永興縣耕地保護國土空間專項規(guī)劃

（2021-2035年）

文本

永興縣自然資源局

二〇二四年一月

目錄

第一章規(guī)劃背景...................................................................1

第一節(jié)資源基礎...........................................................1

第二節(jié)成效與問題......................................................2

第三節(jié)形勢與挑戰(zhàn)......................................................6

第二章總體要求...................................................................8

第一節(jié)指導思想...........................................................8

第二節(jié)規(guī)劃原則...........................................................8

第三節(jié)規(guī)劃范圍.........................................................10

第四節(jié)規(guī)劃目標和任務............................................10

第三章嚴守耕地保護紅線................................................14

第一節(jié)落實耕地保護黨政同責................................14

第二節(jié)從嚴控制建設占用耕地................................16

第三節(jié)統籌耕地、園地、林地、草地空間布局....18

第四節(jié)加強特殊區(qū)域耕地保護和利用....................19

第四章強化永久基本農田特殊保護................................23

第一節(jié)科學劃定永久基本農田................................23

第二節(jié)鞏固永久基本農田劃定成果........................25

第三節(jié)嚴格永久基本農田占用與補劃....................26

第四節(jié)健全永久基本農田保護機制........................28

第五章嚴格耕地用途管制................................................30

第一節(jié)分類落實耕地利用優(yōu)先序............................30

0

第二節(jié)切實規(guī)范耕地占補平衡................................31

第三節(jié)嚴格落實耕地進出平衡................................32

第四節(jié)嚴肅處置違法違規(guī)占用耕地........................34

第六章保障重要農產品生產空間....................................37

第一節(jié)優(yōu)先保障糧食生產空間................................37

第二節(jié)切實保障“菜籃子”生產空間.........................38

第三節(jié)大力拓展農產品多樣化生產空間................39

第七章確實加強補充耕地管理........................................41

第一節(jié)積極拓展補充耕地空間................................41

第二節(jié)切實加強補充耕地管理................................43

第三節(jié)合理劃定補充耕地重點區(qū)域........................44

第四節(jié)統籌推進農村土地綜合整治........................45

第八章穩(wěn)妥有序推進耕地恢復........................................48

第一節(jié)科學劃定耕地恢復空間................................48

第二節(jié)實行耕地恢復年度計劃管理........................50

第三節(jié)確定耕地恢復重點區(qū)域................................51

第四節(jié)探索建立耕地恢復長效機制........................52

第九章多措并舉提升耕地質量........................................54

第一節(jié)大力推進高標準農田建設............................54

第二節(jié)全面推進耕作層土壤剝離再利用................55

第十章健全耕地保護管控體系........................................57

第一節(jié)貫徹落實耕地保護基礎制度........................57

第二節(jié)全面推行田長制............................................58

第三節(jié)完善耕地協同監(jiān)管機制................................60

第十一章重點項目.............................................................62

第一節(jié)旱改水重點項目............................................62

第二節(jié)耕地恢復重點項目........................................64

第三節(jié)高標準基本農田項目....................................66

第十二章強化規(guī)劃實施保障............................................67

第一節(jié)加強組織領導和統籌協調............................67

第二節(jié)加強規(guī)劃傳導和計劃實施............................68

第三節(jié)加快科技支撐和信息化建設........................68

第四節(jié)加強耕地保護機制探索創(chuàng)新........................69

第五節(jié)挖掘和傳播耕地的文化價值........................70

附表1耕地保護規(guī)劃指標表.............................................71

附表2耕地保護目標劃定情況表.....................................72

附表3補充耕地潛力和可恢復耕地資源潛力表.............73

附表4耕地保護相關指標分解表.....................................74

附表5補充耕地重點區(qū)域分布情況表.............................75

附表6重點項目工程安排表.............................................76

第一章規(guī)劃背景

第一節(jié)資源基礎

全縣大致呈“七林兩田一分地”的地類格局。全縣國土

總面積為197994.09公頃。2020年末，全縣耕地44.69萬畝，

占比15.05%；園地24.75萬畝，占比8.33%；林地187.35

萬畝，占比63.08%；草地1.74萬畝，占比0.58%；濕地

0.14萬畝，占比0.05%；農業(yè)設施建設用地3.53萬畝，占

比1.19%；城鎮(zhèn)用地3.65萬畝，占比1.23%；村莊用地

13.65萬畝，占比4.6%；區(qū)域基礎設施用地1.58萬畝，占

比0.53%；其他建設用地0.91萬畝，占比0.31%；陸地水域

10.48萬畝，占比3.53%；其他土地4.52萬畝，占比1.52%。

自然資源稟賦優(yōu)越。境內地形以山地和丘陵為主，地

域狹長形似蠶，東部多山，西部以丘陵為主，中部丘陵及

河谷平地間布，便江、永樂江流經境內。境內河網密布，

水系發(fā)達，多年平均水資源總量為19.21億立方米，2020

年水資源總量為19.25億立方米。地處亞熱帶季風濕潤氣候

區(qū)，四季明顯，氣候溫和，雨量充沛，無霜期長。

耕地空間總體呈現三大分區(qū)格局。2020年末，全縣耕

地44.69萬畝（含城鎮(zhèn)村范圍內耕地0.65萬畝）。按城鎮(zhèn)

村莊不打開統計，全縣耕地44.69萬畝中水田37.99萬畝、

占比84.99%，旱地6.70萬畝，占15.01%；城鎮(zhèn)村范圍內耕

地6507.48畝，其中建制鎮(zhèn)內耕地267.23畝，占比4.11%；

1

村莊內耕地6240.25畝，占比95.89%根據分布和利用特點，

全縣耕地可分為東部丘陵崗地區(qū)、中部平原河網區(qū)、西部

丘陵山地區(qū)。

東部丘陵崗地區(qū)。主要包括柏林鎮(zhèn)、大布江鄉(xiāng)、鯉魚

塘鎮(zhèn)、龍形市鄉(xiāng)、七甲鄉(xiāng)、太和鎮(zhèn)、樟樹鎮(zhèn)。區(qū)域耕地

20.46萬畝，占全縣耕地總量的45.78%。該地區(qū)以丘崗地貌

為主，土層深厚肥力高、灌溉水源充足，是重要的糧食生

產功能區(qū)。

中部平原河網區(qū)。主要包括便江街道、黃泥鎮(zhèn)、金龜

鎮(zhèn)、湘陰渡街道。區(qū)域耕地10.06萬畝，占全縣耕地總量的

22.51%。區(qū)域屬河谷平原，地勢較為平坦，耕地集中連片

度較高。立足較好的光熱水土條件和交通區(qū)位優(yōu)勢，打造

優(yōu)質農產品供應基地發(fā)展現代農業(yè)為該區(qū)域主攻方向。

西部丘陵山地區(qū)。主要是指高亭司鎮(zhèn)、馬田鎮(zhèn)、洋塘

鄉(xiāng)、油麻鎮(zhèn)、悅來鎮(zhèn)。區(qū)域耕地14.17萬畝，占全縣耕地總

量的31.71%。該地區(qū)以丘崗地貌為主。該區(qū)域農業(yè)資源豐

富，充分挖掘丘崗、山地生產潛力。

第二節(jié)成效與問題

永興縣委、縣政府始終站在維護糧食安全、生態(tài)安全

和社會穩(wěn)定的高度，堅持以“長牙齒”的硬措施落實最嚴格的

耕地保護制度，多措并舉，牢牢守住了耕地紅線，在實施

耕地數量、質量和生態(tài)“三位一體”保護方面取得顯著成效。

2

合理保障用地需求助推經濟社會發(fā)展。按照“要素跟著

項目走”的原則，全面聚焦服務穩(wěn)增長，從全力保障重大項

目落地、服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、支持“五好”園區(qū)建設，強化自

然資源要素保障。通過大力實施各類土地整治項目，積極

拓寬補充耕地來源，嚴格落實耕地占補數量和質量雙平衡

政策。近年來，全縣各類建設用地項目落地得以保障，城

鄉(xiāng)建設、新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化不斷推進。出臺允許耕

地指標掛網交易政策紅利，實現增減掛鉤、占補平衡耕地

指標總收益近4億元，有力推動了鄉(xiāng)村振興和經濟社會發(fā)

展。

統籌推進化零為整耕地布局逐步優(yōu)化。以土地整治為

重要抓手，大力推進高標準農田建設，推動了田、水、路、

林、村綜合整治，改造和新建了大批溝、渠、路、電等生

產生活設施，單位面積土地生產率明顯上升，極大地方便

了當地群眾的生產生活，為農業(yè)產業(yè)化、規(guī)?；?、機械化

打下了基礎。有力地推動了永興縣新農村建設工作步伐。

同時，通過因地制宜實施旱地改造水田工程、城鄉(xiāng)建設用

地增減掛鉤項目，探索推進全域土地綜合整治試點，著力

解決耕地細碎化和資源利用低效化問題，全縣耕地布局逐

步優(yōu)化。

提高耕地質量和糧食產能，維護國家糧食安全?！笆?/p>

五”以來，永興縣大力推進農村土地整治建設高標準農田，

3

耕地質量、農田產出率普遍提高，耕地保護工作功不可沒。

積極推進建設占用耕地耕作層剝離再利用，將擬被占用的

優(yōu)質耕地耕作層剝離，用于新增耕地提質、旱地改水田、

中低產田改造等，實現優(yōu)質耕地“搬家”；建立新增耕地耕種

補助制度，在土地開發(fā)項目預算中安排耕種補助資金，通

過對新增耕地的種植農戶進行補助，提高了農戶的耕種積

極性，加快了新增耕地“熟化”進程，新增耕地整體質量大幅

提高。

站在歷史和全局高度，仍需清醒看到，與“耕地必須實

至名歸，農田就是農田，而且必須是良田”的要求相比，全

縣耕地保護還存在一些突出問題。

違法占用耕地和亂占耕地建房問題仍然存在。國家明

確要求要采取“長牙齒”的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制

度，堅決遏制新增農村亂占耕地建房行為，積極穩(wěn)妥有力

有序有效推進整治工作。近年來，通過開展違法用地專項

整治行動，同時采取完善政策、清理批而未供土地和閑置

用地、加強監(jiān)管、嚴格精準執(zhí)法督察等措施，亂占耕地態(tài)

勢有所緩解。但衛(wèi)星監(jiān)測發(fā)現每月仍有一定數量耕地流失，

例行督察仍然發(fā)現違法違規(guī)建設占用耕地問題，尤其是亂

占耕地建房問題仍然存在。

耕地撂荒和耕地“非糧化”的問題依然嚴峻。由于比較

效益低，種糧補貼政策不完善導致農戶糧食種植積極性不

4

高，利用耕地發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚現象大量存在，工商

資本大規(guī)模流轉耕地改變耕地性質比較普遍。同時，大量

農民進城務工、農村青壯年勞動力短缺，直接導致耕地拋

荒問題突出。耕地撂荒和耕地“非糧化”成為耕地流失的主要

原因。從2012年第二次土地調查到2019年第三次國土調

查的8年間，全縣耕地面積凈減少7.61萬畝。

耕地后備資源確能開展實施的難度大。根據耕地后備

資源數據庫，國家下發(fā)圖斑和市縣增補圖斑總潛力永興縣

耕地后備資源的潛力為4.65萬畝，根據縣里掌握了解的實

際情況，能落實占補平衡的資源僅占五分之一，規(guī)模為

0.94萬畝。而根據永興縣國土空間總體規(guī)劃，規(guī)劃重點建

設項目擬占現狀耕地的規(guī)模為0.98萬畝，因此永興縣在落

實耕地占補平衡上存在很大壓力。

部門聯動和耕地保護意識有待提高。盡管共同保護機

制初步構建，但各部門法定職能與政策工具各不相同，部

門間形成的政策合力不夠，在具體工作中存在職責交叉、

邊界不清晰等問題。部分政府主觀上對耕地保護重視程度

仍不夠，缺乏系統保護意識，耕地保護主體責任不夠強，

存在保障發(fā)展中突破“用地常規(guī)”，放松用地節(jié)約集約利用的

約束，對違法違規(guī)占用耕地監(jiān)管不到位。此外，盡管實施

最嚴格的耕地保護制度，但部分農民依法用地的法律意識

淡薄，主觀意識上認為“耕者有其田”，享有自主處置、使用

5

耕地生產資料的財產權利，因此農民違法占用耕地建房或

改變耕地用途行為頻發(fā)，對嚴守耕地紅線造成較大的沖擊。

第三節(jié)形勢與挑戰(zhàn)

確保耕地“實至名歸”要求嚴格用途管制。黨中央、國

務院明確指出，耕地保護要求非常明確，耕地必須實至名

歸，農田就是農田，而且必須是良田。立足新發(fā)展階段，

要求必須把握好耕地保護與城鄉(xiāng)統籌、與經濟發(fā)展方式轉

變、與生態(tài)文明建設的內在聯系和發(fā)展規(guī)律，以用途管制

為核心全面落實耕地保護“雙平衡”制度。從全縣實際情況來

看，耕地非農化和非糧化情況基本呈逐年下降趨勢，但仍

然處于高位運行，尤其村民建房和挖塘養(yǎng)魚情況占比較大，

而且目前防止耕地“非糧化”的認識尚未統一，合力沒有形成。

面臨資源環(huán)境約束趨緊形勢下對創(chuàng)新保護機制提出新

要求。永興縣“十四五”發(fā)展規(guī)劃提出“一主兩軸三副”的縣域

城鎮(zhèn)空間發(fā)展布局。積極搶抓共建郴州大十字城鎮(zhèn)群，承

接粵港澳大灣區(qū)產業(yè)轉移建設機遇，對接郴州“強中心城區(qū)”

戰(zhàn)略，充分利用稀貴金屬、化工、冰糖橙等產業(yè)優(yōu)勢，城

鄉(xiāng)發(fā)展建設用地剛性需求仍然較大，未來各項建設將不可

避免占用一定數量的耕地，“?！薄坝谩毕酄幍拿苋找嫱怀?，

新的趨勢性變化給耕地保護工作帶來新的使命要求。耕地

結構性和區(qū)域性問題愈加凸顯，占補平衡壓力大，補充耕

地尤其是落實“先補后占、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”要求的

6

難度日趨加大，耕地保護面臨著數量、質量、生態(tài)等方面

的多重壓力。針對資源數量有限和分布不均衡的現狀，健

全耕地保護政策制度體系，構建合理的統籌調劑機制勢在

必行。

踐行人民至上理念要求突出保護農民利益。耕地既是

生產資料，也是生活資料，是安身立命之本。對農業(yè)大縣

相當數量的農民來說，種地依然是收入的重要來源，同時

土地也是廣大農民在城鄉(xiāng)間自由進退的心底依靠。為打造

粵港澳優(yōu)質果蔬、生豬供應基地、全國優(yōu)質煙葉生產基地，

“永興冰糖橙”“永興油茶”“永興四黃雞”“金鯉魚大米”“七甲

小黃?！薄坝琅d腐竹”“永興黑山羊”等品牌產業(yè)發(fā)展必然加速，

土地流轉趨勢必然導致耕地“非農化”“非糧化”問題加劇。因

此，統籌協調好耕地用途管制與廣大農民的切身利益，激

發(fā)農民搞農業(yè)生產特別是糧食生產的積極性，真正讓農民

得利，如何構建耕地保護與鄉(xiāng)村振興統籌發(fā)展的新格局是

當前及今后一段時期內需要解決的重大課題。

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第二章總體要求

第一節(jié)指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入

貫徹黨的二十大精神和習近平總書記關于耕地保護的重要

指示批示精神，嚴格落實黨中央、國務院和省委、省政府

關于耕地保護的重大決策部署，立足新發(fā)展階段，完整、

準確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，統籌

發(fā)展和安全，落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，堅持系統觀

念和最嚴格的耕地保護制度，扎實推進耕地數量、質量、

生態(tài)“三位一體”保護，采取“長牙齒”的硬措施，落實最嚴格

的耕地保護制度，實行耕地保護黨政同責、終身追責，確

保耕地實至名歸，切實保障糧食安全，為全面落實“三高四

新”戰(zhàn)略定位和使命任務，為湘粵綠色農副產品供給基地建

設夯實資源基礎。

第二節(jié)規(guī)劃原則

堅持國家立場，實行保護優(yōu)先。嚴格落實習近平總書

記關于“做好耕地保護是義不容辭的政治任務”的指示，提高

政治站位，自覺扛起全省糧食生產大縣的責任，堅持嚴的

基調，以“零容忍”的態(tài)度，采取長牙齒的硬措施，落實最嚴

格的耕地保護制度，提高糧食生產防災減災能力，穩(wěn)步提

升糧食產能。統籌協調好發(fā)展與保護關系，非農建設不占

8

或少占耕地，提高節(jié)約集約用地水平；嚴格耕地用途管制，

嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地或農業(yè)

設施用地，確保穩(wěn)定利用耕地面積不減少，質量有提升。

堅持系統思維，實行多措并舉。強化協同理念，牢固

樹立山水林田湖草沙生命共同體理念，推動耕地全程一體

化保護，嚴格落實規(guī)劃期耕地保護目標、永久基本農田保

護目標等指標，劃定耕地、林地、園地、草地、濕地及耕

地后備資源區(qū)等邊界。實行最嚴格的耕地目標管理、用途

管制、占補平衡、進出平衡、督察執(zhí)法、責任追究等制度，

堅持源頭嚴控、過程嚴管、違法嚴懲，推動形成任務明確、

措施有力、獎懲并舉的耕地保護新局面。

堅持問題導向，實行精準施策。立足當前耕地保護與

經濟社會發(fā)展矛盾突出、耕地占補平衡壓力日趨加大、補

充耕地質量不高以及耕地“非農化”“非糧化”現象突出等問題，

以嚴守耕地紅線為目標，貫徹“嚴緊實”的基本要求，尊重客

觀規(guī)律，因地制宜，精準施策，提高耕地保護政策的科學

性，建立保障保護更加有力、政策執(zhí)行更加順暢、智慧管

理更加高效的耕地保護機制，以更堅決的態(tài)度、更有力的

舉措落實最嚴格的耕地保護制度。

堅持壓實責任，實行全民保護。全面加強黨對耕地保

護工作的領導，實行耕地保護黨政同責，將耕地保護目標

作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。強化

9

落實耕地保護部門共同責任，全面建立縣鄉(xiāng)村及網格田長

體系，壓緊壓實各級黨委和政府耕地保護主體責任。堅持

人民主體地位，加大耕地保護宣傳力度，全面增強全社會

耕地保護責任意識，推動形成社會各界廣泛支持、主動參

與、共同管理，營造嚴格保護耕地的良好氛圍。

第三節(jié)規(guī)劃范圍

規(guī)劃范圍為永興縣行政轄區(qū)內的全部國土空間，包括

便江街道、湘陰渡街道2個街道,柏林鎮(zhèn)、馬田鎮(zhèn)、高亭司

鎮(zhèn)、黃泥鎮(zhèn)、金龜鎮(zhèn)、鯉魚塘鎮(zhèn)、油麻鎮(zhèn)、悅來鎮(zhèn)、樟樹

鎮(zhèn)、太和鎮(zhèn)10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及龍形市鄉(xiāng)、七甲鄉(xiāng)、大布江鄉(xiāng)、

洋塘鄉(xiāng)4個鄉(xiāng)，國土面積197994.09公頃。

第四節(jié)規(guī)劃目標和任務

足額帶位置分解下達耕地和永久基本農田保護目標，

全面推行“田長制”，嚴格落實耕地占補平衡和進出平衡，積

極穩(wěn)妥推進耕地恢復。

到2025年，落實耕地保護目標44.69萬畝，永久基本

農田保護面積40.71萬畝，具有永興特色的全程一體化和數

量、質量、生態(tài)“三位一體”耕地保護利用體系基本形成。到

2035年，落實耕地保護目標44.47萬畝，永久基本農田保

護面積40.63萬畝，耕地保護目標任務全面完成，全縣耕地

和永久基本農田數量穩(wěn)定、耕地質量水平穩(wěn)步提升，耕地

10

生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，任務明確、責任落實、措施有力、獎

懲并舉的耕地保護機制全面構建，現代化、法治化的耕地

保護體系基本建成。

嚴格落實耕地保護目標，牢牢守住耕地保護紅線。按

照“先農田、再生態(tài)、后城鎮(zhèn)”的順序，統籌劃定落實耕地和

永久基本農田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，

足額帶位置落實耕地保護目標，對占用的耕地嚴格落實占

補平衡或進出平衡，確保耕地總量不減少。

強化永久基本農田特殊保護，穩(wěn)定優(yōu)質耕地布局。逐

地塊劃定永久基本農田，建立永久基本農田數據庫，明確

重點用于發(fā)展糧食生產，特別是水稻生產空間；強化永久

基本農田對各類建設布局的約束，落實占用和補劃永久基

本農田踏勘論證和動態(tài)調整更新制度，確保永久基本農田

補足補優(yōu)，布局總體穩(wěn)定。

嚴格落實耕地用途管制，堅決遏制耕地“非農化”防止

“非糧化”。實行新增建設用地規(guī)劃計劃管控，非農業(yè)建設

占用耕地嚴格落實先補后占和占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水

田補水田，積極拓寬途徑補充可長期穩(wěn)定利用耕地。嚴格

管控耕地轉為其他農用地，對耕地轉為其他農用地及農業(yè)

設施建設用地實行年度進出平衡。

拓展農產品生產空間，保障農產品有效供給。落實主

體功能區(qū)戰(zhàn)略制度，因地制宜，優(yōu)化農業(yè)生產力空間布局，

11

優(yōu)先保障糧食生產空間，切實保障“菜籃子”產業(yè)空間，大力

優(yōu)化農產品多樣化生產空間，確保糧食、蔬菜、農產品有

效供給。

穩(wěn)妥有序推進耕地恢復，引導耕地集中布局?？茖W評

價耕地恢復資源，劃定耕地恢復空間，按照年度恢復計劃

管理積極穩(wěn)妥推進耕地恢復，引導在陡坡山地上種植苗木，

林木，將平原耕地種植苗木，林木的逐步恢復為耕地，用

山上換山下，實現區(qū)域置換，實現耕地布局優(yōu)化。

加強耕地質量建設，全面提升糧食生產能力。大力推

進高標準農田建設，規(guī)劃期逐步將永久基本農田全部建設

集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產高產、生態(tài)友好的高標準農田；

因地制宜有序實施旱地改造水田工程，有效提升糧食產能；

全面推進耕地耕作層土壤剝離再利用，切實保護優(yōu)質耕地

資源。

健全耕地保護政策制度體系，提升耕地治理能力。以

土地管理法、基本農田保護條例等耕地保護法律為支撐，

加快完善耕地保護制度建設，全面推行“田長制”，全面推進

耕地保護信息化建設進程，切實提升智慧耕地監(jiān)管水平。

表2-1耕地保護規(guī)劃指標表

單位：萬畝

指標到2025年到2035年指標屬性

耕地保護目標44.6944.47約束性

永久基本農田保護面積40.7140.63約束性

永久基本農田儲備區(qū)規(guī)模0.410.41預期性

12

補充耕地任務量0.40.98預期性

恢復耕地任務量2.626.28預期性

糧食播種面積68.2168.21預期性

高標準農田建設任務7.7440.63?預期性

注：高標準農田建設任務為2021-2025年新增高標準基本農田面積，帶?的為累計

值。

13

第三章嚴守耕地保護紅線

耕地是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。新時期、新形勢、

新任務，耕地保護要切實發(fā)揮黨舉旗定向、統領全局的引

領作用，全面壓實耕地保護黨政同責，堅持最嚴格的耕地

保護制度，從嚴控制建設占用耕地，統籌優(yōu)化農用地空間

布局，強化特殊區(qū)域耕地的保護和利用，夯實筑牢國家糧

食安全基礎，開創(chuàng)耕地保護新局面，確保耕地實至名歸。

第一節(jié)落實耕地保護黨政同責

帶位置下達耕地保護任務。以資源環(huán)境承載能力和國

土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，統籌劃定落實三條控制線，

把耕地和永久基本農田放在首要和優(yōu)先位置，實現現狀耕

地應保應保、應劃盡劃。將44.69萬畝耕地和40.71萬畝永

久基本農田作為到2025年必須守住的耕地保護紅線任務，

明確44.47萬畝耕地和40.63萬畝永久基本農田帶位置下達

至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村，作為到2035年必須守住的耕地保護紅線

任務，規(guī)劃期占用的耕地嚴格落實占補平衡或進出平衡，

確保耕地總量不減少。壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府責任，實行黨政

同責，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府層層簽訂糧食安全和耕地保護目標

責任書，落實耕地保護黨政同責、實行嚴格考核、一票否

決、終身追責。

嚴格落實建設占用耕地占補平衡。實行新增建設用地

14

規(guī)劃計劃管控，嚴格項目用地審查，全力避讓或減少占用

耕地。嚴格落實補充耕地任務，合理落實市級下達年度補

充耕地開發(fā)計劃。通過有序安排土地整治、高標準農田建

設、旱地改水田、耕地后備資源開發(fā)等工程措施補充可以

長期穩(wěn)定利用的耕地，力爭規(guī)劃期補充耕地任務0.98萬畝，

為落實耕地占補平衡提供資源保障。

全面落實年度耕地進出平衡。嚴格控制耕地轉為林地、

草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地，確需轉變

用途的，應落實耕地“進出平衡”，補足同等數量、質量的可

長期穩(wěn)定利用耕地。轉出和轉進耕地地塊實現數圖和實地

一致。

全面推行“田長制”。建立縣、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）田長體

系及“三員”（協管員、農技員、執(zhí)法員）聯農戶機制，構建

“縣級統籌協調、鄉(xiāng)級分級負責、村組具體落實”的田長制責

任機制及覆蓋全域、責任到人、監(jiān)管到位的耕地保護監(jiān)管

網絡，全面建立田長調度機制、督導巡查制度、情況報告

制度和網格化管理制度等配套制度。縣級田長對全縣耕地

保護目標、永久基本農田保護、耕地占補平衡和“進出平衡”、

糧食生產負主體責任。鄉(xiāng)級田長負責組織實施耕地和永久

基本農田保護利用工作。村級田長主要負責及時發(fā)現、制

止、報告違法占用耕地行為，開展勸耕促耕行動。協管員

負責日常巡查，動態(tài)掌握所管轄范圍內耕地保護利用情況，

15

對耕地“非農化”“非糧化”和拋荒等行為進行勸誡。農技員負

責耕地種植、管理并指導開展種植技術服務，協助做好耕

地棄耕拋荒防控工作。執(zhí)法員負責宣傳耕地保護法律法規(guī)，

查處村級轄區(qū)內涉及耕地違法行為。農戶（經營戶）負責

對自己所承包或經營的耕地進行保護和耕種，及時向“三員”

報告侵占或破壞耕地的違法行為。

專欄3-1耕地保護目標劃定規(guī)則

劃入耕地保護任務的必須是現狀耕地，以2020年國土變更調查成果為基

礎，2021年恢復的耕地經認定可納入耕地保護任務。

下列現狀耕地未納入耕地保護目標：（1）截止到2021年底，在自然資源部

監(jiān)管系統備案，已依法批準且落實占補平衡即將建設的；（2）根據2014-2020

年已下達退耕還林還草計劃和要求，在“三調”耕地上實施退耕還林還草，但尚

未成林、成草的；（3）截止到2021年底，在自然資源部監(jiān)管系統備案的農業(yè)設

施建設占用的；（4）自然保護地核心區(qū)范圍內的；（5）飲用水水源一級保護

區(qū)內的；（6）河湖范圍內根據淹沒頻次經認定需退出的，其中“二調”為耕地、

“三調”仍然為耕地的，原則上應納入耕地保護目標；（7）補充耕地指標庫結余

的耕地；

在不妨礙行洪安全和供水安全的前提下，對河湖范圍內不同情形耕地依法

依規(guī)分類處理?！岸{”為耕地“三調”仍為耕地的，原則上應納入耕地保護任

務。對于以下情形，經認定可以不納入耕地保護任務：（1）位于主河槽類的耕

地；（2）洪水頻繁上灘的耕地（位于10年一遇洪水位以下）；（3）長江平垸

行洪“雙退”圩垸內的耕地；（4）水庫征地線以下的耕地。

第二節(jié)從嚴控制建設占用耕地

落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，按照“盡量不占或少占耕地”要求，

嚴格控制全縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、基礎設施建設和農村建設占

用耕地規(guī)模和布局。建設項目確需占用耕地的，應當依據

國土空間規(guī)劃“一張圖”開展選址論證。

16

推進城鎮(zhèn)集約集聚發(fā)展。嚴格按照“先農田，再生態(tài)，

后城鎮(zhèn)”統籌布局，統籌發(fā)展和安全，全面保障中心城區(qū)，

碧塘產業(yè)園、湘陰渡化工產業(yè)園、柏林產業(yè)園、太和產業(yè)

園等特色產業(yè)園區(qū)發(fā)展的同時，嚴格落實不占或少占耕地

的原則，推動城鎮(zhèn)緊湊發(fā)展和節(jié)約集約用地。對城鎮(zhèn)開發(fā)

邊界內耕地實行特殊管理，明確分階段利用計劃。從占用

耕地的規(guī)模、布局、質量、集中連片程度等方面開展占用

耕地的必要性論證，盡量避讓長期穩(wěn)定利用耕地，同時落

實好耕地“先補后占”“占一補一”“占水田補水田”。根據建設

占用時序，結合區(qū)域內新開墾耕地、土壤改良和污染治理

等項目安排，對建設占用集中連片優(yōu)質耕地落實耕作層土

壤剝離再利用，切實保護優(yōu)質耕地資源。大力推進土地利

用計劃“增存掛鉤”，將批而未供和閑置土地數量作為新增建

設用地計劃的重要測算指標，逐年減少批而未供、閑置土

地多和處置不力地區(qū)的新增建設用地計劃安排。

優(yōu)化基礎設施選址布局。發(fā)揮規(guī)劃對基礎設施建設的

引導作用，協調推進對全局具有重要影響的重大基礎設施

建設。統籌各類基礎設施布局，強化重要區(qū)域性基礎設施

用地的預留和管控，項目選址少占或不占永久基本農田，

減少對國土空間的分割和過度占用。大力推進G4京港澳高

速公路耒陽至宜章段擴容工程、安仁金紫仙抽水蓄能電站

（永興段）、永興火力發(fā)電、耒水航道永興段提質改造、

17

永興港區(qū)、永興龍山通用機場、永興縣金都汽車站、永興

縣銀都汽車站等重點基礎設施建設。根據自然地理條件和

耕地分布情況，區(qū)分項目類型，按照建設用地標準和節(jié)約

集約用地要求，項目選址以節(jié)約集約用地為原則，從項目

建設的必要性、選址的合理性及建設用地定額標準等方面

開展占用耕地必要性論證，科學確定項目總用地規(guī)模中耕

地和永久基本農田占比上限。

統籌優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局。重點優(yōu)化鄉(xiāng)村生活空間布局，

嚴格保護農業(yè)生產空間和鄉(xiāng)村生態(tài)空間。立足永興縣資源

優(yōu)勢，合理確定村莊建設邊界。充分挖掘村莊范圍用地潛

力，嚴格控制新增農村建設占用耕地數量。嚴格執(zhí)行“一戶

一宅”政策，合理安排鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動一二三產業(yè)融合

發(fā)展，嚴格控制新增農村道路、畜禽養(yǎng)殖設施、水產養(yǎng)殖

設施和破壞耕作層的種植業(yè)設施等農業(yè)設施建設用地使用

一般耕地。鼓勵農業(yè)生產和村莊建設用地復合利用，通過

全域土地綜合整治等途徑，推進農用地整理和建設用地整

理，盤活集體經營性建設用地，保障農村建設用地需要。

第三節(jié)統籌耕地、園地、林地、草地空間布局

統籌優(yōu)化農用地空間布局?；谧匀坏乩砀窬郑Y合

適宜性原則，按照耕地，園地、林地，草地的優(yōu)先序，逐

步通過實施耕地進出平衡，優(yōu)化農用地空間布局。在確保

耕地總量不減少的前提下，逐步調整不符合自然地理條件

18

的土地利用方式，引導在陡坡山地上種植苗木、林木，將

平原耕地上種植苗木，林木的逐步恢復為耕地，用山上換

山下，實現區(qū)域置換?？茖W利用灘涂等未利用地發(fā)展設施

農業(yè)，引導設施農業(yè)產能向非耕地地區(qū)適度轉移。嚴格管

控進出平衡的耕地質量，將難以或不宜長期穩(wěn)定利用耕地，

逐步置換為長期穩(wěn)定利用耕地，總體提升耕地質量。

科學有序推進退耕還林還草。深入貫徹落實習近平生態(tài)

文明思想，科學實施退耕還林還草，實事求是進行生態(tài)退耕。

坡度大于25度且未采取水土保持措施的耕地、不能實現水土

保持或者重要水源地15-25度坡耕地、嚴重沙化、荒漠化和

石漠化的耕地、嚴重污染且無法修復的耕地、移民搬遷后確

實無法耕種的耕地、國務院規(guī)定的其他應當退出的耕地可納

入生態(tài)退耕范圍。生態(tài)退耕后的土地，不得擅自轉為建設用

地。禁止擅自將永久基本農田、土地整理新增耕地和坡改梯

耕地等納入生態(tài)退耕范圍。

第四節(jié)加強特殊區(qū)域耕地保護和利用

生態(tài)保護紅線內耕地。全縣生態(tài)保護紅線內耕地

1268.38畝。為落實自然保護地管控要求，規(guī)劃期對自然保

護地核心區(qū)范圍內耕地實行穩(wěn)妥有序退耕；自然保護地核

心區(qū)外的耕地，允許在不擴大現有耕地的前提下，開展種

植活動，可修筑必要的生產生活設施。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內耕地。全縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內耕地

19

328.72畝，其中水田52.56畝，旱地276.16畝。在城鎮(zhèn)開

發(fā)邊界集中建設區(qū)進行成片開發(fā)，應組織編制土地征收成

片開發(fā)方案納入國民經濟和社會發(fā)展年度計劃，并報省級

人民政府批準。成片開發(fā)占用耕地的，應對占用必要性、

合理性和用地規(guī)模開展論證，編制年度占用時序安排及補

充耕地方案，作為建設用地審批的依據。根據建設占用時

序，結合新開墾耕地、土壤改良和污染耕地治理、高標準

農田建設、土地復墾等項目安排，編制耕作層土壤剝離再

利用規(guī)劃方案。

河湖管理范圍內耕地。全縣位于河湖高水位線范圍內

耕地1538.56畝。對河湖管理范圍內耕地，在不妨礙行洪、

蓄洪和輸水等功能的前提下依法依規(guī)分類處理。其中位于

主河槽內、洪水上灘頻繁、水庫征地線以下、長江平垸行

洪“雙退”圩垸內的不穩(wěn)定耕地，不納入耕地保護目標任務，

有序退出。對于納入耕地保護目標的耕地，不得新建、改

建、擴建生產圍堤，不得種植妨礙行洪的高稈作物，禁止

建設妨礙行洪的建筑物、構筑物。

嚴格管控類耕地。全縣嚴格管控類耕地2746.69畝（數

據來源于湖南省耕地土壤與農產品重金屬污染加密調查成

果），其中水田為2443.59畝，旱地面積為303.10畝。主

要分布在柏林鎮(zhèn)、太和鎮(zhèn)。針對農用地土壤污染狀況進行

分類施策，把全縣耕地劃分為優(yōu)先保護類、安全利用類和

20

嚴格管控類，對優(yōu)先保護類耕地實行嚴格保護，確保面積

不減少、土壤環(huán)境質量不下降；對安全利用類耕地因地制

宜選擇技術模式，定期開展土壤和農產品協調監(jiān)測與評價，

確保種出合格糧；對嚴格管控類耕地全面開展種植結構調

整,退出水稻生產。同時探索綜合種養(yǎng)等耕地安全利用種養(yǎng)

技術模式。鼓勵采用物理改良技術、原位化學修復和異位

化學修復等化學改良技術以及生物改良技術對嚴格管控類

耕地進行改良。

“批而未用”耕地。全縣“批而未用”耕地1700.54畝。將

已批準建設但尚未建設的耕地實行單獨管理，納入衛(wèi)星監(jiān)

測重點監(jiān)測對象，對耕地使用狀況開展動態(tài)監(jiān)測。已經辦

理審批手續(xù)的非農業(yè)建設占用耕地，一年內不用而又可以

耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢

復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建

設的，應當按照省內規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)二年未使用的，

經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單

位的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交

由原農村集體經濟組織恢復耕種。

城鎮(zhèn)村范圍內耕地。全縣城鎮(zhèn)村范圍內耕地0.65萬畝。

對城鎮(zhèn)村范圍內耕地實行單獨管理，未被依法批準建設占

用前按照現狀耕地管理，嚴格按要求落實耕種。依托村莊

規(guī)劃引導鄉(xiāng)村建設合理用地，村民建房、農村公共公益設

21

施、農村一二三產業(yè)融合發(fā)展用地、設施農業(yè)用地等用地

應優(yōu)先使用村莊范圍內土地。規(guī)劃期占用的按要求嚴格落

實占補平衡或進出平衡。

22

第四章強化永久基本農田特殊保護

永久基本農田是耕地的精華，永久基本農田一經劃定，

任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。堅持最嚴格

的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，以守住永久基

本農田控制線為目標，以建立健全“劃、建、管、補、護”長

效機制為重點，鞏固劃定成果，完善保護措施，提高監(jiān)管

水平。

第一節(jié)科學劃定永久基本農田

科學合理下達目標任務。依據現狀耕地分布，根據耕

地質量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，優(yōu)先從在建

或已建成高標準農田、糧食主產區(qū)及蔬菜生產基地內、有

良好水利的水土保持設施的優(yōu)質耕地劃入永久基本農田，

確保永久基本農田為可長期穩(wěn)定利用耕地。注重與生態(tài)空

間和城鎮(zhèn)發(fā)展空間的銜接，到2035年，全縣永久基本農田

面積不少于40.63萬畝。

足額劃定落實永久基本農田。按照耕地和永久基本農

田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，統籌劃定落實

三條控制線。在確保三條控制線不交叉不重疊不沖突前提

下，依據“總體穩(wěn)定、局部微調、應保盡保、量質并重”要求，

合理確定永久基本農田布局。優(yōu)先將大面積、集中連片、

糧食主產區(qū)及蔬菜生產基地內、有良好的水利和水土保持

23

設施的高質量耕地、城鎮(zhèn)周邊、交通沿線易被占用的優(yōu)質

耕地優(yōu)先劃為永久基本農田。

推進永久基本農田上圖入庫。將永久基本農田逐圖斑

落實到地塊，納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理。鄉(xiāng)

（鎮(zhèn)）人民政府向社會公告永久基本農田位置、范圍。嚴

禁通過擅自調整國土空間規(guī)劃等方式，規(guī)避永久基本農田

農用地轉用或者土地征收的審批。

專欄4-1永久基本農田劃定規(guī)則

永久基本農田原則上在長期穩(wěn)定利用耕地上劃定。優(yōu)先將以下長期穩(wěn)定利

用耕地劃入:（1）經國務院農業(yè)農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準

確定的糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地；（2）有良好的水利

與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田和已建

成的高標準農田范圍內的耕地；（3）蔬菜生產基地；（4）農業(yè)科研、教學試

驗田內的耕地；（5）土地綜合整治新增加的耕地；（6）土層深厚、土壤性狀

良好的耕地；（7）國務院規(guī)定應當劃為永久基本農田的其他耕地。

原永久基本農田范圍內的可以長期穩(wěn)定利用耕地布局保持總體穩(wěn)定。在劃

足劃優(yōu)永久基本農田的前提下，屬于以下情形的原永久基本農田范圍內的可以

長期穩(wěn)定利用耕地，在說明理由并提供舉證材料后，可調出原永久基本農田：

（1）以土壤污染詳查結果為依據，土壤環(huán)境質量類別劃分成果劃定為嚴格管

控類的耕地，且無法恢復治理的；（2）已明確具體選址、近期擬建設的省級

及以上規(guī)劃明確的重大建設項目確實難以避讓，用地已統籌納入國土空間規(guī)劃

“一張圖”擬占用的；（3）經依法批準的原土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃

明確的建設用地范圍，經一致性處理后納入國土空間規(guī)劃“一張圖”的；（4）

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內零星分布的；（5）《全國礦產資源規(guī)劃（2021-2025年）》確

定的戰(zhàn)略性礦產中的鈾、鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、中重稀土礦開采確

實難以避讓；且已依法設采礦區(qū)露天采礦的。

下列耕地不得劃為永久基本農田：（1）根據國家規(guī)定需要退耕還林、還

牧、還草、還湖的耕地；（2）坡度大于25°且未采取水土保持措施的耕地；

（3）因生產建設或者自然災害嚴重損毀且不能恢復耕種的耕地、河道兩岸堤

防范圍內不適宜或者難以穩(wěn)定利用的耕地；（4）嚴重污染納入農用地嚴格管

控且無法恢復治理的耕地；（5）位于自然保護地核心保護區(qū)的耕地；（6）國

務院規(guī)定不得劃為永久基本農田的其他耕地。

24

第二節(jié)鞏固永久基本農田劃定成果

科學評價永久基本農田劃定成果。以“三區(qū)三線”劃定的

永久基本農田為基礎，從永久基本農田是否存在劃定不實

和布局結構不合理等方面，分析永久基本農田中因劃定規(guī)

則等原因遺留未處理的問題。

——核實劃定不實情況。通過利用遙感影像信息智能

解譯技術、市縣上報、油茶種植細化調查數據、年度變更

調查成果、部耕地衛(wèi)片圖斑和月清“三地兩礦”圖斑以及等數

據分析，全縣已劃定永久基本農田內“非農化”“非糧化”問題

地塊0.55萬畝，主要包括設施農用地占用、交通、能源、

水利、軍事項目建設占用、農村基礎設施建設占用、違法

違規(guī)占用永久基本農田建房、建墳、采砂、采石、取土等

情形。

——分析布局優(yōu)化潛力。針對全縣永久基本農田劃定

不實問題，為優(yōu)化永久基本農田布局，從現有耕地、2021

年和2022年新增耕地方面評估永久基本農田補劃潛力。全

縣現有耕地潛力即可滿足永久基本農田劃定不實問題的調

整優(yōu)化。

明確永久基本農田布局優(yōu)化方案。按照“總體穩(wěn)定、布

局優(yōu)化、嚴格管控”的要求，在確保耕地數量有增加、質量

有提升、生態(tài)有改善、空間布局有優(yōu)化的前提下依據國家

有關要求分類調整永久基本農田布局。

25

——積極推進問題圖斑就地整改。針對2021年新增耕

地“非農化”“非糧化”地塊，制定整改恢復實施方案，積極推

進問題圖斑就地整改。

——通過圖斑空間置換優(yōu)化布局。基于縣域平衡原則，

將優(yōu)質的一般耕地與永久基本農田劃定不實圖斑進行空間

置換，引導永久基本農田集中連片布局，實現總體布局優(yōu)

化。

優(yōu)化永久基本農田結構。推進永久基本農田集中連片

整治，通過土地開發(fā)整理復墾和高標準農田建設等，將零

星分散等劣質耕地逐步調出，土層深厚、土壤性狀良好的

優(yōu)質耕地等量劃入，促進零星分散的永久基本農田集中連

片，逐步解決現有永久基本農田“劃遠不劃近”“劃劣不劃優(yōu)”

等問題，確保永久基本農田數量不減、質量更優(yōu)、布局更

加合理。

第三節(jié)嚴格永久基本農田占用與補劃

嚴格控制建設占用。強化永久基本農田對各類建設布

局的約束，嚴格限制非農建設占用永久基本農田條件，一

般建設項目不得占用，針對符合占用條件的重大建設項目，

建立選址論證制度。屬于確實難以避讓永久基本農田的，

必須在項目可行性研究階段開展選址論證，對占用的必要

性、合理性、補劃方案的可行性進行嚴格論證。

26

專欄4-2符合占用永久基本農田的情形

重大建設項目：國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確

實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批

準。重大建設項目包括：（1）黨中央、國務院明確支持的重大建設項目；

（2）按《關于梳理國家重大項目清單加大建設用地保障力度的通知》（發(fā)改投

資〔2020〕688號）要求，列入需中央加大用地保障力度清單的項目；（3）中

央軍委及其有關部門批準的軍事國防類項目；（4）納入國家級規(guī)劃的機場、鐵

路、公路、水運、能源、水利項目；（5）省級公路網規(guī)劃的省級高速公路和連

接原深度貧困地區(qū)直接為該地區(qū)服務的省級公路項目；（6）原深度貧困地區(qū)、

集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣省級以下基礎設施、民生發(fā)展等

項目。

土地整治：在土地整理復墾開發(fā)和高標準農田建設中，開展必要的灌溉及

排水設施、田間道路、農田防護林等配套建設涉及少量占用或優(yōu)化永久基本農

田布局的，要在項目區(qū)內予以補足；難以補足的，縣級自然資源主管部門要在

縣域范圍內同步落實補劃任務。全域土地綜合整治區(qū)域內涉及永久基本農田調

整的，應編制調整方案并按有關規(guī)定辦理，調整方案應納入村莊規(guī)劃。

生態(tài)用地：黨中央、國務院確定建設的重大生態(tài)建設項目，確實難以避讓

永久基本農田的，按有關要求調整補劃永久基本農田。省級人民政府為落實黨

中央、國務院決策部署，提出具有國家重大意義的生態(tài)建設項目，經國務院同

意，確實難以避讓永久基本農田的，按照有關要求調整補劃。其他景觀公園、

湖泊濕地、植樹造林、建設綠色通道和城市綠化隔離帶等人造工程，嚴禁占用

永久基本農田。

礦山修復：已有因采礦塌陷確實無法恢復原用途的農用地，涉及永久基本

農田的按規(guī)定進行調整補劃，并納入國土空間規(guī)劃。

探礦采礦：（1）石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣等油氣戰(zhàn)略性礦產的地質

勘查，經批準可臨時占用永久基本農田布設探井。在試采和取得采礦權后轉為

開采井的，可直接依法辦理農用地轉用和土地征收審批手續(xù)，按規(guī)定補劃永久

基本農田；（2）煤炭等非油氣戰(zhàn)略性礦產，礦業(yè)權人申請采礦權涉及永久基本

農田的，根據露天、井下開采方式實行差別化管理。對于露天方式開采，開采

項目應符合占用永久基本農田重大建設項目用地要求；對于井下方式開采，礦

產資源開發(fā)利用與生態(tài)保護修復方案應落實保護性開發(fā)措施。井下開采方式所

配套建設的地面工業(yè)廣場等設施，要符合占用永久基本農田重大建設項目用地

要求。（3）已設礦業(yè)權與永久基本農田空間重疊的，各級地方自然資源主管部

門要加強永久基本農田保護、土地復墾等日常監(jiān)管，允許在原礦業(yè)權范圍內辦

理延續(xù)變更等登記手續(xù)。已取得探礦權申請劃定礦區(qū)范圍或探礦權轉采礦權的

按上述煤炭等非油氣戰(zhàn)略性礦產管理規(guī)定執(zhí)行。礦業(yè)權人申請擴大勘查區(qū)塊范

圍或擴大礦區(qū)范圍、申請將勘查或開采礦種由戰(zhàn)略性礦產變更為非戰(zhàn)略性礦

產，涉及與永久基本農田空間重疊的，按新設礦業(yè)權處理。礦業(yè)權人不依法履

行土地復墾義務的，不得批準新設礦業(yè)權，不得批準新的建設用地。

嚴格補劃任務落實。重大建設項目占用永久基本農田

的，按照“數量不減、質量不降、布局穩(wěn)定”的原則，必須在

27

可以長期穩(wěn)定利用耕地上落實永久基本農田補劃任務，補

劃地塊應當符合永久基本農田劃定要求，盡量與原永久基

本農田連片集聚，原則上優(yōu)先從永久基本農田儲備區(qū)中選

取。儲備區(qū)中難以補足的，在縣域范圍內其他優(yōu)質耕地中

補劃；縣域范圍內無法補足的，可在市域范圍內補劃；市

域范圍內無法補足的，申請在省域范圍內補劃。優(yōu)先將已

建成高標準農田補劃為永久基本農田。建立踏勘論證制度，

對占用永久基本農田的必要性、合理性和補劃方案的可行

性進行踏勘論證，并在用地預審中進行實質性審查，確保

占用永久基本農田必要合理，確保補劃永久基本農田數量、

質量可靠，圖、數、庫、實地一致。

更新完善永久基本農田數據庫。根據自然資源部關于

永久基本農田動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管的要求，依托全國永久基本農

田動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統，針對當前法律和相關政策規(guī)定的允

許占用調整永久基本農田的情形，在永久基本農田布局調

整完成后，按照最新的數據庫標準進行數據建庫，逐級開

展數據庫質量檢查，逐級匯交到省進行質量檢查，合格后

報部，實現動態(tài)更新管理。

第四節(jié)健全永久基本農田保護機制

完善永久基本農田保護補償機制。探索實行耕地保護

激勵性補償，銜接有關涉農補貼政策，加大對耕地特別是

永久基本農田保護的財政補貼制度，實行保護責任與財政

28

補貼相掛鉤，充分調動鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府保護耕地與永久

基本農田的積極性。探索建立耕地保護基金，落實對承擔

永久基本農田保護任務的農村集體經濟組織和農戶的直接

補貼，充分調動農民對永久基本農田保護的積極性與主動

性。

構建永久基本農田動態(tài)監(jiān)管機制。依托全國永久基本

農田動態(tài)監(jiān)管系統，及時動態(tài)更新永久基本農田劃定數據

庫，納入自然資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，作為

土地審批、衛(wèi)片執(zhí)法、土地督察的重要依據。對調整永久

基本農田布局的建設項目實行清單式管理，通過信息化監(jiān)

管平臺、“雙隨機一公開”以及不定期檢查等方式，對補劃永

久基本農田的數量、質量進行動態(tài)監(jiān)管，實現永久基本農

田調整、補劃全鏈條管理。

強化執(zhí)法監(jiān)督和保護考核機制。切實加大對永久基本

農田的執(zhí)法監(jiān)察力度，充分應用各級執(zhí)法監(jiān)管平臺，加強

日常監(jiān)管。加強自然資源與紀檢監(jiān)察、檢察、法院、公安、

審計、發(fā)展改革等單位的聯處聯動。嚴格規(guī)范涉嫌耕地犯

罪案件移送工作。落實縣、鄉(xiāng)級政府保護耕地主體責任，

開展年度地方政府耕地保護責任考核。

29

第五章嚴格耕地用途管制

立足全縣耕地資源稟賦，分區(qū)分類落實耕地用途管制

制度，對永久基本農田實行特殊保護，嚴格管控一般耕地

轉為其他農用地，嚴格規(guī)范耕地占補平衡進出平衡，嚴肅

處置違法違規(guī)占用耕地問題，堅決遏制耕地“非農化”，防止

“非糧化”。

第一節(jié)分類落實耕地利用優(yōu)先序

耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼

草飼料生產，在優(yōu)先滿足糧食和食用農產品生產基礎上，

適度用于非食用農產品生產，對市場明顯過剩的非食用農

產品，要加以引導，防止無序發(fā)展。

永久基本農田。全縣劃定永久基本農田為40.63萬畝,占

全縣耕地面積的90.92%。重點用于發(fā)展糧食生產，特別是

保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。充分利用冬

閑季節(jié)發(fā)展油菜、蔬菜、綠肥生產，提升地力。在永久基

本農田范圍內劃定糧食生產功能區(qū)和非糧食生產功能區(qū)。

糧食生產區(qū)嚴格用于糧食生產，在耕地上每年至少種植一

季糧食作物和符合國土調查的耕地認定標準，采取糧食與

非糧食作物間作、輪作、套種的土地利用方式；非糧食生

產功能區(qū)主要為現狀種植棉、油、糖、蔬菜等非糧食作物

的區(qū)域，可以維持現有種植利用狀況不變，也可以結合國

30

家和地方種糧補貼有關政策引導向種植糧食作物調整。

一般耕地。主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產

品及飼草飼料生產。在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地

類改變的前提下，可以適度種植其他農作物。嚴格控制一

般耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建

設用地，一般耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及

農業(yè)設施建設用地的，落實年度耕地“進出平衡”。

第二節(jié)切實規(guī)范耕地占補平衡

落實耕地占補平衡要求。規(guī)劃至2035年，全縣擬建設

占用耕地0.98萬畝。非農業(yè)建設經批準占用耕地的，按照

“占多少，補多少”的原則，由占用耕地的單位負責補充與所

占用耕地數量和質量相當的耕地，嚴格落實先補后占和占

一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田。沒有條件補充或者補

充的耕地不符合要求的，應當按規(guī)定繳納耕地開墾費，或

者通過調劑使用補充耕地指標的方式落實耕地占補平衡。

明確應落實占補平衡范圍。現狀為耕地的，按照耕地

地類報批，應依法落實耕地占補平衡。對未納入耕地保護

目標的耕地和城鎮(zhèn)村范圍內耕地同等嚴格落實耕地占補平

衡?，F狀為非耕地，但經實施土地開發(fā)整理等項目開墾成

耕地且經驗收確認，并在自然資源部“全國耕地占補平衡動

態(tài)監(jiān)管系統”入庫的，按照耕地地類報批。農村村民建住宅，

應當盡量使用原有的宅基地和村內空閑地，不得占用永久

31

基本農田；確需占用永久基本農田以外耕地的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人

民政府落實耕地占補平衡。

拓寬補充耕地來源渠道。強化補充耕地源頭管控，充

分利用土地開發(fā)整理復墾、旱地改水田、土地綜合整治、

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、高標準農田建設等各類項目，對

零星、分散的耕地后備資源進行打捆開發(fā)，穩(wěn)妥推進農村

閑置、廢棄宅基地及礦山等建設用地退出，積極拓展補充

耕地途徑；積極支持在可以墾造耕地的荒山荒坡上種植果

樹、林木，發(fā)展林果業(yè)，同時將在平原地區(qū)種植果樹、植

樹造林的地塊開墾為耕地。項目選址應充分體現生態(tài)優(yōu)先

原則，嚴格遵循選址要求，綜合考慮與居民點的相對海拔

高差、交通、水利等因素，便于后期耕種。

建立補充耕地信息公開制度。建立耕地占補平衡項目

信息公開制度，接受社會監(jiān)督；對社會各界反映的問題要

限期整改，對情節(jié)嚴重的要移送紀檢監(jiān)察機關依法處理。

第三節(jié)嚴格落實耕地進出平衡

實施耕地年度“進出平衡”。嚴格控制耕地轉為林地、

草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地。因農業(yè)結

構調整、農業(yè)設施建設等（生態(tài)退耕和自然災害毀損難以

復耕、河湖水面自然擴大導致永久淹沒等自然因素造成耕

地減少的除外），確需將一般耕地轉為其他農用地的，應

當按照“出多少，進多少”的原則，根據年度內林地、草地、

32

園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地可整治恢復為耕地

的數量確定耕地轉為其他農用地及農業(yè)設施建設用地數量，

確保年度耕地進出平衡。

壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對耕地進出平衡負

主體責任。實行耕地“進出平衡”計劃管控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負

責編制本區(qū)域年度耕地進出平衡總體方案，總體方案編制

堅持總量平衡，確保年度轉進的耕地不少于轉出的耕地，

轉進的水田不少于轉出的水田；堅持以進定出，根據年度

內林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地可

整治恢復為耕地的數量確定耕地轉為其他農用地及農業(yè)設

施建設用地數量；堅持進優(yōu)出劣，優(yōu)先將地勢平坦、土壤

和水源條件好的土地轉進，優(yōu)先將不穩(wěn)定利用耕地轉出，

確保年度轉進的耕地不少于轉出的耕地，轉進的水田不少

于轉出的水田。

嚴格控制耕地轉出。確需將一般耕地轉為其他農用地

的，應當優(yōu)先選擇質量較低、零星分散、難以長期穩(wěn)定利

用的耕地。建立耕地轉出負面清單制度，不得將永久基本

農田轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設

用地；不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮；不得在國

家批準的生態(tài)退耕規(guī)劃和計劃外擅自擴大退耕還林還草還

濕還湖規(guī)模；不得違規(guī)超標準在鐵路、公路等用地紅線外，

以及河渠兩側、水庫周邊占用一般耕地種樹建設綠化帶。

33

設施農業(yè)用地應盡量避讓占用耕地，確需占用的應盡量避

免破壞耕地耕作層，并采用工程技術措施保護耕地耕作層。

不硬化、挖損地面或建設永久性建筑，且種植條件即可恢

復的，不屬于破壞耕地耕作層。確需使用一般耕地的，在

符合省規(guī)定用地規(guī)模標準的前提下，落實耕地“進出平衡”。

規(guī)范引導耕地轉進。引導新發(fā)展林果業(yè)上山上坡，鼓

勵利用荒山、荒溝、荒丘和荒灘，同步在規(guī)劃劃定的耕地

恢復空間中將種植條件好的林地、園地通過土地整治等方

式恢復為耕地，實現空間置換、布局優(yōu)化。不得在25度以

上陡坡地上整治耕地；不得在河道、湖區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)、

沙荒、石漠化土地上整治耕地；不得在嚴格管控類土地上

整治耕地；不得在生態(tài)保護紅線、自然保護地、飲用水水

源一級保護區(qū)范圍內整治耕地；不得將城鎮(zhèn)村莊范圍內整

治耕地作為進出平衡轉進耕地來源；不得違規(guī)毀林整治耕

地，不得將已實施退耕還林形成的林地整治恢復為耕地。

實行耕地轉進轉出信息化管理。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府編制

本區(qū)域年度耕地進出平衡總體方案，并通過監(jiān)管系統備案，

轉進和轉出地塊需在監(jiān)管系統中落實到具體位置。

第四節(jié)嚴肅處置違法違規(guī)占用耕地

未經批準改變永久基本農田耕地地類的新增“非農

化”“非糧化”問題，應穩(wěn)妥處置并整改恢復為耕地，未經批

34

準改變一般耕地地類的，原則上整改恢復為耕地，確實難

以恢復的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統一組織落實耕地“進出平衡”。

從嚴處置、嚴格執(zhí)法、嚴肅問責。采取“長牙齒”的硬措

施，重點清理整治新增農村亂占耕地建房問題、違法違規(guī)

占用耕地挖湖造景問題、違法違規(guī)占用耕地超標準建設綠

化帶綠色通道問題、違法違規(guī)占用耕地綠化造林或將耕地

轉為園地等其他類型農用地問題。對存在實質性違法建設

的行為，從嚴處置；對違法違規(guī)占用永久基本農田、改變

耕地地類的，責令恢復為耕地、消除違法狀態(tài)。對項目批

準責任人和違法當事人涉及黨紀政務處分的，移送紀檢監(jiān)

察機關追究責任；對涉嫌犯罪的，移送司法機關追究刑事

責任。

堅決止住新增、穩(wěn)妥處置存量。對于2020年9月10

日《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》

（國辦發(fā)明電〔2020〕24號）和2020年11月4日《國務

院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》（國

辦發(fā)〔2020〕44號）印發(fā)之前，將耕地轉為林地、草地、

園地等其他農用地的，應根據實際情況，穩(wěn)妥審慎處理，

不允許強行簡單恢復為耕地。

動態(tài)監(jiān)測助力“早發(fā)現，早制止”。配合省自然資源廳

建立統一的耕地保護田長制信息管理平臺和田長制APP，

構建天空地網一體化監(jiān)測體系，全面實行線上線下耕地“云

35

保護”。在耕地和永久基本農田相對集中區(qū)、居民點周邊等

耕地保護重點區(qū)域安裝高清攝像頭,通過鐵塔視頻對耕地實

行實時動態(tài)監(jiān)測,及時發(fā)現重點區(qū)域耕地的利用變化。對發(fā)

現的違法占用破壞耕地、耕地“非農化”“非糧化”等問題，及

時整改到位，最大限度把問題“發(fā)現在初始、制止在萌芽”，

最大限度降低執(zhí)法成本和執(zhí)法難度。

專欄5-1耕地用途管制規(guī)則

農村亂占耕地建房“八不準”：（1）不準占用永久基本農田建房；（2）不

準強占多占耕地建房；（3）不準買賣、流轉耕地違法建房；（4）不準在承包

耕地上違法建房；（5）不準巧立名目違法占用耕地建房；（6）不準違反“一戶

一宅”規(guī)定占用耕地建房；（7）不準非法出售占用耕地建的房屋；（8）不準違

法審批占用耕地建房。

耕地保護“六個嚴禁”：（1）嚴禁違規(guī)占用耕地綠化造林；（2）嚴禁超標

準建設綠色通道；（3）嚴禁違規(guī)占用耕地挖湖造景；（4）嚴禁占用永久基本

農田擴大自然保護地；（5）嚴禁違規(guī)占用耕地從事非農建設；（6）嚴禁違法

違規(guī)批地用地。

永久基本農田“六嚴禁”：（1）嚴禁將永久基本農田轉為林地、草地、園地

等其他農用地及農業(yè)設施建設用地；（2）嚴禁占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)和

挖塘養(yǎng)魚；（3）嚴禁占用永久基本農田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其

他破壞耕作層的植物；（4）嚴禁占用永久基本農田挖湖造景、建設綠化帶；

（5）嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養(yǎng)殖設施、水產養(yǎng)殖設施和破壞耕作

層的種植業(yè)設施。（6）嚴禁任何單位和個人在永久基本農田保護區(qū)范圍內建

窯、建房、建墳、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破

壞永久基本農田的活動。

耕地用途“五不得”：（1）不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮；（2）

不得在國家批準的生態(tài)退耕規(guī)劃和計劃外擅自擴大退耕還林還草還濕規(guī)模；(3)

不得違規(guī)超標準在鐵路、公路等用地紅線外，以及河渠兩側、水庫周邊占用一

般耕地種樹建設綠化帶；（4）未經批準不得占用一般耕地實施國土綠化；

（5）未經批準工商企業(yè)等社會資本不得將通過流轉獲得土地經營權的一般耕地

轉為林地、園地等其他農用地。

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第六章保障重要農產品生產空間

為夯實糧食安全根基，踐行大食物觀，堅決落實良田

良用大原則，以建設湘粵綠色農副產品供給基地為目標，

優(yōu)先保障糧食生產空間，切實保障“菜籃子”生產空間，大力

拓展農產品多樣化生產空間。