目錄一、 引言 重慶地方政府債務風險識別與化解研究摘要：2023年12月，國務院辦公廳印發(fā)《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法(試行)》，即“47號文”。文中提到，12個化債重點省份在預算報告中要更加重視存量隱性債務風險的化解。在過去的一年中，中央政府根據(jù)地方政府的債務限額的具體范圍，推出了總值超過1.38萬億元的專項再融資債券，這些債券的主要目的是協(xié)助高風險地區(qū)解決潛在的債務問題，以及償還應支付給企業(yè)的賬款等?！?7號文”的發(fā)布表明了中央對地方債務風險化解的堅決態(tài)度，重慶市就是12個化債重點之一。本篇文章聚焦重慶市地方政府債務，先從宏觀上運用具體的債務數(shù)據(jù)分析了我國地方政府的債務現(xiàn)狀，之后在聚焦重慶市地方政府債務的具體情況，分析了重慶市地方債務現(xiàn)狀、成因以及近年來重慶化債所做出的實際舉措與成果。最后總結了我國化債方式的選擇，列舉國外優(yōu)秀的化債方案推動重慶市在去年已有化債成果的基礎上繼續(xù)完善政策制度建設，防控債務風險于未然。關鍵詞：地方債務債務風險債務風險控制Abstract:InDecember2023,theGeneralOfficeoftheStateCouncilissuedtheMeasuresfortheManagementofStrengtheningGovernmentInvestmentProjectsbyClassificationinKeyProvinces(forTrialImplementation),alsoknownasCircularNo.47.Thearticlementionsthatthe12keyprovincesshouldpaymoreattentiontotheriskresolutionofthestockofimplicitdebtinthebudgetreport.Inthepastyear,thecentralgovernmenthasarrangedmorethan1.38trillionyuanofspecialrefinancingbondswithinthelocalgovernmentdebtlimittosupporthigh-riskareasinresolvinghiddendebtsandclearinggovernmentarrearstoenterprises.Initially,thisdocumentexaminesChina'slocalgovernmentdebtfromabroadereconomicviewpoint.,andthenfocusesonthespecificsituationoflocalgovernmentdebtinChongqing,andanalyzesthecurrentsituationandcausesoflocaldebtinChongqing,aswellastheactualmeasuresandachievementsmadebyChongqinginrecentyears.Finally,thispapersummarizesthechoiceofChina'sdebtreductionmethods,andliststheexcellentforeigndebtreductionplanstopromoteChongqingtocontinuetoimprovetheconstructionofpoliciesandsystemsonthebasisoftheexistingdebttransformationachievementsandpreventandcontroldebtrisks.Keywords:LocalDebtDebtRiskDebtRiskControl引言從2023年7月中央政治局提出的“一攬子化解債務政策”開始，各地方的債務化解進展迅速。隨著省級化債政策的深入實施，新增的債務和債務再融資的規(guī)模開始分化，而新增的債務和投資更多地傾向于經(jīng)濟較強的省份，而對于化債重點省份的新增債務和項目投資有所控制，化債重點省份要優(yōu)先通過再融資方式化解存量債務風險。地方政府適當舉債有助于地方經(jīng)濟的發(fā)展，提升地方公共服務水平；但是當?shù)胤竭^度舉債后面對巨大的付息返本壓力，將對地方經(jīng)濟發(fā)展埋下巨大隱患，甚至可能會造成系統(tǒng)性風險。根據(jù)《關于2023年中央和地方預算執(zhí)行情況與2024年中央和地方預算草案的報告》[2]為了適應不斷發(fā)展的需求，我國需要構建一個合適的政府債務管理體系。為了推動建立有效的政府債務管理機制，我們需要對專項債券管理制度進行完善，全面協(xié)調(diào)地方債務風險的化解和穩(wěn)定發(fā)展，構建一個長期有效的機制來預防和緩解潛在的債務風險，嚴格查處各種違法和違規(guī)的舉債行為，并完善全面的地方債務監(jiān)控和監(jiān)管體系。此外，在推動“化債一攬子政策”的大方針下，各省需清查本省存量債務，因地制宜的推出適合于本省的化債政策，防控地方債務風險于未然。在2023的年底，國家局發(fā)布了35號文件，針對化債“12太?！保嘶A的民生工程不得在開展新項目。作為化債“太?！敝?，重慶市在2023年的債務總量顯著上升，與2022年的34.6%相比，債務在GDP中的占比增加了6.1個百分點，總債務余額更是達到了12258億元，政府債務率高達148%。鑒于巨大的債務負擔，重慶市政府有必要進一步強化債務管理措施，調(diào)整債務支出的結構，提升地方政府債務資金的使用效率，并防范債務風險的出現(xiàn)。預防和解決地方政府債務風險不僅是我國全面深化改革的核心議題，也是社會普遍關心的焦點問題。文獻綜述國外研究綜述對政府性債務的研究國外學者經(jīng)歷了一個曲折的過程，從反對到贊同,再到質(zhì)疑,最后到認同?！胺湃巫杂伞钡闹髁鹘?jīng)濟理論是反對政府性債務的主要原因。受到大衛(wèi)-休謨的“亡國公債論”的啟示，亞當-斯密（1776年）指出，在如戰(zhàn)爭和瘟疫這樣的特定時期，政府的貸款和資本購買不會導致非生產(chǎn)性的資本替代生產(chǎn)性的成本；政府借貸會促進私人資本的形成與增長。然而，在社會正常發(fā)展的階段，政府的借貸行為可能會對私有資本產(chǎn)生不利影響，從而妨礙社會生產(chǎn)力的進一步增長。因此，在資本主義生產(chǎn)條件下，國家借貸是必要的、有益的，它能促進經(jīng)濟增長，提高勞動生產(chǎn)率，增加財政收入。但是，在社會正常發(fā)展的階段，國家的借款行為可能會對私有資本產(chǎn)生不利影響，從而妨礙社會生產(chǎn)能力的增長。大衛(wèi)?李嘉圖[4](1817)也提出政府舉債就與政府征稅有異曲同工之妙,政府舉債資金經(jīng)常不會投向生產(chǎn)領域而是非生產(chǎn)領域,這樣地方債務風險增加了，對經(jīng)濟發(fā)展卻沒有任何促進作用。直到20世紀20至30年代,歐美國家爆發(fā)經(jīng)濟危機,經(jīng)濟大蕭條,市場這只“看不見的手”失靈了,不少學者逐漸意識到自由市場不是萬能的,恰當?shù)恼深A對經(jīng)濟發(fā)展是有利的。經(jīng)濟學者凱恩斯（1936年）持有這樣的觀點：地方政府適當?shù)慕栀J行為能夠加大公共財政支出，并對經(jīng)濟增長產(chǎn)生正面影響。哈佛大學的教授AlvinHansen（1941年）持有這樣的觀點：在一個政府收支均衡且預算狀況良好的環(huán)境中，利用公共貸款來推動經(jīng)濟增長被視為一種“經(jīng)濟上的福利。20世紀70年代的滯脹現(xiàn)象讓大眾對刺激政策的長遠效果產(chǎn)生了疑慮。保羅-薩繆爾森（1936年）明確表示，盡管政府的債務確實刺激了經(jīng)濟增長，但政府的債務也在某種程度上替代了私人資本，從而導致了經(jīng)濟產(chǎn)值的減少。JamesBuchanan明確指出，政府的借貸實質(zhì)上是一種代際經(jīng)濟負擔的轉移，累積的政府支付壓力有可能觸發(fā)債務危機，甚至可能觸發(fā)一場嚴重的系統(tǒng)性金融危機。多年來，盡管國外的學者們一直在討論政府舉借債務的優(yōu)劣，但政府舉債的必要性和合理性逐漸變成了學術界的共識。在20世紀80年代，外國學者逐漸將焦點轉向了隱性債務問題。到了90年代，美國新一代的政府經(jīng)濟學家HarveyRosen提出，顯性債務和隱性債務都應被視為公共債務的組成部分，并強調(diào)了對隱性債務的重視。WilliamEastley教授，來自國際經(jīng)濟研究所（1999年），強調(diào)了忽略隱性債務可能會導致統(tǒng)計資料的不完整性。1998年，經(jīng)濟學家白海納（HainaPaik）提出了一種新的公共債務分類方式，這一方法在全球范圍內(nèi)引發(fā)了巨大的關注和討論。隨后，得益于國外學者的不懈努力，隱性公債的理論得到了進一步的擴充和深化。隨著地方債務理論的不斷豐富，許多國家在研究的過程中,不斷深入探索地方政府性債務管理機制和風險應對機制,主要有以下幾個行之有效的措施:硬預算約束、將債務信息納入預算、控制債務規(guī)模、建立預警機制、強化監(jiān)督、債務透明化。國內(nèi)研究綜述債務危機在多個國家頻繁爆發(fā)，眾多國家開始從這些危機事件中汲取經(jīng)驗，進一步豐富債務管理的操作方式，并對債務管理結構和風險管理手段進行完善。在過去的幾年中，我國也在控制債務的規(guī)模和建立預警系統(tǒng)等領域進行了眾多的優(yōu)化和改進。政府債務成因研究分析國內(nèi)學者對地方政府性債務成因做出了不同的研究，時紅秀[8]（2005）指出中國地方政府的債務危機可以視為在財政關系未得到有效理順的背景下，政府間機會主義行為所導致的后果。規(guī)范政府間財政關系、建立各級政府債務約束制度使每一級政府的財政行為與風險匹配是化解地方政府債務風險的根本出路。黃燕芬,鄔拉[9](2011)從體制、政策等不同層面具體的分析了地方政府性債務產(chǎn)生的原因,又從政策因素、管理方面以及工業(yè)化和城市化進程中的資金供求矛盾等多方面探討了地方政府性債務產(chǎn)生原因。郭玉清[10](2011)提出中央政府對地方債務的保底責任讓地方政府盲目擴張債務規(guī)模。劉煜輝、沈可挺[11](2011)認為,地方政府巨額債務離不開地方政府融資平臺的混亂管理。巴曙松[12](2011)通過分析指出財稅體制、政府考核制度和宏觀經(jīng)濟政策等是造成地方債務過高的主要原因。對于政府債務的起源研究謝群[13]（2013）指出財政分權是政府債務形成的基本條件，發(fā)債是解決政府債務的根本之道。馬改艷（2014）指出控制和化解地方債務風險,在短期需盡快償債，長期則必須進行實質(zhì)性改革。王俊(2015)站在不同的角度,總結了地方債務產(chǎn)生的四個原因,分別為財政體制的原因、金融體制因素、政治體制性因素、宏觀政策性因素。政府債務風險防控措施研究分析國內(nèi)學者提出了許多解決和控制地方政府債務風險的措施。邵偉鈺[14]（2008）以江蘇省為例對地方政府債務風險進行模擬分析，提出了政府風險有關的制度建設建議。郭玉清[15]（2009）指出在制定地方政府債務化解的戰(zhàn)略目標時，應遵循從調(diào)整總量到控制增量，再到減少存量的動態(tài)發(fā)展路徑，同時，制度安排應作為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標的外部限制條件。梅建明(2011),何楊(2011)都提出,加強對地方政府融資行為的監(jiān)管,財政資金管理使用的透明化,對土地依賴的減少能有效防控地方債務風險。阮佩婷[16]（2013）采用因子分析方法，對地方政府融資平臺的債務風險水平進行了深入的實證研究。為了預防和緩解融資平臺的債務風險，首要任務是控制地方政府融資平臺的債務規(guī)模，而控制債務規(guī)模的核心目標是確定地方政府在特定時期的適當融資規(guī)模。劉志彪（2013）通過對地方債務公司化進行分析，指出防范風險的關鍵在于管理地方政府的投融資平臺。趙云旗(2013)認為防范風險應建立健全債務控制與化解機制、債務風險警報機制,債務償還機制、風險監(jiān)管體系。田鑫[17]（2014）通過構建地方政府債務風險預警模型提出可以通過完善財政體制、規(guī)范地方政府行為、建立地方債務管理系統(tǒng)防范地方債務風險。李敏[18]（2014）指出應當完善地方政府債務管理體系,構建地方政府債務風險管理的制度環(huán)境和市場環(huán)境以此來防范和化解地方政府債務風險。溫來成、王遙、王鼎(2015)認為地方政府破產(chǎn)制度需要分階段建立,建立健全中期預算管理機制,并以此為核心來控制隱性債務增長,同時通過全口徑債務預算管理和分級控制機制來加強債務管理。王印(2016)認為通過把控資產(chǎn)與負債兩個方面,輔以行政指令、市場機制,將地方債有關法律法規(guī)及制度安排進行健全,利用經(jīng)濟手段將地方債務置于市場化,標準化和合法化的道路上能有效防范地方債務風險。李升(2018)以城投債和PPP模式為分析對象,提出治理隱性債務風險應深化改革財政體制,夯實地方財政實力;多管齊下,轉變地方財政職能。白德全[19]（2018）指出PPP模式對于地方政府債務風險有雙重影響，政府可以通過完善PPP配套制度建設發(fā)揮其對地方政府債務風險的化解作用。李偉、張洋洋[20]（2019）分析地方政府融資平臺債務風險行程路徑和傳導效應，提出不同維度解決地方融資平臺債務風險的化解策略。我國地方政府債務發(fā)展歷程及現(xiàn)狀分析我國政府政府債務的發(fā)展歷程我國的地方債務問題最早可以追溯到20世紀70年代，為了能夠有效的執(zhí)行政府的職責，一些省份的地方政府逐漸嘗試通過借款來填補財政資金的短缺。然而，在這個時期，地方政府的債務自主決策權相對較低，雖然存在舉債行為但總體上的債務規(guī)模也不大。但隨著1994年的分稅制改革的深化，財權逐漸向中央政府轉移，而事權卻逐漸下移到地方政府的頭上，這就導致財權與事權之間的不匹配程度加大，從而在地方層面產(chǎn)生了財政資金的短缺，為了應對地方財政危機，地方政府能夠有效行使其職能，不少地方政府通過賣地、大量舉債以應對資金缺口。地方政府不能直接找銀行借錢，但是可以通過給“城投公司”進行隱性擔保來提高企業(yè)的信用度，在向銀行進行借款。于是許多地方政府借“城投公司“之手獲取大量資金用于地方發(fā)展建設。在經(jīng)濟發(fā)展的繁榮時期，由于有“土地財政”的兜底，地方政府有底氣通過“城投公司”來向銀行借入大量資金用于城鎮(zhèn)開發(fā)、招商引資，但實際上有大量不靠譜、畫大餅、爛尾的項目也得到了大量的融資，由于這些投資最后無法收回變成了債務。2008年金融危機從歐美國家蔓延至中國，在此種情況下為了刺激經(jīng)濟的增長，我國的政府當機立斷啟動了一個四萬億的財政刺激方案。在這四萬億之中，中央政府進行了資金撥付資金總額為1.18萬億元，其余2.82萬億元主要來源于地方財政預算、中央財政代發(fā)地方債券和政策性貸款等?？紤]到地方財政本就負擔較重，為應對投資需求，地方政府通過“城投公司”等融資平臺向銀行大額借款，屬地政府擔保償還或以擁有的土地資源作為抵押。由于這種資金投放政策的推行，資金涌入基礎設施和民生領域建設，刺激了地方經(jīng)濟的增長。但是也造成了不少資源浪費與重復建設，政府收不回投資，返本付息壓力不斷增長。因此，地方政府的債務開始全方位地形成，并且呈現(xiàn)出快速的增長趨勢。隨著中國經(jīng)濟走出經(jīng)濟危機的影響，自2010年開始，我國已經(jīng)開始指導商業(yè)銀行減少對基礎設施的投資和貸款。然而，鑒于基礎建設周期漫長、資金需求巨大以及資金支持的持續(xù)性，如果商業(yè)銀行決定完全中斷貸款，那么大量的基礎設施投資可能會變成未完成的項目，這不僅會給地方政府和商業(yè)銀行帶來重大的經(jīng)濟損失，嚴重的話還可能導致整個經(jīng)濟社會的波動。在這種情境之中，“中國制造”的影子銀行應時而出。這類影子銀行的顯著特性在于，商業(yè)銀行通過授權信托公司、保險公司、基金公司、租賃公司以及其他商業(yè)銀行，逃避相關部門的嚴格監(jiān)管，繼續(xù)為關聯(lián)的地方融資平臺提供貸款服務。另外，我們還因看到“鐵公機”等基礎設施的減少為經(jīng)濟和社會的進步提供了強大的后盾，但是它們卻擁有較長的回報周期和較低的投資回報率，具有公共產(chǎn)品的特點。在經(jīng)濟較為發(fā)達的國家中，基礎設施的項目融資通常是通過中央政府或地方政府發(fā)行的政府債券來實現(xiàn)的。政府發(fā)行的債券具有較長的期限和較低的收益率，這與基礎設施項目的特性高度一致。但是，在中國，基礎設施項目的融資主要不是通過中央或地方政府的債券發(fā)行，而是采用公司模式的地方融資手段。城投企業(yè)可以從商業(yè)銀行那里獲得市場化利率的貸款支持，自然與城投企業(yè)基礎設施資產(chǎn)的長回報期、低投資率形成嚴重錯配，投企業(yè)不得不以舊債借新債進行滾動融資，導致地方政府債務上升。2014年8月，《預算法》修正案的通過使得省級地方政府和計劃單列市發(fā)行地方債券有了依據(jù)。隨后，財政部也發(fā)布了相應的改革方案，其中就包括了地方政府發(fā)行債務性工具來進行融資的計劃。雖然這些建議為地方政府創(chuàng)造了更多的資金渠道，但它們并未減輕地方政府在投資上的沉重壓力。各地財政繼續(xù)支持地方投融資平臺和國有企業(yè)，地方財政通過采取引導社會資金和推動PPP項目等方式逐步形成了一種有效的地方政府債務增長路徑，導致地方政府債務結構逐步變得隱性化。針對不斷積累的地方債務問題，中央政府早已開始采取相應措施。從2014年的43號文件和2015年新版的《預算法》開始，直至具有里程碑意義的2018年，那一年的《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》設定了在5至10年內(nèi)完全消除隱性債務的目標。而今到了2023年，行程剛好達到了一半。但是地方化債之路仍然道阻且長，需要中央和地方一起努力。我國地方政府債務的現(xiàn)狀分析隨著《預算法》的實施以來，地方政府的債務管理機制逐漸走向成熟。得益于“開前門、關后門”的策略，我國地方政府的債務風險得到了整體的控制，潛在的債務風險也得到了一定的減輕。隨著經(jīng)濟社會運行進入新階段，地方債務管理面臨著諸多挑戰(zhàn)。面對外來調(diào)整如受到疫情的沖擊，多個省份的地方政府實施了政府債務風險的預防和控制政策，這進一步加劇了地方政府的債務壓力；同時由于疫情期間各省市和地區(qū)財政收入大幅減少，地方債發(fā)行規(guī)模也受到較大沖擊，部分省市出現(xiàn)了發(fā)債額度不足等現(xiàn)象，這也使得地方政府債務面臨著一定程度的流動性風險和信用風險。自2021年起，疫情逐漸得到了有效控制，經(jīng)濟也開始逐漸穩(wěn)定。盡管地方債務管理政策已回歸正常，但地方債務的結構性和區(qū)域性問題仍然顯著。許多省份的債務負擔增長迅速，特別需要注意的是，疫情結束后，不同地區(qū)的經(jīng)濟和財政恢復狀況各不相同，債務滾存的壓力也存在差異，這與區(qū)域債務風險的增長有關。一是地方債規(guī)模增速加快。到2023年12月31日為止，全年的國債凈融資額已經(jīng)達到了4.1萬億元，與上一年相比增長了58.2%。這主要是因為年初的預算安排導致全國財政赤字同比增長了5100億元，這部分赤字完全由中央財政來承擔，并且在10月24日，全國人大常委會決定增發(fā)1萬億元的國債。地方債作為重要的融資工具之一，在促進我國經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康運行中發(fā)揮了積極作用。在2023年，全國的地方政府債券發(fā)行量達到了9.3萬億元，與前一年相比有了26.6%的增長。從各地公布的數(shù)據(jù)看，今年前三季度地方債有了大幅增加，特別是新增債券占總規(guī)模比重較大。在這之中，新發(fā)行的債券達到了4.6萬億元，相較于去年全年下降了1115.4億元。在中央和各級地方財政大力支持下，我國地方債規(guī)模大幅增加。到了2023年，地方的債務到期總額達到了3.7萬億元，與前一年相比有了31.9%的增長。隨著中央對地方債務的持續(xù)監(jiān)管和嚴控，未來地方政府融資將主要依靠發(fā)行專項債券來解決，但在具體政策執(zhí)行過程中仍面臨諸多問題。到12月18日為止，我國總共有27個省發(fā)行了專門的再貸款債券，總金額高達13885.1億元。根據(jù)12月18日的凈融資預測，地方的債務預計將達到40.7萬億元，這一數(shù)字遠未觸及42.2萬億元的上限。因此，余額限額被調(diào)整為1.4萬億元，與2022年底相比下降了44.1%。從目前看，中國地方政府債務風險總體可控。預估的一般債務上限為6860.1億元，而專項債務的上限則為7589.4億元。按照目前我國經(jīng)濟發(fā)展狀況，未來幾年地方政府債務將保持高位運行態(tài)勢，且仍有繼續(xù)擴張趨勢。從各個省份的角度看，廣東、山東、浙江和四川是新增地方債務發(fā)行量最大的四個省份，合計大約占全國債務總量的四分之一。從各省新增地方政府債務規(guī)?？矗瑬|部地區(qū)高于中部和西部地區(qū)，且均呈現(xiàn)逐年上升趨勢。廣東、山東、浙江和四川這四個省份的新增地方政府債務發(fā)行量分別達到了4874.7億元、3747.7億元、2940億元和2565.4億元，總計為1412.78億元，這占據(jù)了全國債務總量的24.9%。在我國目前地方政府的債務水平下，如果繼續(xù)增加債務量將對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生嚴重影響。以下表格展示了2023年中國某些地方政府的債務統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其中的債務率代表了政府債務與GDP的比值，這是一個評估經(jīng)濟債務承受能力的指標，而債務率的警戒線定為60%。，由下表可見，我國絕大多數(shù)省份的負債率在60%以下，整體上風險是可控的，其中吉林、貴州、青海、天津在警戒線之上，需要重點關注。表格SEQ表格\*ARABIC12023年部分省份地方政府債務情況地區(qū)地方政府債務余額（億元）一般債務余額（億元）專項債務余額（億元）GDP（億元）負債率一般公共預算收入（億元）中央對地方一般公共預算轉移支付（億元）政府性基金收入（億元）中央對地方性基金收入（億元）綜合財力（億元）債務率遼寧12870.47892.14978.330209.443%2754.03556.1448.617.66776.3190%吉林8871.54387.64483.913531.266%1074.82868.1589.011.44543.3195%黑龍江8497.315883.953%1396.0148.2江蘇20694.17391.013303.1128222.216%9930.22531.610316.118.022795.991%浙江22886.07683.615202.482553.028%8600.01903.18363.126.218892.5121%安徽15713.44610.311103.147050.633%3939.04109.12305.325.110378.5151%福建13810.93797.110013.854355.025%5907.91297.02070.711.89287.4149%江西12710.932200.139%3059.62114.6山東27520.87819.619701.292069.030%7464.73088.24925.443.215521.5177%河南17892.86259.711633.159132.430%4512.05693.91935.933.912175.7147%湖北6846.01927.54918.555803.612%2961.41288.8湖南18216.350012.936%3360.54722.32621.947.710752.4169%廣東29882.07630.822251.2135673.222%13851.32293.74501.535.220681.7144%海南3486.61695.21791.47551.246%900.71092.0468.96.52468.1141%四川20269.77615.612654.160132.934%5529.14515.6貴州15124.78231.36893.420913.372%2078.33967.62282.024.28352.0181%云南13354.36909.96444.430021.044%2149.44441.7653.17244.2184%陜西10855.34871.45983.933786.132%3437.42959.41785.524.38206.6132%甘肅7107.02743.24363.911863.860%1003.5368.5青海3337.42536.9800.53799.188%381.31726.6258.310.02376.2140%內(nèi)蒙古11070.57724.63345.924627.045%3083.43651.7478.380.37293.7152%廣西11551.55284.46267.227202.442%1783.84169.9880.738.86873.2168%西藏560.7391.4169.32392.723%179.62402627.321%寧夏2243.71649.4558.25315.042%502.31184.3577.44.62268.699%新疆8957.44046.24911.219125.947%2179.73889.9488.722.16580.4136%北京11376.12459.88916.343760.726%3380.91630.12110.36.17127.4160%天津11117.42931.28186.216737.366%2027.3821.2589.65.23443.3323%上海8832.33675.55156.847218.719%8312.51347.73466.74.713131.667%重慶12258.03714.08544.030145.841%2441.02569.01879.0105.06994.0175%資料來源：各省份預算執(zhí)行報告，空白格處數(shù)據(jù)暫未公布。重慶市政府債務現(xiàn)狀分析按照國發(fā)辦的35號文件規(guī)定，國務院對新的債務發(fā)行進行了限制，規(guī)定在12個債務風險較高的地區(qū)，僅允許啟動中央批準的項目，而不允許新建火車站、電廠等設施。這一政策出臺后，引起了全國各地對地方政府債務問題的高度關注，一時間地方政府紛紛將目光投向了被稱為“陽光地帶”的西部經(jīng)濟欠發(fā)達省份——重慶市。中央政府決定采取“標本兼治”的策略，暫停該地區(qū)的“低效基建”和“過度基建”債務，全面遏制新增地方債務的發(fā)展勢頭，以化解金融風險。從這個意義上說，控制地方債務是一個國家經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的重要保障，也是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化建設宏偉目標的重大戰(zhàn)略舉措。作為“化債太?！逼渲械囊粋€，重慶的地方債務風險防控和債務化解顯得尤為關鍵。首要任務是深入了解重慶公共債務的當前狀況和未來發(fā)展方向，并據(jù)此制定相應的應對策略。重慶債務概況在全國范圍內(nèi)，重慶市的地方政府債務規(guī)模和償債壓力都名列前茅。到2023年底，重慶地方政府的債務余額達到了12258億元，而政府的債務率更是高達148%，重慶市近年來債務情況如下表所示。近年來，重慶地方政府債務置換政策的實施力度不斷加大，地方政府債務限額使用率不斷攀升。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，僅在2017年到2023年的6年間，重慶市地方政府債務余額就超過了12258億元，其中主要原因是專項債務的快速增長以及特殊再融資債的發(fā)行等。這種趨勢已經(jīng)形成，目前重慶地方政府債務余額的增速已經(jīng)位居全國前列，2017年的64.57%甚至增長至148%。此外，當我們將債務余額與一般公共預算收入進行比較時，可以觀察到，到2023年，重慶市的地方政府債務余額預計將是一般公共預算收入的5.02倍之多。表格SEQ表格\*ARABIC2重慶市地方政府2018年—2023年債務情況年份債務余額（億元）債務余額增長率財政自給率負債率債務率20184690.417%50%22%73.39%20195603.719%44%24%89.43%2020679921%43%27%87%2021861027%47%31%109%20221007117%43%35%130%20231225822%46%41%148%注：數(shù)據(jù)來源于重慶市財政局各年度財政預決算報告整理。如下圖所示，重慶市的財政自給率整體較為平穩(wěn)但有下降的趨勢而重慶市的負債率與債務率都是呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，這明確的向我們發(fā)送了一個訊號，政府存在著財政缺口，對債務的依賴加大。政府債務的適當舉借有利于經(jīng)濟的發(fā)展，但如果政府一味放任債務無限制增長，不僅會陷入借新債還舊債的怪圈，還容易致使社會經(jīng)濟崩盤。重慶市地方政府負債率、債務率和財政自給率發(fā)展趨向的不同更印證了重慶化債之路的必要性，下表也展示了重慶市管控債務的一些相關文件。表格SEQ表格\*ARABIC3重慶市政府發(fā)布的相關債務文件資料來源：根據(jù)重慶市政府相關政策文件整理。圖SEQ圖\*ARABIC12018—2023財政自給率、負債率、債務率對比重慶各區(qū)縣債務情況分析在重慶市，各個區(qū)縣的政府債務水平都呈上升趨勢，特別是東北部和東南部的債務率普遍超過了中心城區(qū)和主城新區(qū)。重慶市政府高度關注債務風險的解決，并指導各個區(qū)縣進行規(guī)范的債務續(xù)貸和重組活動。通過推出專門的再融資債券，一些區(qū)縣的企業(yè)流動性的壓力得到了顯著的減輕。到2022年結束時，重慶市的本級以及各個區(qū)縣的公共債務總額都呈現(xiàn)上升趨勢。在全市的債務總額中，省級、首都地區(qū)、渝西地區(qū)、渝東北地區(qū)和渝東南地區(qū)的公共債務分別占據(jù)了29%、27%、21%、15%和7%的比例，特別是主城地區(qū)和渝西地區(qū)的公共債務所占的比例尤為顯著。重慶市2017—2022年債務余額情況如下表所示。政府負債率方面，渝東北地區(qū)和渝東南地區(qū)各區(qū)縣受GDP水平較低影響，其政府負債率普遍高于中心城區(qū)和主城新區(qū)。重慶市各區(qū)縣政府債務余額增長率情況如下圖所示。表格SEQ表格\*ARABIC4重慶市地方政府2017——2022年債務余額情況單位：億元年份省本級區(qū)縣主城區(qū)渝西地區(qū)渝東北渝東南20171151.02867.51102.71017.0534.8213.020181422.93267.51303.31097.9623.324320191767.63836.11517.31253.2755.1310.520202085.74713.51862.31512.2948.8390.2202125716039239018541242553202229657106276221181547682數(shù)據(jù)來源于重慶市年度決算報告圖SEQ圖\*ARABIC2重慶市各區(qū)縣政府債務余額增長率情況重慶市地方政府債務成因分析到2023年年底為止，重慶市的地方政府債務余額達到了12258億元，政府的債務率高達148%，這已經(jīng)超出了財政部設定的120%的債務率警戒線。重慶作為“化債十二太?！敝?，其債務規(guī)模以及化債成效受到了廣泛關注，而重慶之所以面臨如此大的地方債務壓力主要由內(nèi)外因素雙重驅(qū)動，促使重慶地方債務筑起高臺。簡單來說，重慶地方債務成因主要歸結為入不敷出，由外部大環(huán)境導致的地方政府收入過少和政府需要資金推動經(jīng)濟建設，行使政府職能等內(nèi)部大環(huán)境的影響導致的支出過多，雙管齊下導致了重慶地方政府的高債務。本文做了以下圖片展示了導致重慶地方債務居高不下的原因，如下圖所示。圖SEQ圖\*ARABIC3引起重慶地方政府債務的主要因素外部大環(huán)境近年來，重慶市經(jīng)濟增速下滑，主要受內(nèi)需不足、消費需求疲軟以及房地產(chǎn)行業(yè)低迷等因素的影響。同時，受疫情影響，經(jīng)濟形勢不容樂觀。汽車制造業(yè)等支柱產(chǎn)業(yè)規(guī)模收縮，而新興產(chǎn)業(yè)雖增速較快，但規(guī)模尚不足。大規(guī)模減稅降費措施導致稅收收入增速放緩甚至下降，而稅收收入又是財政收入的重要組成部分。因此，近年來重慶市政府財政收入增長不盡如人意，地方一般公共預算收入連續(xù)八年維持在2100億元左右水平。根據(jù)重慶市財政局提供的數(shù)據(jù)，經(jīng)過多年的兩位數(shù)快速增長后，重慶市的公共財政預算收入在2015年首次成功突破了2000億元的重要門檻。然而，從那時起，財政收入的增長速度逐漸放緩，兩位數(shù)的快速上升的時代已然過去。加之受到疫情等多種因素的影響，2020年的財政收入出現(xiàn)了一定程度的下滑。到2021年，財政收入上升到了2285億元。然而，在2022年，由于疫情的大規(guī)模影響、房地產(chǎn)市場的不景氣以及廣泛的退稅和減稅政策，財政收入再次下滑至2103億元。由于這樣的收入規(guī)模，我省在31個省中名列第19，其平均的稅收自給率大約是43%。2023年正是疫情結束經(jīng)濟穩(wěn)步恢復的一年，重慶市一般公共預算收入增長率達到16%，增長至2441億元，財政自給率約46%。圖SEQ圖\*ARABIC4一般公共預算收入及其增長率減稅降費2019年以來，國家推出一系列減稅降費政策，重慶的各個區(qū)縣的稅收總額持續(xù)走低，占一般公共預算的比例也有所減少。依照重慶市財政工作會議的指導精神，2023年重慶市將新增稅收減免、退稅和免稅額度達到540億元，這將惠及全市331.5萬戶家庭，從而進一步穩(wěn)定市場預期并激發(fā)企業(yè)主體的發(fā)展活力。但與之相對應的地方政府為了拉動經(jīng)濟增長，行使政府職能所需要的資金缺口會促使地方政府債務的增長。房地產(chǎn)市場低迷，土地市場回落土地轉讓所帶來的收益為地方財政提供了關鍵的支撐，因此重慶市對土地財政的利用做得相當出色。以出售房產(chǎn)為主要收入來源的政府性基金，也構成了重慶市財政收入的一個關鍵部分。但是，受到近幾年房地產(chǎn)市場深度調(diào)整的影響，重慶市的土地轉讓收益顯著下降，這對地方財政產(chǎn)生了不良影響。依據(jù)重慶市財政局提供的數(shù)據(jù)，2017年重慶市的財政收入首次超過了2000萬元，但之后出現(xiàn)了輕微的波動。在2020年，它觸及了2458億元的歷史高點，但到了2021年稍有下降。在2022年，由于樓市的不景氣等因素，房地產(chǎn)的銷售額急劇下降，社?；鸬氖杖胧状蔚屏?000萬元，達到1754億元，與前一年相比減少了23.6%。圖SEQ圖\*ARABIC5政府性基金收入及其增長疫情沖擊受到疫情的沖擊，2020年實施了一系列的寬松信貸政策，導致融資平臺的債券發(fā)行量達到了歷史新高，主要依賴融資平臺的隱性債務增長速度已經(jīng)開始穩(wěn)定并逐漸回升。自2021年以來，隨著經(jīng)濟逐步復蘇，對地方債務風險特別是隱性債務風險的政策調(diào)控逐步恢復到疫情前的正常水平，地方債務風險或?qū)⒌玫骄徑?；由于疫情后?jīng)濟金融實力恢復，地區(qū)仍面臨壓力，在一定程度上制約了地方償債能力的恢復，并繼續(xù)影響區(qū)域債務風險的演化。內(nèi)部大環(huán)境多固定資產(chǎn)投資重慶市地貌以丘陵、山地為主，山地面積占比高達76%，因此被譽為“山城”。銅鑼山、明月山、縉云山、中梁山等四大名山位列重慶地區(qū)，長期以來，交通狀況一直是重慶發(fā)展面臨的重要挑戰(zhàn)，反映在其發(fā)展歷程中，“水”為重慶發(fā)展提供了動力，而“山”則成為其發(fā)展的阻礙。重慶為改善交通狀況不遺余力，這也是其不斷攀升債務率的重要原因之一。根據(jù)2023年1月8日重慶市發(fā)展改革委的數(shù)據(jù)公布，2022年，重慶市在交通基礎設施建設上的投資超過1,300億元，再次刷新紀錄。同時，2022年重慶市交通領域共發(fā)行地方政府專項債約298億元，發(fā)行額度創(chuàng)歷年新高;推動14個交通項目獲國家政策性開發(fā)性金融工具支持281億元，爭取額度居全國第一。重慶的固定資產(chǎn)投資相對較高，這主要歸因于重慶位于丘陵和山區(qū)，因此進行了大量的交通條件改善投資，這也是該市債務迅速增加的一個關鍵因素。重慶的經(jīng)濟增長中，固定資產(chǎn)投資的增長被視為主要的推動力之一，同時也是導致債務迅速上升的因素之一。除了2022年由于長時間的高溫和突如其來的疫情導致重慶的固定資產(chǎn)投資增長緩慢之外，其他年份，尤其是2018年之前，重慶的固定資產(chǎn)投資增長速度都超過了全國的平均標準。值得注意的是，固定資產(chǎn)投資對經(jīng)濟增長的拉動作用在2018年以后進入邊際遞減階段。投資資產(chǎn)流動性低從債務投資的角度分析，近幾年重慶市的專項債務主要集中在城市基礎設施項目、工業(yè)園區(qū)以及交通基礎設施項目上。城投企業(yè)作為地方政府的主要債務機構，其資產(chǎn)主要是流動性不強的基礎設施資產(chǎn)，這些資產(chǎn)的流動性和收益率通常都是一般的。近幾年重慶市政府發(fā)行的專項債券主要集中在城市和工業(yè)園區(qū)的基礎設施項目以及交通基礎設施項目上。在2022年的1月至9月期間，市政基礎設施和工業(yè)園區(qū)的投資總額達到606.96億元，而交通基礎設施項目的投資總額為258.01億元，這些投資占據(jù)了市政府專項債券發(fā)行總額的68.81%。由于城市投資企業(yè)在基礎設施資產(chǎn)的流動性、流動性和盈利能力方面普遍表現(xiàn)不佳，因此它們作為地方政府的主要債務人。以主城區(qū)的部分城投公司為研究對象，它們所擁有的資產(chǎn)主要涵蓋了基礎設施、土地建設的費用、其他的完工費用、土地、房地產(chǎn)、商業(yè)用途的房屋和股權投資等。其中，完工成本和難以變現(xiàn)的資產(chǎn)占據(jù)了超過80%的比例。正逢債務還本付息高峰近年來，為了保持經(jīng)濟增長的穩(wěn)定性，重慶的債務規(guī)模迅速擴大，導致地方政府的債務余額顯著上升。為防范化解風險，重慶市政府積極采取措施加強地方債券管理和使用，但同時也面臨著一系列問題，需要引起高度重視并加以解決。從顯性債務的角度分析，2020年受到疫情的影響，地方債務的發(fā)行量有所增加（到2020年9月底，重慶市的地方債務余額為6723.22億元，相比2019年底的5538.82億元有了21.38%的增長），2020年到期的511.56億地方債已經(jīng)完成兌付（截至目前，2020年已發(fā)行494.96億元再融資債券）。但接下來的5年的到期金額每年都比2020年大，債券集中到期，大多還是要靠再融資債券來兌付，拿時間換空間。資金粗放使用，不重效益?部分地區(qū)過于強調(diào)標準建設，卻忽視了可持續(xù)承載的能力。在經(jīng)濟發(fā)展中，一些地方過度追求超標準建設，不僅脫離了實際需求，也缺乏相應的保障措施。政府大規(guī)模舉債投資所建項目常常規(guī)模宏大但缺乏實際需求的支持，容易導致重復建設和資源浪費的問題。地方政府化債經(jīng)驗借鑒我國地方政府化債方式選擇債務是一把雙刃劍，合理運用能夠拉動需求增長，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，但是放任地方政府債務無限制發(fā)展則是埋了自毀的雷，容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。目前來說各個省份和地區(qū)出臺了不少防范債務風險，嚴控地方債務的舉措，也取得了實實在在的成果?？偟膩碚f，近年來我國地方政府主要采取的五大化解路徑如下。（1）特殊再融資債置換：發(fā)行主要在西部地域進行。相對而言，西部地區(qū)相較于東部和中部地區(qū)整體經(jīng)濟實力相對較弱，債務壓力也更大，這使得它在獲得上級支援時具有明顯的優(yōu)勢。（2）銀行等金融機構的合作支持：擁有豐富金融資源的地區(qū)具有更大的競爭優(yōu)勢。（3）盤活存量資產(chǎn)：對于那些擁有高質(zhì)量上市國有企業(yè)的地區(qū)，這具有一定的參考價值。激活現(xiàn)有資產(chǎn)的主要參與者大多是中央企業(yè)和國有企業(yè)，而這背后所依賴的則是該地區(qū)的高質(zhì)量國有資源。（4）化債基金：“化債基金”作為地方政府用以有效管理城投債務風險的工具，已在多個地區(qū)得到廣泛應用，其中包括平滑基金、信用保障基金和央行SPV等。該基金的主要資金來源是省內(nèi)或市內(nèi)，雖然動用了區(qū)域內(nèi)的金融資源，但其規(guī)模還是相對較小的；SPV在提供貸款或要求抵押物的同時，預計擁有更多國有資源的地區(qū)將得到更廣泛的支持。（5）城投平臺加速整合與市場化轉型：這對于金融和產(chǎn)業(yè)資源豐富的地區(qū)更為有益。2023年8月，中國人民銀行和國家外匯管理局聯(lián)合召開了2023年下半年的工作會議。在會議中，他們特別強調(diào)了有效地預防和解決關鍵領域的金融風險，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融支持以減輕地方債務風險。考慮到不同地區(qū)的特點，各個地方在處理債務問題時都有其獨特之處。各個城市需要根據(jù)自己的實際情況，選擇更為主動和高效的債務解決策略，這樣才能成功達到債務解決的目的。東部地區(qū)在財政和政府資源方面相對較為豐富，主要是通過城投企業(yè)進行市場化和現(xiàn)代化的轉型改造，以增強其資金生成能力，從而達到自給自足的目標。中部地區(qū)在債務化解方面擁有廣泛的資源，可以充分利用這些資源，發(fā)揮其獨特的優(yōu)勢來降低債務風險。盡管西部地區(qū)在財政能力上屬于中等水平，其財力和政府資源也相對不足，但這些地區(qū)通常是需要特別關注和支持的，因此能夠獲得相對較好的財政援助。地方政府與城投公司有能力主動尋求上級政府在財務、政策等領域的援助，以解決地區(qū)性的債務問題。國外政府化債經(jīng)驗借鑒巴西通過債務重組化解債務危機。巴西總共經(jīng)歷了3次債務重組，每次危機的背后都有債務重組。總體而言，每一次的債務重組都有一個清晰的目標，那就是債務重組的措施不斷深化，旨在從根源上解決債務問題：第一輪債務重組的核心目標是調(diào)整債務償還的條件；第二輪的債務重組使得巴西的經(jīng)濟由國家主導轉向了市場開放，這種重組不僅為宏觀經(jīng)濟帶來了穩(wěn)定，還增強了政府的工作效率；第三次的重組主要集中在稅務制度的改革上。第三輪債務重組的其中一個目標是對稅收制度進行改革，激勵地方政府，尤其是州政府，創(chuàng)造基本的盈余，以確保公共財政的長期可持續(xù)性和宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。通過破產(chǎn)與財政重組美國橙縣渡過債務危機。這種化債方式的首要任務是通過設立一個專門委員會來解決債務相關的問題，其次應用破產(chǎn)程序處理債權債務，由于美國聯(lián)邦體制和預算硬約束的限制作用，原則上，聯(lián)邦政府不會介入地方債務危機的救助工作，這意味著由債務危機導致的所有后果都應由地方政府自己來承擔，但州政府將協(xié)助地方政府進行財政調(diào)整和債務重組。此外，橙縣還通過減少財政支出去支持核心公共服務的正常運行，并通過法律手段維權，司法訴訟獲取的資金為橙縣的財政重建提供了重要的支持作用。歐洲穩(wěn)定機制（ESM）的“有條件”救助方式。歐洲在2012年建立了ESM，主要采取兩種策略來應對債務危機：一種是為債務負擔較重的成員國提供直接的貸款援助，但接受援助的國家必須承諾實施宏觀經(jīng)濟改革方案；二是通過向所在國商業(yè)銀行提供補充資本金的方式，為成員國間接提供流動性支持，但也同時對銀行附加了金融監(jiān)管及公司治理要求。采用上述方法，不僅為成員國提供了流動性援助，同時也迫使它們重新調(diào)整其財務紀律。日本建立國債整理基金降本增效，提升債務可持續(xù)能力。早在1967年的時候，日本的政府已經(jīng)設立了國債統(tǒng)一基金（NDCF）以償還其欠下的政府債務。從一個角度看，國債統(tǒng)一基金在市場上賣出債券時可以以較低的價格購買，這有助于減少國債的總體開銷。從另一個角度看，它還能通過交易國債來調(diào)整到期國債的數(shù)量，這樣可以減少集中還款給政府帶來的經(jīng)濟壓力，并增強政府債務融資的持續(xù)性。重慶債務化解舉措2023年，重慶的大多數(shù)區(qū)縣都展現(xiàn)出了較高的GDP增長速度、擁有著相對強大的財政實力和較高的財政收入質(zhì)量。在“一攬子化債政策”的推動下，各個區(qū)縣都在積極地實施預防和緩解地方債務風險的措施，超過一半的區(qū)縣成功地降低了城投債務率，并始終重視債務的“爆雷”和財政資金鏈牢靠與否。在全國范圍內(nèi)執(zhí)行“一攬子化債政策”的過程中，重慶市已經(jīng)分發(fā)了726億元的特殊再融資債券以替換現(xiàn)有的存量債務，其下轄的區(qū)縣也實施了多項措施用以預防和減輕債務風險。重慶市部分區(qū)縣2023年化債舉措與化債所取得的成果如下表所示。表格SEQ表格\*ARABIC52023年重慶市部分區(qū)縣化債舉措及成果數(shù)據(jù)來源：重慶市各區(qū)縣2023年預算執(zhí)行報告和2024年預算草案。2023年是化債工作穩(wěn)步推進的一年，重慶市在化債上也做出了很多的努力也取得了相應的成果，在過去的一年里，重慶市的債務風險在整體上是可控的。在房地產(chǎn)、金融和地方債務等多個領域，風險防控工作得到了深入的推進。區(qū)縣的債務控制和業(yè)務平臺的風險管理也取得了明顯