論工傷事故的先行支付摘要：工傷保險(xiǎn)先行支付制度由《社會(huì)保險(xiǎn)法》創(chuàng)設(shè)，人力資源和社會(huì)保障部制定的《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》對(duì)其具體實(shí)施做出了一定說明。然而在現(xiàn)實(shí)中，遭遇工傷的勞動(dòng)者的合法權(quán)益卻未能通過這一制度得到更好的實(shí)現(xiàn)。本文旨在從執(zhí)行機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)先行支付制度相關(guān)規(guī)定及其價(jià)值內(nèi)涵進(jìn)行剖析，以發(fā)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)先行支付制度在實(shí)踐中落實(shí)困難的原因，并提出相應(yīng)的解決方案。

中國關(guān)鍵詞：工傷保險(xiǎn)先行支付社保部門

一、工傷保險(xiǎn)先行支付制度淺析

勞動(dòng)者在勞動(dòng)過程中不可避免地總會(huì)承擔(dān)與其所獲報(bào)酬不對(duì)等的勞作風(fēng)險(xiǎn)。勞動(dòng)者與用人單位雙方的關(guān)系在形式上表現(xiàn)為平等的財(cái)產(chǎn)關(guān)系；實(shí)質(zhì)上，因?yàn)閯趧?dòng)力商品的特殊性，二者其實(shí)是一種從屬的人身關(guān)系。當(dāng)勞動(dòng)者因?yàn)楣ぷ髟蛟庥鰝r(shí)，處于弱勢一方的勞動(dòng)者需要法律的區(qū)別對(duì)待，以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。工傷保險(xiǎn)先行支付制度就是這一立法初衷在工傷保險(xiǎn)制度領(lǐng)域中的體現(xiàn)。具體而言，在工傷事故發(fā)生后，當(dāng)用人單位拒絕向未參保的勞動(dòng)者賠付時(shí)，由工傷保險(xiǎn)基金先行墊付，再由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向用人單位追償。這項(xiàng)制度旨在為了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，充分體現(xiàn)《勞動(dòng)法》中傾斜保護(hù)的原則，以達(dá)到通過政府職能部門的介入，及時(shí)保障勞動(dòng)者在遭遇工傷時(shí)的合法權(quán)益，從而促進(jìn)社會(huì)長治久安，勞工關(guān)系和諧穩(wěn)定的目的。

二、從社保部門的角度分析制度落實(shí)困難的原因

（一）難以準(zhǔn)確把握先行支付業(yè)務(wù)的受理范圍

《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第四條規(guī)定："個(gè)人由于第三人的侵權(quán)行為造成傷病被認(rèn)定為工傷，第三人不支付工傷醫(yī)療費(fèi)用或者無法確定第三人的，個(gè)人或者其近親屬可以持工傷認(rèn)定決定書和有關(guān)材料向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)書面申請工傷保險(xiǎn)基金先行支付，并告知第三人不支付或者無法確定第三人的情況。"

《暫行辦法》第六條規(guī)定："職工被認(rèn)定為工傷后，有下列情形之一的，職工或者其近親屬可以持工傷認(rèn)定決定書和有關(guān)材料向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)書面申請先行支付工傷保險(xiǎn)待遇：

（一）用人單位被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記、備案的；

（二）用人單位拒絕支付全部或者部分費(fèi)用的；

（三）依法經(jīng)仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險(xiǎn)待遇，法院出具中止執(zhí)行文書的；

（四）職工認(rèn)為用人單位不支付的其他情形。"

然而，對(duì)于第六條規(guī)定的第一種情況：用人單位的主體資格已然喪失，即用人單位不復(fù)存在，在這樣的情況下，實(shí)踐中向其追償?shù)目赡苄詭缀鯙榱?；?duì)于第六條規(guī)定的第三種請況：在法院尚且無法實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者權(quán)利的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所具有的相對(duì)較弱的追償手段失效的可能性也是相當(dāng)大的；對(duì)于第四條第三人不支付或無法確定、第六條規(guī)定的第二種情況，用人單位不支付或無法支付的情形，職工本人提出要求先行支付，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以哪個(gè)部門出具的材料為證？第六條規(guī)定的第四種情況，職工認(rèn)為用人單位不支付的其他情形等情況更難把握，特別體現(xiàn)在確定工傷職工傷殘津貼、供養(yǎng)親屬撫恤金等待遇時(shí)，如何確定未參加工傷保險(xiǎn)職工的月平均工資等問題上。

（二）主觀上執(zhí)行不積極

對(duì)保障基金安全的考量弱化了社保部門執(zhí)行制度的積極性。這是因?yàn)椋汗ｋU(xiǎn)先行賠付制度旨在保障工傷職工權(quán)益，但不可避免地會(huì)出現(xiàn)基金支付的道德風(fēng)險(xiǎn)。將原應(yīng)由用人單位負(fù)擔(dān)的相關(guān)費(fèi)用納入基金支付的范圍，但這部分資金仍依賴于工傷保險(xiǎn)基金的積累，意味著又給工傷保險(xiǎn)基金增加了支付壓力。并且，未參保的企業(yè)往往并不規(guī)范，沒有足夠的財(cái)產(chǎn)，先行支付后向其追繳回的可能性不大。譬如很多安全事故頻發(fā)的"四小企業(yè)"，一旦發(fā)生工傷事故，老板都卷包"人間蒸發(fā)"了，向誰追償？工傷保險(xiǎn)基金是守法企業(yè)交的，如果都為未參保企業(yè)墊付了還追不回來，就是守法為違法"埋單"，給人以"不參保就能享受待遇"的印象，不利于鼓勵(lì)用人單位繳納社保，更不利于基金正常運(yùn)作。而第三人規(guī)避、逃逸等種種現(xiàn)象，也屢見不鮮。另外，個(gè)人向第三人請求賠償后，如果工傷保險(xiǎn)基金已經(jīng)先行支付了，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)如何能了解到事后具體的賠償情況？倘若追償無法到位，賬務(wù)如何處理？這些現(xiàn)實(shí)問題得不到明確，基金安全難以得到有效保障。

這樣一來，制度實(shí)施的最終的結(jié)果將會(huì)是一個(gè)兩難局面：要么工傷保險(xiǎn)基金大量先行支付，引發(fā)基金安全；要么為了保障基金安全，先行支付制度的實(shí)施則會(huì)大打折扣。

（三）客觀上追償能力有限

工傷保險(xiǎn)基金在支付了本應(yīng)由用人單位或者第三人支付的補(bǔ)償之后，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將獲得追償權(quán)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》基于國家責(zé)任和分配正義的要求，課以經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先行墊付的義務(wù)。這意味著社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將在履行支付補(bǔ)償?shù)嚷氊?zé)之外，額外增加追索補(bǔ)償?shù)穆氊?zé)?，F(xiàn)實(shí)中，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員設(shè)置的數(shù)量從國家到省、市、區(qū)、縣呈倒金字塔狀，基層社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是行使追索權(quán)的主要機(jī)構(gòu)，但卻是整個(gè)體系中人員設(shè)置最少的一環(huán)。由較少的工作人員承擔(dān)繁重的追索任務(wù)，并且沒有相應(yīng)的權(quán)限，總體上呈現(xiàn)出"人少事多，人力物力財(cái)力有限"的局面，難有精力一一追償。這意味著追索將會(huì)是工傷保險(xiǎn)基金面臨的最大現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和障礙：如果無法追索或無法全額追索，會(huì)給工傷保險(xiǎn)基金造成一定壓力，對(duì)于基金結(jié)余不多的統(tǒng)籌地區(qū)定會(huì)面臨基金入不敷出的窘境。

（四）基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金先行支付介入不足

基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金先行支付引入工傷保險(xiǎn)基金先行支付的重要意義在于，凸顯社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付的救濟(jì)性。工傷保險(xiǎn)基金先行支付的前提條件是職工需經(jīng)過工傷認(rèn)定，這就意味著在此之前，其遭受事故傷害的醫(yī)療費(fèi)用無法通過工傷保險(xiǎn)基金先行支付，而此時(shí)恰是工傷職工最需要基金支持的時(shí)候。通過基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的先行支付能夠在一定程度上克服工傷保險(xiǎn)基金先行支付的遲緩性。但是，《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《暫行辦法》對(duì)于基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金先行支付的規(guī)定都僅限定在第三人侵權(quán)造成事故的情形中，如果是因?yàn)榈谌饲謾?quán)以外原因造成的工傷事故，職工必須首先經(jīng)過工傷認(rèn)定，之后工傷保險(xiǎn)基金才能先行支付。在整個(gè)過程中，基本醫(yī)療保險(xiǎn)沒有介入的余地，由于基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金先行支付的介入不足會(huì)影響社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付的救濟(jì)功能。

三、解決對(duì)策分析

（一）指導(dǎo)思想

在工傷保險(xiǎn)先行支付制度實(shí)施的過程中，社保部門所起作用十分重要，本著實(shí)現(xiàn)對(duì)弱勢一方勞動(dòng)者傾斜保護(hù)的原則，其在執(zhí)行相關(guān)制度的過程中，應(yīng)時(shí)刻謹(jǐn)記部門工作職責(zé)，為勞動(dòng)者提供及時(shí)、有效、公平、合理的工傷救助。即通過相關(guān)制度的規(guī)范與實(shí)施，高效實(shí)現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)者的工傷救助，以達(dá)到勞工雙方的實(shí)質(zhì)公平狀態(tài)。

（二）具體對(duì)策

1、規(guī)范先行支付條件，制定完善業(yè)務(wù)流程

（1）明確先行支付的受理尺度

從目前情況看，出臺(tái)更細(xì)致的細(xì)則對(duì)社保部門受理先行支付申請的條件進(jìn)行解釋說明是極為必要的。除特殊情況需要緊急救助的外，先行支付須符合以下幾方面條件：一是屬于新《工傷保險(xiǎn)條例》的參保范圍；二是勞動(dòng)關(guān)系正常；三是經(jīng)過工傷認(rèn)定；四是若因第三人原因造成工傷（如交通事故），有公安（交警）部門出具的《交通事故處理責(zé)任認(rèn)定書》、或法院判決書；五是有用人單位未繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)且不支付或無法支付的相關(guān)材料；六是提出先行支付申請。

（2）確定審核支付的業(yè)務(wù)流程

在符合受理先行支付條件的前提下，由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)受理相關(guān)材料后，與同級(jí)行政主管部門共同審核確定是否認(rèn)同先行支付以及先行支付的具體待遇項(xiàng)目。在具體操作先行支付結(jié)算的過程中，對(duì)先行支付對(duì)象包括其中未參保人員要提出結(jié)算業(yè)務(wù)支付的軟件需求，單獨(dú)登記、結(jié)算、統(tǒng)計(jì)。對(duì)于工作時(shí)限的要求應(yīng)符合暫行辦法規(guī)定。同時(shí)，明確先行支付后負(fù)責(zé)追償?shù)木唧w時(shí)限、責(zé)任主體、具體辦法，保證基金能夠及時(shí)追償?shù)轿弧?/p>

2、擴(kuò)展基金來源

（1）明確政府責(zé)任

目前我國工傷保險(xiǎn)基金的盈余狀況為先行支付制度的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)，由工傷保險(xiǎn)基金提供先行支付，短時(shí)間內(nèi)可能不會(huì)面臨資金難題。但從長遠(yuǎn)看，單一工傷保險(xiǎn)基金提供資金支持不符合公平性原則，也不利于基金安全。因此，政府在工傷保險(xiǎn)基金先行支付中的責(zé)任將成為該制度實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是先行支付制度持續(xù)發(fā)展的保障。我國《憲法》規(guī)定，政府有提供社會(huì)保障的義務(wù)，建議各級(jí)政府在每年財(cái)政預(yù)算中按當(dāng)年工傷保險(xiǎn)基金支付金額的一定比例提取資金納入工傷保險(xiǎn)先行支付基金，保障先行支付制度的可持續(xù)發(fā)展。

（2）優(yōu)化基金來源構(gòu)成結(jié)構(gòu)

在工傷保險(xiǎn)基金下設(shè)專門的先行支付國家救助基金，這部分基金按照一定比例，由財(cái)政撥款、工傷保險(xiǎn)基金、違法單位的賠償和罰款等部分構(gòu)成。這樣有利于明確先行付的收入和支出，避免對(duì)原有工傷保險(xiǎn)基金的過度利用，加強(qiáng)對(duì)違法單位的追繳力度，既保障基金的安全運(yùn)作，又能夠最大程度實(shí)現(xiàn)基金對(duì)未參保工傷勞動(dòng)者的保障功能。

3、健全支付協(xié)調(diào)機(jī)制

由于社保部門先行支付對(duì)工傷職工獲得賠付的具有極大便捷之處，一定程度上會(huì)造成工傷勞動(dòng)者本人或其親屬優(yōu)先選擇申請先行支付，那么，在先行支付工傷保險(xiǎn)待遇后社保部門取得追償權(quán)的同時(shí)，必然要求提高經(jīng)辦能力。具體可從以下幾方面著手：

（1）引入大量專業(yè)人才

工傷保險(xiǎn)基金先行支付和代位追償具有很強(qiáng)的專業(yè)性，涉及勞動(dòng)、民事、行政等多方面的法律知識(shí)，故需要相應(yīng)的專業(yè)人進(jìn)行業(yè)務(wù)上的具體操作和指導(dǎo)。

（2）設(shè)立專門追償部門

落實(shí)追繳責(zé)任社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是依法征繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)和及時(shí)足額支付工傷保險(xiǎn)待遇，由于人力物力財(cái)力有限，不可能將大部分的精力用于追償，所以應(yīng)在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)增設(shè)專門的追償部門，還可以適當(dāng)增加經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的追償權(quán)限。

（3）建立高效聯(lián)動(dòng)機(jī)制

經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)與勞動(dòng)監(jiān)察、仲裁等相關(guān)機(jī)構(gòu)建立緊密的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，制定先行支付追償?shù)木唧w操作流程，節(jié)約行政成本和司法成本，以取得良好的效果。

5、加大基金征繳強(qiáng)度

（1）建立高效執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

把參加社保作為企業(yè)注冊準(zhǔn)入的條件，與企業(yè)年審聯(lián)動(dòng)起來，設(shè)立社保風(fēng)險(xiǎn)抵押金，按照企業(yè)注冊資金的一定比例凍結(jié)在專門的賬戶中，用于支付欠繳的社保費(fèi)用或相關(guān)的罰款；

（2）引入先行支付處罰機(jī)制

此舉將加大用人單位的違法成本?？梢钥紤]在追償?shù)耐瑫r(shí)再給予處罰。用人單位不但要全額賠償工傷保險(xiǎn)待遇，還要按照先行支付基金數(shù)額的一定比例繳納罰款，罰款納入先行支付基金。

（3）對(duì)不依法參加社會(huì)保險(xiǎn)的用人單位加大處罰力度

這將增強(qiáng)社保征繳的強(qiáng)制性。將罰款的金額和上限大幅提高，處罰的收入形成的行政性罰款納入工傷保險(xiǎn)先行支付專項(xiàng)基金。同時(shí)引入刑事處罰，逃避繳費(fèi)金額較大或拒不參保情節(jié)惡劣的用人單位，其法人要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

總之，需要加大工傷保險(xiǎn)的擴(kuò)面參保力度，有針對(duì)性地開展監(jiān)察、稽查基數(shù)，保證工傷保險(xiǎn)基金穩(wěn)定收入，否則，先行支付沒有資金保障。

四、結(jié)語

無論工傷保險(xiǎn)補(bǔ)償先行支付原則在制定中呈現(xiàn)如何不足，在實(shí)施中將面臨何種的困難，令人高興的是先行支付原則在紛爭之中畢竟得以確立并不斷完善。對(duì)于無數(shù)工傷勞動(dòng)者來說，至少多了一道切實(shí)有效的法律制度保障。但搭建好保護(hù)平臺(tái)只是第一步，更重要的是社保經(jīng)辦機(jī)