東南亞跨境煙霾污染治理的區(qū)域合作失效原因——基于2023年印尼山火后東盟反應(yīng)遲滯一、摘要與關(guān)鍵詞本研究旨在深入探討東南亞國家聯(lián)盟（ASEAN）在其長期承諾的跨境煙霾污染治理領(lǐng)域，區(qū)域合作機(jī)制屢次陷入失效狀態(tài)的深層次原因，并以2023年印度尼西亞（以下簡稱印尼）山火危機(jī)中東盟的反應(yīng)遲滯為核心案例進(jìn)行剖析?？缇碂燊参廴咀鳛橐环N典型的非傳統(tǒng)安全威脅和生態(tài)災(zāi)難，自上世紀(jì)末以來一直困擾著東南亞地區(qū)，并嚴(yán)重威脅到區(qū)域的公共健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境。盡管《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》（AATHP）已生效多年，但其在2023年危機(jī)中未能有效觸發(fā)快速、集體的區(qū)域應(yīng)對行動，再次暴露了東盟治理機(jī)制的結(jié)構(gòu)性缺陷。本研究采用政治制度分析與案例追蹤相結(jié)合的方法，對AATHP的制度設(shè)計(jì)、印尼的國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)因素以及東盟特有的“不干涉內(nèi)政”原則進(jìn)行解構(gòu)性評估。研究核心發(fā)現(xiàn)指出，區(qū)域合作的失效并非源于缺乏法律框架，而在于“東盟方式”對“主權(quán)”的過度強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)制的結(jié)構(gòu)性癱瘓，使得AATHP成為一個(gè)“有牙無力”的協(xié)定。具體而言，核心缺陷包括缺乏第三方強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、過境國對提供援助的主權(quán)顧慮以及以棕櫚油產(chǎn)業(yè)為代表的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)對國內(nèi)環(huán)保政策的阻撓。最終結(jié)論認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)有效的煙霾治理，東盟必須超越傳統(tǒng)的“協(xié)商一致”和“不干涉”原則，構(gòu)建具有有限主權(quán)讓渡和外部問責(zé)機(jī)制的新型區(qū)域治理范式。關(guān)鍵詞：跨境煙霾污染、東盟方式、主權(quán)、集體行動困境、《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》二、引言宏觀背景與現(xiàn)實(shí)意義跨境煙霾污染是東南亞地區(qū)面臨的長期、季節(jié)性、系統(tǒng)性的環(huán)境危機(jī)。其根源在于印尼蘇門答臘和加里曼丹等地為開墾土地進(jìn)行的生物質(zhì)燃燒，特別是用于棕櫚油和紙漿種植園擴(kuò)張。煙霾不僅嚴(yán)重影響了印尼本國人民的生活，更以跨國界的形式蔓延至新加坡、馬來西亞、泰國南部等東盟鄰國，導(dǎo)致數(shù)億人口遭受空氣污染，引發(fā)呼吸道疾病激增，并對旅游業(yè)、航空業(yè)和農(nóng)業(yè)造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。這一環(huán)境問題已從最初的單純生態(tài)事件，演變?yōu)橐粋€(gè)復(fù)雜的區(qū)域安全與地緣政治議題。為應(yīng)對這一共同挑戰(zhàn)，東盟于2002年簽署了《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》，并在2003年由十個(gè)成員國共同批準(zhǔn)，成為東盟歷史上第一個(gè)具有法律約束力的環(huán)境協(xié)議。該協(xié)議旨在通過預(yù)防、監(jiān)測、減輕和響應(yīng)機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域合作。然而，自協(xié)議生效以來，重大煙霾危機(jī)仍然周期性爆發(fā)，特別是2015年、2019年和2023年。其中，2023年的山火災(zāi)難尤其引人深思。在經(jīng)歷了數(shù)年相對平靜期后，2023年印尼山火迅速升級，PM2.5數(shù)值飆升，對鄰國造成嚴(yán)重影響。然而，東盟區(qū)域?qū)用娴恼椒磻?yīng)和集體行動卻顯得遲滯且猶豫不決，主要依賴受害國與印尼之間的雙邊溝通，未能體現(xiàn)出區(qū)域協(xié)議所應(yīng)具備的快速反應(yīng)和強(qiáng)大執(zhí)行力。這種制度失靈與現(xiàn)實(shí)需求之間的巨大反差，使得跨境煙霾治理成為檢驗(yàn)“東盟方式”在應(yīng)對共同危機(jī)時(shí)有效性的試金石。核心問題與研究目標(biāo)本研究的核心問題聚焦于：《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》作為一項(xiàng)具有法律約束力的區(qū)域環(huán)境協(xié)議，為何在2023年印尼山火危機(jī)中仍無法有效運(yùn)作，導(dǎo)致區(qū)域合作反應(yīng)遲滯甚至失效？具體而言，機(jī)制的失效是源于制度設(shè)計(jì)上的固有缺陷，還是被以主權(quán)原則為核心的政治文化所中和？經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)在多大程度上影響了印尼的國內(nèi)執(zhí)行意愿？基于此，本研究的研究目標(biāo)主要包括三個(gè)方面：第一，解構(gòu)AATHP的制度框架，重點(diǎn)分析其在監(jiān)測、強(qiáng)制執(zhí)行和責(zé)任認(rèn)定條款上的缺陷，并追溯其未能有效運(yùn)作的制度原因。第二，評估以“東盟方式”為代表的區(qū)域合作政治文化，以及印尼的“主權(quán)至上”原則在多大程度上構(gòu)成了區(qū)域集體行動的政治障礙。第三，提出針對煙霾治理失效問題的制度性、政治性和經(jīng)濟(jì)性三重解釋，并為東盟未來應(yīng)對跨國環(huán)境危機(jī)的機(jī)制優(yōu)化提供政策建議。研究內(nèi)容與結(jié)構(gòu)安排本文將圍繞AATHP的失效機(jī)制及其背后的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)因素展開深入研究。具體內(nèi)容涵蓋對煙霾治理中的集體行動困境、“污染輸出國”與“污染受害國”之間的主權(quán)沖突，以及東盟協(xié)調(diào)中心的權(quán)力受限等議題的細(xì)致分析。本文的結(jié)構(gòu)安排如下：首先，文獻(xiàn)綜述將系統(tǒng)梳理區(qū)域環(huán)境治理、東盟方式和集體行動理論，明確本研究的創(chuàng)新點(diǎn)；其次，研究方法將說明采用的政治制度分析與過程追蹤方法；再次，研究結(jié)果與討論部分將是全文的主體，全面呈現(xiàn)對2023年危機(jī)中東盟反應(yīng)遲滯的制度和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析；最后，結(jié)論與展望部分將總結(jié)研究發(fā)現(xiàn)，指出研究局限，并為未來區(qū)域合作機(jī)制的改革提出方向。三、文獻(xiàn)綜述1.區(qū)域環(huán)境治理與集體行動困境區(qū)域環(huán)境治理研究是國際關(guān)系和環(huán)境政治學(xué)的重要分支。理論研究表明，跨國環(huán)境問題的解決往往面臨經(jīng)典的集體行動困境（CollectiveActionProblem），即盡管所有參與方從合作中都能獲得整體收益，但各國傾向于搭便車或外部化成本，從而導(dǎo)致合作難以維持。在煙霾危機(jī)中，印尼作為主要的污染輸出國，承擔(dān)著治理和預(yù)防的成本，但其收益（環(huán)境改善、國際聲譽(yù)）卻被鄰國（新加坡、馬來西亞）所共享；而鄰國則更愿意提供有限的財(cái)政援助，而不是承擔(dān)干預(yù)其主權(quán)事務(wù)的政治風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)者們通常將區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制分為高制度化（如歐盟的超國家機(jī)構(gòu)）和低制度化（如東盟的自愿協(xié)商模式）。東盟的煙霾治理機(jī)制被普遍認(rèn)為是低制度化模式的代表，其在缺乏強(qiáng)制執(zhí)行和第三方監(jiān)督的情況下，極易陷入囚徒困境，即所有國家理性地選擇不合作（或最低限度的合作），最終導(dǎo)致整體環(huán)境的惡化?，F(xiàn)有研究指出，要解決煙霾危機(jī)，必須通過制度設(shè)計(jì)來改變各國的成本收益結(jié)構(gòu)，例如通過國際制裁、市場機(jī)制或?qū)鴥?nèi)政治施加壓力。2.“東盟方式”與主權(quán)至上原則的制度約束“東盟方式”（TheASEANWay）是東盟區(qū)域合作的指導(dǎo)哲學(xué)，其核心原則包括協(xié)商一致、不干涉內(nèi)政和循序漸進(jìn)。眾多研究認(rèn)為，正是這種以主權(quán)尊重為基礎(chǔ)的“最小公分母”合作模式，構(gòu)成了煙霾治理機(jī)制的根本性制度約束。在煙霾治理的語境下，“不干涉內(nèi)政”原則導(dǎo)致了兩個(gè)致命的制度后果：首先，信息透明度受限。AATHP依賴印尼自主報(bào)告火災(zāi)信息和污染源，區(qū)域協(xié)調(diào)中心（如ACCTHC）沒有獨(dú)立、強(qiáng)制性的現(xiàn)場監(jiān)測和核實(shí)權(quán)。印尼政府基于主權(quán)考量，傾向于延遲公布或低估火災(zāi)的嚴(yán)重程度，以避免外部壓力。其次，缺乏區(qū)域干預(yù)權(quán)。當(dāng)火災(zāi)超出印尼國內(nèi)的撲救能力時(shí)，AATHP雖然規(guī)定了協(xié)助機(jī)制，但任何外部援助（如派遣消防飛機(jī)、專家）都必須首先獲得印尼的明確、正式邀請。這種主權(quán)保留權(quán)有效地中和了協(xié)議的快速反應(yīng)能力。學(xué)者普遍批評，“東盟方式”將政治上的和諧置于實(shí)際的治理效能之上，犧牲了解決跨國問題的效率。3.印尼國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)與執(zhí)行意愿的波動性煙霾危機(jī)的周期性爆發(fā)與印尼國內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)因素緊密相關(guān)。研究重點(diǎn)聚焦于棕櫚油和紙漿產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)是印尼經(jīng)濟(jì)的重要支柱，也是土地開墾火災(zāi)的主要驅(qū)動力。有學(xué)者從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)游說團(tuán)體能夠有效地影響印尼中央和地方政府的土地使用政策和執(zhí)法力度。此外，印尼國內(nèi)環(huán)境執(zhí)法的碎片化和薄弱性也備受關(guān)注?；馂?zāi)往往發(fā)生在泥炭地，撲救難度極大，且地方政府腐敗和資源限制使得環(huán)境法規(guī)難以得到有效執(zhí)行。印尼總統(tǒng)的政治意愿被視為影響煙霾治理成敗的關(guān)鍵變量。例如，在2015年大規(guī)模煙霾事件后，印尼總統(tǒng)曾采取嚴(yán)厲措施，使后續(xù)幾年火災(zāi)情況有所改善；但隨著政治焦點(diǎn)的轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)下行壓力，2023年的火災(zāi)反彈顯示出政府執(zhí)行意愿的波動性和長期承諾的脆弱性?，F(xiàn)有研究需要將這種國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)的波動性，與區(qū)域機(jī)制的結(jié)構(gòu)性制約結(jié)合起來進(jìn)行分析。4.現(xiàn)有研究的貢獻(xiàn)與不足現(xiàn)有文獻(xiàn)在理論上為本研究提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，特別是對“東盟方式”的批評和對集體行動困境的解釋。然而，現(xiàn)有研究仍存在以下不足：首先，對2023年案例的聚焦性不足。大多數(shù)文獻(xiàn)聚焦于2015年的歷史性危機(jī)，對2023年危機(jī)中東盟反應(yīng)遲滯的具體時(shí)間線、關(guān)鍵政治決策點(diǎn)和失敗的制度環(huán)節(jié)缺乏精細(xì)的過程追蹤和案例分析。其次，機(jī)制失效的綜合性解釋不足。現(xiàn)有研究多側(cè)重于單一解釋，或偏向于制度層面（如AATHP的缺陷），或偏向于政治層面（如主權(quán)沖突）。本研究旨在提供一個(gè)制度-政治-經(jīng)濟(jì)三維度的綜合解釋框架，以揭示失效的復(fù)雜性。第三，對解決方案的制度創(chuàng)新探討深度不足?，F(xiàn)有建議多停留在呼吁層面（如加強(qiáng)執(zhí)法），對如何在不顛覆“東盟方式”的前提下，引入有限的外部問責(zé)和強(qiáng)制執(zhí)行元素的具體制度路徑，缺乏深入探討。5.本文的研究切入點(diǎn)、理論價(jià)值和創(chuàng)新之處基于以上分析，本文的研究切入點(diǎn)是：以2023年印尼山火危機(jī)中東盟官方反應(yīng)的“遲滯性”為核心觀測點(diǎn)，解構(gòu)AATHP機(jī)制在政治主權(quán)原則下的“失效性”。本文的理論價(jià)值在于：通過對煙霾治理機(jī)制的失敗分析，深化對發(fā)展中區(qū)域組織在應(yīng)對跨國非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)時(shí)“主權(quán)保留”與“治理有效性”之間矛盾的理論認(rèn)知，驗(yàn)證并補(bǔ)充了“彈性區(qū)域主義”在環(huán)境治理領(lǐng)域的局限性。本文的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在：第一，案例的針對性，首次對2023年危機(jī)中的遲滯反應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)性分析。第二，解釋的綜合性，構(gòu)建了“主權(quán)政治制約—制度執(zhí)行癱瘓—國內(nèi)經(jīng)濟(jì)阻力”的三維失效解釋框架。第三，解決方案的務(wù)實(shí)性，將探討在東盟框架內(nèi)引入“對等問責(zé)”和“外部激勵”機(jī)制的可行性。四、研究方法1.整體研究設(shè)計(jì)框架本研究主要采用政治制度分析（Political-InstitutionalAnalysis）為主，結(jié)合過程追蹤（ProcessTracing）的定性研究設(shè)計(jì)框架。政治制度分析是本研究的核心方法，旨在對《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》這一正式制度進(jìn)行深入的結(jié)構(gòu)性審查。其關(guān)注點(diǎn)在于AATHP在設(shè)計(jì)上是如何受到東盟特有的政治文化（“東盟方式”）的影響和限制，特別是在強(qiáng)制執(zhí)行力、信息公開機(jī)制以及責(zé)任追究等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度安排。通過比較AATHP的文本規(guī)定與國際上其他成功的環(huán)境協(xié)定（如歐洲跨境污染協(xié)定）的制度安排，識別其內(nèi)在的主權(quán)保護(hù)型制度缺陷。過程追蹤方法將用于對2023年煙霾危機(jī)中東盟官方反應(yīng)的時(shí)間線進(jìn)行精確重建和分析。通過追蹤從火災(zāi)爆發(fā)、煙霾跨界到東盟及其成員國（尤其是印尼、新加坡、馬來西亞）發(fā)表官方聲明、采取集體行動的整個(gè)過程，識別出關(guān)鍵的決策點(diǎn)、延遲發(fā)生的時(shí)間節(jié)點(diǎn)以及政治角力點(diǎn)，從而證明“不干涉原則”是如何在實(shí)踐中導(dǎo)致機(jī)制的癱瘓。2.數(shù)據(jù)收集的方法本研究的數(shù)據(jù)主要來源于一手政策文件和二手公共信息。一手政策文件：核心數(shù)據(jù)源包括《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》的完整文本及其附錄；東盟環(huán)境部長級會議（AMME）和東盟峰會的官方聲明和聯(lián)合公報(bào)（特別是2023年的相關(guān)文件）；印尼、新加坡、馬來西亞三國政府關(guān)于2023年火災(zāi)和煙霾問題的官方新聞稿、氣象和空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)報(bào)告；以及東盟跨境煙霾污染控制協(xié)調(diào)中心（ACCTHC）的官方報(bào)告和工作計(jì)劃。二手公共信息：收集和整理2023年8月至10月期間，主要國際媒體（如路透社、海峽時(shí)報(bào)、雅加達(dá)郵報(bào)）和區(qū)域媒體關(guān)于煙霾危機(jī)的報(bào)道、時(shí)間線重建和政府官員的引述，以捕捉危機(jī)發(fā)生的即時(shí)反應(yīng)和政治輿論。此外，還將收集和整理國際智庫（如ISEAS-YusofIshakInstitute）、國際組織（如世界銀行、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署）關(guān)于印尼土地使用和棕櫚油產(chǎn)業(yè)的行業(yè)報(bào)告和環(huán)境執(zhí)法評估。3.數(shù)據(jù)分析的技術(shù)和方法數(shù)據(jù)分析將聚焦于制度文本編碼、時(shí)間序列分析和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋。制度文本編碼：對AATHP文本進(jìn)行編碼，重點(diǎn)識別與“主權(quán)讓渡”和“執(zhí)行力”相關(guān)的關(guān)鍵詞和條款。主要編碼類別包括：主權(quán)保留條款：如“應(yīng)成員國請求”提供援助、“依照國內(nèi)法”執(zhí)行等。強(qiáng)制執(zhí)行條款：如是否存在制裁機(jī)制、第三方核查權(quán)。信息共享?xiàng)l款：規(guī)定信息共享的頻率、類型和強(qiáng)制性。通過編碼，量化和定性分析AATHP在制度上對主權(quán)的傾斜程度。時(shí)間序列分析與過程追蹤：將2023年煙霾危機(jī)的時(shí)間軸進(jìn)行細(xì)致劃分，包括火點(diǎn)數(shù)量激增、跨界污染達(dá)到危險(xiǎn)水平、受害國發(fā)出非正式/正式關(guān)切、印尼官方首次承認(rèn)跨境影響、東盟官方機(jī)制啟動等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。分析各節(jié)點(diǎn)之間的時(shí)間滯后（TimeLag），并將其與AATHP規(guī)定的“立即通知”和“迅速響應(yīng)”義務(wù)進(jìn)行對比，從而證明“政治協(xié)商”過程對“機(jī)制效率”的拖延作用。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋：基于對印尼國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地使用權(quán)和地方政治的理解，將東盟機(jī)制的結(jié)構(gòu)性缺陷與印尼政府的“執(zhí)行意愿波動性”進(jìn)行連接。例如，分析在火災(zāi)高峰期，印尼政府對于國內(nèi)棕櫚油企業(yè)法律追責(zé)的力度，以及這種力度與區(qū)域合作反應(yīng)之間的關(guān)聯(lián)性，從而提供對失效原因的綜合性解釋。五、研究結(jié)果與討論1.結(jié)果呈現(xiàn)：2023年煙霾危機(jī)的時(shí)間軸與東盟的遲滯反應(yīng)2023年的煙霾危機(jī)并非突如其來，其發(fā)展軌跡清楚地揭示了東盟區(qū)域合作機(jī)制的制度性延遲?；瘘c(diǎn)數(shù)量的顯著上升始于七月底，并于八月下旬至九月中旬達(dá)到高峰。1.1危機(jī)爆發(fā)與信息流動的滯后根據(jù)公開的衛(wèi)星火點(diǎn)數(shù)據(jù)和氣象記錄，在2023年9月的第一周，印尼蘇門答臘和加里曼丹地區(qū)的火點(diǎn)密度已達(dá)到可能產(chǎn)生跨境影響的水平，特別是風(fēng)向有利于向西輸送煙霾至新加坡和馬來西亞。然而，印尼官方對于火災(zāi)規(guī)模和跨境影響的承認(rèn)卻存在顯著延遲。最初的官方聲明傾向于將火災(zāi)歸咎于異常干燥的氣候現(xiàn)象，并強(qiáng)調(diào)其處于“可控范圍”。這種信息上的“最小化”處理，有效地為區(qū)域機(jī)制的啟動設(shè)置了第一道政治障礙?？缇澄廴臼芎姆磻?yīng)同樣遵循了“先私下、后公開”的遲滯路徑。新加坡和馬來西亞的環(huán)境部長或高級官員最初采取的是私下致電和非正式溝通的方式向印尼表達(dá)關(guān)切，直到九月中旬污染指數(shù)達(dá)到不健康水平后，才開始公開呼吁印尼采取更嚴(yán)厲的措施。這種“保持外交克制”的慣例，盡管符合“東盟方式”的協(xié)商精神，卻浪費(fèi)了解決危機(jī)的關(guān)鍵窗口期。1.2區(qū)域機(jī)制啟動與行動的政治性延遲《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》規(guī)定了成員國應(yīng)“立即通知”可能產(chǎn)生跨境影響的火災(zāi)，并可向區(qū)域協(xié)調(diào)中心請求或提供援助。然而，2023年的案例中，區(qū)域?qū)用娴恼綑C(jī)制啟動是在危機(jī)爆發(fā)數(shù)周之后。東盟秘書處或ACCTHC在危機(jī)初期并未發(fā)揮積極、主動的協(xié)調(diào)作用，而更像是政治性聲明的發(fā)布平臺。真正的區(qū)域合作行動，如新加坡和馬來西亞提出的派遣消防援助和專家團(tuán)隊(duì)，直到印尼官方明確邀請后才得以實(shí)施。這種邀請過程本身就是一種政治程序，耗費(fèi)了數(shù)日時(shí)間。在此期間，煙霾污染繼續(xù)惡化。這種“主權(quán)審批”優(yōu)先于“危機(jī)響應(yīng)”的實(shí)際操作，清晰地證明了AATHP機(jī)制的行動性癱瘓并非源于技術(shù)能力不足，而是源于其制度性的政治約束。東盟最終的正式聲明和協(xié)調(diào)行動，是在公眾輿論和受害國政治壓力達(dá)到一定程度后，作為事后安撫而非事前預(yù)防或即時(shí)干預(yù)出現(xiàn)的。2.結(jié)果分析與討論2.1主權(quán)至上與“不干涉”原則對執(zhí)行機(jī)制的結(jié)構(gòu)性癱瘓本研究認(rèn)為，東盟跨境煙霾治理的失效，根本上是政治結(jié)構(gòu)對制度執(zhí)行的壓制。AATHP的設(shè)計(jì)，雖然在法律上具有約束力，但在政治上卻被“東盟方式”徹底中和。政治中和機(jī)制：“不干涉內(nèi)政”原則在煙霾治理中充當(dāng)了“主權(quán)盾牌”。對于印尼而言，任何外部對火災(zāi)源頭的調(diào)查、信息的不信任或未經(jīng)邀請的援助，都可能被視為對其國土主權(quán)和資源利用權(quán)的干涉。這種主權(quán)敏感性使得AATHP中的“立即通知”和“區(qū)域監(jiān)測”等條款在實(shí)踐中成為“自愿性義務(wù)”，而非“強(qiáng)制性義務(wù)”。例如，如果印尼聲稱火災(zāi)是地方農(nóng)民的非法行為，而不是跨國企業(yè)的蓄意行為，則外部監(jiān)督和問責(zé)的難度將大幅增加。執(zhí)行機(jī)制的“有牙無力”：AATHP缺乏任何第三方強(qiáng)制執(zhí)行或制裁機(jī)制。這意味著，即使印尼明顯違反了協(xié)議的“立即響應(yīng)”或“有效預(yù)防”義務(wù)，東盟內(nèi)部也沒有任何權(quán)力機(jī)構(gòu)可以施加經(jīng)濟(jì)制裁、暫停其合作權(quán)利或進(jìn)行公開譴責(zé)。區(qū)域合作完全依賴于協(xié)商和政治意愿。一旦印尼政府的政治重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)增長或國內(nèi)政治穩(wěn)定，煙霾治理的區(qū)域義務(wù)便會被擱置。2023年的反應(yīng)遲滯，正是這種制度癱瘓的最直接體現(xiàn)：機(jī)制存在，但執(zhí)行的政治成本對污染輸出國來說太高，而對受害國來說，干預(yù)的政治成本也太高，最終導(dǎo)致了集體行動的失敗。2.2經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)對國內(nèi)執(zhí)行意愿的政治阻礙從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，印尼國內(nèi)強(qiáng)大的棕櫚油和紙漿產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)，是區(qū)域合作失效的深層經(jīng)濟(jì)驅(qū)動力。這些企業(yè)在中央和地方層面擁有巨大的政治影響力，其經(jīng)濟(jì)活動與火災(zāi)爆發(fā)存在直接關(guān)聯(lián)。地方政治與環(huán)境執(zhí)法：大部分火災(zāi)發(fā)生在泥炭地，這些土地的清理成本低廉，盡管法律禁止焚燒，但地方政府和執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)行層面往往面臨腐敗和資源限制。產(chǎn)業(yè)集團(tuán)通過政治獻(xiàn)金和地方關(guān)系，使得環(huán)境執(zhí)法大打折扣。當(dāng)煙霾危機(jī)爆發(fā)時(shí)，印尼中央政府需要在區(qū)域聲譽(yù)與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益之間進(jìn)行艱難權(quán)衡。2023年危機(jī)中，政府最初的低調(diào)處理，可以被解讀為一種“保護(hù)國內(nèi)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)”的政治策略，以避免對企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模的法律追責(zé)和罰款，從而推遲了對區(qū)域援助的接受，為國內(nèi)企業(yè)爭取時(shí)間。這種國內(nèi)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先于區(qū)域環(huán)境義務(wù)的政治選擇，有效地削弱了AATHP的執(zhí)行力。集體行動困境的深化：產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的阻撓深化了煙霾治理的集體行動困境。受害國（如新加坡）雖然愿意提供財(cái)政和技術(shù)援助，但其資金往往流入印尼政府機(jī)構(gòu)，而無法直接用于監(jiān)管和懲罰引發(fā)火災(zāi)的企業(yè)。缺乏直接的問責(zé)鏈條，使得外部援助的效率大打折扣，也使得受害國的援助意愿在長期來看難以持續(xù)。因此，跨境煙霾治理的失敗，是主權(quán)政治約束、制度性執(zhí)行弱點(diǎn)與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)阻力三重因素相互疊加的結(jié)果。3.貢獻(xiàn)與啟示3.1理論貢獻(xiàn)本研究的核心理論貢獻(xiàn)在于對“東盟方式”在應(yīng)對非傳統(tǒng)安全危機(jī)時(shí)的“治理有效性陷阱”進(jìn)行了系統(tǒng)性解釋。這一解釋框架超越了對主權(quán)原則的簡單批評，而在于分析主權(quán)政治是如何通過制度設(shè)計(jì)的中和，轉(zhuǎn)化為執(zhí)行力的結(jié)構(gòu)性癱瘓。具體而言，本研究驗(yàn)證并補(bǔ)充了以下理論認(rèn)知：主權(quán)與功能性合作的悖論：證明了在像東盟這樣的發(fā)展中區(qū)域組織中，即使存在具有法律約束力的功能性合作協(xié)定（如AATHP），但只要合作的基礎(chǔ)政治文化是主權(quán)至上，那么功能性合作機(jī)制就只能是政治的延伸，而非政治的超越。集體行動困境的內(nèi)生性：揭示了跨境環(huán)境治理的集體行動困境不僅是外生性的（如搭便車），更是內(nèi)生性的，即由污染輸出國內(nèi)部強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)與區(qū)域合作的制度缺陷相互作用所產(chǎn)生的。3.2實(shí)踐啟示LTMS的成功為推動?xùn)|盟電網(wǎng)及其他類似區(qū)域電力合作提供了重要的實(shí)踐啟示：風(fēng)險(xiǎn)與問責(zé)的對等性設(shè)計(jì)：東盟應(yīng)在AATHP框架下引入“對等問責(zé)機(jī)制”。例如，將區(qū)域援助的提供與污染輸出國對肇事企業(yè)的法律追責(zé)進(jìn)度掛鉤。只有當(dāng)污染源國證明其正在采取透明、有效的國內(nèi)執(zhí)法行動時(shí)，才能獲得全額的區(qū)域援助。建立中立的第三方核查機(jī)制：賦予東盟跨境煙霾污染控制協(xié)調(diào)中心或未來的東盟環(huán)境署有限的、基于科學(xué)的主權(quán)豁免權(quán)，使其能夠在特定情況下，如火點(diǎn)密度超過預(yù)警閾值時(shí)，派遣中立的、非干預(yù)性的專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)測和數(shù)據(jù)核實(shí)，以繞過污染源國政府的政治性延遲。市場機(jī)制與外部激勵：鼓勵通過市場機(jī)制對沖煙霾污染的外部成本。例如，推動區(qū)域碳市場或生態(tài)補(bǔ)償基金的建立，使得對煙霾敏感的鄰國通過購買“無火災(zāi)承諾”或“泥炭地修復(fù)”的金融產(chǎn)品，將經(jīng)濟(jì)利益與印尼的治理行動直接掛鉤，從而將印尼治理火災(zāi)的成本轉(zhuǎn)化為收益。六、結(jié)論與展望1.研究總結(jié)本研究基于2023年印尼山火危機(jī)中東盟的遲滯反應(yīng)，深入分析了東南亞跨境煙霾污染治理區(qū)域合作的失效原因。研究結(jié)論清晰表明，合作的失敗并非源于缺乏《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》這一法律框架，而是源于以“不干涉內(nèi)政”為核心的“東盟方式”對該協(xié)定執(zhí)行力的結(jié)構(gòu)性癱瘓。這種癱瘓表現(xiàn)為主權(quán)政治對信息透明度和區(qū)域干預(yù)權(quán)的壓制，以及印尼國內(nèi)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)對環(huán)境執(zhí)法和區(qū)域義務(wù)的政治阻礙。2023年的遲滯反應(yīng)，正是這種主權(quán)盾牌、制度癱瘓和經(jīng)濟(jì)阻力三重因素相互作用的結(jié)果，揭示了東盟在應(yīng)對跨國環(huán)境挑戰(zhàn)時(shí)，政治考量始終優(yōu)先于治理效率的困境。2.研究局限本研究雖然對跨境煙霾治理的政治制度性失效進(jìn)行了深入分析，但仍存在以下局限性：首先，公開數(shù)據(jù)與政治意圖的鴻溝。由于“東盟方式”的協(xié)商機(jī)制是非透明的，本研究主要依賴公開的官方聲明和媒體報(bào)道進(jìn)行過程追蹤，難以獲取2023年危機(jī)期間印尼與受害國之間私下協(xié)商的細(xì)節(jié)和關(guān)鍵政治人物的真實(shí)意圖，可能無法完全捕捉到所有影響機(jī)制延遲的細(xì)微政治因素。其次，宏觀制度與微觀行為的脫節(jié)。本研究側(cè)重于宏觀的制度和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，對引發(fā)火災(zāi)的微觀主體（如地方農(nóng)民、中小型種植園主）的行為模式、成本構(gòu)成和法律規(guī)避策略的分析深度不足，這限制了對印尼國內(nèi)執(zhí)行意愿波動性的更細(xì)致解釋。第三，經(jīng)濟(jì)阻礙的量化分析不足。由于棕櫚油和紙漿產(chǎn)業(yè)的財(cái)務(wù)信息和政治獻(xiàn)金流向高度不透明，本研究對于經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)阻礙執(zhí)法力度的分析主要依賴定性推斷，缺乏足夠可靠的量化指標(biāo)和回歸分析來精確測算其影響權(quán)重。3.未來展望基于本研究的結(jié)論和局限性，未來研究可以從以下幾個(gè)方面深化：國內(nèi)執(zhí)法與區(qū)域問責(zé)的耦合機(jī)制研究：深入研究如何設(shè)計(jì)一個(gè)“績效掛鉤”的機(jī)制，將印尼國內(nèi)對肇事企業(yè)的環(huán)境執(zhí)法和刑事追責(zé)數(shù)據(jù)作為東盟提供區(qū)域資金和技術(shù)援助的前置條件。研究這種“對等問責(zé)”機(jī)制在不違反不干涉原則的前提下實(shí)現(xiàn)的可行性。區(qū)域環(huán)境外交的“有限主權(quán)讓渡”路徑：探討東盟是否可能仿效其他區(qū)域組織（如歐盟環(huán)境合作的某些方面），通過有限且功能性的主權(quán)讓渡（例如，賦予ACCTHC在特定條件下進(jìn)行強(qiáng)制性現(xiàn)場技術(shù)核查的權(quán)力），來增強(qiáng)治理機(jī)制的權(quán)威性和效率?？鐕髽I(yè)與非國家行為體的作用：研究跨國棕櫚油和紙漿公司在區(qū)域煙霾治理中的問責(zé)鏈條和法律責(zé)任，分析外部壓力（如跨國銀行的綠色金融要求、消費(fèi)者抵制）如何通過非國家行為體的途徑，反向影響印尼政府的國內(nèi)環(huán)境政策和區(qū)域合作意愿。五、研究結(jié)果與討論(續(xù)接上一部分，擴(kuò)展至字?jǐn)?shù)要求)2.結(jié)果分析與討論(深度擴(kuò)展)2.3機(jī)制設(shè)計(jì)中的信息權(quán)力與問責(zé)困境的博弈AATHP機(jī)制的失效，還體現(xiàn)在信息權(quán)力的不均衡和問責(zé)機(jī)制的缺乏上。在跨境煙霾治理中，信息即權(quán)力。煙霾污染的源頭、規(guī)模和跨境軌跡等關(guān)鍵信息，主要由污染輸出國印尼掌握。AATHP要求信息共享，但缺乏對信息質(zhì)量、時(shí)效性和獨(dú)立核查的強(qiáng)制性規(guī)定。信息不對稱的制度性后果：這種信息不對稱使印尼在區(qū)域談判中處于有利地位。印尼可以策略性地選擇延遲發(fā)布或過濾信息，以影響受害國對危機(jī)嚴(yán)重程度的認(rèn)知和援助需求，從而避免區(qū)域壓力升級。例如，2023年危機(jī)期間，受害國不得不更多地依賴美國國家航空航天局或新加坡自身氣象局的獨(dú)立衛(wèi)星數(shù)據(jù)來評估火災(zāi)規(guī)模，而不是來自AATHP協(xié)調(diào)中心或印尼的官方數(shù)據(jù)。這種對外部數(shù)據(jù)的依賴，本身就體現(xiàn)了區(qū)域合作機(jī)制在信息權(quán)威上的失敗。信息的缺乏使得受害國在要求援助或施加外交壓力時(shí)，缺乏堅(jiān)實(shí)的法律問責(zé)基礎(chǔ)。問責(zé)困境與“政治性懲罰”的缺失：問責(zé)機(jī)制是任何有效治理體系的核心。然而，AATHP完全排除了對污染源國或其國內(nèi)肇事企業(yè)的直接、強(qiáng)制性問責(zé)。對國家層面的問責(zé)被“不干涉”原則所豁免，對企業(yè)層面的問責(zé)則被視為印尼的“國內(nèi)司法事務(wù)”。雖然新加坡曾嘗試在2014年通過《跨境煙霾污染法》追究印尼企業(yè)的法律責(zé)任，但其管轄權(quán)的行使在實(shí)踐中困難重重，再次遭遇了主權(quán)壁壘。這種問責(zé)困境使得煙霾治理的成本和責(zé)任無法有效地內(nèi)部化給污染者。當(dāng)污染成本主要由受害國（公共衛(wèi)生開支、經(jīng)濟(jì)損失）和社會大眾承擔(dān)時(shí)，污染輸出國和肇事企業(yè)就沒有足夠的經(jīng)濟(jì)激勵去改變其土地開墾和環(huán)境執(zhí)法的行為。這種問責(zé)缺失是導(dǎo)致區(qū)域合作長期處于“低水平循環(huán)”的根本原因。2.4區(qū)域合作的“最小公分母”困境及其路徑依賴東盟在其數(shù)十年的合作歷史中，長期處于“最小公分母”（LowestCommonDenominator）困境，即區(qū)域合作的水平只能被設(shè)定在成員國中意愿最低或能力最弱的國家的水平。在煙霾治理中，這個(gè)“最小公分母”就是“尊重主權(quán)且自愿協(xié)商的援助”。路徑依賴的形成：AATHP的制度設(shè)計(jì)在很大程度上遵循了這一路徑依賴。協(xié)議本身是協(xié)商的產(chǎn)物，而非治理效率的產(chǎn)物。雖然其法律文本試圖引入“義務(wù)”，但其精神內(nèi)核仍然是“自愿”。一旦這種“自愿性”的機(jī)制形成并被各方接受，就會產(chǎn)生路徑依賴：成員國預(yù)期未來的合作也將遵循同樣的低標(biāo)準(zhǔn)，從而失去了推動更高標(biāo)準(zhǔn)改革的動力。2023年的反應(yīng)遲滯，恰恰是這種路徑依賴的重復(fù)。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，各國自然地回到了“私下協(xié)商—延遲承認(rèn)—政治邀請”的傳統(tǒng)劇本，而不是啟動AATHP所期望的“快速、集體、統(tǒng)一”的新機(jī)制。東盟中心性的雙刃劍：東盟致力于維護(hù)“東盟中心性”（ASEANCentrality）——在區(qū)域事務(wù)中的主導(dǎo)地位。然而，在煙霾危機(jī)中，這種中心性卻表現(xiàn)出其雙刃劍的特質(zhì)。一方面，它賦予了東盟作為煙霾治理平臺的主導(dǎo)權(quán)，排斥了更具約束力的外部干預(yù)（如聯(lián)合國環(huán)境署的直接介入）。另一方面，為了維護(hù)中心性和內(nèi)部團(tuán)結(jié)，東盟無法或不愿對成員國施加壓力，特別是對印尼這個(gè)最大的成員國。這種“以團(tuán)結(jié)為代價(jià)的治理”邏輯，使得東盟中心性在煙霾治理問題上成為了一種“自縛手腳”的政治枷鎖，最終導(dǎo)致了區(qū)域合作的集體性自我約束。3.貢獻(xiàn)與啟示(深度擴(kuò)展)3.3制度創(chuàng)新：構(gòu)建“外部激勵與對等問責(zé)”機(jī)制要打破煙霾治理的“失效性循環(huán)”，未來的東盟合作必須超越傳統(tǒng)的“協(xié)商一致”原則，構(gòu)建“外部激勵與對等問責(zé)”相結(jié)合的新型機(jī)制。外部激勵機(jī)制的引入：區(qū)域合作應(yīng)將重點(diǎn)從“懲罰”轉(zhuǎn)向“激勵”。東盟可以建立一個(gè)“區(qū)域煙霾應(yīng)對基金”，由受害國和國際捐助方共同出資。但該基金的使用應(yīng)與印尼在火災(zāi)預(yù)防和土地執(zhí)法方面的“績效指標(biāo)”直接掛鉤。例如，資金應(yīng)定向用于泥炭地修復(fù)、建立專業(yè)滅火隊(duì)伍和投資高科技遙感監(jiān)測系統(tǒng)，但前提是印尼必須同意該資金的使用接受區(qū)域透明度審查。這種激勵機(jī)制旨在改變印尼國內(nèi)肇事者的成本收益結(jié)構(gòu)，使其從治理中獲得直接的經(jīng)濟(jì)收益（如國際金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠貸款、區(qū)域援助），從而提高其執(zhí)行意愿。對等問責(zé)機(jī)制的設(shè)計(jì)：鑒于直接的法律制裁在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，可以引入“對等問責(zé)”（ReciprocalAccountability）機(jī)制。例如，允許煙霾受害國根據(jù)跨境污染的嚴(yán)重程度和持續(xù)時(shí)間，對污染輸出國在其他領(lǐng)域的區(qū)域合作中提出對等審查或暫時(shí)限制其某些合作利益（例如，暫緩其在特定區(qū)域投資項(xiàng)目的審批流程）。這種“非環(huán)境領(lǐng)域的政治壓力”比直接的干預(yù)更容易被東盟接受，因?yàn)樗腔趯Φ仍瓌t的政治互動，而非對主權(quán)的單方面侵犯。同時(shí)，應(yīng)賦予ACCTHC作為獨(dú)立的區(qū)域技術(shù)實(shí)體的地位，允許其定期發(fā)布具有法律效力的“區(qū)域污染問責(zé)報(bào)告”，為受害國的對等問責(zé)提供官方依據(jù)。3.4實(shí)踐啟示：從“政府中心”到“多層次治理”的轉(zhuǎn)變LTMS的成功為推動?xùn)|盟電網(wǎng)及其他類似區(qū)域電力合作提供了重要的實(shí)踐啟示：強(qiáng)化非國家行為體的作用：東盟應(yīng)鼓勵并賦權(quán)非國家行為體參與煙霾治理。例如，通過區(qū)域認(rèn)證和信息共享，推動棕櫚油和紙漿行業(yè)的供應(yīng)鏈透明化。要求所有在區(qū)域內(nèi)運(yùn)營的跨國企業(yè)必須承諾“無燒割政策”，并接受區(qū)域NGO和國際標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督。將這種“供應(yīng)鏈問責(zé)”納入AATHP的實(shí)施框架，使得市場壓力成為政府執(zhí)法的外部助推器。深化公眾參與與透明度：提升區(qū)域公眾對煙霾問題的認(rèn)知和參與度。確保所有火點(diǎn)、空氣質(zhì)量和肇事企業(yè)的衛(wèi)星數(shù)據(jù)能夠即時(shí)、公開地向區(qū)域公眾發(fā)布。公眾輿論壓力被證明是印尼政府采取行動的最有效驅(qū)動力之一。通過提升信息透明度，可以打破政府和利益集團(tuán)之間的信息壁壘，將治理的壓力從政府間外交轉(zhuǎn)移到國內(nèi)公眾和區(qū)域輿論上來。技術(shù)與能力建設(shè)的側(cè)重調(diào)整：區(qū)域援助應(yīng)從傳統(tǒng)的“滅火設(shè)備援助”轉(zhuǎn)向“預(yù)防和長期治理的能力建設(shè)”。重點(diǎn)投入于泥炭地水位管理技術(shù)、長期氣候預(yù)測模型和專業(yè)的環(huán)境司法人員培訓(xùn)。這種援助應(yīng)附加嚴(yán)格的資金用途監(jiān)管，以確保其不會被地方政治所挪用或稀釋。從根本上提升污染源國的內(nèi)生治理能力，才是實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作長期可持續(xù)性的根本之道。1.研究總結(jié)本研究以2023年印尼山火危機(jī)中東盟的遲滯反應(yīng)為案例，通過政治制度分析和過程追蹤方法，深入剖析了東南亞跨境煙霾污染治理區(qū)域合作的結(jié)構(gòu)性失效原因。核心結(jié)論指出，跨境煙霾治理的失敗并非單一因素所致，而是政治主權(quán)、制度設(shè)計(jì)與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益三重約束相互作用的結(jié)果。在制度層面，《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》的制度設(shè)計(jì)遵循“東盟方式”的“最小公分母”原則，缺乏第三方強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、獨(dú)立的區(qū)域監(jiān)測機(jī)制和有效的問責(zé)懲罰機(jī)制。這種制度缺陷使得AATHP成為一個(gè)“有牙無力”的象征性協(xié)定，無法在實(shí)踐中約束成員國的主權(quán)行為。在政治層面，“不干涉內(nèi)政”原則充當(dāng)了印尼的“主權(quán)盾