第三節(jié)公共管理學(xué)的內(nèi)涵與研究方法一、公共管理的涵義

(一)公共物品、公共事務(wù)與公共管理

“公共”指多數(shù)人的或關(guān)于多數(shù)人利益的，“公共”存在于超出私人范圍而與他人的利益發(fā)生聯(lián)系的地方和時(shí)候。由于人類社會(huì)生活的多層面性，對(duì)于“公共”的內(nèi)涵也可以從不同的角度去理解，比如，可以從國(guó)家的范疇提出“公共”的定義；可以按照人們對(duì)社會(huì)中公共活動(dòng)的認(rèn)識(shí)從經(jīng)驗(yàn)方面對(duì)“公共”下定義；也可以從政府的行為和職能的角度來(lái)界定“公共”。公共性及其問(wèn)題廣泛地存在于社會(huì)生活之中。從公共管理的角度看，處理“公共”問(wèn)題的核心，是如何生產(chǎn)和分配公共產(chǎn)物品，處理公共事務(wù)，以滿足民眾的公共性需求。1.公共物品公共物品是和私人物品相對(duì)應(yīng)的概念。公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和非排他性的產(chǎn)品。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對(duì)該物品的消費(fèi)之外。公共物品的這些特征，以及規(guī)模效益大、初始投資量大的特點(diǎn)，使得私人企業(yè)或市場(chǎng)不愿意提供、難以提供或即使提供也難以做到有效益，因而，一般由政府或其他公共部門來(lái)提供。這里需要強(qiáng)調(diào)指出兩點(diǎn)：

第一，公共物品和私人物品的劃分與社會(huì)制度無(wú)必然聯(lián)系，也就是說(shuō)它們存在于一切社會(huì)；

第二，不同社會(huì)中公共物品的范圍存在著客觀的差別，這一方面受社會(huì)發(fā)展程度的制約，另一方面也受到社會(huì)制度的影響。例如，森林、土地、礦產(chǎn)資源等在一些國(guó)家完全可以成為私人物品，而在另一些國(guó)家則往往成為公共物品，具有較強(qiáng)的公共性。2.公共事務(wù)由于公共物品不僅直接表現(xiàn)為物質(zhì)形式，也可以是服務(wù)形式，因此，就有必要引伸出公共事務(wù)的概念。如果說(shuō)，公共物品是對(duì)客觀狀態(tài)的界定的話，那么，公共事務(wù)則是對(duì)公共物品形成和效能的實(shí)際描述。因此，所謂“公共事務(wù)”，是指涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)，以及這些活動(dòng)的實(shí)際結(jié)果。與私人物品、私人事務(wù)相比，公共物品、公共事務(wù)具有不同的性質(zhì)，不同的運(yùn)行規(guī)則。人們?cè)跉v史活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，相對(duì)經(jīng)濟(jì)和有效的做法，是設(shè)立一類專門的、擁有足夠管理資源和合法性的公共組織，依照某些特定的規(guī)則，來(lái)組織和執(zhí)行公共物品的供給，處理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。這個(gè)過(guò)程就是公共管理。（二）管理、公共管理與公共管理學(xué)

1.管理——管理作為一種普遍的社會(huì)活動(dòng)，由來(lái)已久。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，管理活動(dòng)日益頻繁，管理內(nèi)涵更加豐富，管理外延不斷擴(kuò)展，管理方式愈加復(fù)雜，人們對(duì)管理的認(rèn)識(shí)逐漸深化和完善。一般說(shuō)來(lái)，可以把管理看作是在一定環(huán)境中，管理主體為了達(dá)到特定的目標(biāo)而運(yùn)用一定的職能和手段，對(duì)管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過(guò)程。根據(jù)各自確定的管理主體和管理客體，可分為工商管理、工程管理、行政管理等?，F(xiàn)代管理科學(xué)已經(jīng)形成為一個(gè)龐大的學(xué)科體系，除了專門研究現(xiàn)代管理一般規(guī)律的現(xiàn)代管理學(xué)之外，更有眾多專門研究各個(gè)特定領(lǐng)域中管理特殊規(guī)律的學(xué)科，它們都有各自確定的管理主體和管理客體。公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學(xué)，它所研究的是公共領(lǐng)域管理的特殊規(guī)律和過(guò)程。2.公共管理——所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過(guò)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益的職能活動(dòng)。公共管理的涵義特征：

(1)公共管理的主體：政府和其他公共部門。

(2)公共管理的對(duì)象：公共事務(wù)。具有兩個(gè)顯著特征①與公共利益直接有關(guān)；②公共事務(wù)的受益對(duì)象是社會(huì)公眾；

(3)由于公共事務(wù)關(guān)系到社會(huì)成員的利益，這就決定了公共事務(wù)及其管理的存在是永恒的。

(4)公共管理來(lái)自民眾的授權(quán)并負(fù)有直接的社會(huì)責(zé)任，因此，必須依法進(jìn)行，其工作績(jī)效也不能簡(jiǎn)單地以利潤(rùn)或效率作標(biāo)準(zhǔn)。

(5)公共管理的公共性，決定了社會(huì)公眾對(duì)公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。公共管理活動(dòng)的具體類型，采用“三分法”：（1）公共政策——即政府制定公共政策的活動(dòng)；（2）政府管理——即政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)，包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、警察等國(guó)家機(jī)器的各個(gè)部門的管理；（3）非政府組織管理——即除政府以外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。3.公共管理學(xué)

公共管理作為一種實(shí)踐活動(dòng)，是以政府為核心的公共管理部門依法處理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的管理活動(dòng)，公共管理學(xué)作為一個(gè)學(xué)科，則是在研究公共管理實(shí)踐活動(dòng)及其規(guī)律。不過(guò)，對(duì)于什么是公共管理學(xué)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者還沒(méi)有形成共識(shí)。出現(xiàn)這種情況，既與這門學(xué)科綜合性較強(qiáng)有關(guān)，也與這門學(xué)科產(chǎn)生的時(shí)間太短有關(guān)。綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共管理學(xué)的界定，我們認(rèn)為，

公共管理學(xué)是一門運(yùn)用包括管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)在內(nèi)的多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過(guò)程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公平分配社會(huì)公共利益的知識(shí)體系。公共管理作為一門學(xué)科具有如下特點(diǎn)：（1）公共管理是一個(gè)整合性的概念。（2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運(yùn)用于公共部門。（3）公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為核心。（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新理。（5）公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任，重視4E，即經(jīng)濟(jì)（Economy）效率（Efficiency）效能（Effectiveness）公平（Equality）。（6）公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。（7）公共管理是一個(gè)不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。當(dāng)前階段的公共管理學(xué)，還具有如下特點(diǎn)：（1）鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向性（知識(shí)經(jīng)濟(jì)和全

球化條件下出現(xiàn)的大量新問(wèn)題、新

現(xiàn)象需公共管理積極有效應(yīng)對(duì)，突

顯優(yōu)勢(shì)）（2）理論上的包容性（兼收并蓄，從其

他學(xué)科吸取理論養(yǎng)分，呈現(xiàn)出較強(qiáng)

的交叉性）（3）學(xué)科的年輕性（從產(chǎn)生至今只有二

十多年，以期在成熟的條件下構(gòu)建

完整的公共管理學(xué)的理論體系）公共管理主體構(gòu)成圖1-1二、公共管理的構(gòu)成要素（一）公共管理的主體公共管理主體包括兩大形態(tài)：公共組織和

個(gè)人；其中公共組織又可分為政府和非營(yíng)利組

織。以個(gè)體形態(tài)出現(xiàn)的公共管理主體包括三種類型：領(lǐng)導(dǎo)者、管理者、被管理者。（二）公共管理的對(duì)象公共管理的直接對(duì)象是各類公共事務(wù)。（三）公共管理的資源和手段公共部門最重要的資源是合法性。公共管理的手段多樣，最基本的手段是制定和行公共政策。（四）公共管理的環(huán)境應(yīng)用較多的是以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)而劃分出的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境、國(guó)際環(huán)境等，注重環(huán)境的復(fù)雜性、差異性和變動(dòng)性。三、公共管理學(xué)的研究?jī)?nèi)容（一）公共管理學(xué)的基礎(chǔ)內(nèi)容

公共管理學(xué)作為綜合運(yùn)用多種科學(xué)理論和方法來(lái)研究公共管理活動(dòng)及其規(guī)律的知識(shí)體系，從屬于管理學(xué)科。但另一方面，公共管理學(xué)作為公共行政和企業(yè)管理的有機(jī)融合體，除了與公共行政學(xué)學(xué)科的邏輯體系不同外，與企業(yè)管理學(xué)的學(xué)科體系也應(yīng)有區(qū)別。（二）公共管理學(xué)的前沿領(lǐng)域

公共管理中的政府角色，公共管理的非營(yíng)利組織，公共部門績(jī)效管理，公共部門戰(zhàn)略管理，公共管理的新策略。四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法（一）公共管理學(xué)的研究途徑公共管理學(xué)作為獨(dú)立學(xué)科自產(chǎn)生以來(lái)，由于學(xué)科背景方面的差異，在研究取向上展現(xiàn)出不同的風(fēng)貌，從而顯現(xiàn)出不同的研究途徑。波茲曼（B.Bozeman）代表了主流觀點(diǎn)，認(rèn)為公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公共政策途徑（PublicPolicyApproach，簡(jiǎn)稱P途徑）和企業(yè)管理途徑（BusinessApproach，簡(jiǎn)稱B途徑）。

P途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)與政策分析的淵源關(guān)系，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)，但對(duì)政策分析所強(qiáng)調(diào)的計(jì)量分析和經(jīng)濟(jì)學(xué)的應(yīng)用的思路不滿，而是更看重政治和管理的層面。具體P途徑有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策研究；第二，重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇通過(guò)個(gè)案研究來(lái)發(fā)展相關(guān)知識(shí)；第三，強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。

B途徑的公共管理注重的不再是內(nèi)部行政管理的機(jī)制與過(guò)程，而是受管理主義的影響，主張師法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來(lái)提升公共部門的服務(wù)質(zhì)量。許多概念都是直接從企業(yè)管理借鑒過(guò)來(lái)的，如民營(yíng)化、企業(yè)型政府、全面質(zhì)量管理、績(jī)效評(píng)估等。具體B途徑有如下特征：第一，偏愛(ài)企業(yè)管理的原則；第二，對(duì)公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強(qiáng)調(diào)公共管理的過(guò)程進(jìn)行管理；第四，在研究方法上也偏愛(ài)諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)之類的量化方法。P途徑

VS

B途徑

同：它們的眼光并不局限有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點(diǎn)放到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗(yàn)性的材料。異：

P途徑與B途徑差異圖1-2

P途徑1.劃清與傳統(tǒng)公共行政的關(guān)系2.認(rèn)為公私部門管理有別3.完全依賴案例研究作為研究工具4.擅長(zhǎng)個(gè)案的處理與分析5.以高層管理者為主要教學(xué)研究對(duì)象

B途徑1.與公共行政關(guān)系密切2.不認(rèn)為有質(zhì)的差異3.兼采案例研究與量化研究作為教學(xué)方法4.注重學(xué)術(shù)的研究與理論的構(gòu)建5.以具備文官資格的公共管理者為主要教學(xué)對(duì)象（二）公共管理學(xué)的研究方法

1.規(guī)范方法（著眼建立一般理論和一般原則