一、城投企業(yè)概念界定（201019號(hào)（城投企業(yè)系地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)傳統(tǒng)城投企業(yè)通常具有以下特點(diǎn)（1PPP（3重大投資決策及融資計(jì)劃大多須報(bào)經(jīng)政府或相關(guān)職能部門審批或備案。（2008年以前（2（2008－2013年201019（2014－2016年201443（201－2022年（2023年至今20237增融資受限，城投債發(fā)行規(guī)模和凈融資額均有所下降。資料來(lái)源：聯(lián)合資信根據(jù)公開(kāi)資料整理圖.1 城投發(fā)展脈絡(luò)圖200－025年（單位億元）二、城投企業(yè)的起源與初步發(fā)展（2008年以前）20世紀(jì)902008相對(duì)單一。2090人民共和國(guó)預(yù)算法（1994年版第二十八條規(guī)定人資格而成為替代主體。19927（（））成立。隨后，各地政府紛紛借鑒上海城投模式，設(shè)立各類平臺(tái)企業(yè)，以“重慶八大投”（集團(tuán)（集團(tuán)（集團(tuán)200830002006200706冀建投債（10.00億元072（15.00億元）先后發(fā)行。三、快速擴(kuò)張與初步規(guī)范（2008－2013年）2008－2013年，我國(guó)四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃下城投企業(yè)數(shù)量超過(guò)1投資、金融業(yè)務(wù)等領(lǐng)域，并出現(xiàn)債務(wù)期限錯(cuò)配、融資成本高等問(wèn)題；2010〔2010〕19號(hào)文為核心的政策文件先后出臺(tái)，通過(guò)分類清理規(guī)范城投企業(yè)、禁止地方政府違規(guī)擔(dān)保、強(qiáng)化城投融資及銀行信貸管理等措施加強(qiáng)監(jiān)管。2008年下半年，美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)全球金融動(dòng)蕩，中國(guó)出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)承受壓（1994年版20083000多家快速增長(zhǎng)，2010年全國(guó)納入名單管理的融資平臺(tái)1173.80億元。資，20106題的通知（201019號(hào)3.12010（現(xiàn)國(guó)家金融監(jiān)督管理總局2010244號(hào)2011342011191表3.1 2008－2013年部分重要城投政策發(fā)布主體發(fā)布日期政策/文件名稱要點(diǎn)國(guó)務(wù)院2010.06《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）地方各級(jí)政府不得為融資平臺(tái)提供擔(dān)保；承擔(dān)不同職能的融資平臺(tái)按要求進(jìn)行清理；公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)2010.07《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕412號(hào)）明確融資平臺(tái)公司及債務(wù)范圍，按償債來(lái)源精細(xì)分類債務(wù)，對(duì)公益性項(xiàng)目、在建項(xiàng)目等概念給出詳細(xì)界定國(guó)家發(fā)展改革辦公廳2010.11《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2010〕2881號(hào)）凡是申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債券的投融資平臺(tái)公司，其償債70%（必須來(lái)自公司自身收201019文件的要求財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)2012.12《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)）未經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門依法批準(zhǔn)不得吸收公眾資金進(jìn)行公益性項(xiàng)目建設(shè)；不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)（財(cái)預(yù)〔2010〕412號(hào)）（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)）已廢止資料來(lái)源：聯(lián)合資信根據(jù)公開(kāi)資料整理四、規(guī)范治理與轉(zhuǎn)型探索（2014－2016年）20142014號(hào)確立了政府債務(wù)開(kāi)前門、堵后門的基本原則。2014－201620148月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)201511（地方政府債券，（成為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的重201410（國(guó)2014〕43號(hào)，國(guó)發(fā)〔2014〕43確立了開(kāi)前門（發(fā)行政府債券、堵后門（嚴(yán)禁違規(guī)擔(dān)保舉債）的基本原則。與此同（國(guó)辦發(fā)〔2015〕40號(hào)（2014921日之前已簽訂合同并開(kāi)工的項(xiàng)目而停工。表4.1 2014－2016年部分地方政府性債務(wù)理發(fā)布主體發(fā)布日期政策/文件名稱要點(diǎn)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)2014.08《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措；只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；式舉借債務(wù)；除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保國(guó)務(wù)院2014.10《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）嚴(yán)禁新增政府債務(wù)，劃清政府與企業(yè)債務(wù)界限；一般債納入公共預(yù)算，專項(xiàng)債實(shí)行項(xiàng)目收益自平衡；12（2015－2018年（7項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)預(yù)警機(jī)制，實(shí)施財(cái)政重整和終身追責(zé)制度；發(fā)展替代模式：推廣PPP合作框架，要求財(cái)政支出責(zé)任不得超過(guò)年度預(yù)算10%的“紅線”；止注資公益性資產(chǎn)、禁止平臺(tái)新增政府性債務(wù)資料來(lái)源：聯(lián)合資信根據(jù)公開(kāi)資料整理2015（擴(kuò)展至非上市公司（用于補(bǔ)充營(yíng)運(yùn)資金1（AAAA+主體1資料來(lái)源：聯(lián)合資信根據(jù)公開(kāi)資料整理圖4.1 2014－2016年城投債發(fā)行及凈融資況單位：億元）資料來(lái)源：聯(lián)合資信根據(jù)公開(kāi)資料整理圖4.2 2014－2016年主體信用評(píng)級(jí)A+級(jí)及以上投企業(yè)債券發(fā)行情（位：億元）2015現(xiàn)金流、市場(chǎng)化運(yùn)作的實(shí)體化國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型。表4.2 2014－2016年部分涉及城投企業(yè)轉(zhuǎn)文件發(fā)布主體發(fā)布日期政策/文件名稱要點(diǎn)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行2015.05意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）通過(guò)與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳2015.12險(xiǎn)防范和改革監(jiān)管方式的意見(jiàn)》（發(fā)改辦財(cái)金〔2015〕3127號(hào)）平臺(tái)的發(fā)債申請(qǐng)不予受理財(cái)政部2015.12《財(cái)政部關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)）明確取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推動(dòng)有經(jīng)營(yíng)收益和現(xiàn)金流的融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改制資料來(lái)源：聯(lián)合資信根據(jù)公開(kāi)資料整理從這一階段的城投企業(yè)表現(xiàn)來(lái)看，截至2016年底，樣本城投企業(yè)2全部債務(wù)為12.80201442.43%。從償債能力指標(biāo)看，2014－2016城投企業(yè)短期償債能力指標(biāo)表現(xiàn)持續(xù)增強(qiáng)，長(zhǎng)期償債能力指標(biāo)表現(xiàn)持續(xù)下降。截至2016（中位數(shù)和全部債務(wù)中位數(shù)）1.6924.74倍。資料來(lái)源：聯(lián)合資信根據(jù)公開(kāi)資料整理圖4.3 2014－2016年樣本城投企業(yè)全部債規(guī)及同比增速（單位億）2為保證樣本數(shù)據(jù)可比性，本文根據(jù)聯(lián)合資信行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)篩選2014－2024年財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)完整的城投企業(yè)，最終獲得樣本城投企業(yè)999家。資料來(lái)源：聯(lián)合資信根據(jù)公開(kāi)資料整理圖4.4 2014－2016年樣本城投企業(yè)償債指表（單位：倍）五、嚴(yán)監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)化解（2017－2022年）2017－2022指標(biāo)表現(xiàn)持續(xù)下降，長(zhǎng)期償債指標(biāo)表現(xiàn)有所波動(dòng)。20172018嚴(yán)禁地方政府違規(guī)擔(dān)保和20187月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出“引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化原則保障融資平臺(tái)公司合理融資需350”限制32020202020SCP0033報(bào)告期內(nèi)，發(fā)行人來(lái)自所屬地方政府的收入占比不得超過(guò)50%。2017－20222022用事件沖擊、城投債償付高峰等因素共同作用的結(jié)果。表5.1 2017－2022年部分地方政府性債務(wù)理發(fā)布主體發(fā)布日期政策/文件名稱要點(diǎn)財(cái)政部、發(fā)展改革委等2017.04《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）PPP資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債財(cái)政部2017.05《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同為建（收資財(cái)政部2018.03《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）要求不得直接或通過(guò)地方國(guó)有企事業(yè)單位等間接渠道為地政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金國(guó)務(wù)院2018.10《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)）鼓勵(lì)通過(guò)發(fā)行公司信用類債券、轉(zhuǎn)為合規(guī)的政府和社會(huì)資本（PPP）目和補(bǔ)短板重大項(xiàng)目的信貸投放力度，支持開(kāi)發(fā)性金融機(jī)提供融資。性債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)資料來(lái)源：聯(lián)合資信根據(jù)公開(kāi)資料整理資料來(lái)源：聯(lián)合資信根據(jù)公開(kāi)資料整理圖5.1 2017－2022年城投債發(fā)行及凈融資況單位：億元）2017－20225.2增強(qiáng)自身造血能力。表5.2 2017－2022年部分涉及城投企業(yè)轉(zhuǎn)文件發(fā)布主體發(fā)布日期政策/文件名稱要點(diǎn)國(guó)家發(fā)展改革委2018.03《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2018〕406號(hào)）分類穩(wěn)步推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國(guó)企依法合規(guī)承接政府公益類項(xiàng)目國(guó)務(wù)院辦公廳2018.10《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)）支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)和轉(zhuǎn)型后市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有營(yíng)、自負(fù)盈虧，地方政府以出資額為限承擔(dān)責(zé)任國(guó)家發(fā)展改革委2019.04《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕617號(hào)）全面推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，打造競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資運(yùn)營(yíng)主體資料來(lái)源：聯(lián)合資信根據(jù)公開(kāi)資料整理從這一階段的城投企業(yè)表現(xiàn)來(lái)看，2017－2022年，樣本城投企業(yè)全部債務(wù)持續(xù)2018年，受債務(wù)監(jiān)管政策密集出臺(tái)影響，樣本城投企業(yè)全部債務(wù)增速較20177.47個(gè)百分點(diǎn)；2019（－2022年樣本城投企業(yè)全部債務(wù)同比增速均有所下降。從償債能力指標(biāo)看，2017－20222022企業(yè)現(xiàn)金短期債務(wù)比（中位數(shù)）0.44倍；樣本城投企業(yè)長(zhǎng)期償債能力指標(biāo)表2018年全部債務(wù)中位數(shù)21.21密集出臺(tái)背景下全部債務(wù)增長(zhǎng)放緩影響。資料來(lái)源：聯(lián)合資信根據(jù)公開(kāi)資料整理圖5.2 2017－2022年樣本城投企業(yè)全部債規(guī)及同比增速（單位億）資料來(lái)源：聯(lián)合資信根據(jù)公開(kāi)資料整理圖5.3 2017－2022年樣本城投企業(yè)償債指表（單位：倍）六、一攬子化債與加速轉(zhuǎn)型（2023年至今）2023年7加快。2023年以來(lái)，樣本城投企業(yè)全部債務(wù)增速顯著下降，短期償債指標(biāo)和長(zhǎng)期償債指標(biāo)表現(xiàn)均有所弱化。202372024202766萬(wàn)億+4萬(wàn)億+220252025年發(fā)布主體發(fā)布日期政策/文件名稱發(fā)布主體發(fā)布日期政策/文件名稱要點(diǎn)中共中央政治局2023.04中共中央政治局會(huì)議要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控新增隱性債務(wù)中共中央政治局2023.07中共中央政治局會(huì)議要更好發(fā)揮政府投資帶動(dòng)作用，加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行和使用。要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案國(guó)務(wù)院辦公廳2023.09意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕35號(hào)）參照地方政府平臺(tái)管理的國(guó)有企業(yè)（針對(duì)新設(shè)平臺(tái)12國(guó)務(wù)院辦公廳2023.12府投資項(xiàng)目管理辦法（試行）》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕47號(hào)）12個(gè)重點(diǎn)省份嚴(yán)控新建政府投資項(xiàng)目、嚴(yán)格清理規(guī)范在建政府投資項(xiàng)目國(guó)務(wù)院辦公廳2024.02《關(guān)于進(jìn)一步統(tǒng)籌做好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕14號(hào)）121912債國(guó)務(wù)院2024.032024年政府工作報(bào)告嚴(yán)防新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；健全風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制，完善全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系，分類推進(jìn)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型國(guó)務(wù)院2024.07國(guó)發(fā)〔2024〕134號(hào)文35202761借新還舊央行、財(cái)政部、發(fā)改2024.08“150號(hào)文”20276由省級(jí)政府認(rèn)定并向主管部門申請(qǐng)退名單全國(guó)人大常委會(huì)2024.11全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳新聞發(fā)布會(huì)批準(zhǔn)增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案，在壓實(shí)地方主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，增加6方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)，新增債務(wù)限額全29.5235.5220248000420292萬(wàn)億元，仍按原合同償還/2025.01“99號(hào)文”進(jìn)一步明確退出融資平臺(tái)的相關(guān)要求。明確退出時(shí)間20252023340%，2025年底與2026年底平臺(tái)數(shù)量分別較2023年3月底累計(jì)壓降75%6其對(duì)應(yīng)債務(wù)作為市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體債務(wù)存在，不再納入35號(hào)文及系列配套文件給予的相關(guān)政策國(guó)務(wù)院2025.032025年政府工作報(bào)告度，堅(jiān)決遏制違規(guī)舉債沖動(dòng)。加快剝離地方融資平臺(tái)政府融資功能，推動(dòng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解中共中央政治局2025.07中共中央政治局會(huì)議有力有序有效推進(jìn)地方融資平臺(tái)出清數(shù)據(jù)來(lái)源：聯(lián)合資信根據(jù)公開(kāi)資料整理在一攬子化債政策背景下，城投企業(yè)新增融資受限。城投債發(fā)行呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。分季度來(lái)看，2023年以來(lái)城投債發(fā)行量波動(dòng)下降，其中有4個(gè)季度為凈償還。從募集資金投向來(lái)看，借新還舊占比整體呈上升趨勢(shì)，2023年下半年來(lái)城投債借新還舊規(guī)模占比均高于70%，其中2025年二季度發(fā)行的城投債用于借新還舊的比例高達(dá)84.43%。資料來(lái)源：聯(lián)合資信根據(jù)公開(kāi)資料整理圖6.1 2023年以來(lái)城債發(fā)行及凈融資情（位：億元）借新還舊 償還有息債務(wù) 補(bǔ)流 項(xiàng)目建設(shè) 其他資料來(lái)源：聯(lián)合資信根據(jù)公開(kāi)資料整理圖6.2 2023年以來(lái)城債募集資金流向2023－202581370約622家城投企業(yè)宣布轉(zhuǎn)型成為自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體。圖6.3