ppp項(xiàng)目績效管理的實(shí)踐

績效管理是ppp項(xiàng)目實(shí)施過程中必要且有效的監(jiān)管措施之一，是完成PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)和建

設(shè)運(yùn)營目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)物有所值，引領(lǐng)PPP項(xiàng)目合法合規(guī)、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的必要條件。

PPP項(xiàng)目的績效目標(biāo)、績效指標(biāo)及其考核結(jié)果的應(yīng)用，對于社會(huì)資本方來說意味著責(zé)任和風(fēng)

險(xiǎn)，績效評價(jià)體系和指標(biāo)的設(shè)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)和收益高度相關(guān)，績效指標(biāo)達(dá)標(biāo)的難度越高，項(xiàng)目的

風(fēng)險(xiǎn)收益應(yīng)同步提高。以動(dòng)態(tài)、冗余、與激勵(lì)相容為原則建立監(jiān)管和約束機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資

本方通過提升效率、降低成本獲取市場化收益，有利于吸引社會(huì)資本方，促進(jìn)項(xiàng)目融資的可

得性，這是PPP項(xiàng)目績效考核體系設(shè)計(jì)的核心原則。

一PPP績效管理的法律依據(jù)

一是《中華人民共和國合同法》（1999年3月15日中華人民共和國主席令第15號(hào)）。該

法是調(diào)整平等主體之間交易關(guān)系的法律。其為PPP項(xiàng)目的合同體系、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和績效管理中

績效考核與結(jié)果應(yīng)用提供了法律依據(jù)。二是《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行

關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)（2015）42

號(hào)）。三是《關(guān)于印發(fā)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則的通知》

（發(fā)改投資（2016）2231號(hào)）。四是《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)

項(xiàng)目管理庫的通知》（財(cái)辦金（2017）92號(hào)）。五是《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算

績效管理的意見》（中發(fā)（2018）34號(hào)）。34號(hào)文圍繞“全面”和“績效”兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，

注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，以“總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌兼顧”“全而推進(jìn)、突

出重點(diǎn)”“科學(xué)規(guī)范、公開透明”“權(quán)責(zé)對等、約束有力”為績效管理的基本原則，以“全

方位、全過程、全覆蓋”三個(gè)維度推動(dòng)績效管理全面實(shí)施。六是國家發(fā)展改革委出臺(tái)的《關(guān)

于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)（2019）1098號(hào)）。七是

《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金（2019）10號(hào)）。八是財(cái)政

部出臺(tái)的《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)（2020）10號(hào)）（以下簡稱《辦法》）。

二PPP項(xiàng)目的績效管理和監(jiān)督管理

1.PPP項(xiàng)目的績效管理

PPP項(xiàng)目的績效管理主體包括各級政府、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、行業(yè)主管等部門、項(xiàng)目

實(shí)施機(jī)構(gòu)等。從項(xiàng)目監(jiān)管角度，還包括對PPP項(xiàng)目進(jìn)行履約監(jiān)管、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)管的主

體，如人大、人民政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾等。

績效管理主體負(fù)責(zé)組織開展本級行政區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目的績效管理工作，可自行開展或委托第

三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家實(shí)施。

（1）績效目標(biāo)制定主體、績效評價(jià)和考核指標(biāo)體系編制主體

經(jīng)政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，若有與行業(yè)主管部門不一致的，由實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)同行業(yè)主管部門

共同編制。

（2）績效管理對象

PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司C

（3）績效管理內(nèi)容

績效管理內(nèi)容包括績效目標(biāo)、績效指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用。

績效目標(biāo)是PPP項(xiàng)目全生命周期提供的公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到的產(chǎn)出及效果，包括項(xiàng)目管理、項(xiàng)目

產(chǎn)出、項(xiàng)目效果和可持續(xù)性等內(nèi)容。

績效評價(jià)是PPP項(xiàng)目必要且有效的管理手段之一，內(nèi)涵是具有明確的產(chǎn)出績效及按績效付

費(fèi)。

PPP項(xiàng)目的績效管理貫穿PPP項(xiàng)目全生命周期，隨項(xiàng)目的進(jìn)展而動(dòng)態(tài)調(diào)整。在項(xiàng)目識(shí)別階

段，PPP項(xiàng)目的可行性研究、采用PPP模式可行性和適宜性研究、實(shí)施方案、物有所值評

價(jià)、財(cái)政承受能力論證報(bào)告，對項(xiàng)目的功能、產(chǎn)出、效益、效果做出研究論證；在項(xiàng)目采購

階段，績效目標(biāo)作為PPP合同的重要內(nèi)容，需政府方與社會(huì)資本方共同確認(rèn)完成；在項(xiàng)目執(zhí)

行階段，PPP項(xiàng)目功能目標(biāo)和績效目標(biāo)要逐年分解到建設(shè)期、運(yùn)營期和移交期，其是PPP項(xiàng)

目績效跟蹤、評價(jià)、反饋和應(yīng)用的重要依據(jù)。圍繞項(xiàng)目績效目標(biāo)的執(zhí)行，形成PPP項(xiàng)目績效

目標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)。PPP項(xiàng)目全生命周期績效目標(biāo)與績效指標(biāo)的設(shè)定和執(zhí)行是以完成項(xiàng)目總

目標(biāo)為前提的不斷調(diào)整和糾偏過程，因此更加強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)和與激勵(lì)相容。

2.PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理

（1）履約監(jiān)管

指政府指定機(jī)構(gòu)根據(jù)《特許經(jīng)營協(xié)議》（項(xiàng)目合同）對項(xiàng)目公司進(jìn)行履約監(jiān)管。

（2）行政監(jiān)管

行政監(jiān)管的主體主要分為以下幾個(gè)部分。

A.行業(yè)主管部門

政府授權(quán)的項(xiàng)目行業(yè)主管部門，即木項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。

ppp項(xiàng)目合同是ppp項(xiàng)目績效管理和監(jiān)督管理的重要依據(jù)，一般包括實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資人

代表、社會(huì)資本方、PPP項(xiàng)目公司、建設(shè)單位、設(shè)備供應(yīng)商、融資機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司等，PPP

項(xiàng)目公司是合同體系的中心，實(shí)施機(jī)構(gòu)代表公眾對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。PPP項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)如圖2

所示。

圖2PPP項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)

四PPP績效管理案例解析

案例一某城市軌道交通PPP項(xiàng)目

1.項(xiàng)目概況

該項(xiàng)目是投資、建設(shè)、運(yùn)營全生命周期采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的城市軌道交

通線路項(xiàng)目，其創(chuàng)新了軌道交通PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理和績效管理的模式，目前己建成運(yùn)營。

根據(jù)該P(yáng)PP項(xiàng)目招標(biāo)文件和《特許協(xié)議》要求，經(jīng)政府批準(zhǔn)，政府出資人代表作為履行《特

許協(xié)議》項(xiàng)下建設(shè)期相關(guān)監(jiān)督、檢查、管理職責(zé)的單位，選定建設(shè)監(jiān)督管理公司作為項(xiàng)目建

設(shè)全過程的監(jiān)督管理單位，由政府出資人代表、建設(shè)監(jiān)督管理公司與項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目

《建設(shè)監(jiān)管三方協(xié)議》，并根據(jù)協(xié)議的條款和條件實(shí)施項(xiàng)目全過程監(jiān)督管理工作。

2.建設(shè)期績效考核

建設(shè)期內(nèi)由甲方或其委托的其他機(jī)構(gòu)按照PPP合同中建設(shè)期績效考核指標(biāo)對項(xiàng)目公司建設(shè)管

理情況進(jìn)行考核，并按照合同約定將建設(shè)期績效考核結(jié)果作為甲方支付可行性缺口補(bǔ)助的依

據(jù)。建設(shè)期績效考核指標(biāo)見表1。

表1建設(shè)期績效考核指標(biāo)

序號(hào)一級指標(biāo)二級指標(biāo)

區(qū)間、車站和車輛基地軌行區(qū)

的構(gòu)筑物、設(shè)備和管線的限界

應(yīng)滿足《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB

1限界基本條件

50157）和《城市軌道交通技

術(shù)規(guī)范》（GB50490）的規(guī)定

等

2線路工程建設(shè)要求線路工程的基標(biāo)、線路及信號(hào)

標(biāo)識(shí)等附屬設(shè)施應(yīng)滿足GB

50157的規(guī)定,需配置齊全、

標(biāo)識(shí)清晰、埋設(shè)牢固等

鋼軌、扣件、軌枕、道床、道

3軌道工程建設(shè)要求岔和伸縮調(diào)節(jié)器等應(yīng)滿足GB

50157的規(guī)定等

車站的站廳層、站臺(tái)層、設(shè)備

層、出入口、風(fēng)亭、樓扶梯、

售檢票亭、無障礙電梯、冷卻

塔、投入全線運(yùn)營的通道等設(shè)

4車站建筑建設(shè)要求

施及相應(yīng)的裝修工程等應(yīng)滿足

GB50157、GB50490、《地鐵

設(shè)計(jì)防火標(biāo)準(zhǔn)》(GB51298)

等規(guī)范的規(guī)定等

隧道、橋梁、敞開段和暗埋段

等結(jié)構(gòu)工程應(yīng)滿足GB50157

5結(jié)構(gòu)工程建設(shè)要求

和GB50490等相關(guān)施工及驗(yàn)

收規(guī)范的規(guī)定等

供電系統(tǒng)的變電所設(shè)備、電力

監(jiān)控系統(tǒng)、雜散電流腐蝕防護(hù)

系統(tǒng)、接觸網(wǎng)系統(tǒng)、動(dòng)力照明

6供電工程建設(shè)要求系統(tǒng)和供電電纜等各類設(shè)備和

器材的材料、規(guī)格和功能應(yīng)滿

足GB50157和GB50490的規(guī)

定等

地鐵車輛應(yīng)滿足GB50490和

7地鐵車輛要求《地鐵車輛通用技術(shù)條件》

(GB/T7928)的規(guī)定等

列車自動(dòng)防護(hù)、列車自動(dòng)監(jiān)控

8信號(hào)工程建設(shè)要求

等應(yīng)滿足GB50157、GB50490

和《城市軌道交通信號(hào)工程施

工質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T

50578)的規(guī)定等

傳輸系統(tǒng)、廣播、公務(wù)電話、

調(diào)度電話、無線通信和閉路電

視等應(yīng)滿足GB50157、《城市

軌道交通通信工程質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)

9通信工程建設(shè)要求

范》(GB50382)和GB50490

的規(guī)定。公務(wù)電話應(yīng)實(shí)現(xiàn)路網(wǎng)

內(nèi)各線路間互通，并與市話互

聯(lián)互通等

安防、安檢系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)滿足

《中華人民共和國反恐怖主義

法》、《城市軌道交通公共安

全防范系統(tǒng)工程技術(shù)規(guī)范》

(GB51151)、《城市軌道交

10安防、安檢系統(tǒng)建設(shè)要求通安全防范要求》(GA

1467)、GB50157相關(guān)國家和

行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及地方標(biāo)準(zhǔn)《地鐵安

全防范系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》(DB

12/289)的規(guī)定要求及行政管

理要求等

民用通信系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)符合GB

11民用通信系統(tǒng)建設(shè)要求50157中對民用通信系統(tǒng)的構(gòu)

成及功能要求等

12綜合控制中心接入要求滿足國家和地方標(biāo)準(zhǔn)及要求等

通風(fēng)空調(diào)與采暖系統(tǒng)應(yīng)滿足GB

13通風(fēng)空調(diào)與采暖系統(tǒng)建設(shè)要求

50157和GB50490的規(guī)定等

車站、車輛基地、控制中心及消防器材、氣體滅火和給排水

14

各類管理用房給排水及消防系等系統(tǒng)應(yīng)滿足GB50157和GB

統(tǒng)建設(shè)要求50490的規(guī)定，在完成單體調(diào)

試、系統(tǒng)調(diào)試的基礎(chǔ)上，完成

與其他系統(tǒng)專'業(yè)的聯(lián)合調(diào)試，

并驗(yàn)收合格等

車輛基地、變電所、控制中

心、區(qū)間隧道、中間風(fēng)井和車

站等城市軌道交通建筑物應(yīng)設(shè)

置火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)，并應(yīng)滿

足GB50157和GB50490的規(guī)

定

火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)吹A(chǔ)S）建

15火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)應(yīng)設(shè)控制中

設(shè)要求

心、車站兩級調(diào)度管理，具備

控制中心、車站、就地三級監(jiān)

控的功能（中心級、車站級具

備報(bào)警功能、GCC顯示功

能），系統(tǒng)應(yīng)符合設(shè)計(jì)要求并

單體驗(yàn)收合格等

設(shè)備監(jiān)控系統(tǒng)（BAS）建設(shè)要環(huán)境與設(shè)備監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)滿足GB

16

求50157和GB50490的規(guī)定等

自動(dòng)售檢票系統(tǒng)應(yīng)符合軌道交

通聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)系統(tǒng)以及市政交通

一卡通系統(tǒng)的接入、應(yīng)用等相

關(guān)規(guī)范和要求，滿足《城市軌

自動(dòng)售檢票系統(tǒng)（AFC）建設(shè)道交通自動(dòng)售檢票系統(tǒng)技術(shù)條

17

要求件》（GB/T20907）、《城市

軌道交通自動(dòng)售檢票系統(tǒng)工程

質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》（GB50381）

的規(guī)定，完成實(shí)驗(yàn)室測試工作

并驗(yàn)收合格

18電梯、扶梯和自動(dòng)人行道要求電梯應(yīng)滿足《電梯制造與安裝

安全規(guī)范》（GB7588）的規(guī)

定，扶梯和自動(dòng)人行道應(yīng)滿足

《自動(dòng)扶梯和自動(dòng)人行道的制

造與安裝安全規(guī)范》（GB

16899）的規(guī)定，扶梯還應(yīng)符

合GB50490的規(guī)定。電梯、

扶梯和自動(dòng)人行道應(yīng)通過調(diào)試

和安全測試，獲得安全檢驗(yàn)合

格證，具有明顯的安全警示和

使用標(biāo)識(shí)，驗(yàn)收合格，并獲得

質(zhì)監(jiān)部門出具的安全檢驗(yàn)合格

證

車站屏蔽門/安全門門體鋼結(jié)

19屏蔽門（安全門）系統(tǒng)要求構(gòu)、玻璃等材質(zhì)、限界及高度

應(yīng)滿足GB50490的規(guī)定等

電力監(jiān)控系統(tǒng)各類設(shè)備的遙

20綜合監(jiān)控系統(tǒng)要求信、遙測、遙控等基本功能配

置應(yīng)滿足運(yùn)營管理的需要等

車輛基地應(yīng)滿足GB50157和

21車輛基地建設(shè)要求

GB50490的規(guī)定等

安全、應(yīng)急及其他應(yīng)滿足規(guī)定

22安全、應(yīng)急及其他

的要求等

資料來源：本課題組研究整理而得。

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表1建設(shè)期績效考核指標(biāo)

工運(yùn)營期績效考核

國家市場監(jiān)督管理總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)于2019年12月31口聯(lián)合發(fā)布新國標(biāo)《城

市軌道交通運(yùn)營指標(biāo)體系》（GB/T38374—2019）,于2020年7月1日起執(zhí)行。

該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了城市軌道交通運(yùn)營指標(biāo)體系的構(gòu)成、內(nèi)容、指標(biāo)定義及計(jì)算方法，在PPP項(xiàng)目

實(shí)施方案編制和合同中應(yīng)遵照執(zhí)行。

案例二某高速公路PPP項(xiàng)目

1.考核主體

PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)組織成立績效考核小組，按PPP合同的績效考核標(biāo)準(zhǔn)對項(xiàng)目公司進(jìn)行考

核。

2.考核辦法

（1）項(xiàng)目建設(shè)期考核

在項(xiàng)目交工驗(yàn)收時(shí)對項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行績效考核，考核方法為打分法，滿分為100分，90

分以上視為合格。建設(shè)期績效考核結(jié)果應(yīng)用見表2。

表2建設(shè)期績效考核結(jié)果應(yīng)用

考核總分（分）結(jié)果應(yīng)用

X290政府有權(quán)兌取建設(shè)期履約保函的0%

80WXV90政府有權(quán)兌取建設(shè)期履約保函的10%

70WXV80政府有權(quán)兌取建設(shè)期履約保函的30%

60WXV70政府有權(quán)兌取建設(shè)期履約保函的50%

X<60政府有權(quán)兌取全部建設(shè)期履約保函

資料來源：本課組研究整理而得。

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表2建設(shè)期績效考核結(jié)果應(yīng)用

（2）項(xiàng)目運(yùn)營期考核

項(xiàng)目運(yùn)營期間對項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)內(nèi)容進(jìn)行績效考核，考核方法為打分法，滿分為100分，90

分及以上視為合格。運(yùn)營期績效考核結(jié)果應(yīng)用見表3。

表3運(yùn)營期績效考核結(jié)果應(yīng)用

考核總分（分）結(jié)果應(yīng)用

X290政府有權(quán)兌取運(yùn)營保函的0%

政府有權(quán)兌取運(yùn)營保函的10%，并限期整改達(dá)

80WXV90

標(biāo)

政府有權(quán)兌取運(yùn)營保函的30樂并限期整改達(dá)

70WXV80

標(biāo)

政府有權(quán)兌取運(yùn)營保函的50%,并限期整改達(dá)

60WXV70

標(biāo)

政府有權(quán)兌取全部運(yùn)營保函，并有權(quán)對項(xiàng)目

X<60

進(jìn)行臨時(shí)接管

資料來源：本課組研究整理而得。

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表3運(yùn)營期績效考核結(jié)果應(yīng)用

建設(shè)運(yùn)營期績效考核體系及指標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)略。

案例三某綜合交通樞紐PPP項(xiàng)目

1.項(xiàng)目概況

項(xiàng)目總建筑規(guī)模約18.3萬行。東廣場地下樞紐主要包括換乘大廳、配建商業(yè)用地及地面層

人行集散廣場；西廣場地下樞紐主要包括出站廳及商業(yè)用房；長途客運(yùn)站及旅游集散中心綜

合樓為地上三層建筑：公交總站為地上三層建筑：前廣場長約800