S區(qū)政府加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)治理的現(xiàn)狀及問(wèn)題調(diào)研分析報(bào)告目錄TOC\o"1-3"\h\u14069S區(qū)政府加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)治理的現(xiàn)狀及問(wèn)題調(diào)研分析報(bào)告 15467一、江寧區(qū)政府加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)治理的現(xiàn)狀 19437（一）江寧區(qū)加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)治理的舉措與成就 1200071.江寧區(qū)政府加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)治理的重要措施 27772.江寧區(qū)政府協(xié)同治理情況 382033.江寧區(qū)政府加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)治理的調(diào)查分析 64432（二）江寧區(qū)政府及其企業(yè)安全生產(chǎn)治理存在的主要問(wèn)題 10181031.多元主體協(xié)同治理的關(guān)系尚未理順 10300282.政府加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)治理的能力不足 11322273.企業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)同治理的機(jī)制與監(jiān)管體制不健全 11258664.企業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)同治理的配套保障有待完善 1213057二、政府加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)治理存在問(wèn)題的成因分析 1227719（一）政府加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)治理的理念仍需轉(zhuǎn)變 123749（二）企業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)同治理的管理制度建設(shè)弱化 1321991（三）企業(yè)安全生產(chǎn)治理的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱 1427199（四）安全生產(chǎn)責(zé)任制度不落實(shí)，監(jiān)管體制不明確 1420303（五）政府安生產(chǎn)執(zhí)法權(quán)威性不夠，“人治”大于法治 14一、江寧區(qū)政府加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)治理的現(xiàn)狀（一）江寧區(qū)加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)治理的舉措與成就南京市江寧區(qū)地處長(zhǎng)江中下游南岸，東西南北中圍繞南京主城區(qū)而建，是我國(guó)東部地區(qū)主要交通物流樞紐與機(jī)場(chǎng)樞紐之一。全地區(qū)現(xiàn)有高等院校26家，共23萬(wàn)多名教師和學(xué)生。是全國(guó)重要科教中心、創(chuàng)新基地。2018年末，區(qū)域面積1561平方公里，轄區(qū)面積10個(gè)，社區(qū)201個(gè)，常住人口230余萬(wàn)；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值突破2000億元，達(dá)到2143億元；公共財(cái)政一般預(yù)算255.1億元，居全省第二位；是南京地區(qū)范圍最廣，經(jīng)濟(jì)體量最龐大的地區(qū)。1.江寧區(qū)政府加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)治理的重要措施（1）政府安全生產(chǎn)監(jiān)管投入為了保證企業(yè)安全生產(chǎn)工作平穩(wěn)有效地進(jìn)行監(jiān)督，江寧區(qū)政府通過(guò)購(gòu)置安全執(zhí)法車等方式，加大了資金扶持，并投入了大量的物力和財(cái)力、安全執(zhí)法檢測(cè)儀器和頭盔等設(shè)備在日常安全監(jiān)管執(zhí)法中的使用情況。認(rèn)真貫徹落實(shí)“誰(shuí)是誰(shuí)非執(zhí)法，誰(shuí)是普法者”行政執(zhí)法工作，圍繞“5.12防災(zāi)減災(zāi)日活動(dòng)”“安全生產(chǎn)月活動(dòng)”“12.4在國(guó)家憲法日”“安全宣傳七步驟”的主題，由市財(cái)政下?lián)馨踩a(chǎn)專項(xiàng)資金，組織開展現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)。通過(guò)典型案例展示，播放安全事故警示視頻，解讀法律法規(guī)，實(shí)踐示范經(jīng)驗(yàn)，在公眾中宣傳普及有關(guān)安全生產(chǎn)法律法規(guī)及安全知識(shí)。同時(shí)通過(guò)多種媒體宣傳進(jìn)一步拓展受眾群體，充分形成尊法守法用法法治社會(huì)氛圍。舉辦各種安全生產(chǎn)技術(shù)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)班。培訓(xùn)班重點(diǎn)對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)管理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)安全監(jiān)督員，安全管理人員進(jìn)行培訓(xùn)。至今已進(jìn)行過(guò)10余次這類訓(xùn)練。發(fā)放《安全生產(chǎn)法》、《企業(yè)安全文化建設(shè)》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)危害申報(bào)管理辦法》等宣傳培訓(xùn)資料6萬(wàn)余份。據(jù)不全統(tǒng)計(jì)，江寧區(qū)政府為監(jiān)督企業(yè)安全生產(chǎn)投入的資金每年不少于2000萬(wàn)元，其中以縣鄉(xiāng)政府為主。（2）重點(diǎn)行業(yè)或領(lǐng)域的監(jiān)管江寧區(qū)每天督促所轄危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)、非煤礦山企業(yè)排查治理8大常見隱患，做好日常監(jiān)管工作，并同步啟動(dòng)年末或重大節(jié)假日期間的安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治行動(dòng)，嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)日常巡查，對(duì)區(qū)域內(nèi)危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)、非煤礦山企業(yè)交叉巡查、重點(diǎn)抽查等形式，強(qiáng)化重點(diǎn)時(shí)段、敏感時(shí)期對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管力度，保障重大節(jié)假日期間安全穩(wěn)定生產(chǎn)。與此同時(shí)，強(qiáng)化企業(yè)重點(diǎn)部門、關(guān)鍵環(huán)節(jié)安全監(jiān)管，深入開展了多項(xiàng)專項(xiàng)整治活動(dòng)。首先，對(duì)化工行業(yè)進(jìn)行隱患排查。督促化工生產(chǎn)企業(yè)尤其是精細(xì)化工和醫(yī)藥化工企業(yè)、涉及“兩重一大”危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)及各類油氣管道利用企業(yè)深入貫徹落實(shí)安全生產(chǎn)規(guī)章制度。其次，深入開展危險(xiǎn)化學(xué)品裝卸運(yùn)輸安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治活動(dòng)，督促企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)登記、檢查和審批制度；最后，召開危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)安全大檢查大排查大整改布署會(huì)議，安排危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)及安全管理人員，汲取重大事故經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深入開展以危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存為主的隱患排查和整治活動(dòng)。年均開展隱患排查治理40次以上。（3）安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”的落實(shí)深入領(lǐng)會(huì)和貫徹落實(shí)江寧區(qū)“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)”實(shí)施意見的精神實(shí)質(zhì)，做好安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，定期向市委、市政府報(bào)告全區(qū)安全生產(chǎn)工作情況。江寧區(qū)應(yīng)急管理局作為企業(yè)安全生產(chǎn)的主管部門，自成立以來(lái)，高度重視依法治理，嚴(yán)格黨政主要負(fù)責(zé)人履行第一責(zé)任人職責(zé)。局里的主要負(fù)責(zé)人堅(jiān)持當(dāng)面指導(dǎo)制定計(jì)劃，當(dāng)面抓好具體實(shí)施，當(dāng)面帶頭組織研究，每月研究部署重點(diǎn)工作，推動(dòng)工作，實(shí)施工作，檢查督促工作，考核工作。分管領(lǐng)導(dǎo)常抓不懈，勤于律己，各處室與市安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法支隊(duì)之間各司其職，緊密配合，形成安全生產(chǎn)黨組抓落實(shí)，行政抓落實(shí)，人人有責(zé)。同時(shí)，建立健全縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)責(zé)任制，組織轄區(qū)內(nèi)1500多家生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位簽訂《安全生產(chǎn)誠(chéng)信承諾書》、《安全生產(chǎn)責(zé)任書》，履行安全生產(chǎn)責(zé)任，印制企業(yè)《五落實(shí)五到位規(guī)定》掛圖，推進(jìn)責(zé)任制建設(shè)。2.江寧區(qū)政府協(xié)同治理情況（1）政府組織與企業(yè)的協(xié)同協(xié)同治理作為一種新型的政府社會(huì)管理模式，把政府組織同企業(yè)，社會(huì)組織以及公民等連接起來(lái)，互相依賴，互相信任。它是建立在共同規(guī)則之上，用協(xié)商和行動(dòng)措施來(lái)處理單一主體不能處理的各種社會(huì)事務(wù)[21]。為了實(shí)現(xiàn)政府組織和企業(yè)之間的協(xié)作，江寧區(qū)通過(guò)促進(jìn)行業(yè)安全互助小組介入安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，進(jìn)一步鞏固了企業(yè)安全管理基礎(chǔ)、提升了安全管理能力。一是政府組織把行業(yè)安全互助小組整合到“智慧安監(jiān)”信息化平臺(tái)上，使二者信息互聯(lián)互通。行業(yè)安全互助小組向安全監(jiān)督檢查員反饋信息，員工通過(guò)信息平臺(tái)向政府組織分享監(jiān)督信息。政府有關(guān)部門可隨時(shí)查閱有關(guān)資料，并依據(jù)互助組織的信息反饋，對(duì)有關(guān)企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)檢查、督促，不僅增強(qiáng)了安全生產(chǎn)意識(shí)，還能提高政府的工作效率，推動(dòng)企業(yè)達(dá)到自我管理和政企管理的目的。表3-1江寧區(qū)行業(yè)安全互助組2019-2022年“智慧安監(jiān)”平臺(tái)反饋信息數(shù)量表時(shí)間（年）2019202020212022數(shù)量（條）1853348951177056政府根據(jù)行業(yè)安全互助小組反饋到信息系統(tǒng)平臺(tái)的情況，組織和督促有關(guān)企業(yè)開展整改工作，對(duì)審查期間達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)要做出相應(yīng)懲罰。政府組織將審核情況及作出的處罰決定及時(shí)反饋到本系統(tǒng)各個(gè)部門及企業(yè)，確保政府監(jiān)管公平，公開，公正，同時(shí)確保行業(yè)安全互助小組協(xié)同監(jiān)管效果。如江寧區(qū)監(jiān)察局于2019年5月份在該系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)管轄范圍內(nèi)的一車庫(kù)接連2次出現(xiàn)消防設(shè)備丟失的情況，隨即派出工作人員及行業(yè)安全互助小組人員前往該車庫(kù)，并請(qǐng)車庫(kù)領(lǐng)導(dǎo)于1周內(nèi)予以整改。過(guò)了一個(gè)星期，區(qū)域安監(jiān)、消防部門去復(fù)查了一下，原來(lái)車庫(kù)的整改還沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。消防部門隨即對(duì)該企業(yè)做出處罰決定并將區(qū)域安監(jiān)的審核結(jié)果上傳到信息平臺(tái)上，消防部門再將處罰決定上傳到信息平臺(tái)。二是行業(yè)安全互助小組組織開展月度自查2次以上，地區(qū)安監(jiān)隊(duì)每派出2名員工記錄并督促，避免企業(yè)自查流于表面。行業(yè)安全互助小組在自查過(guò)程中需要錄音錄像，安監(jiān)隊(duì)也要對(duì)自查過(guò)程進(jìn)行錄音錄像。定期在平安辦領(lǐng)導(dǎo)下，消防部門，城管部門，市場(chǎng)監(jiān)管部門和其他政府機(jī)構(gòu)通力合作舉辦座談會(huì)，各行業(yè)安全互助小組報(bào)告自查工作情況和存在的難題。同時(shí)每半年開展互助檢查評(píng)比活動(dòng)，全面通報(bào)企業(yè)參加互助整改工作情況，表彰成績(jī)優(yōu)異的互助企業(yè)，授予“企業(yè)互助”金旗，激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)參與安全生產(chǎn)監(jiān)管。最后由地區(qū)安辦牽頭，消防部門，城管部門，市場(chǎng)監(jiān)管部門和政府其他幾個(gè)組織參加，行業(yè)安全互助小組幫助，在聯(lián)合開展安全演練時(shí)，開展轄區(qū)企業(yè)安全知識(shí)宣傳教育。政府職能不同于企業(yè)職能，它主要體現(xiàn)在宏觀層面上，它主要擔(dān)負(fù)著戰(zhàn)略性，全局性，方向性以及社會(huì)義務(wù)等。政府作為對(duì)企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)督的主體單元，在監(jiān)督中處于核心與主導(dǎo)地位，但是政府組織普遍存在精力有限的現(xiàn)象，因此有必要增強(qiáng)企業(yè)的安全意識(shí)，而行業(yè)安全互助小組在督促企業(yè)安全生產(chǎn)，輔助政府組織監(jiān)管等方面起到了舉足輕重的作用。（2）政府組織與社會(huì)機(jī)構(gòu)的協(xié)同政府職能不同于企業(yè)職能，它主要體現(xiàn)在宏觀層面上，它主要擔(dān)負(fù)著戰(zhàn)略性，全局性，方向性以及社會(huì)義務(wù)等[22]。“政府作為對(duì)企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)督的主體單元，在監(jiān)督中處于核心與主導(dǎo)地位，但是政府組織普遍存在精力有限的現(xiàn)象，因此有必要增強(qiáng)企業(yè)的安全意識(shí)，而行業(yè)安全互助小組在督促企業(yè)安全生產(chǎn)，輔助政府組織監(jiān)管等方面起到了舉足輕重的作用。政府組織充當(dāng)“守夜人”和“引路人”的角色，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的內(nèi)外協(xié)同監(jiān)管，“內(nèi)部與外部，核心與服務(wù)等關(guān)系”。就安全生產(chǎn)監(jiān)管而言，監(jiān)管人員需具備一定專業(yè)知識(shí)與技能才能對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)活動(dòng)及保障措施的合格程度進(jìn)行評(píng)判。但由于公共服務(wù)需求增加以及政府工作人員能力有限，難以單方面擔(dān)負(fù)起監(jiān)管任務(wù)。某些社會(huì)機(jī)構(gòu)的崛起與發(fā)展，恰好填補(bǔ)了政府組織中的缺失。它作為社會(huì)領(lǐng)域中的一個(gè)重要媒介，在整合協(xié)調(diào)方面所具有的功能優(yōu)勢(shì)能有效地填補(bǔ)安全生產(chǎn)監(jiān)管中“能力不足”所帶來(lái)的需求空白，是政府加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管的一種能力。表3-2安全生產(chǎn)中介2019-2022年排查單位以及反饋信息數(shù)量時(shí)間（年）2019202020212022排查單位（家）3956579874619115反饋信息（條）3034482259977530政府組織依據(jù)安全生產(chǎn)中介提供的反饋信息，對(duì)有關(guān)單位開展現(xiàn)場(chǎng)審查工作，其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)中介初查并提出整改措施，政府通過(guò)組織二次核查等方式強(qiáng)化了安全生產(chǎn)監(jiān)管的協(xié)同治理。安全生產(chǎn)中介一方面為企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)提供專業(yè)調(diào)查以彌補(bǔ)政府組織專業(yè)性不強(qiáng)之不足；另一方面，政府組織的上門考核，既是對(duì)安全生產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)前期工作的考核，也是對(duì)企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的進(jìn)一步監(jiān)督。二是安全生產(chǎn)中介開展所轄企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作，向政府機(jī)構(gòu)反饋評(píng)價(jià)信息，方便政府機(jī)構(gòu)及時(shí)掌握所轄企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)情況，落實(shí)監(jiān)管工作。以江寧區(qū)為例，江寧區(qū)于2019年與Y安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了招投標(biāo)。在平安辦工作人員的協(xié)助下，Y安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)江寧區(qū)3956家生產(chǎn)單位進(jìn)行了摸底調(diào)查，并根據(jù)其標(biāo)準(zhǔn)對(duì)每個(gè)單位進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)單位1879個(gè)，包括汽車修理和危險(xiǎn)作業(yè)單位，二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)單位1182個(gè)，三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)單位895個(gè)。同時(shí)還發(fā)現(xiàn)兩家危險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)單位消防設(shè)備陳舊，職工缺乏安全生產(chǎn)意識(shí)。提出整改建議，及時(shí)向地區(qū)安辦反饋。地區(qū)安辦依據(jù)反饋情況對(duì)所轄不同危險(xiǎn)等級(jí)單位實(shí)施監(jiān)管，消防部門會(huì)同市監(jiān)察部門對(duì)一級(jí)危險(xiǎn)單位實(shí)施監(jiān)察。對(duì)拒不改正的，消防部門和派出所應(yīng)當(dāng)采取必要的處罰措施。另外，Y生產(chǎn)安全中介還不斷監(jiān)測(cè)這些企業(yè)存在的安全風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)向江寧區(qū)平安辦反饋情況，平安辦依據(jù)反饋情況適時(shí)調(diào)整監(jiān)管層級(jí)與計(jì)劃。政府組織與社會(huì)組織協(xié)同治理過(guò)程中通過(guò)協(xié)作、信任關(guān)系、共同目標(biāo)等方式來(lái)完成所轄區(qū)域安全生產(chǎn)監(jiān)督，這也印證了社會(huì)組織參與日常社會(huì)管理[23]。他們與政府組織一起行使社會(huì)管理職能，政府不再是統(tǒng)治，而是治理，逐漸形成了協(xié)同治理模式。（3）政府組織與公民的協(xié)同政府組織與公民的協(xié)同作用表現(xiàn)在：政府組織是一個(gè)自主行動(dòng)者。在社會(huì)公共事務(wù)治理過(guò)程中，政府組織為保障共同公共利益，以法律法規(guī)為依據(jù)，起主導(dǎo)作用并實(shí)現(xiàn)它們之間的相互作用和相互協(xié)作。江寧區(qū)通過(guò)建立居民志愿者組織等方式使居民參與到區(qū)域安全生產(chǎn)監(jiān)管工作中，在“智慧安監(jiān)”的信息平臺(tái)上輸入有關(guān)信息，使其成為安全生產(chǎn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一，做到安全生產(chǎn)監(jiān)管中政府和市民協(xié)同共治[24]。江寧區(qū)對(duì)轄區(qū)居民信息反饋的渠道。居民志愿者隊(duì)伍幫助政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行安全隱患排查。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后及時(shí)將情況提供給所在地居委會(huì)。當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)整理為各種安全問(wèn)題，并向地區(qū)安辦報(bào)告類別問(wèn)題，由地區(qū)監(jiān)督員核查反饋情況，并進(jìn)一步敦促有關(guān)企業(yè)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)整改到位。駐地志愿者隊(duì)伍幫助政府做好安全生產(chǎn)的組織和監(jiān)督工作，進(jìn)一步拓寬了地區(qū)安全生產(chǎn)的監(jiān)督領(lǐng)域，切實(shí)降低了地區(qū)安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。同時(shí)駐場(chǎng)志愿者隊(duì)伍幫助各個(gè)生產(chǎn)單位對(duì)消防設(shè)備進(jìn)行保養(yǎng)，為消防部門減少了工作量。以2019年為例，火災(zāi)隱患在第一時(shí)間被排查出來(lái)、及時(shí)報(bào)告排除的案件超過(guò)50起；參加居民燃?xì)獍踩褂们闆r自查自糾2100人，消除隱患1500多處，及時(shí)報(bào)告和排除居民燃?xì)怆[患356件。3.江寧區(qū)政府加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)治理的調(diào)查分析為了更加細(xì)致的闡述江寧區(qū)政府對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)管理中存在的一些問(wèn)題，本文選取江寧區(qū)一家化工企業(yè)作為案例，選取了職工，監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及監(jiān)管第三方作為調(diào)查對(duì)象進(jìn)行調(diào)查，并取得了如下調(diào)查結(jié)果：（1）企業(yè)隱患調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)本文從企業(yè)資質(zhì)，HSE管理，安全管理人員，安全生產(chǎn)條件，環(huán)境安全，企業(yè)文化等方面六個(gè)方面對(duì)企業(yè)展開了調(diào)研。總共發(fā)放了147份問(wèn)卷，結(jié)果有144家家具有合法生產(chǎn)資質(zhì)獲得生產(chǎn)許可證，3家有合法生產(chǎn)許可證外產(chǎn)品管理問(wèn)題。每年有53家企業(yè)撥出一定的資金用于安全培訓(xùn)和設(shè)備改造；符合《安全生產(chǎn)法》規(guī)定、達(dá)到國(guó)家法規(guī)及行業(yè)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)生產(chǎn)驗(yàn)收合格、未采用落后設(shè)備、需進(jìn)行升級(jí)改造的。99家企業(yè)安全管理人員設(shè)置不能滿足日常生產(chǎn)工作，36家企業(yè)存在爆炸危險(xiǎn)區(qū)域和非爆炸危險(xiǎn)區(qū)域安全隱患，97家企業(yè)對(duì)以安全生產(chǎn)為核心的公司文化缺乏清晰認(rèn)識(shí)?；ば袠I(yè)中危險(xiǎn)因素檢驗(yàn)合格率如圖3-1所示。圖3-1企業(yè)隱患調(diào)查合格率進(jìn)一步走訪調(diào)查這些化工企業(yè)并采訪有關(guān)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)后發(fā)現(xiàn)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)在編制其安全生產(chǎn)管理手冊(cè)過(guò)程中大都是按照國(guó)家政策辦事。但是，盡管許多企業(yè)都對(duì)安全生產(chǎn)管理手冊(cè)進(jìn)行了規(guī)定，但是在實(shí)際運(yùn)行中卻未能切實(shí)嚴(yán)格執(zhí)行。找到了部分化工企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)要把更多錢花在化工產(chǎn)品的生產(chǎn)設(shè)備及儲(chǔ)存環(huán)境維護(hù)上。就安全管理人員而言，部分企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為這一部分任務(wù)更多落到了經(jīng)驗(yàn)豐富的老工人頭上。在企業(yè)文化宣傳方面，經(jīng)采訪發(fā)現(xiàn)各企業(yè)均將安全生產(chǎn)規(guī)定貼于生產(chǎn)車間，但僅有少數(shù)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)專門進(jìn)行安全生產(chǎn)文化宣傳，多數(shù)公司僅貼有一項(xiàng)條款而不舉辦有關(guān)文化傳播活動(dòng)。（2）從業(yè)人員隱患調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)本次研究主要在崗位資格，崗前培訓(xùn)，應(yīng)急能力，工作環(huán)境和應(yīng)急培訓(xùn)5個(gè)層次上進(jìn)行。有效問(wèn)卷146份，其中136份對(duì)崗位工作制度，操作規(guī)范比較熟悉。127名職工參加崗前培訓(xùn)和定期培訓(xùn)；86名員工具有處理突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)；在生產(chǎn)之前,57名的雇員可以確認(rèn)生產(chǎn)環(huán)境及工作過(guò)程是否安全；82名員工具備應(yīng)急救援能力和救援經(jīng)驗(yàn)。職業(yè)病危害因素研究結(jié)果如圖3-2所示。圖3-2從業(yè)人員隱患調(diào)查合格率進(jìn)一步采訪化工企業(yè)的員工，發(fā)現(xiàn)多數(shù)企業(yè)員工專業(yè)技能熟悉，參與在職培訓(xùn)效率高。但是進(jìn)一步的調(diào)查顯示，許多工人在生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)于生產(chǎn)環(huán)境以及原材料都缺少肯定。有員工表示：“我天天重復(fù)著那些任務(wù)。只要生產(chǎn)環(huán)境保持清潔和整齊，剩下的活都覺得不太重要?！边€出現(xiàn)了生產(chǎn)員工與倉(cāng)庫(kù)人員都把檢驗(yàn)原料安全視為彼此的任務(wù)而非各自任務(wù)的現(xiàn)象。另外，研究結(jié)果表明當(dāng)前一些企業(yè)員工應(yīng)急管理能力不高。通過(guò)對(duì)職工的訪談了解，培訓(xùn)期間多數(shù)人掌握了正確安全生產(chǎn)產(chǎn)品的方法，而較少進(jìn)行生產(chǎn)事故發(fā)生后培訓(xùn)；還有一些企業(yè)負(fù)責(zé)人說(shuō)，只要生產(chǎn)過(guò)程穩(wěn)妥無(wú)誤，按要求就能避免意外?？砂l(fā)現(xiàn)化工企業(yè)在進(jìn)行員工培訓(xùn)時(shí)更加關(guān)注生產(chǎn)而對(duì)于事故后應(yīng)急能力與救援能力培訓(xùn)關(guān)注不足。（3）安監(jiān)機(jī)構(gòu)隱患調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)本文選取安全監(jiān)管部門作為調(diào)研對(duì)象，對(duì)其監(jiān)管范圍，職位與人員，知識(shí)儲(chǔ)備，監(jiān)管措施，問(wèn)題反饋以及部門協(xié)調(diào)情況進(jìn)行了分析，獲得有效問(wèn)卷144份，其中43家單位對(duì)轄區(qū)化工企業(yè)進(jìn)行了全面檢查，58家單位認(rèn)為現(xiàn)有監(jiān)管隊(duì)伍人員能夠滿足工作需要，100家單位認(rèn)為現(xiàn)有檢查隊(duì)伍能夠勝任安全監(jiān)管和隱患排查工作。97個(gè)的專業(yè)人員表示已有安全控制措施對(duì)于預(yù)防事故行之有效，75個(gè)的機(jī)構(gòu)表示災(zāi)害事故中聯(lián)動(dòng)機(jī)制及協(xié)調(diào)有關(guān)組織措施行之有效。安全生產(chǎn)單位安全風(fēng)險(xiǎn)檢查合格率如圖3-3所示。圖3-3安監(jiān)機(jī)構(gòu)隱患調(diào)查合格率進(jìn)一步采訪有關(guān)機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)后發(fā)現(xiàn)，化工企業(yè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作中人力不足，監(jiān)管涉及面廣，多部門監(jiān)管現(xiàn)象嚴(yán)重。然而化工的安全生產(chǎn)常常與社會(huì)穩(wěn)定這樣的大形勢(shì)息息相關(guān)。所以安監(jiān)機(jī)構(gòu)在化工企業(yè)安全生產(chǎn)巡查中，有許多環(huán)節(jié)要巡查，勢(shì)必要耗費(fèi)大量人力物力。調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，目前尚未能做到對(duì)所轄全部化工企業(yè)進(jìn)行安全監(jiān)測(cè)，不少企業(yè)仍然存在監(jiān)測(cè)盲區(qū)；與此同時(shí)，也有部分企業(yè)認(rèn)為監(jiān)督企業(yè)安全生產(chǎn)工作的人有走過(guò)場(chǎng)的情況，相關(guān)專業(yè)素質(zhì)欠缺。（4）以監(jiān)管第三方為研究主體調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)本文收集了145家企業(yè)五個(gè)方面的數(shù)據(jù)，從崗位職責(zé)，方案措施，技能培訓(xùn)，危害識(shí)別，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面進(jìn)行了分析。能認(rèn)真履行法律責(zé)任，公正處理隱患的單位和個(gè)人115個(gè)；針對(duì)企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品安全特點(diǎn)有針對(duì)性地制定了安全措施，防止了101例安全事故發(fā)生。能夠按照要求經(jīng)常組織參加安全技術(shù)培訓(xùn)，經(jīng)考核合格者115人次；月可鑒定分類危害109例；開展127項(xiàng)化工企業(yè)全面系統(tǒng)安全評(píng)價(jià)工作，并適時(shí)提出有效整改措施意見。第三方安全隱患監(jiān)測(cè)的合格率如圖3-4所示。圖3-4監(jiān)管第三方隱患合格率（二）江寧區(qū)政府及其企業(yè)安全生產(chǎn)治理存在的主要問(wèn)題1.多元主體協(xié)同治理的關(guān)系尚未理順多元主體在獲得監(jiān)督權(quán)后將承擔(dān)起相應(yīng)監(jiān)督責(zé)任。然而，目前階段尚缺乏全面清晰的制度約束與系統(tǒng)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系，無(wú)法對(duì)其監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行界定與溯源。以政府組織協(xié)調(diào)方面部門聯(lián)動(dòng)為例，地區(qū)安辦是城市基層安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門，與有行政處罰權(quán)行業(yè)監(jiān)管部門開展必要合作時(shí)，常常有其聯(lián)合監(jiān)管需求沒有得到有關(guān)執(zhí)法部門的積極響應(yīng)，造成基層安全生產(chǎn)實(shí)踐“區(qū)域吹哨，部門舉報(bào)”機(jī)制沒有得到有效實(shí)施。而且這些負(fù)協(xié)同現(xiàn)象并未被列入有關(guān)部門績(jī)效考核中，缺乏相應(yīng)懲罰。所以，有關(guān)部門參與區(qū)域安全生產(chǎn)協(xié)同管理實(shí)踐常常動(dòng)力不足。與此同時(shí)，政府組織在協(xié)同治理中的職責(zé)并沒有被細(xì)致地規(guī)定，在同一個(gè)監(jiān)管項(xiàng)中很難清晰地劃分出多個(gè)監(jiān)管部門之間的職責(zé)，這也造成了以后很難對(duì)其職責(zé)進(jìn)行溯源[25]。例如城市基層消防安全生產(chǎn)監(jiān)督工作，就涉及地區(qū)安辦，消防部門和公安部門等職能部門。由于其消防職責(zé)范圍比較模糊，協(xié)同監(jiān)管的實(shí)踐過(guò)程中各部門之間職責(zé)交叉造成重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象嚴(yán)重，既浪費(fèi)相關(guān)監(jiān)管部門人力和物力又影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位正常經(jīng)營(yíng)。而當(dāng)消防安全事故出現(xiàn)時(shí)，政府部門間推諉扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這必然會(huì)影響政府組織間協(xié)同監(jiān)管積極性和協(xié)同監(jiān)管效率。2.政府加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)治理的能力不足南京市江寧區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局按照區(qū)委，區(qū)政府各職能部門的分工協(xié)作，對(duì)全區(qū)的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行全面的監(jiān)督和管理，并承辦區(qū)安委會(huì)辦公室的全面協(xié)調(diào)和會(huì)議籌備工作、文秘處理方面，同時(shí)承擔(dān)危險(xiǎn)化學(xué)品及職業(yè)病防治的行業(yè)監(jiān)管任務(wù)。由于安監(jiān)局設(shè)立時(shí)間比經(jīng)貿(mào)，建設(shè)和交通行業(yè)主管部門晚得多，處于政府序列很靠前的位置，安全生產(chǎn)監(jiān)管存在“小馬拉大車”現(xiàn)象，沒有發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用。安全生產(chǎn)作為一個(gè)系統(tǒng)工程，其監(jiān)管面廣、涉及的部門眾多、影響的因素錯(cuò)綜復(fù)雜。黨委政府在始終強(qiáng)調(diào)“一崗雙責(zé)”的同時(shí)，各個(gè)部門和崗位既要承擔(dān)“三定方案等”確定的工作職責(zé)，又要認(rèn)真履行“三定方案等”確定的工作職責(zé)范圍內(nèi)相應(yīng)的安全生產(chǎn)管理職責(zé)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，不得以“只管有證據(jù)而不去管它”的理由拒不執(zhí)行安全管理[26]。3.企業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)同治理的機(jī)制與監(jiān)管體制不健全一是如何確保行業(yè)安全互助小組是有關(guān)利益方公正客觀。行業(yè)安全互助小組成員由企業(yè)人員組成，企業(yè)的精髓就是利潤(rùn)最大化。企業(yè)本身利益對(duì)互助小組成員輔助安全監(jiān)管公正性，客觀性具有干擾作用。此時(shí)就需要政府不斷進(jìn)行監(jiān)管。二是行業(yè)安全互助小組各成員流動(dòng)性大，造成持續(xù)監(jiān)管難度大。江寧區(qū)協(xié)同治理實(shí)踐中曾經(jīng)計(jì)劃把以上6類小企業(yè)成立一個(gè)特定互助小組，但是在實(shí)踐中卻遇到困難。首先，這種小企業(yè)在處理安全事務(wù)方面時(shí)間不足，缺乏專人負(fù)責(zé)；其次，這類小企業(yè)通常以游擊戰(zhàn)方式運(yùn)作，頻繁轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，基層政府很難對(duì)其實(shí)施持續(xù)、有效的規(guī)制。若僅按單純行業(yè)分類強(qiáng)制列入互助團(tuán)體范圍，則使行業(yè)保障互助機(jī)制事與愿違、表面化。三是甚至連業(yè)內(nèi)企業(yè)自查自糾都無(wú)法確保自身的專業(yè)性與全面性。通常情況下，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)還沒有完全擁有相關(guān)檢測(cè)設(shè)備，隱患互查工作還受檢測(cè)資源制約而不能充分展開。同時(shí)互助企業(yè)通常只是在過(guò)去安全管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上相互檢查；甚至同行業(yè)企業(yè)也會(huì)因業(yè)務(wù)內(nèi)容不同造成互查重點(diǎn)不一，在實(shí)際工作中互助小組往往對(duì)常見檢查項(xiàng)目布置隱患思路，難以徹底發(fā)現(xiàn)更多差異化和個(gè)性化隱患思路，造成隱患互查成效大打折扣[27]。另外，行業(yè)安全互助小組自身沒有行政監(jiān)管的權(quán)力，它的正常運(yùn)行有賴于基層政府監(jiān)管權(quán)力。4.企業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)同治理的配套保障有待完善首先，江寧區(qū)“智慧安監(jiān)”系統(tǒng)僅面向政府用戶，只供區(qū)應(yīng)急管理局，區(qū)教育局，區(qū)建設(shè)管理委員會(huì)，區(qū)衛(wèi)生健康委員會(huì)，屬地片區(qū)和其他區(qū)安委組成人員的個(gè)人服務(wù)。它在橫向上沒有擴(kuò)展到區(qū)安委會(huì)的所有成員，在縱向上只接入屬地區(qū)域的安辦（安監(jiān)隊(duì)），沒有向?qū)俚貐^(qū)域的其他內(nèi)部部門開放。信息平臺(tái)開放對(duì)象的范圍尚未全面放開，全區(qū)其他部門仍然不能通過(guò)該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息資源的共享，信息資源的共享還存在著一定的障礙。與此同時(shí)，智慧安監(jiān)系統(tǒng)并沒有被包括在市場(chǎng)監(jiān)管和其他部門中，市場(chǎng)監(jiān)管和其他部門并沒有把區(qū)域安監(jiān)部門列入自己的監(jiān)管體系中。雙方在信息共享方面仍然存在著阻礙，各部門間信息資源共享的不及時(shí)和信息的不對(duì)稱足以說(shuō)明各部門，政府和企業(yè)間已構(gòu)成了信息壁壘。其次，政府仍是信息傳遞系統(tǒng)的主體。盡管政府向企業(yè)“自下而上”傳遞信息的搜集渠道得到了改善，但是對(duì)于企業(yè)“自上而下”的信息反饋應(yīng)對(duì)渠道依然存在不足。盡管江寧區(qū)以微信平臺(tái)或者短信電話的交流方式來(lái)彌補(bǔ)“自上而下”的反應(yīng)渠道，但是從某種程度上看，這一體系仍然是以政府為主體，而政府能夠采集并統(tǒng)計(jì)企業(yè)信息。但企業(yè)并不能充分地理解政府所擁有的情況。政府與企業(yè)的信息壁壘等。海量的數(shù)據(jù)與信息都是由政府掌控，企業(yè)則完全被動(dòng)，僅能擁有政府樂(lè)于分享的信息資源而不了解其他信息資源。最后，是獨(dú)立系統(tǒng)間不相交的。江寧區(qū)安監(jiān)局隊(duì)員們每天巡查時(shí)，既利用了區(qū)應(yīng)急局自主研發(fā)的“智慧安監(jiān)”，也同時(shí)利用了其他科室的諸多系統(tǒng)。平臺(tái)數(shù)量大、數(shù)據(jù)類型繁雜、干擾信息多、有效信息項(xiàng)缺失等問(wèn)題影響了地區(qū)對(duì)數(shù)據(jù)接收處理反饋的有效性[28]。系統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立性使得網(wǎng)上信息資源共享困難，造成各部門間信息溝通不暢并在各部門間構(gòu)成了信息壁壘。二、政府加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)治理存在問(wèn)題的成因分析（一）政府加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)治理的理念仍需轉(zhuǎn)變一是一些部門缺乏安全生產(chǎn)協(xié)同監(jiān)管意識(shí)與重視，完全介入信息資源共享平臺(tái)建設(shè)。在江寧區(qū)部分部門看來(lái)，安全生產(chǎn)協(xié)同監(jiān)管無(wú)法對(duì)區(qū)域生產(chǎn)進(jìn)行有效的監(jiān)督，極大的影響工作效率。有些部門為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，招商引資時(shí)就會(huì)引進(jìn)一些安全隱患企業(yè)，以確保所轄企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)，有些信息被掩蓋了起來(lái)，沒有把全部信息輸入到平臺(tái)中去，造成了部門，政府和企業(yè)間的信息壁壘，這些壁壘因資料的不全面而很難預(yù)知其中存在的風(fēng)險(xiǎn)。所以，由于沒有得到部門的認(rèn)識(shí)與重視，使它很難在信息資源共享平臺(tái)上發(fā)揮作用，既很難實(shí)現(xiàn)信息資源充分共享，又使它功能不完整。二是一些安全監(jiān)管人員缺乏足夠的意識(shí)。一些安監(jiān)部門人員在安全生產(chǎn)協(xié)同監(jiān)管方面存在著認(rèn)識(shí)上的偏差，對(duì)自己的工作重要性認(rèn)識(shí)不足，連區(qū)域安全生產(chǎn)監(jiān)管也不明確。安全監(jiān)管小組人員在對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行核查與錄入時(shí)需耗費(fèi)很多時(shí)間與精力，但是部分安全監(jiān)管人員因?yàn)樗枷霊T性或者勞累等原因沒有投入到數(shù)據(jù)錄入與核查過(guò)程中，最終造成很難保證信息資源平臺(tái)中數(shù)據(jù)真實(shí)完整，其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)準(zhǔn)確[29]。（二）企業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)同治理的管理制度建設(shè)弱化在責(zé)任制方面，作為安全事故責(zé)任主體的企業(yè)有必要設(shè)立安全生產(chǎn)專門部門對(duì)公司安全管理執(zhí)行負(fù)總責(zé)。其中政府安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管企業(yè)安全管理到位情況，政府則制約企業(yè)安全管理。而且在企業(yè)精力有限且后者沒有專業(yè)的安全管理水平，人才和技術(shù)的情況下，針對(duì)企業(yè)安全系統(tǒng)化的第三方機(jī)構(gòu)便在這一空白下出現(xiàn)。特別是江寧區(qū)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)錯(cuò)綜復(fù)雜，日益分散的集團(tuán)企業(yè)組建，有了一定行業(yè)規(guī)模，使第三方保安服務(wù)托管初露端倪。從而部分取代政府安全監(jiān)管功能。在市場(chǎng)化不斷發(fā)展的過(guò)程中，此類第三方安全問(wèn)題托管與服務(wù)在實(shí)際操作過(guò)程中會(huì)存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，主要表現(xiàn)為第三方機(jī)構(gòu)層次良莠不齊。首先表現(xiàn)為資質(zhì)方面的。江寧區(qū)現(xiàn)有安全信托單位多為個(gè)體戶，依靠大中介獨(dú)自接單來(lái)維持經(jīng)營(yíng)。其中，各機(jī)構(gòu)間難免出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)、破壞市場(chǎng)秩序、讓企業(yè)選擇唯利是圖、對(duì)規(guī)定安全等級(jí)理解不透徹等問(wèn)題，造成最終上報(bào)質(zhì)量良莠不齊、不符合要求。有的機(jī)構(gòu)串通企業(yè)攻守同盟。對(duì)監(jiān)管部門發(fā)布的工作需求，資料龐雜，流于形式，有些時(shí)效性的工作很難做到。另外，安全生產(chǎn)輿情中，普通事故信息披露不足，企業(yè)安全認(rèn)知不足，成效較差。（三）企業(yè)安全生產(chǎn)治理的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱受機(jī)構(gòu)改革影響，江寧區(qū)應(yīng)急局對(duì)轄區(qū)企業(yè)安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督。深入開展安全教育活動(dòng)。安全檢查等。應(yīng)急救援演練，監(jiān)管儀器設(shè)施和監(jiān)管人員專項(xiàng)費(fèi)用均需巨額經(jīng)費(fèi)。江寧區(qū)多個(gè)地方政府按照有關(guān)規(guī)定設(shè)立了安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金。他們只在必要時(shí)向上一級(jí)提出申請(qǐng)，而且每一次申請(qǐng)專項(xiàng)資金相對(duì)較少