機(jī)關(guān)單位內(nèi)部控制制度手冊一、引言機(jī)關(guān)單位作為履行公共管理與服務(wù)職能的核心主體，其權(quán)力運(yùn)行、資金使用、資產(chǎn)配置等經(jīng)濟(jì)活動直接關(guān)乎公共利益與行政效能。面對復(fù)雜的內(nèi)外部治理環(huán)境，構(gòu)建“權(quán)責(zé)清晰、流程規(guī)范、監(jiān)督有效”的內(nèi)部控制體系，既是貫徹《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》等法規(guī)的剛性要求，也是防范廉政風(fēng)險、提升治理能力的核心路徑。本手冊立足單位職能定位，圍繞“權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、風(fēng)險有效防控、資源高效利用”目標(biāo)，系統(tǒng)梳理關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程與控制要點(diǎn)，為單位規(guī)范管理提供實(shí)操指引。二、制度框架（一）總體目標(biāo)以“規(guī)范流程、防范風(fēng)險、提升效能”為導(dǎo)向，通過建立全流程內(nèi)部控制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“三個確?！保捍_保經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)，確保資產(chǎn)安全完整、使用高效，確保財(cái)務(wù)信息真實(shí)可靠，為單位履職提供堅(jiān)實(shí)保障。（二）基本原則1.合法性原則：嚴(yán)格遵循《預(yù)算法》《政府采購法》《行政單位國有資產(chǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，確保制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行符合法定要求。2.全面性原則：覆蓋單位所有經(jīng)濟(jì)活動、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)及內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行流程，橫向到邊、縱向到底，無管理盲區(qū)。3.重要性原則：聚焦“三重一大”事項(xiàng)（重大決策、重要項(xiàng)目、大額資金、重要人事）及高風(fēng)險領(lǐng)域（如工程建設(shè)、大額采購），強(qiáng)化重點(diǎn)環(huán)節(jié)管控。4.制衡性原則：通過崗位分離（如“申請-審批-執(zhí)行-監(jiān)督”崗位分設(shè)）、權(quán)責(zé)對等，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。5.適應(yīng)性原則：結(jié)合單位職能調(diào)整、業(yè)務(wù)變化及外部政策更新，動態(tài)優(yōu)化制度內(nèi)容，確保管控措施貼合實(shí)際。（三）組織架構(gòu)1.內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組：由單位主要負(fù)責(zé)人任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，各部門負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌制度建設(shè)、重大風(fēng)險研判及資源調(diào)配。2.牽頭部門：財(cái)務(wù)部門為內(nèi)控牽頭部門，牽頭制定制度、組織流程梳理、協(xié)調(diào)跨部門協(xié)作；審計(jì)（或紀(jì)檢）部門為監(jiān)督部門，負(fù)責(zé)內(nèi)控執(zhí)行的檢查與評價。3.部門職責(zé)：各業(yè)務(wù)部門（如辦公室、業(yè)務(wù)科室、后勤部門）作為內(nèi)控責(zé)任主體，需在職責(zé)范圍內(nèi)落實(shí)流程管控、風(fēng)險排查及問題整改。三、核心業(yè)務(wù)控制模塊（一）預(yù)算管理控制1.管理目標(biāo)規(guī)范預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整全流程，強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，提升資金使用績效。2.流程與控制措施預(yù)算編制：以“收支平衡、保障重點(diǎn)、績效導(dǎo)向”為原則，業(yè)務(wù)部門結(jié)合年度工作計(jì)劃申報需求，財(cái)務(wù)部門統(tǒng)籌審核并對接財(cái)政要求，形成“二上二下”（或單位內(nèi)部“一上一下”）預(yù)算草案?？刂埔c(diǎn)：①編制依據(jù)需包含政策文件、歷史數(shù)據(jù)、項(xiàng)目可行性報告；②大額項(xiàng)目（如信息化建設(shè)、修繕工程）需附專家論證或第三方評估意見。預(yù)算執(zhí)行：建立“指標(biāo)-計(jì)劃-支付”三級管控：財(cái)務(wù)部門按月分解預(yù)算指標(biāo)，業(yè)務(wù)部門按計(jì)劃申請資金，支付環(huán)節(jié)嚴(yán)格審核“支出事由、審批權(quán)限、原始憑證”?？刂埔c(diǎn)：①嚴(yán)禁無預(yù)算、超預(yù)算支出；②專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ?，不得擠占挪用；③執(zhí)行進(jìn)度滯后時，業(yè)務(wù)部門需分析原因并報領(lǐng)導(dǎo)小組審議。預(yù)算調(diào)整：因政策變化、突發(fā)任務(wù)需調(diào)整預(yù)算的，業(yè)務(wù)部門提交書面申請（附調(diào)整依據(jù)），經(jīng)財(cái)務(wù)部門初審、領(lǐng)導(dǎo)小組審議后，按規(guī)定報財(cái)政或主管部門審批?？刂埔c(diǎn)：調(diào)整幅度超過原預(yù)算10%的，需補(bǔ)充績效評估報告。決算管理：年度終了，財(cái)務(wù)部門牽頭編制決算報表，業(yè)務(wù)部門配合提供業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，確?！百~實(shí)、賬賬、賬表”一致；審計(jì)部門對決算進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，結(jié)果作為下年度預(yù)算編制參考。（二）收支管理控制1.收入管理收入范圍：涵蓋財(cái)政撥款收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、國有資產(chǎn)（資源）有償使用收入、捐贈收入等?？刂拼胧孩偈召M(fèi)業(yè)務(wù)：嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，使用財(cái)政監(jiān)制票據(jù)，由專人負(fù)責(zé)開票、收款、對賬，定期與財(cái)政系統(tǒng)核對收入數(shù)據(jù)；②資產(chǎn)（資源）出租、處置收入：需經(jīng)資產(chǎn)評估（或集體審議），收入全額上繳國庫或財(cái)政專戶；③捐贈收入：簽訂捐贈協(xié)議明確用途，?？顚Ｓ貌⒐_使用情況。2.支出管理支出分類：分為基本支出（人員、公用經(jīng)費(fèi)）、項(xiàng)目支出（專項(xiàng)任務(wù)、工程建設(shè)等）?？刂拼胧孩賹徟鞒蹋航ⅰ敖?jīng)辦人-部門負(fù)責(zé)人-財(cái)務(wù)審核-分管領(lǐng)導(dǎo)”分級審批機(jī)制（如單筆支出5000元以下由部門負(fù)責(zé)人審批，5000元以上報分管領(lǐng)導(dǎo)）；②支付控制：公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄內(nèi)支出優(yōu)先使用公務(wù)卡，大額資金（如單筆超5萬元）采用銀行轉(zhuǎn)賬，禁止現(xiàn)金支付；③報銷審核：財(cái)務(wù)部門嚴(yán)格審核發(fā)票真實(shí)性（通過“全國增值稅發(fā)票查驗(yàn)平臺”驗(yàn)證）、支出合規(guī)性（是否符合經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、有無審批手續(xù)），杜絕“白條入賬”“虛假列支”。（三）資產(chǎn)管理控制1.管理范圍包括固定資產(chǎn)（如設(shè)備、房產(chǎn)）、流動資產(chǎn)（如庫存物資、貨幣資金）、無形資產(chǎn)（如軟件、專利）及對外投資（僅限法律法規(guī)允許的范圍）。2.控制措施資產(chǎn)配置：遵循“按需配置、標(biāo)準(zhǔn)管控”原則，業(yè)務(wù)部門提交配置申請（附需求說明、現(xiàn)有資產(chǎn)臺賬），財(cái)務(wù)部門會同資產(chǎn)管理部門審核（對照配置標(biāo)準(zhǔn)），超標(biāo)準(zhǔn)配置需報主管部門審批。資產(chǎn)使用：建立“一物一卡”臺賬，明確使用人、存放地點(diǎn)；定期（每年至少一次）開展資產(chǎn)盤點(diǎn)，盤盈盤虧需查明原因、報領(lǐng)導(dǎo)小組審批后調(diào)整賬務(wù)；嚴(yán)禁公物私用、擅自出租出借資產(chǎn)。資產(chǎn)處置：報廢、調(diào)撥、轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)時，需經(jīng)技術(shù)鑒定（如設(shè)備報廢需專業(yè)部門出具鑒定報告）、集體審議，按規(guī)定報財(cái)政或主管部門審批；處置收入全額上繳國庫，不得坐支。（四）政府采購控制1.管理目標(biāo)規(guī)范采購流程，提高采購效率，防范圍標(biāo)串標(biāo)、利益輸送等風(fēng)險。2.流程與控制措施需求申報：業(yè)務(wù)部門提交采購需求（含技術(shù)參數(shù)、預(yù)算金額、實(shí)施時間），需明確“是否屬于集中采購目錄內(nèi)項(xiàng)目”“是否達(dá)到公開招標(biāo)限額”。采購審批：財(cái)務(wù)部門審核預(yù)算額度，采購部門（或辦公室）審核需求合規(guī)性，大額或復(fù)雜項(xiàng)目需經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審議（如預(yù)算超50萬元的服務(wù)采購）。采購實(shí)施：①集中采購目錄內(nèi)項(xiàng)目，委托集中采購機(jī)構(gòu)代理；分散采購項(xiàng)目，按“公開招標(biāo)、競爭性談判、單一來源”等方式選擇（單一來源采購需提供“唯一供應(yīng)商”證明并公示）；②成立3人以上采購小組（含技術(shù)、財(cái)務(wù)人員），全程留痕（如招標(biāo)公告、評標(biāo)記錄、中標(biāo)通知書）；③嚴(yán)禁化整為零規(guī)避公開招標(biāo)（如將60萬元項(xiàng)目拆分為3個20萬元項(xiàng)目）。驗(yàn)收與付款：成立驗(yàn)收小組（與采購小組分離），對照合同與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收，出具驗(yàn)收報告；財(cái)務(wù)部門憑驗(yàn)收報告、發(fā)票、合同支付款項(xiàng)，預(yù)留5%-10%質(zhì)保金（服務(wù)類項(xiàng)目可約定服務(wù)期滿支付）。（五）合同管理控制1.管理范圍涵蓋政府采購合同、工程建設(shè)合同、服務(wù)外包合同、資產(chǎn)出租（處置）合同等。2.控制措施合同起草：使用國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)范本，特殊合同由法律顧問（或法務(wù)人員）審核條款合法性；嚴(yán)禁簽訂“陰陽合同”“口頭協(xié)議”。合同審核：業(yè)務(wù)部門初審（技術(shù)條款）、財(cái)務(wù)部門復(fù)審（資金條款）、法律顧問終審（法律風(fēng)險），審核意見書面記錄。合同簽訂：經(jīng)授權(quán)的法定代表人或委托人簽字，加蓋單位公章；重大合同（如金額超100萬元、履約周期超1年）需報領(lǐng)導(dǎo)小組審議。合同履行：業(yè)務(wù)部門跟蹤履約進(jìn)度，財(cái)務(wù)部門按合同約定付款；履約糾紛需及時報領(lǐng)導(dǎo)小組，通過協(xié)商、仲裁或訴訟解決，嚴(yán)禁擅自變更合同核心條款。合同歸檔：合同文本及附件（如招投標(biāo)文件、驗(yàn)收報告）由專人歸檔，電子臺賬與紙質(zhì)檔案同步更新。（六）建設(shè)項(xiàng)目控制1.管理范圍包括新建、改建、擴(kuò)建及修繕工程，信息化建設(shè)、設(shè)備購置等大型項(xiàng)目。2.控制措施立項(xiàng)管理：業(yè)務(wù)部門編制項(xiàng)目建議書（含可行性研究、投資估算），經(jīng)專家評審、領(lǐng)導(dǎo)小組審議后，報主管部門或發(fā)改部門審批；嚴(yán)禁“未批先建”“超規(guī)模立項(xiàng)”。招標(biāo)管理：①達(dá)到招標(biāo)限額的項(xiàng)目，委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)公開招標(biāo)，嚴(yán)禁內(nèi)定供應(yīng)商；②評標(biāo)委員會由技術(shù)、經(jīng)濟(jì)專家及單位代表組成（專家占比≥2/3），全程錄音錄像；③中標(biāo)結(jié)果公示3日，無異議后簽訂合同。施工管理：①監(jiān)理單位獨(dú)立履職，定期報送監(jiān)理報告；②工程變更需經(jīng)設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、建設(shè)單位三方確認(rèn)，重大變更（如造價增加超10%）需重新審批；③業(yè)務(wù)部門每月核查工程進(jìn)度與資金使用，嚴(yán)禁挪用建設(shè)資金。驗(yàn)收與決算：完工后組織設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位聯(lián)合驗(yàn)收，出具驗(yàn)收報告；財(cái)務(wù)部門編制竣工決算，委托第三方審計(jì)后，按規(guī)定辦理資產(chǎn)移交與尾款支付。四、實(shí)施保障機(jī)制（一）宣傳培訓(xùn)定期組織內(nèi)控專題培訓(xùn)（每年至少1次），覆蓋全體干部職工，內(nèi)容包括制度解讀、流程操作、風(fēng)險案例分析；新入職人員需接受內(nèi)控崗前培訓(xùn)，考核合格后方可上崗。（二）監(jiān)督檢查1.內(nèi)部審計(jì)：審計(jì)部門每半年開展內(nèi)控專項(xiàng)審計(jì)，重點(diǎn)檢查高風(fēng)險領(lǐng)域（如工程、采購），形成審計(jì)報告并督促整改。2.日常檢查：各部門每月自查內(nèi)控執(zhí)行情況，填報《內(nèi)控執(zhí)行檢查表》；財(cái)務(wù)部門不定期抽查支出憑證、合同檔案等，發(fā)現(xiàn)問題立即整改。3.專項(xiàng)檢查：針對上級巡視、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，或單位業(yè)務(wù)調(diào)整（如新增重大項(xiàng)目），開展專項(xiàng)排查，堵塞管理漏洞。（三）考核評價建立“部門自評+領(lǐng)導(dǎo)小組考評”機(jī)制，考核指標(biāo)包括“流程合規(guī)率、風(fēng)險整改率、績效目標(biāo)完成率”等；考核結(jié)果與部門評優(yōu)、個人績效掛鉤，連續(xù)兩年考核不合格的部門，對負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。（四）責(zé)任追究對違