shè)的空間依托重點放在街道層次。四是“沈陽模式”,這一模式的最大特點是重視社區(qū)的空間規(guī)模劃分和調(diào)整,他們依據(jù)社區(qū)的自然地域范圍,本著有利于社區(qū)管理、有利于居民自治、有利于發(fā)揮社區(qū)設(shè)施的功能、有利于提高工作效能的原則,按照地域、人群、制度、認(rèn)同四大要素,對社區(qū)的地域范圍進(jìn)行了實事求是的大規(guī)模調(diào)整。經(jīng)過調(diào)整,沈陽的社區(qū)規(guī)模大多為1000-1500戶,同時對職工家屬聚居區(qū)和封閉式的單元小區(qū)的規(guī)模又作了“可適當(dāng)擴大或縮小”的規(guī)定。很明顯,沈陽社區(qū)的層次規(guī)模被界定在街道和原居民委員會之間。“沈陽模式”所構(gòu)建的城市基層社區(qū)的微觀組織體系獲得了很大成功,在全國引起強烈反響,許多城市紛紛仿效、推廣,如武漢的江漢區(qū)等。五是“北京模式”,他們同樣以社區(qū)的自然地域范圍為單元,以現(xiàn)行的居民委員會為基礎(chǔ)進(jìn)行了組合,建立了“地域功能社區(qū)”,使之成為基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)民主自治的結(jié)合點,很有創(chuàng)意。此外,上海市浦東新區(qū)、普陀區(qū)真如鎮(zhèn)在居民委員會與鎮(zhèn)之間建立了“社區(qū)工作站”,試圖給居民委員會實行真正的自治創(chuàng)造更好的體制環(huán)境,也是一種很好的嘗試。一些經(jīng)濟實力較差的城市(如本溪等)也創(chuàng)造了自己的模式?？傊?我國正在積極開展的社區(qū)建設(shè)實踐,已經(jīng)創(chuàng)造了許多行之有效的基層社區(qū)組織模式,各種模式之間既有共性,也有差異性。中國的城市社區(qū)建設(shè)正處于多元化的發(fā)展階段。社區(qū)組織的配套性和系統(tǒng)性（教材）社區(qū)組織的整體性和聯(lián)動性6、社區(qū)組織的全面性與立體性現(xiàn)行城市社區(qū)組織制度存在的問題1對城市基層社區(qū)組織的空間定位和社區(qū)建設(shè)重點落實的層次,在認(rèn)識上存在較大差異,特別是一些同類型的城市之間,做法很不一致,為國家規(guī)范城市基層社區(qū)組織制度增加了難度。如上海、北京、沈陽、武漢等,同為特大型城市,但對基層社區(qū)組織制度的認(rèn)識和做法就有很大的區(qū)別。有的定位落實在街道層次,有的在居民委員會一級,而有的則定位在街道和居民委員會之間。這種差異有其合理的一面,在一定程度上反映了這些城市之間經(jīng)濟、社會、管理水平和人文環(huán)境的不同,但也存在著一定的不合理性。2大政府、小社會的管理框架還未完全打破，多元化主體的民主管理體制還未完善。大多數(shù)城市基層社區(qū)組織制度的調(diào)整,未能從整個城市的縱向管理體系和橫向規(guī)模結(jié)構(gòu)體系的全局進(jìn)行科學(xué)的把握,存在著一定的盲目性,從而帶來城市組織管理體制的新矛盾。主要是沒有考慮城市社區(qū)和行政區(qū)的關(guān)系,在構(gòu)建基層社區(qū)組織制度時,沒有相應(yīng)地考慮行政區(qū)劃層次和規(guī)模結(jié)構(gòu)的改革,以至出現(xiàn)大城市———大區(qū)———大街道———大居委的管理格局(如上海)。少數(shù)地區(qū)出現(xiàn)不顧條件,不聽群眾意見,盲目擴大街、居規(guī)模的現(xiàn)象。3社區(qū)組織的性質(zhì)、功能和社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)定位尚不夠明確,認(rèn)識也很不一致。城市基層社區(qū)應(yīng)是依法自治的城市社會的基本單元,是一個基層社會自治組織,社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)是實現(xiàn)社區(qū)依法自治。這一目標(biāo)在總體認(rèn)識上基本是一致的,但具體的功能和定位則不夠明確,做法很不一致,甚至是相互矛盾的。目前街、居兩級組織的功能已經(jīng)與國家頒布的《憲法》、《組織法》的有關(guān)規(guī)定發(fā)生了很大的變異,街道本來應(yīng)是一級派出機構(gòu),現(xiàn)在實際上已經(jīng)變成一級政府機關(guān),居民委員會這一基層自治組織也已經(jīng)演變成為政府的延伸機構(gòu),成為“小巷政府”。政社不分,政府包辦社會。如何統(tǒng)一思想,進(jìn)一步明確基層社區(qū)組織的性質(zhì)、功能和建設(shè)的目標(biāo)定位,轉(zhuǎn)變政府職能,實行政社分開,使之沿著依法自治的正確方向發(fā)展,是一個十分重要的問題。4城市社區(qū)內(nèi)部組織體系不夠規(guī)范,缺少法律依據(jù)。目前,各地城市社區(qū)建設(shè)的組織層次,無論是街道或是居委會,亦或介于街、居之間的地域型社區(qū)組織,其內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)多種多樣,差異很大,有的比較明晰,有的則比較模糊。主要涉及社區(qū)居民委員會與社區(qū)黨建、社區(qū)物業(yè)管理、業(yè)主委員會以及其他社區(qū)組織的相互關(guān)系,這些關(guān)系的法律依據(jù)等,需要在深入調(diào)研、廣泛實踐的基礎(chǔ)上逐步加以規(guī)范。5城市基層社區(qū)組織空間范圍的劃分和命名問題。由于某些歷史的因素,或是中心舊城區(qū)改造的大規(guī)模推進(jìn),城市人口的大量外遷,以及城市道路的拓寬等因素的影響,存在著基層社區(qū)組織空間范圍明顯不合理的現(xiàn)象,有的仍然是飛地管理,有的居住社區(qū)被道路分割,這就需要按一定的原則重新進(jìn)行劃分。此外,少數(shù)社區(qū)的命名不夠科學(xué),社區(qū)管理中心的選擇不合理等問題,也需要進(jìn)行研究,逐步加以調(diào)整、規(guī)范。2.1.2城市社區(qū)組織制度的創(chuàng)新隨著現(xiàn)代城市的快速發(fā)展，按傳統(tǒng)的行政體系管理社會人口的方式已不能適應(yīng)現(xiàn)代城市社區(qū)管理的要求，一種新型的組織管理模式——社區(qū)制管理興起。首先，這里要提到兩個概念，一個是單位制，一個是社區(qū)制。單位制是計劃經(jīng)濟體制的一個重要特征,也是具有“中國特色”的城市管理制度,在計劃經(jīng)濟體制下,曾給廣大城市居民提供了相對豐富的物質(zhì)和社會資源。然而隨著中國社會由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)型之際,單位制的地位和職能呈現(xiàn)明顯的弱化趨勢。與之相反,作為新興的城市管理模式,社區(qū)制逐漸從社會組織與管理的配角變?yōu)橹鹘?。社區(qū)制之所以能夠代替單位制成為現(xiàn)代城市的管理模式,主要原因如下:

第一,改革開放前,國家?guī)缀跞〈松鐣?在體制外幾乎不存在任何自由流動資源和自由活動空間,隨著社會的轉(zhuǎn)型,單位制逐步走向解體,單位人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?、社區(qū)人,人們越來越多地要靠市場和社區(qū),而不再完全靠單位來解決生活需求問題。另外,現(xiàn)代企業(yè)制度的改革使原有的企業(yè)單位確立了追求效益的基本職能,單位原有的過于沉重的社會職能只能逐漸向社會轉(zhuǎn)移。

第二,由于國民經(jīng)濟和改革開放的發(fā)展,近二十多年來,中國城鎮(zhèn)居民的收入水平和生活水平都得到了極大提高,現(xiàn)代化耐用消費品如潮水般涌入普通居民家庭,目前全國已達(dá)到總體性小康水平,這使得人們對生活質(zhì)量的要求不斷提高,人們不再滿足于解決溫飽,開始追求吃要講營養(yǎng)、穿要高檔、住要舒服、寬敞,居民對社區(qū)環(huán)境、社區(qū)服務(wù)有了更高的期待。第三,在計劃經(jīng)濟體制下,黨的落腳點主要在單位,在很長一段時間內(nèi),幾乎扮演了無所不包的“全能者”角色,“黨不僅發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的作用,還直接從事行政事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)和社會事務(wù)等工作,由此加大了黨的政治成本、經(jīng)濟成本和社會成本,社會矛盾的焦點都向黨組織來訴求,無形中增添了黨的風(fēng)險?！笔袌鼋?jīng)濟下政府職能需要轉(zhuǎn)變，使得一些社會事務(wù)放權(quán)社區(qū)。

第四,推進(jìn)基層民主的要求。改革開放以來,歷屆黨代會都將加強基層民主建設(shè)列為重要內(nèi)容。黨的十三大指出,基層民主生活的制度化,是維護(hù)全社會安定團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ);十四大明確要求在加強基層民主建設(shè)中發(fā)揮居民委員會和村民委員會的作用;十五大指出要健全民主選舉制,讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè);黨的十六大首次提出了“政治文明”的概念,將政治文明、物質(zhì)文明與精神文明作為新時期的三大文明建設(shè),社區(qū)制正是順應(yīng)推進(jìn)基層民主進(jìn)程需要的大背景下產(chǎn)生的。

第五,城市現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。隨著改革開放的深入發(fā)展,城市化進(jìn)程加快,提高城市管理水平成為一項十分迫切的任務(wù)。長期以來,在政府包辦一切,單位辦小社會的體制下,“條塊分割”管理資源浪費嚴(yán)重,管理效率低下,社會的分工專業(yè)化、集約化與有效合作難以進(jìn)行,這種狀況,在一定程度上影響了城市經(jīng)濟社會發(fā)展的進(jìn)程,因此面對日益龐大復(fù)雜的城市,基層政府迫切需要改革傳統(tǒng)的、不合理的“條塊分割”體制,建立新的條塊分工體制與機制——社區(qū)制,使國家權(quán)威深入到基層,動員社會各種力量參與城市現(xiàn)代化建設(shè),提高城市現(xiàn)代化管理水平加速城市現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程。

那么，這樣一個制度創(chuàng)新具體依據(jù)什么呢？(一)城市基層社區(qū)組織制度創(chuàng)新的理論和實踐依據(jù)1理論依據(jù):城市基層社區(qū)組織是城市社會管理的最基本單元,基層社區(qū)組織空間范圍的調(diào)整,必須著眼于兩個方面的要求,一是符合市民自我管理的空間發(fā)展要求,二是有利于加強社會的區(qū)域管理,方便群眾,促進(jìn)社會穩(wěn)定。這里,我們應(yīng)當(dāng)特別強調(diào)的是,城市社區(qū)組織制度的創(chuàng)新必須導(dǎo)入被世界各國所廣泛認(rèn)同的一種全新的理念,即“管治”理論。這是一種政府和市場之間進(jìn)行權(quán)力和利益平衡再分配的制度性理念。在21世紀(jì)經(jīng)濟全球化、知識化、信息化的時代,我們應(yīng)該樹立并尋求集權(quán)與分權(quán)結(jié)合、政府宏觀調(diào)控與市場結(jié)合、正式組織與非正式組織結(jié)合的“新社會治理觀”,這是一種減少政府消耗、節(jié)約經(jīng)費的理想的政府管治模式。21世紀(jì),在我國城市社區(qū)組織制度的創(chuàng)新中,引入“管治”理念作為重要的理論依據(jù)和指導(dǎo)思想是十分必要的。2實踐依據(jù):為什么要進(jìn)行基層社區(qū)組織體制的創(chuàng)新?從我國目前城市社區(qū)建設(shè)的實踐來看,主要是現(xiàn)行的城市社區(qū)管理體制和相關(guān)的法律、法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)城市經(jīng)濟、社會發(fā)展和管理的需要,甚至成為一種體制屏障。這里主要涉及街道和居民委員會組織的性質(zhì)、功能、規(guī)模等相關(guān)的法律、法規(guī)問題。目前正在進(jìn)行的26個社區(qū)建設(shè)實驗區(qū),已經(jīng)在許多方面突破了上述法律、法規(guī),修改和規(guī)范勢在必行。同時,前面分析的我國目前城市基層社區(qū)組織體制改革中存在的五大問題也足以說明,積極推進(jìn)城市基層社區(qū)組織制度的創(chuàng)新是十分必要的。隨著我國改革開放的不斷深入,基層民主政治建設(shè)的積極推進(jìn),市場經(jīng)濟體制的完全建立,必將為城市社區(qū)組織體制的創(chuàng)新提供良好的內(nèi)外部條件。（二）城市社區(qū)管理體制的構(gòu)建原則（教材）1、重心下移，立足基層2、條塊結(jié)合，以塊為主3、黨政主導(dǎo)，各方參與4、管理與服務(wù)結(jié)合（三）城市基層社區(qū)組織制度創(chuàng)新的基本原則1基層行政社區(qū)與自然社區(qū)相耦合的原則:所謂自然社區(qū),是在自然狀態(tài)下形成的一定地域人群的生活共同體。它可能是一個基層行政社區(qū),也可能是被幾個基層行政社區(qū)所分割的自然社區(qū)。由于各自然社區(qū)在人群、認(rèn)同感、歸屬感等方面有一定的特殊性,在一般情況下,應(yīng)盡可能做到不分割自然社區(qū),保留其特色,不過分追求基層行政社區(qū)規(guī)模的統(tǒng)一性。2有利于加強社區(qū)管理,加強基層政權(quán)建設(shè)的原則:基層社區(qū)管理直接面對廣大市民,直接為市民服務(wù),反映市民的需求,社區(qū)組織制度創(chuàng)新應(yīng)有利于加強對社區(qū)居民的依法管理,促進(jìn)社會的穩(wěn)定;同時,基層社區(qū)組織也應(yīng)是執(zhí)行黨的方針政策的基礎(chǔ)單元,社區(qū)的組織制度建立應(yīng)有利于加強基層政權(quán)建設(shè)。3有利于整合社區(qū)資源,提高社區(qū)管理效能的原則:社區(qū)組織制度的改革與調(diào)整,一方面要注意社區(qū)資源的優(yōu)化組合,充分發(fā)揮社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有各種社區(qū)設(shè)施的功能,提高資源的利用率,減少設(shè)施的投入,節(jié)約成本;另一方面,要從各地的實際情況出發(fā),適當(dāng)擴大社區(qū)居民委員會的規(guī)模,在方便對居民管理的原則下,調(diào)整社區(qū)規(guī)模,降低行政成本,提高管理工作效能。4縱向和橫向管理整體協(xié)調(diào)原則:城市基層社區(qū)組織是最基層的社會管理單元,是城市管理整體的一部分,社區(qū)組織的創(chuàng)新要注意處理好上下左右的管理關(guān)系。從縱向來看,主要是與街道、區(qū)之間的層次、幅度關(guān)系,盡可能做到減少層次、幅度合理,理順垂直關(guān)系;從橫向來看,主要是與小區(qū)物業(yè)管理、治安管理等的關(guān)系,盡可能在區(qū)劃上協(xié)調(diào)一致,實現(xiàn)社區(qū)管理的區(qū)域整合。5實事求是,因地制宜的原則:城市社區(qū)組織創(chuàng)新的根本目的是推進(jìn)社區(qū)發(fā)展,提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量,促進(jìn)社會穩(wěn)定,加強政權(quán)建設(shè)。由于中國是一個自然和經(jīng)濟社會情況復(fù)雜、各地差異很大、城市的規(guī)模和發(fā)展水平不一的發(fā)展中國家,目前又正處于轉(zhuǎn)軌時期,各城市社區(qū)基層組織的形式應(yīng)有所不同,特別是現(xiàn)階段,要允許多種模式的存在和實驗,這就是要從各地實際情況出發(fā),堅持實事求是的原則,不搞一刀切;即使是同一個城市,各街、居的人口密度、人群組合、自然社區(qū)的狀況也有較大的差異,也應(yīng)因地制宜,社區(qū)的規(guī)模宜大則大,宜小則小,社區(qū)的組織形式也不要整齊劃一。（四）城市社區(qū)組織制度創(chuàng)新的基本框架“兩級政府”：指市、區(qū)政府“三級管理”：指市、區(qū)和街道的管理，強調(diào)街道層面的管理?！八募壜鋵崱保ㄋ募壘W(wǎng)絡(luò)）：指市、區(qū)、街道、居委會四級的落實?！岸摹惫芾眢w制強調(diào)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、條塊結(jié)合以塊為主，是一種經(jīng)民政部倡導(dǎo)切實可行的管理體制。1、基本統(tǒng)一城市基層社區(qū)組織的空間定位,規(guī)范社區(qū)的組織層次。目前全國26個社區(qū)建設(shè)實驗區(qū),對基層社區(qū)組織的空間定位很不一致,有的定位在街道層次,有的定位在居委會一級,有的則定位在街道和居委會之間,但社區(qū)建設(shè)的資金投入大多在街道層次。出現(xiàn)這種情況一般有以下幾個因素,一是對行政區(qū)和社區(qū)關(guān)系認(rèn)識上的差異,二是社區(qū)建設(shè)資金投入的來源不同,三是街、居兩級干部水平的差別。我們認(rèn)為,主要是對社區(qū)的本質(zhì)內(nèi)涵認(rèn)識上的差異所造成的,應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一認(rèn)識的基礎(chǔ)上,逐步明確基層社區(qū)組織的空間定位。就大多數(shù)城市而言,現(xiàn)有街道規(guī)模過大,且行使著基層政府的職能;而居委會,雖然是基層自治組織,但其規(guī)模又太小,難以實現(xiàn)社區(qū)資源的優(yōu)化組合,因此,將基層社區(qū)組織定位在街、居之間是比較合適的,其人口規(guī)模大體在2萬左右。它既有利于社區(qū)資源的優(yōu)化組合,又使社區(qū)服務(wù)設(shè)施的服務(wù)半徑科學(xué)合理,盡可能接近廣大居民,也便于與社區(qū)治安管理(警署分機構(gòu))、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)文化等相協(xié)調(diào),便于社區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃。北京市西城區(qū)實施的“地域社區(qū)”建設(shè),上海市普陀區(qū)真如鎮(zhèn)在居委會之上建立的“社區(qū)工作站”等基層社區(qū)組織的規(guī)模比較適中。對于大多數(shù)城市的小街道而言,基層社區(qū)可確定在街道層次。上述社區(qū)規(guī)模層次與現(xiàn)行街道和居民委員會的關(guān)系問題仍需作深入探索。2、構(gòu)建城市行政區(qū)—社區(qū)體系,理順縱向管理體系。前面我們已經(jīng)說過,行政區(qū)和社區(qū)是兩個性質(zhì)不同而又緊密聯(lián)系的概念,行政區(qū)與社區(qū)的本質(zhì)關(guān)系反映了國家與社會的關(guān)系。目前我國開展的社區(qū)建設(shè)實驗,在組織層次上并沒有考慮與城市縱向管理體系的協(xié)調(diào),產(chǎn)生了兩類不同性質(zhì)組織之間功能、職責(zé)的混淆,必須從城市的縱向管理這一大系統(tǒng)來理順行政區(qū)與社區(qū)的關(guān)系,這就是構(gòu)建新的城市行政區(qū)—社區(qū)體系,即在設(shè)區(qū)的大中城市,以現(xiàn)有自上而下的市—區(qū)—街—居四個層次的縱向管理體系為基礎(chǔ),逐步向市(實體)—區(qū)(虛化)—街區(qū)(實體)—社區(qū)(自治體)的縱向管理體系演化。在這個系統(tǒng)中,社區(qū)或社區(qū)居委會組織是一個依法自治的城市基層社會管理單元,市—區(qū)—街三級是政府行政組織。目前在許多城市都實行“兩級政府,三級管理”的體制,這一體制與原有的城市管理體制相比,主要是強化了區(qū)、街道兩級的地塊管理。應(yīng)當(dāng)指出,在城市大規(guī)模形態(tài)建設(shè)、城市經(jīng)濟高速發(fā)展的階段,社會問題增多的情況下,實行這種層層下放權(quán)力、塊塊管理為主的體制,是十分必要和合理的。但這種體制也存在一定的矛盾。一是強化了區(qū)、街兩級的“行政區(qū)經(jīng)濟”格局,地方本位、分割現(xiàn)象增多,在城市規(guī)劃、經(jīng)濟利益等方面與市級的條條產(chǎn)生摩擦,市級宏觀調(diào)控的難度加大,不利于城市整體規(guī)劃、建設(shè)和管理,也不利于城市向高級化、國際化方向發(fā)展;二是使街道演變成為一級實質(zhì)性的政府,行使大量的政府職能,導(dǎo)致街道名不正,言不順,職、權(quán)、利不統(tǒng)一,與現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)不相符合。我們的意見是“強化兩頭,弱化中間”。所謂“強化兩頭”,是指加強市和街兩級政權(quán)。要進(jìn)一步加強市一級的統(tǒng)一規(guī)劃和宏觀調(diào)控權(quán),確保城市的協(xié)調(diào)、有序和可持續(xù)發(fā)展。街道本來是區(qū)的派出機關(guān),隨著20世紀(jì)90年代以來市、區(qū)兩級權(quán)力的大量下放,已經(jīng)演變成為一級政權(quán)機構(gòu),且其規(guī)模不斷擴大,有的多達(dá)10萬人以上,相當(dāng)于一個小城市,在這種情況下,適時地將街道改設(shè)為城市的基層政府(可稱之為街區(qū)政府)是必要和可行的。街區(qū)政府是最貼近市民的城市的基層政府,設(shè)置這一級政府將大大有利于加強基層政權(quán)建設(shè),有利于指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)實踐,推進(jìn)城市的政治民主進(jìn)程,其意義重大而深遠(yuǎn)。所謂“弱化中間”,是指逐步淡化區(qū)級政權(quán)。由于設(shè)置了街區(qū)政府,原有區(qū)級的許多職能部分上收給市,如規(guī)劃和宏觀調(diào)控權(quán),而相當(dāng)大一部分又下放給街區(qū)政府,在這種情況下,為減少管理層次,節(jié)約行政成本,弱化區(qū)級政府,使之成為市的派出機構(gòu)是必要和可行的。實施“強化兩頭,弱化中間”的城市行政區(qū)改革的思路,最重要的是修改相關(guān)的法律、法規(guī)。在法律、法規(guī)未修改之前,先選擇部分實驗區(qū)的城市(如上海、沈陽等)進(jìn)行“行政區(qū)—社區(qū)體系”改革試驗是必要和可能的。3、完善基層社區(qū)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)體系,在社區(qū)依法自治上狠下功夫。實現(xiàn)自治是城市社區(qū)建設(shè)具有本質(zhì)意義的理念和目標(biāo),必須堅持自治的大方向,但要依法自治。現(xiàn)階段開展的社區(qū)建設(shè)還是政府主導(dǎo)下的、自上而下的推進(jìn)模式,實現(xiàn)真正意義上的社區(qū)依法自治是一個長期的戰(zhàn)略任務(wù),可能需要十幾年,甚至更長的時間。這是因為社區(qū)的依法自治需要一個大環(huán)境,它包括政治體制改革的推進(jìn),市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和完善,人民群眾物質(zhì)和精神文化水平的提高和豐富,相關(guān)法制的完善,特別是廣大市民依法自治意識的增強等許多方面;這些都需要長期的努力。當(dāng)前,從地方政府來說,要營造一個寬松的基層民主的政治環(huán)境,如實行社區(qū)居民委員會的直接選舉,大力培育社會中介組織,樹立居民的自治意識,鼓勵市民積極運用自己的權(quán)力,積極、依法參與社區(qū)自治管理。應(yīng)當(dāng)指出,社區(qū)內(nèi)部組織體制的創(chuàng)新和完善,是確保社區(qū)自治的重要前提和基礎(chǔ),必須大膽創(chuàng)新,認(rèn)真實驗,總結(jié)推廣。目前,在全國許多城市的社區(qū)建設(shè)實驗區(qū),除選舉產(chǎn)生新的居民委員會之外,普遍設(shè)立了社區(qū)黨的組織、社區(qū)居民代表大會、社區(qū)管理委員會、社區(qū)議事協(xié)商委員會以及業(yè)主委員會等組織,要處理好社區(qū)內(nèi)部各類組織之間的關(guān)系,明確各類組織的職能,調(diào)動各方面的積極性,為社區(qū)的依法自治提供組織體制的保證。許多城市的實驗區(qū),如沈陽、上海、北京、青島、石家莊、武漢等都印發(fā)了資料、手冊,提出了組建社區(qū)機構(gòu)的指導(dǎo)意見,對理順、規(guī)范社區(qū)內(nèi)部的組織機構(gòu),推進(jìn)基層社區(qū)自治起到了良好作用,應(yīng)積極推廣。4、建構(gòu)行政與自治雙中心互動體制。（教材）案例分析：武漢“門棟自治”小中見大2.2.1城市基層管理體制的變革一、城市基層管理體制的變革我國城市基層管理體制的基本內(nèi)容主要包括：一是城市法定基層組織管理權(quán)限劃分的制度；二是法定基層組織體系；三是基層政權(quán)機關(guān)和社區(qū)自治組織之間的關(guān)系模式（核心）（一）傳統(tǒng)社區(qū)管理體制的弊端：1、行政執(zhí)法機構(gòu)過多2、法制建設(shè)不配套3、管理功能不完善4、管理職能和體制不協(xié)調(diào)（二）傳統(tǒng)城市基層管理體制存在的問題1、區(qū)、街政府部門與委員會關(guān)系扭曲，居委會演變成為城市政府行政管理的“末梢”和附屬物。2、基層政府包辦居委會的選舉和監(jiān)督工作（三）傳統(tǒng)社區(qū)管理體制的完善適當(dāng)擴大社區(qū)規(guī)模，在自治原則下，明確職能，理順關(guān)系，建立科學(xué)的管理和服務(wù)體系。內(nèi)容向包含福利性、公益性、經(jīng)營性服務(wù)在內(nèi)的社區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)變。社會發(fā)展的基礎(chǔ)是培育新型的主體。舉例說明：上海的“行政區(qū)-社區(qū)”2.2.2城市新型社區(qū)組織體系的構(gòu)建組織體系構(gòu)建指由社區(qū)組織的機構(gòu)設(shè)置、來源渠道、相互關(guān)系、角色功能四個要素所形成的完整的制度安排。社區(qū)組織：居民會議、居委會社區(qū)組織體系設(shè)置模式（主流）：“四組織”模式、“三組織”模式（一）“四組織”和“三組織”模式概況1、“四組織”模式：社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會、社區(qū)居民委員會和社區(qū)黨（總）支部，代表城市：沈陽、武漢、?？?、西安、合肥等。（1）“四組織”模式的責(zé)權(quán)關(guān)系社區(qū)黨支部：領(lǐng)導(dǎo)層，發(fā)揮思想領(lǐng)導(dǎo)和政治保障作用社區(qū)成員代表大會：決策層，是社區(qū)實施民主決策、民主管理、民主評議、民主監(jiān)督的最高權(quán)力機構(gòu)社區(qū)協(xié)商議事委員會：議事層，是社區(qū)議事監(jiān)督機構(gòu)社區(qū)居委會：執(zhí)行層，是社區(qū)成員代表大會的工作機構(gòu)，具體組織管理社區(qū)的各項社會事務(wù)（2）“四組織”模式的社區(qū)民主政治運行機制與進(jìn)步性社區(qū)黨支部：思想領(lǐng)導(dǎo)、政治保障社區(qū)居委會：提交草案、自覺執(zhí)行社區(qū)協(xié)商議事委員會：初步審核社區(qū)成員代表大會：拍案決策2、“三組織”模式：居委會、居民代表大會和社區(qū)黨支部，代表城市：杭州、哈爾濱、上海、廣西等（1）“三組織”模式的特點黨支部：領(lǐng)導(dǎo)層居民代表大會：決策層（閉會期間由居委會代行其職能）居委會：議事層外聘專職干事：負(fù)責(zé)日常工作議事班子（決策層）由主體組織承擔(dān)，或是社區(qū)成員代表大會、或是民主議事會及居委會，干事班子（執(zhí)行層）由外聘產(chǎn)生，個人身份參加，沒有監(jiān)督層3、“四組織”和“三組織”模式今后調(diào)整方向（1）以有利于居民直接參與社區(qū)民主生活，有利于開展基層工作為原則，避免組織體系構(gòu)建走上新一輪的行政化（2）主要設(shè)置包括黨組織、社區(qū)居民代表大會、社區(qū)居委會，各司其職（二）城市新型社區(qū)組織管理體制的建立基本路線：從社區(qū)發(fā)展的實際出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)，確定合理的社區(qū)規(guī)模，大力發(fā)展各種社區(qū)組織，實現(xiàn)社區(qū)組織結(jié)構(gòu)與組織功能的協(xié)調(diào)，最終形成多元化的“縱-橫”結(jié)合的新型社區(qū)組織管理體制。比如：學(xué)習(xí)型組織的創(chuàng)建拓展社區(qū)管理的內(nèi)容培育與發(fā)展社區(qū)非營利組織城市社區(qū)管理發(fā)展趨勢和諧社區(qū)建設(shè)是我國未來社區(qū)建設(shè)的主要任務(wù)和諧社區(qū)：1、居民自治2、管理有序3、服務(wù)完善4、治安良好環(huán)境優(yōu)美6、文明祥和新形式：1、服務(wù)型社區(qū)2、自治型社區(qū)3、學(xué)習(xí)型社區(qū)4、數(shù)字型社區(qū)5、生態(tài)型社區(qū)2．3城市社區(qū)建設(shè)管理體制的運行機制社會運行機制是指在社會大系統(tǒng)的整體運行中，由其內(nèi)部各相關(guān)要素構(gòu)成并使社會具有自我調(diào)節(jié)、控制、發(fā)展和完善能力的功能系統(tǒng)。包括機構(gòu)、組織、各種法規(guī)、政策、思想體系、行為準(zhǔn)則、工作措施和物質(zhì)手段?，F(xiàn)階段運行階段：黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社區(qū)居委會主辦、社會力量支持、群眾廣泛參與（內(nèi)核）優(yōu)化的社會運行機制、弱化的社會運行機制、劣化的社會運行機制2.3.1廣泛參與是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)特征和必要條件廣泛參與是指社區(qū)建設(shè)參與主體的廣泛性廣泛參與是指參與活動的廣泛性1、廣泛參與是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)特征（1）廣義上講，首先，共同行為的過程就是廣泛參與的過程；其次，社區(qū)建設(shè)以各類社區(qū)主體的共同參與為基礎(chǔ)（2）狹義上講，廣泛參與是社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在要求。社區(qū)建設(shè)本質(zhì)上包含擴大基層民主，推進(jìn)基層群眾性自治重要目標(biāo)，要求民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，要求廣大社區(qū)成員尤其是居民群體，廣泛參與討論和決定基層社區(qū)公共事務(wù)和公益事務(wù)。2、廣泛參與是社區(qū)建設(shè)的必要條件（1）廣泛參與是指社區(qū)建設(shè)參與主體的廣泛性（2）社區(qū)管理的財力、物力和場地問題依賴于各類社區(qū)成員的廣泛參與（3）社區(qū)意識的培養(yǎng)依賴于各類社區(qū)成員的廣泛參與2.3.2社區(qū)居民的廣泛參與1、我國社區(qū)居民參與現(xiàn)狀（1）相當(dāng)大一部分居民的社區(qū)參與意識還比較淡?。?）參與人數(shù)和參與人員結(jié)構(gòu)不合理（3）從居民參與的內(nèi)容看，不夠深入、廣泛2、提高社區(qū)居民的參與程度（1）強化宣傳教育，培養(yǎng)社區(qū)意識（2）從社區(qū)的客觀實際出發(fā)，把滿足各類社區(qū)成員尤其是大多數(shù)居民群眾的實際需要放在首位，把解決群眾普遍關(guān)心的重點、難點問題作為社區(qū)建設(shè)的重點（3）堅持先進(jìn)性和廣泛性相結(jié)合的原則，力求使每個參與者都能找到自己的位置（4）建立和完善參與機制2.3.3社區(qū)單位的廣泛參與社區(qū)單位是指社區(qū)區(qū)域內(nèi)的一切單位，既包括社區(qū)地域內(nèi)的企業(yè)單位，又包括機關(guān)事業(yè)單位；既包括隸屬于本社區(qū)的單位，又包括不隸屬于本社區(qū)的單位；既包括公有制單位，又包括非公有制單位。社區(qū)單位是指社區(qū)區(qū)域內(nèi)的一切單位，既包括社區(qū)地域內(nèi)的企業(yè)單位，又包括機關(guān)事業(yè)單位；既包括隸屬于本社區(qū)的單位，又包括不隸屬于本社區(qū)的單位；既包括公有制單位，又包括非公有制單位。共同參與社區(qū)建設(shè)與管理是社區(qū)單位應(yīng)盡的義務(wù)，也符合它們自身利益。社區(qū)單位的廣泛參與的意義與作用社區(qū)內(nèi)單位的廣發(fā)參與社區(qū)建設(shè)，不僅基于社區(qū)建設(shè)的客觀需求，有助于解決人力、智力、財力、物力和場地問題，而且還有利于這些單位自身的發(fā)展。主要表現(xiàn)在：（1）既可獲得一定的社會效益，又可獲得一定的經(jīng)濟效益（2）便于完成實踐教學(xué)或社會教育的任務(wù)（3）樹立公眾形象，增加顧客數(shù)量2、社區(qū)內(nèi)單位進(jìn)行社區(qū)共建的措施由于社區(qū)共建尚未進(jìn)入制度化階段，為了改變這種現(xiàn)狀，鼓勵社區(qū)內(nèi)單位進(jìn)行社區(qū)共建，可以采取以下措施：（1）要通過多種形式來營造社區(qū)共建的氛圍，使社區(qū)單位通過依托、參與、支持社區(qū)，充分利用良好的社會和社區(qū)環(huán)境來促進(jìn)自身的發(fā)展（2）要堅持互利互惠、成果共享的原則，使社區(qū)單位通過參與社區(qū)建設(shè)與管理來解決自身的部分需求