引言行政處罰是行政執(zhí)法中最為常見的一種具體行政行為。目前行政處罰在現(xiàn)實(shí)生活中往往出現(xiàn)著行政處罰自由裁量權(quán)的不正當(dāng)行使，如濫裁量、亂裁量現(xiàn)象導(dǎo)致行政處罰結(jié)果的不公正。行政處罰人員和行政相對(duì)人地位不平等，行政相對(duì)人經(jīng)常處于弱勢(shì)，合法權(quán)益被侵害。雖然有許多文獻(xiàn)資料對(duì)行政處罰自由裁量裁量權(quán)、裁量基準(zhǔn)、自我規(guī)制已有研究，但仍然存在著不足。文章寫作的目的和意義是想通過對(duì)行政處罰中行政裁量的現(xiàn)狀和完善進(jìn)行分析研究，促使行政處罰人員在各種執(zhí)法中更好的行使行政合理性原則，具有一定的實(shí)踐意義。一、行政處罰裁量的理論基礎(chǔ)（一）行政處罰裁量的認(rèn)定1.行政處罰中自由裁量權(quán)的概念行政處罰中的自由裁量權(quán)是行政主體在法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)行政處罰的基本原則，在行政相對(duì)人違法的基礎(chǔ)上，根據(jù)事實(shí)、情節(jié)等因素，決定是否對(duì)其予以行政處罰，確定其處罰種類、幅度和時(shí)限等具體內(nèi)容。2.行政處罰中自由裁量權(quán)的存在形式根據(jù)目前的行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，行政處罰自由裁量權(quán)可以分為以下幾類：行政處罰的范圍、行為的選擇、作出處罰的期限、違法事實(shí)的認(rèn)定、案件情節(jié)嚴(yán)重性的判斷，決定是否行使自由裁量權(quán)。（二）行政裁量在行政處罰活動(dòng)中存在的重要性1.彌補(bǔ)成文法的缺陷現(xiàn)行成文法只規(guī)定行政主體在不違背法律和法規(guī)的基礎(chǔ)上行使自由裁量權(quán),無(wú)法適應(yīng)行政管理的現(xiàn)實(shí)需要,存在一定程度的局限性。法律的明文規(guī)定為行政主體在行政處罰時(shí)行使自由裁量權(quán)提供了法律依據(jù)，社會(huì)管理事務(wù)的復(fù)雜多變性使得成文法無(wú)法對(duì)所有的管理事務(wù)進(jìn)行規(guī)范，帶來(lái)了一定的滯后性。2.提高行政執(zhí)法效率行政主體行使自由裁量權(quán)符合現(xiàn)代社會(huì)行政管理，帶來(lái)很多的優(yōu)勢(shì)，有利于行政主體在面對(duì)復(fù)雜多變的情況時(shí)能夠權(quán)衡利弊，及時(shí)作出行政決定，增加能動(dòng)性，變被動(dòng)為主動(dòng)，提高行政執(zhí)法效率，做到有效行政。二、行政處罰中行政裁量的不正當(dāng)行使（一）典型案例分析1.基本案情2004年2月7日，某市區(qū)城管執(zhí)法局執(zhí)法人員巡查發(fā)現(xiàn)某超市在其大門外墻壁上設(shè)置廣告宣傳牌，執(zhí)法人員即找到該超市負(fù)責(zé)人查看設(shè)置戶外廣告的有關(guān)審批手續(xù)，因該超市無(wú)審批手續(xù)，執(zhí)法人員隨即展開調(diào)查取證。2月11日，向超市下達(dá)了罰款3000元行政處罰告知書。2月15日，該區(qū)城管執(zhí)法局對(duì)該超市作出罰款3000元(最高處罰)的行政處罰決定，但在區(qū)域路段與該超市同時(shí)查處的另一違規(guī)設(shè)置戶外廣告的案件雖然情況基本相同，區(qū)城管執(zhí)法局卻只給了罰款1000元的行政處罰?；诖耍摮姓J(rèn)為區(qū)城管執(zhí)法局對(duì)其作出的行政處罰過重，且存在執(zhí)法不公，逐于2月20日向該市城管執(zhí)法局提起了行政復(fù)議的申請(qǐng)，要求撤銷區(qū)城管執(zhí)法局對(duì)其作出的行政處罰決定。2.復(fù)議結(jié)果該市城管執(zhí)法局經(jīng)過審理后認(rèn)為：區(qū)城管執(zhí)法局對(duì)該超市違規(guī)設(shè)置戶外廣告的查處與處罰都是合法有據(jù)的，但區(qū)城管局按省戶外廣告管理辦法有關(guān)條款的最高處罰標(biāo)準(zhǔn)對(duì)超市違規(guī)設(shè)置戶外廣告的行為作出罰款3000元的處罰決定明顯不當(dāng)，應(yīng)對(duì)超市重新作出行政處罰決定。(超市在復(fù)議中提供了另一情況相同違規(guī)設(shè)置戶外廣告的案件罰款1000元的書證。)3.審理決定經(jīng)過行政復(fù)議后，該超市又以其他理由向區(qū)人民法院提起行政訴訟。法院經(jīng)審理后認(rèn)為：被告市城管執(zhí)法局在行政復(fù)議案件的審理過程中，依法變更了區(qū)城管執(zhí)法局所作的行政處罰決定，要求其重新作出行政處罰決定，這一復(fù)議決定是合理的。4.案件啟示行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)充分考慮各種因素，從保護(hù)行政相對(duì)人的利益出發(fā)，不得違反公正原則。公正原則要求行政處罰要正確行使自由裁量權(quán)，公平公正的對(duì)每一個(gè)行政相對(duì)人作出處罰，以此達(dá)到行政處罰在程序上和實(shí)體結(jié)果上客觀公正的要求。本案中，行政處罰中行政自由裁量行為明顯顯失公正，在該超市違法行為與另一性質(zhì)相同案件情況基本相同的情況下，區(qū)城管執(zhí)法局卻作出兩個(gè)在罰款數(shù)額相差很大的處罰決定無(wú)疑是不當(dāng)?shù)模c《行政處罰法》的公正原則相違背的，實(shí)屬行政處罰中行政裁量的不正當(dāng)行使。（二）行政處罰裁量不正當(dāng)行使的表現(xiàn)形式1.行政處罰結(jié)果不公(1)行政處罰偏輕或偏重執(zhí)法人員在行使行政處罰裁量的過程中，對(duì)于一些違法行為，處罰結(jié)果與其事實(shí)性質(zhì)、情節(jié)輕重、違法后果及影響相比，處罰結(jié)果往往會(huì)出現(xiàn)偏輕或偏重的現(xiàn)象。例如，一些非法和違法違規(guī)行為侵犯未成年人，數(shù)量相對(duì)較少，并沒有造成嚴(yán)重的后果，行政機(jī)關(guān)作出了較重的行政處罰。相反對(duì)于一些明顯違法或造成嚴(yán)重后果的違法行為,行政機(jī)關(guān)卻只是作出警告或罰款的行政處罰。正是由于處罰結(jié)果與案件本身的違法程度、后果及性質(zhì)不匹配,往往會(huì)使得行政處罰結(jié)果的不公正。(2)責(zé)任的不同導(dǎo)致處罰結(jié)果的不同在出現(xiàn)兩種相同違法行為處理過程中,其處罰結(jié)果相差較大,定性存在偏差。例如,雙方斗毆事件中,均造成對(duì)方輕微傷,而公安行政部門卻不考慮主要過錯(cuò)方,直接對(duì)雙方作出行政拘留的決定,而對(duì)另一責(zé)任人處以警告的處罰。其處罰結(jié)果的不同,說(shuō)明至少有一個(gè)處罰結(jié)果不公平。(3)引用法律不全而使得處罰結(jié)果不公平當(dāng)違法事件發(fā)生后,行政機(jī)構(gòu)未能依照現(xiàn)有法律或引用法律條款不同,從而導(dǎo)致行政處罰結(jié)果相對(duì)不公平。例如未成年人違反學(xué)校規(guī)定，在校內(nèi)打架將同學(xué)打成輕微傷，而行政機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)未成年加害人作出行政拘留的處罰決定，與此同時(shí)，并沒有考慮到未成年人有違法行為應(yīng)當(dāng)從輕或減輕處罰。2.裁量權(quán)運(yùn)用不當(dāng)(1)考慮了不相關(guān)的因素在行政處罰辦案過程中，工作人員應(yīng)該意識(shí)到他們所擁有的自由裁量權(quán)要遵循相關(guān)的法律法規(guī)，選擇正確的執(zhí)法手段，做到同案同判，處罰公平公正，達(dá)到一定的執(zhí)法效果。但在具體的實(shí)際情形下，相關(guān)處罰人員的個(gè)人感情、傾向會(huì)導(dǎo)致處罰結(jié)果存在著一定程度的偏差，影響執(zhí)法效果?？紤]了不相關(guān)因素,如基于利益因素，行政處罰人員因接受賄賂而吊銷某藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的許可證；如基于情感因素，行政處罰人員對(duì)于自己有個(gè)人恩怨的管理相對(duì)人加重處罰。(2)疏忽了應(yīng)當(dāng)考慮的因素在我國(guó),目前很多行政主體在進(jìn)行具體行政決策和裁量工作中,將法律所賦予的某些權(quán)力當(dāng)作是自身本具有的權(quán)力,為所欲為的進(jìn)行決策和裁量,其考慮因素相對(duì)單一,法律依據(jù)相對(duì)較少,沒有考慮應(yīng)該考慮的因素。更為嚴(yán)重的是，在中國(guó)有許多行政自由裁量權(quán)的機(jī)構(gòu)，也有很多部門謀求私利，收受賄賂，而犧牲人民的利益來(lái)獲得非法利益的權(quán)力。基于合理的考慮。疏忽了應(yīng)當(dāng)考慮的因素，如對(duì)于未成人違法，行政處罰人員沒有考慮到其年齡進(jìn)行處罰，沒有適用教育與處罰相結(jié)合原則。（三）行政處罰裁量不正當(dāng)行使的原因1.法律法規(guī)的范圍太廣現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)行政處罰權(quán)的規(guī)定過于抽象，對(duì)行政處罰權(quán)的授權(quán)只規(guī)定一般性原則或權(quán)限，并沒有具體明確的適用和解釋規(guī)定，行政處罰裁量的范圍比較寬泛，在執(zhí)法的過程中有著很大的任意性，不確定的法律規(guī)定容易導(dǎo)致行政裁量權(quán)的不當(dāng)行使，進(jìn)而影響行政執(zhí)法的效果。行政處罰的法律依據(jù)與行政裁量的實(shí)際情況，法律法規(guī)在相關(guān)規(guī)定內(nèi)存在著差異，使得裁量權(quán)有著較大的自由幅度，執(zhí)法人員選擇不同的法律導(dǎo)致處罰結(jié)果不同。2.執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊目前行政執(zhí)法單位的執(zhí)法人員普遍存在著執(zhí)法素質(zhì)低的問題，執(zhí)法人員的素質(zhì)直接影響著行政處罰裁量權(quán)的行使和運(yùn)用。執(zhí)法人員的知識(shí)水平、工作能力、思想道德修養(yǎng)因個(gè)人差異而出現(xiàn)偏差，對(duì)具體案件事實(shí)的認(rèn)定和處罰存在著一定的差距，因此參差不齊的執(zhí)法人員也是導(dǎo)致行政處罰裁量不當(dāng)行使的原因之一。3.價(jià)值取向和情感因素的影響自古以來(lái)，我國(guó)的“人情關(guān)系”已經(jīng)根深蒂固。行政執(zhí)法人員的權(quán)力觀，地位觀和利益觀，尤其是個(gè)人的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，處罰人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)有自己對(duì)法律本身的理解，同時(shí)也有個(gè)人的情感因素，有時(shí)與行政相對(duì)人有著利害關(guān)系，執(zhí)法腐敗就會(huì)隨之而來(lái)。4.監(jiān)管機(jī)制不健全執(zhí)法必監(jiān)督是行政活動(dòng)中的必然要求。行政處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督機(jī)制是不完善的，不可能有限監(jiān)管到每一個(gè)行政處罰行為。由于缺乏嚴(yán)格監(jiān)管，各個(gè)環(huán)節(jié)都不能有效限制，導(dǎo)致非法和不合理的行政處罰仍然存在，行政自由裁量權(quán)的濫用。（四）行政處罰裁量不正當(dāng)行使的危害1.政府公信力和形象的損害行政機(jī)關(guān)作為公權(quán)力主體，行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為代表著國(guó)家和政府的形象，行政處罰自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使使得政府的公信力降低和形象受損，公信力和形象一旦受到損害,政府制定的政策和方針就得不到群眾的支持,頒布的政令自然難以順利實(shí)施,由此所造成的損失將難以挽回。2.穩(wěn)定社會(huì)秩序的破壞良好的社會(huì)秩序是社會(huì)和諧發(fā)展的需要。濫用行政處罰裁量權(quán)必然導(dǎo)致在生活中不同情況相同處理，同等情況區(qū)別對(duì)待。隨著社會(huì)的發(fā)展，行政違法行為種類增多,行政處罰的難度加大,行政執(zhí)法的配合力度不夠,不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。三、行政處罰中行政裁量的完善機(jī)制（一）加強(qiáng)對(duì)行政處罰人員的思想道德和執(zhí)法能力建設(shè)1.加強(qiáng)思想道德教育思想道德建設(shè)是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展必不可少的一部分，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在重要講話中多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)思想道德建設(shè)，作為行政執(zhí)法人員，在思想上要和黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人保持一致，克服特權(quán)思想，消除濫用自由裁量權(quán)的觀念，防止腐敗，樹立正確的權(quán)益觀。2.樹立全心全意為人民服務(wù)的公仆意識(shí)全心全意為人民服務(wù)的思想是行政工作人員職業(yè)道德的必然要求,能夠控制自由裁量權(quán)的濫用。要進(jìn)一步明確權(quán)力來(lái)自于人民,要努力做到為人民服務(wù)。行政權(quán)的目的是為了控制國(guó)家的公權(quán)力，保護(hù)公民的私權(quán)利。行政處罰裁量要在懲罰違法行為的同時(shí)，充分考慮和保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。3.增強(qiáng)行政執(zhí)法能力行政執(zhí)法人員在具有了良好的思想基礎(chǔ)上，要增行政執(zhí)法能力。行政處罰人員在執(zhí)法過程中要有足夠的能力去處理各種突發(fā)或偶發(fā)事件，面對(duì)復(fù)雜多變的行政事務(wù)，需要不斷的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)自身能力，在最低限度內(nèi)控制行政處罰裁量權(quán)的濫用。努力建設(shè)一支強(qiáng)有力的執(zhí)法隊(duì)伍，行政處罰人員應(yīng)當(dāng)通過國(guó)家統(tǒng)一的法律職業(yè)資格考試，持證上崗，不再出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)生活“臨時(shí)工”的現(xiàn)象，不斷提高執(zhí)法水平，保證行政處罰的公平公正。（二）完善行政處罰裁量的法律控制和制度控制1.在立法上制定行政處罰裁量參照標(biāo)準(zhǔn)行政處罰自由裁量權(quán)參照標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)在依據(jù)行政處罰法和基本原則的基礎(chǔ)上，對(duì)于各種情節(jié)所作出的具體的處罰規(guī)范。在實(shí)踐中，行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)的制定主要是由于行政法律規(guī)范的處罰規(guī)范是抽象的和不確定的，行政執(zhí)法人員很容易在實(shí)踐中出現(xiàn)濫用自由裁量權(quán)的做法。因此，為了限制行政執(zhí)法人員的行為，嚴(yán)格制定裁量參照標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)達(dá)到規(guī)范自由裁量的目的?！巴椒ú蛔阋宰孕小保绻蓻]有做出明文規(guī)定,至少應(yīng)該制定參照標(biāo)準(zhǔn),作為指導(dǎo)性的意見。相關(guān)行政執(zhí)法部門在制定行政處罰裁量權(quán)的具體標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在不違背法律法規(guī)所設(shè)定的處罰種類和幅度內(nèi)，結(jié)合具體案件定性和定量分析。自由裁量基準(zhǔn)作為公安機(jī)關(guān)行使法定酌情權(quán)的一般準(zhǔn)則，在行政處罰決定中不予援引。制定行政處罰自由裁量權(quán)參考標(biāo)準(zhǔn)，避免濫用行政自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)公開處罰裁量權(quán)參照標(biāo)準(zhǔn)，讓更多的公眾知情。例如，《山西省公安機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全管理行政處罰裁量基準(zhǔn)（試行）》明確了行政處罰依據(jù)及裁量基準(zhǔn)：對(duì)于違反規(guī)定導(dǎo)致危害網(wǎng)絡(luò)安全，對(duì)主管人員最高罰款5萬(wàn)元①。根據(jù)《裁量基準(zhǔn)》，對(duì)于不同情形依法對(duì)主管人員分別作出處五千元以上二萬(wàn)元以下的罰款和二萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下的罰款。公安機(jī)關(guān)在行使法定裁量權(quán)時(shí)可以將具體的裁量基準(zhǔn)作為一般性的指引，酌情作出處理決定。制定行政處罰裁量參照標(biāo)準(zhǔn)，以便更少的避免現(xiàn)實(shí)中的任意裁量。2.在實(shí)施上進(jìn)一步完善回避制度回避制度是保證案件公平公正的前提之一，在執(zhí)法的過程中，行政處罰人員有時(shí)會(huì)與行政相對(duì)人存在著利害關(guān)系，行政處罰人員如果不回避，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)因情感因素、利益因素等不該考慮的因素，最終導(dǎo)致處罰結(jié)果的不公正。因此，在行政處罰中，為了防止與執(zhí)行公務(wù)有利害關(guān)系的處罰人員直接或間接的參與處理該公務(wù)，施加影響，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)回避，限制其執(zhí)行與其有利害關(guān)系的公務(wù)活動(dòng)。主動(dòng)回避和申請(qǐng)回避相結(jié)合，程序原因回避和實(shí)體原因回避相銜接，特別是行政處罰聽證中聽證主持人的回避，可以有效的保障程序公正，有利于案件的審理?；乇艿那樾我约笆欠窕乇艿臎Q定，現(xiàn)行法律法規(guī)已明確加以規(guī)定。為了行政處罰裁量的公平公正，使行政執(zhí)法達(dá)到應(yīng)有的執(zhí)法效果，需要在執(zhí)法的過程中進(jìn)一步完善回避制度，讓回避制度真正的落在實(shí)處。3.建立執(zhí)法責(zé)任制,強(qiáng)化行政問責(zé)執(zhí)法責(zé)任制是依法行政的基礎(chǔ)，對(duì)公正執(zhí)法具有重要意義。行政執(zhí)法責(zé)任制是依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定和行政機(jī)關(guān)的職能，將行政機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)加以明確區(qū)分，以監(jiān)督為手段，形成的行政機(jī)關(guān)的防范制度。行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)通過執(zhí)法責(zé)任制區(qū)分濫用自由裁量權(quán)的情況，明確不同的責(zé)任，各級(jí)行政主管部門和執(zhí)法機(jī)構(gòu)要建立健全行政處罰自由裁量權(quán)過錯(cuò)責(zé)任追究制度，嚴(yán)格按照行政處罰裁量參照標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合個(gè)案實(shí)際情況，選擇適當(dāng)?shù)奶幜P種類和幅度作出自由裁量。強(qiáng)化行政問責(zé)，行政執(zhí)法人員在行政處罰過程中應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)制度，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部行政不作為、亂作為，導(dǎo)致國(guó)家利益、公共利益和公民合法權(quán)益受到損害的，要依法追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任。4.建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制是具有監(jiān)督職責(zé)的相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法主體所作出的行政執(zhí)法行為，是否符合行政法律規(guī)范進(jìn)行監(jiān)察，對(duì)違法行為予以糾正的監(jiān)督活動(dòng)。由于監(jiān)督機(jī)制的不健全導(dǎo)致濫用自由裁量權(quán)，對(duì)于目前已有監(jiān)督方式應(yīng)該進(jìn)行具體的完善和補(bǔ)充，對(duì)于沒有的監(jiān)督方式，可以通過立法加以明確規(guī)定。把內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，嚴(yán)格復(fù)議，強(qiáng)化訴訟，可以更好的控制自由裁量權(quán)。內(nèi)部監(jiān)督：內(nèi)部監(jiān)督檢查工作應(yīng)由行政執(zhí)法