農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度研究目錄TOC\o"1-3"\h\u24854摘要 129286一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)概述 228586（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)內(nèi)涵 227440（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)性質(zhì) 2189071.農(nóng)村宅基地使用權(quán)是私權(quán)利 2308682.農(nóng)村宅基地使用權(quán)是財產(chǎn)權(quán)利 34332二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度存在的問題 33146（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體范圍模糊 3305121.受讓主體資格存爭議 4248112.繼承主體資格存爭議 48232（二）處置標準不明確 5148681.一戶多宅”情況下處置標準不明 5160202.宅基地閑置情況下處置標準不明 528350（三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)嚴格受限 6184211.造成大量“隱形交易”亂象 6223042.大量農(nóng)村宅基地閑置，資源浪費嚴重 64445三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的完善路徑 617112（一）完善權(quán)利主體資格獲得條件 719191.嚴控原始取得主體資格范圍 73072.擴大繼受取得主體范圍 71104（二）優(yōu)化農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)利內(nèi)容 853131.擴大農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)能 858282.規(guī)范相關(guān)法律法規(guī)及政策性文件 813477（三）放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn) 8300631.完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度 944132.構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押制度 9233003.探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有序退出制度 916139結(jié)語 917426參考文獻 11摘要作為我國獨有的住房制度，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是我國一項重要的法律制度，在過往很長一段時間以來為農(nóng)民解決基本住房問題，從而為農(nóng)村生產(chǎn)提供基本條件，維護農(nóng)村社會秩序的安全穩(wěn)定。隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的加快，土地使用矛盾越來越突出，本文首先對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的進行概述，其次從法律制度的角度，對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題進行分析，認為農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體范圍模糊、處置標準不明確、使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴格的限制，最后結(jié)合所學的理論知識提出相對應的改善建議，如完善權(quán)力主體資格獲得條件、優(yōu)化農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)利內(nèi)容、放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；使用權(quán)；法律制度完善一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)概述（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)內(nèi)涵宅基地是指為保障本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員生活居住需要，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)過審批，分配給農(nóng)戶用于建造住宅及其附屬設(shè)施的無固定期限的集體建設(shè)用地。因而我國宅基地的用途只能用來居住，不能用于建設(shè)娛樂場所、商場等其它用途，這是我國法律嚴令禁止的。對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念，我國立法有所缺失。我國《民法典》《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)等法律中規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的獲得、變更等相關(guān)內(nèi)容，但并未明確規(guī)定宅基地使用權(quán)的概念，導致不同學者對此有著不同的理解。李勇堅教授認為宅基地使用權(quán)是指土地公有制的基礎(chǔ)上，自然人擁有在集體土地上建成的用以居住房屋的權(quán)利，并對其行使占有、使用、收益和有限的處分權(quán)能，將自然人界定為主體，集體土地界定為客體。王衛(wèi)國教授則認為，宅基地使用權(quán)是指集體經(jīng)濟組織組成員通過審批程序依法享有的建造房屋的集體土地使用權(quán)，強調(diào)了宅基地的社會福利功能。[王衛(wèi)國:宅基地制度改革政策的演進與走向，《中國人民大學學報》2019年第1期。（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)性質(zhì)1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)是私權(quán)利農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種土地發(fā)展權(quán)，在我國理論界有著是公權(quán)利還是私權(quán)利的爭議。部分學者認為屬于用益物權(quán)而將其界定為私權(quán)利。部分學者則從其獲得渠道、具有身份性、社會福利性、維護基層安定的作用入手認為其雖為用益物權(quán)，但其本質(zhì)應為公權(quán)利。本文認為，依據(jù)法理學基本理論及我國相關(guān)現(xiàn)狀分析來看，雖然未能充分體現(xiàn)，但農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)應為私權(quán)利。第一，我國《民法典》中明確了農(nóng)村宅基地用益物權(quán)的屬性，直接表明其私權(quán)利性質(zhì)?！锻恋毓芾矸ā返裙ㄐ暂^強的法律法規(guī)有不少關(guān)于其的規(guī)定，然而主要也是為了加強規(guī)制管理需要而并非對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的一般調(diào)整。第二，農(nóng)村宅基地使用權(quán)人可以依照自己的意愿占有、使用宅基地，有決定繼承人的自由選擇權(quán)。意思表示自由這也是民事法律行為的特征之一。其三，公權(quán)利由于需遵循公法直接規(guī)定原則，可以不行使，但一般不可以拋棄權(quán)利，比如參與權(quán)、被選舉權(quán)等。而國家對農(nóng)村宅基地使用權(quán)在一定程度上處分自由，符合條件的情況下可以繼承、抵押私，且經(jīng)拋棄后即喪失權(quán)利，可由主體依法對其變更、處分的特點，這也符合私權(quán)利的內(nèi)涵要求。2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)是財產(chǎn)權(quán)利對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否屬于財產(chǎn)權(quán)利，學界對此亦是爭議不休。部分學者基于農(nóng)村宅基地具有社會保障性及取得身份限定性屬性而將其認定為身份權(quán)的從屬。部分學者則認為農(nóng)村宅基地使用權(quán)直接關(guān)系著農(nóng)戶居住權(quán)問題，是農(nóng)民享有生產(chǎn)、生活的基本生活保障，是極為重要的生活資源，享有繼承權(quán)、收益等權(quán)利，因而毋庸置疑是財產(chǎn)權(quán)利。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制下背景下，為保障農(nóng)民基本生活，作為農(nóng)村集體的成員，每個農(nóng)民從出生起便享有一定份額的宅基地使用權(quán)，身份性十分明顯。然而其僅僅滿足了農(nóng)民的居住需求，但是農(nóng)民沒有完整占有和使用的權(quán)利，因而在此時財產(chǎn)屬性較為弱化。但隨著我國市場經(jīng)濟迅速發(fā)展，農(nóng)民收入大幅提高，土地依賴程度的較少，我國嘗試探索宅基地“三權(quán)分置”改革，這也削弱了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的身份性，而財產(chǎn)屬性則呈現(xiàn)上升趨勢。二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度存在的問題（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體范圍模糊我國現(xiàn)行的關(guān)于宅基地使用權(quán)的立法體系，系由《民法典》《土地管理法》等法律法規(guī)以及部分規(guī)范性法律文件組成的一部龐大法律規(guī)范群，但在面對眾多農(nóng)村宅基地使用權(quán)案件均由權(quán)利主體資格不明確而引發(fā)時，不可避免地出現(xiàn)了立法缺位的現(xiàn)象。在我國建國后相當長的一段時間內(nèi)并未嚴格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體范圍，在1986年《土地管理法》中甚至允許城鎮(zhèn)居民經(jīng)批準可以獲得農(nóng)村宅基地。但為防止出現(xiàn)“炒地熱”，在1998年《土地管理法》及1995年國務院辦公廳《關(guān)于進一步將強土地出讓管理的通知》中均否定了城鎮(zhèn)居民可以申請取得和受讓取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。2006年國務院辦公廳在《中共中央、國務院關(guān)于進一步抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作切實保護耕地的通知》中更直接指出禁止向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地。從上述規(guī)定來看，似乎中央將宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體限定為。在司法實踐中，由于《土地管理法》對宅基地使用權(quán)的原始取得做了一定規(guī)定，學術(shù)界和理論界均達成了相對一致的結(jié)論，擁有戶口的農(nóng)村集體組織成員的成員即擁有申請使用權(quán)的主體資格。但現(xiàn)階段對于繼受取得的主體范圍依然具有不同觀點，存在較大的爭議。1.受讓主體資格存爭議在承認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部以及外部成員是否具有受讓主體資格時，不同法官給出了不同答案。安徽省蕪湖市中級人民法院面對雙方當事人同為集體經(jīng)濟組織成員轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的案件時，認為雙方當事人簽訂合同合法有效且并未違背其他強制性規(guī)定，因而應認定為轉(zhuǎn)讓行為有效。然后面對類似的案情時，湖南省株洲市中級人民法院則認為由于宅基地具有社會保障性，只能向本集體成員中無面積或者面積不達標的成員轉(zhuǎn)讓，因而被告不符合特定流轉(zhuǎn)條件身份限制，故判決轉(zhuǎn)讓行為無效?，F(xiàn)階段是否仍應以社會保障性作為宅基地使用權(quán)制度的側(cè)重點，是我們在明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)受讓主體資格不可忽視的問題。2.繼承主體資格存爭議在承認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員是否具有繼承宅基地使用權(quán)一般資格方面，黑龍江省亞布力人民法院在王某某訴張某某繼承糾紛一案中認為農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有財產(chǎn)屬性，具備可繼承性，繼承人符合取得宅基地身份要件及房地一體原則，因而張某某可依法繼承宅基使用權(quán)及地上建造的房屋。而江蘇省賈汪區(qū)人民法院在處理類似的案情中，認為作為一項特殊的繼承財產(chǎn)，根據(jù)一戶一宅的規(guī)定，本集體經(jīng)濟組織成員僅能擁有一處不超過規(guī)定面積的宅基地。假設(shè)允許超額繼承使用權(quán)，將導致宅基地無限擴大，浪費土地資源。因而駁回繼承人主張，否定農(nóng)村集體集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的宅基地使用權(quán)一般繼承主體資格。在承認城鎮(zhèn)居民是否具有繼承農(nóng)村宅基地使用權(quán)一般資格方面，江蘇省鹽城市中級人民法院認為根據(jù)《民法典》規(guī)定認為宅基地上建造的房屋屬于可被繼承的財產(chǎn)，我國相關(guān)法律法規(guī)并未明文禁止城鎮(zhèn)居民繼承宅基地使用權(quán)，因而繼承人可合法繼承房屋及宅基地使用權(quán)。但浙江省舟山市中級人民法院在審理類似的案情時認為，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定城鎮(zhèn)居民不是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體，通過繼承方式獲得宅基地使用權(quán)明顯違反國家強制性規(guī)定，因而該判決認為城鎮(zhèn)居民并不具備農(nóng)村宅基地使用權(quán)一般繼承主體資格。但目前不少農(nóng)民由于工作和學習原因前往城鎮(zhèn)定居生活，將繼承主體限制在村集體成員，可能導致無法合理分配土地資源，激發(fā)基層矛盾。（二）處置標準不明確1.一戶多宅”情況下處置標準不明長期以來，我國各地對農(nóng)村宅基地的“一戶一宅”的標準存在著不同的認識，這也為后期處理“一戶多宅”的情況埋下了隱患。有的地方認為對“一戶一宅”的定義進行了嚴格限制，即一戶農(nóng)民家庭只能占有符合面積要求標準的宅基地，超過部分應由農(nóng)村集體組織強制收回。有的地方則對“一戶一宅”進行了分類處理，認為國家僅是在申請分配環(huán)節(jié)限定農(nóng)民申請獲得用于建造房屋的農(nóng)村宅基地的使用權(quán)。，對通過繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押等方式獲得多個宅基地使用則不受此限制，承認有合理原因“一戶多宅”狀態(tài)的合法性。正因為缺乏一戶一宅的清晰定義定義和可操作性執(zhí)行標準，因而對解決“一戶多宅”問題存在不同的結(jié)果。有的地方允許集體經(jīng)濟組織成員通過合理途徑取得多個宅基地使用權(quán)，即允許“一戶多宅”現(xiàn)象的存在。而有的地方則認為“一戶多宅”違反國家法律法規(guī)規(guī)定，損害集體利益，因而對此嚴厲打擊，由此引發(fā)了部分村民不滿情緒甚至矛盾沖突。2.宅基地閑置情況下處置標準不明現(xiàn)階段，由于更為完善的醫(yī)療、教育、交通等基礎(chǔ)設(shè)施以及大量的就業(yè)機會，越來越多的農(nóng)民選擇進城定居，相應的越來越多的宅基地就被閑置下來了，給國家?guī)砹艘欢ǖ慕?jīng)濟損失。但我國相關(guān)法律法規(guī)并沒有對農(nóng)村宅基地使用權(quán)閑置作出明確規(guī)定，僅作出集體經(jīng)濟組織可以依法收回的原則規(guī)定。然而由于農(nóng)村大多是“熟人社會”，如果沒有特別需求的情況下基本上處于主體“虛位”的村集體組織并不會采取收回宅基地的方式。并且由于對于閑置的具體標準，閑置情況下的權(quán)屬，農(nóng)村集體可以采取何種手段收回，拒不配合回收應承擔何種法律后果等問題并沒有相關(guān)明確規(guī)定，因而在在實踐中因宅基地閑置情況而發(fā)生了大量糾紛，這也背離了公平公正保障農(nóng)民獲得宅基地的制度初衷，產(chǎn)生了影響農(nóng)村社會和諧的不良影響。（三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)嚴格受限1.造成大量“隱形交易”亂象近年來，由于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制嚴格且相關(guān)法律條文不夠明確，引發(fā)的訴訟案件呈逐年上升的趨勢。例如，在轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)案件中，因缺乏法律法規(guī)的效力承認，宅基地的價值上升或者下降時都可能讓雙方當事人提出毀約的要求，進而使權(quán)利義務狀態(tài)處于不確定的中，雙方權(quán)益均得不到有效保護。在繼承宅基地使用權(quán)案件中，我國相關(guān)制度出于模棱處于的狀態(tài)，部分法院不承認城鎮(zhèn)居民的繼承權(quán)，此舉無疑抑制了農(nóng)民遷徙自由，為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移制造了“后顧之憂”，不利于城市化進程。在眾多的抵押農(nóng)村宅基地使用權(quán)案件中，雖然我國法律明確禁止抵押農(nóng)村宅基地使用權(quán)，但根據(jù)受房地一體原則，現(xiàn)實中已出現(xiàn)了抵押宅基地上建造的的房屋而事實上也一并享受了使用權(quán)的現(xiàn)象。假設(shè)我們一味否認抵押宅基地使用權(quán)的效力，那么后續(xù)實現(xiàn)抵押權(quán)時的事宜也變得難以處理。綜上所述，是否需要喚醒處于“沉睡狀態(tài)”的宅基地流轉(zhuǎn)均要相關(guān)法律法規(guī)予以明確，減少法律爭議，為法院處理案件時有明確的指引，減少糾紛發(fā)生，維護法律公信力和權(quán)威。2.大量農(nóng)村宅基地閑置，資源浪費嚴重隨著大量青年農(nóng)村勞動力離開村莊前往城鎮(zhèn)工作，“空心村”現(xiàn)象日益嚴重。但由于傳統(tǒng)觀念，農(nóng)村居民并不會將閑置的宅基地歸還給集體經(jīng)濟組織，因而出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地面積與農(nóng)村人口呈反向增長的趨勢。據(jù)2021年4月發(fā)布的《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒2021)》統(tǒng)計，2021年農(nóng)村宅基地閑置數(shù)量可能在0.25萬到0.3萬畝之間，程度平均為15.7%，數(shù)量十分龐大。由于我國嚴格限制對農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，加上農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓價格較低、“地隨人走”的隱形交易的潛在風險、退出補償機制的缺乏導致宅基地使用權(quán)人很難或者不愿流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。此番種種宅基地流轉(zhuǎn)限制導致的不利因素已然說明現(xiàn)階段的相關(guān)制度己不能合理處理日益變化的城鄉(xiāng)關(guān)系，導致土地資源不能被充分利用，降低了利用效率。三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的完善路徑（一）完善權(quán)利主體資格獲得條件1.嚴控原始取得主體資格范圍我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度一大核心要義是保障農(nóng)民權(quán)益，而其中原始取得方式是規(guī)范流轉(zhuǎn)的必要前提步驟。社會中有部分聲音提出為保護耕地資源，減少農(nóng)民流離失所的風險性，應嚴格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。但實際上，這是治標不治本的方式。經(jīng)過幾十年來我國經(jīng)濟體制的重大變革，現(xiàn)階段的立法法律制度已與呼聲漸高的突出宅基地使用權(quán)財產(chǎn)屬性格格不入。而要消除濫用宅基地使用權(quán)擔憂的一大有力途徑就是嚴格限制宅基地使用權(quán)的原始取得主體范圍。通過從法律層面對農(nóng)村宅基地使用權(quán)原始取得進行規(guī)范，能更好反映農(nóng)村社會日新月異的現(xiàn)實，解決理論和現(xiàn)實的沖突。本文認為應嚴控農(nóng)村宅基地使用權(quán)原始取得主體范圍，并基于實際聯(lián)系與居有所安兩大原則確定可申請獲得宅基地使用權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員：第一，不應僅以戶口作為參考標準，對于農(nóng)村引進的特殊人才、具有落葉歸根的華人同胞如申請定居鄉(xiāng)村，綜合考慮其對集體經(jīng)濟組織作出的貢獻可經(jīng)村民大會討論同意其申請宅基地使用權(quán)。這里我們可以運用實際聯(lián)系原則，通過審查主體的成長經(jīng)歷以及工作生活重心判斷其是否具有申請宅基地使用權(quán)的資格。對已脫離集體經(jīng)濟組織在外生活定居或?qū)⒄丶暗厣戏课蒉D(zhuǎn)讓給其他人的，即便擁有戶口原則上也不予批準原始取得宅基地使用權(quán)。如此一來便可抑制宅基地需求的不合理增長，促進農(nóng)村地區(qū)的興旺發(fā)展。第二，對于為國家整體發(fā)展規(guī)劃亦或災害導致喪失宅基地及其房屋的，允許重新分配給農(nóng)戶新的宅基地并幫助建造房屋，解決農(nóng)民安身立命的最基本需求，維護基層穩(wěn)定發(fā)展。2.擴大繼受取得主體范圍目前，出于保護國家珍貴土地資源考慮我國嚴格控制宅基地取得的主體范圍。但本文主張可以在嚴控原始取得資格的基礎(chǔ)上，從法律層面上擴大繼受取得主體范圍，將城鎮(zhèn)居民、非集體經(jīng)濟組織成員等多元化主體納入其中。如此可以避免現(xiàn)實中眾多的法律沖突。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，只要雙方表意自由的并達成一致意見，解除對受讓主體的限制，如無違反法律法規(guī)的現(xiàn)象，應認定為流轉(zhuǎn)行為有效。在現(xiàn)階段推進完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律制度時，我們不僅應注意充實權(quán)利內(nèi)容，同時也要注意保障繼受主體資格使用的合理性，應注意設(shè)計風險防控措施。如尊重農(nóng)民主體意愿，重點審查農(nóng)戶是否愿意轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓方式、轉(zhuǎn)讓目的等，避免強買強賣現(xiàn)象的發(fā)生。同時可以參照城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式，出臺規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)后的使用途徑，明確買賣雙方責任的責任、保障農(nóng)村居民的優(yōu)先購買權(quán)、限制城鎮(zhèn)居民購買數(shù)量等具體規(guī)定，保障農(nóng)戶的權(quán)益，促進農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展。（二）優(yōu)化農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)利內(nèi)容1.擴大農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)能法律具有協(xié)調(diào)不同主體利益的功能。利用修改法律的方式，跟隨社會發(fā)展，解決現(xiàn)有問題，是提高我國法治水平的重要方式?，F(xiàn)行法律由于更加注重保障農(nóng)民基本生活和基層社會穩(wěn)定，因而對拓大宅基地使用權(quán)權(quán)能則有所忽略。然而隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場經(jīng)濟逐步建立發(fā)展，不能再忽視農(nóng)民對宅基地財產(chǎn)屬性的時代呼喚。因而在相關(guān)法條中對抵押、繼承、退出等權(quán)能予以明確，在均衡各方權(quán)益的基礎(chǔ)上適當擴大收益、處分權(quán)能。鑒于修改法律是一個龐大的系統(tǒng)工程，可以總結(jié)試點地區(qū)的先進經(jīng)驗，應循序漸進將成功試點的政策性文件總結(jié)提升為法律法規(guī)，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)案件提供基本依據(jù)。2.規(guī)范相關(guān)法律法規(guī)及政策性文件我們現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用權(quán)規(guī)定數(shù)量較少，且存在法律法規(guī)、相關(guān)政策之間的矛盾沖突。除《民法典》之外，我國有關(guān)的規(guī)定也常來自《土地管理法》等法律法規(guī)和各地根據(jù)地方實際制定的政策性文件。關(guān)于使用農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，這些法律、規(guī)章。政策的規(guī)定不甚明確甚至存在某些爭議，造成許多問題在實際工作中無法具體處理。因此，堅持《民法典》在保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)領(lǐng)域的主導地位，對上述規(guī)定進行修改補充，明確使用權(quán)的內(nèi)容，確保各項法律法規(guī)及相關(guān)政策的一致性和統(tǒng)一性。不可否認盡管政策性文件在一定程度上發(fā)揮解決宅基地使用權(quán)法律空白的問題，但對一些政策性文件違反法律規(guī)定精神或存在多個規(guī)定，應立即審查、修改和撤銷違反法治精神的政策性文件，避免損害我國法治權(quán)威，建立行之有效的法治框架。（三）放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)1.完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度在關(guān)于是否可以繼承宅基地使用權(quán)的問題上有兩種不同聲音。一種聲音認為由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有身份性的特征，其權(quán)利主體死亡后當然喪失宅基地使用權(quán)，因而其繼承人不可繼承。另一種聲音則指出農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，具有財產(chǎn)屬性，權(quán)利主體繼承人應當允許繼承。本文認為根據(jù)“房地一體”原則，在不違反法律法規(guī)禁止性的情況下應當尊重被繼承人的意愿，允許本集體經(jīng)濟組織以外的人員取得地上房屋及相應的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。并且根據(jù)繼承人的房屋需求情況，對已擁有宅基地的可以由村集體與其協(xié)商回收宅基地并給予適當經(jīng)濟補償，盤活土地資源。2.構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押制度對于我國農(nóng)民而言房屋是其主要的家庭資產(chǎn)，但出于傳統(tǒng)保障觀念，限制農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的處分權(quán)，不利于農(nóng)民融資創(chuàng)業(yè)發(fā)展助力鄉(xiāng)村發(fā)展。本文認為可以從以下三方面構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度：一是明確抵押對象，允許權(quán)屬清晰的房屋所有權(quán)和宅基地一并或單獨抵押。二是合理限制范圍?，F(xiàn)階段我國試點中存在允許抵押，但受讓人必須為本村村民的嚴格限制。本文認為可適當放寬抵押人范圍，既包括本集體組織內(nèi)部成員，也包括本集體組織外成員，擴大市場需求，充分釋放農(nóng)民的宅基地使用權(quán)權(quán)能。三是成立專門機構(gòu)，可由政府牽頭成立金融機構(gòu)辦理農(nóng)村宅基地抵押業(yè)務，由專業(yè)機構(gòu)進行市場評估后交由抵押金融機構(gòu)審查是否通過。對于抵押資金的用途也應嚴格審查，一旦發(fā)現(xiàn)用于非法用途應立即停止。對于用于農(nóng)業(yè)發(fā)展等助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展的經(jīng)營活動，可給予一定的政策優(yōu)惠。3.探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有序退出制度隨著越來越多的農(nóng)村人口涌入城市，農(nóng)村宅基地閑置的現(xiàn)象與日俱增。因而探索良好的農(nóng)村宅基地退出機制已是勢在必行，而這一行為必須建立在農(nóng)民自愿有償?shù)幕A(chǔ)上，否則將會威脅基層的安定性。政府可以通過市場化操作，充分調(diào)研已在城市定居農(nóng)民有償退出宅基地的意愿，保障農(nóng)民切身利益，提出可行的補償方案，盤活農(nóng)村土