破局與重塑：當今鄉(xiāng)村教育“以縣為主”管理模式的困境審視與變革路徑一、引言1.1研究背景與意義鄉(xiāng)村教育作為我國教育體系的重要基石，在促進教育公平、推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展以及提升國民素質(zhì)等方面，始終發(fā)揮著不可替代的關(guān)鍵作用。鄉(xiāng)村教育不僅為農(nóng)村地區(qū)培養(yǎng)了大量人才，還為農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展提供了智力支持和人才保障。然而，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期影響下，鄉(xiāng)村教育在發(fā)展過程中遭遇了諸多困境，如教育資源匱乏、師資力量薄弱、教育質(zhì)量不高以及城鄉(xiāng)教育差距逐漸拉大等問題。這些問題嚴重制約了鄉(xiāng)村教育的健康發(fā)展，也對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施構(gòu)成了阻礙?！耙钥h為主”的鄉(xiāng)村教育管理模式，是我國在特定歷史時期和社會背景下，為適應農(nóng)村教育發(fā)展需求而進行的重要制度安排。2001年，國務院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》明確提出“農(nóng)村義務教育實行在國務院領(lǐng)導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”。這一模式的實施，標志著我國農(nóng)村教育管理體制發(fā)生了重大變革，將農(nóng)村義務教育的管理責任從鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升到縣級政府，旨在強化政府對農(nóng)村教育的統(tǒng)籌管理，保障教育經(jīng)費的穩(wěn)定投入，提高教育資源的配置效率，進而提升鄉(xiāng)村教育質(zhì)量。在過去的二十多年里，“以縣為主”的管理模式在推動鄉(xiāng)村教育發(fā)展方面取得了顯著成效。它在一定程度上保障了教師工資的按時發(fā)放，改善了學校的辦學條件，促進了教育資源在縣域內(nèi)的合理配置，使得鄉(xiāng)村教育的整體水平得到了提升。但隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展以及教育改革的不斷深入，這一管理模式逐漸暴露出一些深層次的政策困境，如教育經(jīng)費投入不足且結(jié)構(gòu)不合理、教育資源配置不均衡、教育管理效率低下、城鄉(xiāng)教育差距依然存在等。這些問題嚴重影響了鄉(xiāng)村教育的高質(zhì)量發(fā)展，也與當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對鄉(xiāng)村教育的新要求不相適應。在此背景下，深入研究“以縣為主”管理模式的政策困境并探尋變革路徑，對于解決鄉(xiāng)村教育發(fā)展中的問題，提升鄉(xiāng)村教育質(zhì)量，促進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，具有重要的理論與現(xiàn)實意義。從理論層面來看，通過對該模式的深入剖析，可以豐富和完善教育管理體制的相關(guān)理論，為后續(xù)的教育政策研究提供有益的參考。從實踐層面而言，研究成果有助于為政府部門制定科學合理的教育政策提供決策依據(jù)，推動鄉(xiāng)村教育管理體制的創(chuàng)新與完善，從而為鄉(xiāng)村教育的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。1.2研究目的與方法本研究旨在深入剖析當今鄉(xiāng)村教育“以縣為主”管理模式所面臨的政策困境，并提出具有針對性和可行性的變革路徑，以推動鄉(xiāng)村教育的高質(zhì)量發(fā)展。具體而言，通過對該管理模式的政策文本分析和實踐案例研究，揭示其在教育經(jīng)費投入、教育資源配置、教育管理效率等方面存在的問題，從政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督等層面探討問題產(chǎn)生的深層次原因，并結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求和教育改革的趨勢，提出完善“以縣為主”管理模式的具體建議，為政府部門制定科學合理的教育政策提供理論支持和實踐參考。為實現(xiàn)上述研究目的，本研究綜合運用了多種研究方法，力求全面、深入地剖析鄉(xiāng)村教育“以縣為主”管理模式的政策困境與變革路徑。文獻研究法是本研究的重要基礎(chǔ)。通過廣泛搜集國內(nèi)外關(guān)于鄉(xiāng)村教育管理體制、教育政策分析、教育資源配置等方面的文獻資料，包括學術(shù)期刊論文、學位論文、研究報告、政策文件等，對已有研究成果進行系統(tǒng)梳理和分析。了解前人在相關(guān)領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀和主要觀點，把握研究動態(tài)和發(fā)展趨勢，從而明確本研究的切入點和創(chuàng)新點。例如，通過對國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村教育政策與制度研究的文獻分析，了解到當前對“以縣為主”管理模式在經(jīng)費保障機制、教師隊伍建設(shè)等方面政策成效和存在問題的研究情況，為本研究提供了理論支撐和研究思路。案例分析法為研究提供了豐富的實踐依據(jù)。選取多個具有代表性的縣作為案例研究對象，深入了解其在“以縣為主”管理模式下鄉(xiāng)村教育的發(fā)展現(xiàn)狀、管理實踐以及面臨的問題。通過對這些案例的詳細分析，總結(jié)成功經(jīng)驗和失敗教訓，挖掘具有普遍性和規(guī)律性的問題。例如，對某縣在教育資源配置方面采取的措施和取得的效果進行案例分析，揭示其中存在的城鄉(xiāng)教育資源差距過大等問題，以及這些問題對鄉(xiāng)村教育發(fā)展的影響。訪談法有助于獲取第一手資料和深入了解各方觀點。與教育行政部門官員、學校校長、教師、學生家長等相關(guān)利益主體進行訪談，了解他們對“以縣為主”管理模式的看法、評價以及在實際工作和生活中所遇到的問題和困難。通過訪談，收集他們對鄉(xiāng)村教育管理體制改革的意見和建議，從不同角度揭示管理模式存在的問題。例如，與鄉(xiāng)村教師訪談，了解他們在工資待遇、職業(yè)發(fā)展等方面的訴求，以及“以縣為主”管理模式對他們工作的影響，為研究提供了真實、生動的資料。1.3國內(nèi)外研究現(xiàn)狀鄉(xiāng)村教育管理模式一直是教育領(lǐng)域研究的重要課題，國內(nèi)外學者從不同角度、運用多種方法對其展開研究，積累了豐富的研究成果，這些成果為本研究深入剖析當今鄉(xiāng)村教育“以縣為主”管理模式的政策困境與變革提供了重要的理論基礎(chǔ)和研究思路。國內(nèi)研究起步較早，且成果豐碩。在鄉(xiāng)村教育政策與制度研究方面，學者們深入探討了“以縣為主”管理模式的歷史演變、政策內(nèi)容以及實施效果。袁桂林指出，“以縣為主”管理體制是農(nóng)村教育由人民辦轉(zhuǎn)向由政府辦的里程碑，但在“稅費改革”背景下也遇到了一些新問題。一些學者分析了該模式在教育經(jīng)費投入、教育資源配置、教師隊伍建設(shè)等方面的政策成效和存在的問題。研究發(fā)現(xiàn)，“以縣為主”管理模式在保障教師工資發(fā)放、改善辦學條件等方面取得了一定成效，但仍存在教育經(jīng)費投入不足、城鄉(xiāng)教育資源差距大、教師隊伍不穩(wěn)定等問題。在鄉(xiāng)村教育資源配置研究中，國內(nèi)研究者關(guān)注到城鄉(xiāng)之間存在顯著的教育資源差距，包括師資力量、教學設(shè)施、圖書資料等。有學者提出建立教育資源共享平臺、實施教師輪崗制度等優(yōu)化資源配置的策略，以促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。例如，通過建立城鄉(xiāng)學校結(jié)對幫扶機制，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，提升鄉(xiāng)村學校的教育質(zhì)量。農(nóng)村教師隊伍建設(shè)也是研究的重點領(lǐng)域。國內(nèi)學者關(guān)注農(nóng)村教師的職業(yè)發(fā)展、培訓需求以及工作條件等方面。研究表明，農(nóng)村教師普遍存在職業(yè)發(fā)展機會有限、培訓不足、待遇不高等問題，需要通過改善工作環(huán)境、提供專業(yè)發(fā)展機會、提高待遇等方式來吸引和留住優(yōu)秀教師。一些地區(qū)通過實施鄉(xiāng)村教師支持計劃，提高鄉(xiāng)村教師的生活補貼、職稱評定傾斜等措施，取得了一定的積極效果。國外對鄉(xiāng)村教育管理模式的研究側(cè)重于國際比較和綜合改革。在農(nóng)村教育國際比較研究方面，有研究比較了發(fā)達國家和發(fā)展中國家農(nóng)村教育政策的差異，分析了國際組織在農(nóng)村教育領(lǐng)域的角色和作用。例如，對美國、日本等發(fā)達國家農(nóng)村教育政策的研究發(fā)現(xiàn)，它們注重教育公平、強調(diào)個性化教育、加強教育與農(nóng)村經(jīng)濟社會的聯(lián)系，這些經(jīng)驗為我國鄉(xiāng)村教育管理模式的改革提供了有益借鑒。國外學者關(guān)注農(nóng)村教育的綜合改革，包括課程改革、評價體系改革、學校社區(qū)關(guān)系構(gòu)建等。在課程改革方面，強調(diào)開發(fā)符合農(nóng)村實際的課程，注重培養(yǎng)學生的實踐能力和職業(yè)技能；在評價體系改革方面，倡導多元化的評價方式，關(guān)注學生的全面發(fā)展；在學校社區(qū)關(guān)系構(gòu)建方面，鼓勵學校與社區(qū)緊密合作，充分利用社區(qū)資源促進教育發(fā)展。國內(nèi)外關(guān)于鄉(xiāng)村教育管理模式的研究為理解“以縣為主”管理模式提供了豐富視角，但仍存在一定不足。現(xiàn)有研究對“以縣為主”管理模式在新的社會經(jīng)濟背景下出現(xiàn)的深層次政策困境分析不夠深入，尤其是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何進一步完善該模式以適應鄉(xiāng)村教育發(fā)展的新需求，相關(guān)研究還較為缺乏。對不同地區(qū)“以縣為主”管理模式的實踐差異及針對性變革路徑的研究不夠系統(tǒng)，難以滿足各地鄉(xiāng)村教育發(fā)展的多樣化需求。因此，本研究將在已有研究的基礎(chǔ)上，深入剖析“以縣為主”管理模式的政策困境，并結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等時代背景，探尋具有針對性和創(chuàng)新性的變革路徑，為鄉(xiāng)村教育的高質(zhì)量發(fā)展提供理論支持和實踐指導。二、“以縣為主”管理模式概述2.1模式的產(chǎn)生與發(fā)展歷程“以縣為主”的鄉(xiāng)村教育管理模式的產(chǎn)生，有著深刻的歷史背景和現(xiàn)實需求，其發(fā)展歷程也反映了我國農(nóng)村教育政策的不斷調(diào)整與完善。20世紀80年代，我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)村經(jīng)濟體制發(fā)生了重大變革。為適應這一變革，1985年中共中央頒發(fā)了《關(guān)于教育體制改革的決定》，提出“基礎(chǔ)教育管理權(quán)屬地方，按照省、市（地）縣、鄉(xiāng)分級管理的職責劃分，由省、自治區(qū)、直轄市決定”。這一政策將基礎(chǔ)教育的管理責任下放到地方，在一定程度上調(diào)動了地方政府辦學的積極性，促進了農(nóng)村教育的發(fā)展。但在經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，這種“地方負責、分級管理”的體制在落實過程中遇到了重重困難。許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以支撐義務教育的維持與發(fā)展，學校辦學經(jīng)費得不到保障，教師工資拖欠問題嚴重，學校房舍維修不及時，教育資源難以在較大范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)配，辦學效益低下。到了20世紀90年代中期，隨著“分稅制”和農(nóng)村“稅費改革”的推行，“三級辦學，兩級管理”體制重心偏下引發(fā)的問題日益凸顯。為解決這些問題，2001年國務院頒發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》以及《關(guān)于完善農(nóng)村義務教育管理體制的通知》，正式提出“農(nóng)村義務教育實行在國務院領(lǐng)導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”。這一模式將農(nóng)村義務教育的管理責任從鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升到縣級政府，強化了縣級政府對教育發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費安排使用、校長和教師人事等方面的統(tǒng)籌管理責任。其目的在于通過提高管理重心，增強政府對農(nóng)村教育的統(tǒng)籌能力，保障教育經(jīng)費的穩(wěn)定投入，提高教育資源的配置效率，進而提升鄉(xiāng)村教育質(zhì)量。2003年，在新中國成立后的首次全國農(nóng)村教育工作會議后，國務院頒布的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》再次明確指出，要落實“以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制，強調(diào)縣級政府在農(nóng)村教育中的關(guān)鍵作用。此后，“以縣為主”的管理模式在全國范圍內(nèi)逐步推廣和完善。在推廣初期，各地縣級政府積極落實責任，采取了一系列措施來推動鄉(xiāng)村教育發(fā)展。許多縣級政府加大了對教育的投入，確保教師工資按時足額發(fā)放，改善了學校的辦學條件，對學校布局進行了科學調(diào)整，整合優(yōu)化了教育資源。一些經(jīng)濟條件較好的縣，如山西省的部分縣市，在落實“以縣為主”管理體制后，做到了教育經(jīng)費的“三個增長”，即各級政府教育財政撥款的增長應高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經(jīng)費逐步增長，教學條件得到很大改善。通過調(diào)整學校布局，減少了學校數(shù)量，擴大了學校規(guī)模，提高了教育資源的利用效率。隨著時間的推移，“以縣為主”管理模式在實踐中不斷發(fā)展和完善。在教育經(jīng)費投入方面，逐步建立了以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制，加大了中央和省級政府對農(nóng)村教育的轉(zhuǎn)移支付力度，以緩解縣級政府的財政壓力。在教育資源配置方面，加強了城鄉(xiāng)學校之間的交流與合作，通過建立城鄉(xiāng)學校結(jié)對幫扶機制、教師輪崗制度等，促進了優(yōu)質(zhì)教育資源向鄉(xiāng)村學校流動。在教師隊伍建設(shè)方面，加強了對教師的培訓和培養(yǎng)，提高了教師的專業(yè)素質(zhì)和教學水平，同時通過提高教師待遇、改善教師工作環(huán)境等措施，吸引和留住了優(yōu)秀教師。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，對鄉(xiāng)村教育提出了更高的要求?！耙钥h為主”管理模式也在不斷適應新的形勢和需求，進一步強化了縣級政府在鄉(xiāng)村教育中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，推動鄉(xiāng)村教育與鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展緊密結(jié)合，為鄉(xiāng)村振興提供人才支持和智力保障。各地積極探索創(chuàng)新鄉(xiāng)村教育管理模式，如湖北省大力推進“縣域義務教育一體化聯(lián)合發(fā)展共同體”（簡稱“縣域教聯(lián)體”）建設(shè)，通過創(chuàng)新聯(lián)合方式、優(yōu)化資源配置、完善制度建構(gòu)、培育內(nèi)生動力等舉措，致力于實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，為“以縣為主”管理模式的發(fā)展注入了新的活力。2.2模式的主要內(nèi)容與目標“以縣為主”的鄉(xiāng)村教育管理模式，在教育管理、經(jīng)費投入、師資配置等多個關(guān)鍵領(lǐng)域有著明確且具體的內(nèi)容規(guī)定，這些內(nèi)容緊密圍繞著促進鄉(xiāng)村教育均衡發(fā)展、提高教育質(zhì)量的核心目標展開，旨在通過合理的制度安排，打破鄉(xiāng)村教育發(fā)展的瓶頸，實現(xiàn)鄉(xiāng)村教育的可持續(xù)發(fā)展。在教育管理方面，縣級政府承擔著統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)村教育發(fā)展的重要職責。這包括制定縣域內(nèi)鄉(xiāng)村教育的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，根據(jù)縣域的人口分布、經(jīng)濟發(fā)展水平以及教育需求等因素，合理布局學校，優(yōu)化教育資源配置?？h級政府還負責對鄉(xiāng)村學校的日常管理進行指導和監(jiān)督，確保學校的教育教學活動符合國家的教育方針和政策要求。例如，通過建立健全教育督導機制，定期對學校的辦學條件、師資隊伍建設(shè)、教學質(zhì)量等方面進行評估和檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出整改意見，以保障鄉(xiāng)村學校的教育教學質(zhì)量。在教育經(jīng)費投入上，“以縣為主”的管理模式確立了縣級政府在經(jīng)費保障中的主體地位?？h級政府負責統(tǒng)籌安排教育經(jīng)費，確保教育經(jīng)費的穩(wěn)定增長，包括財政預算內(nèi)教育撥款、教育費附加、地方教育附加等各項教育經(jīng)費的足額征收和合理使用。積極拓寬教育經(jīng)費的籌集渠道，鼓勵社會力量捐資辦學，吸引企業(yè)、社會組織和個人對鄉(xiāng)村教育的支持，形成多元化的教育經(jīng)費投入機制。在一些經(jīng)濟條件較好的縣，縣級政府加大了對鄉(xiāng)村教育的投入力度，不僅保障了學校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教學設(shè)備購置，還設(shè)立了專項獎學金和助學金，資助貧困學生完成學業(yè)，為鄉(xiāng)村教育的發(fā)展提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。師資配置是鄉(xiāng)村教育發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“以縣為主”管理模式致力于構(gòu)建科學合理的師資調(diào)配機制。縣級教育行政部門負責縣域內(nèi)教師的招聘、調(diào)配和培訓工作，根據(jù)鄉(xiāng)村學校的實際需求，合理分配教師資源，確保鄉(xiāng)村學校師資隊伍的穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。通過實施教師輪崗交流制度，促進城鄉(xiāng)教師之間的交流與合作，讓優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村學校任教，帶動鄉(xiāng)村學校教師專業(yè)水平的提升；加強對鄉(xiāng)村教師的培訓和培養(yǎng)，為教師提供更多的專業(yè)發(fā)展機會，如組織教師參加各類培訓、學術(shù)研討活動等，提高教師的教學能力和教育教學水平。許多縣還出臺了一系列優(yōu)惠政策，提高鄉(xiāng)村教師的待遇和地位，吸引優(yōu)秀教師扎根鄉(xiāng)村教育，如發(fā)放鄉(xiāng)村教師生活補貼、在職稱評定和評優(yōu)評先方面給予傾斜等，有效地穩(wěn)定了鄉(xiāng)村教師隊伍。“以縣為主”管理模式的目標是多維度且具有深遠意義的。促進鄉(xiāng)村教育均衡發(fā)展是核心目標之一，旨在縮小城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)鄉(xiāng)村學校之間在教育資源、教育質(zhì)量等方面的差距，讓每一個鄉(xiāng)村孩子都能享受到公平而有質(zhì)量的教育。通過合理布局學校、優(yōu)化教育資源配置以及推動城鄉(xiāng)學校結(jié)對幫扶等措施，使優(yōu)質(zhì)教育資源向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜，提升鄉(xiāng)村學校的辦學水平，實現(xiàn)教育公平。提高教育質(zhì)量是該模式的重要目標。這需要通過加強師資隊伍建設(shè)、改進教學方法、優(yōu)化課程設(shè)置等多方面的努力來實現(xiàn)。注重培養(yǎng)學生的綜合素質(zhì)和創(chuàng)新能力，使學生不僅具備扎實的基礎(chǔ)知識，還能擁有良好的品德修養(yǎng)、實踐能力和社會責任感，為鄉(xiāng)村振興培養(yǎng)更多高素質(zhì)的人才。通過開展素質(zhì)教育活動、加強實踐教學環(huán)節(jié)以及推進教育信息化建設(shè)等舉措，豐富教學內(nèi)容和形式，激發(fā)學生的學習興趣和潛能，提高鄉(xiāng)村教育的整體質(zhì)量。該模式還旨在增強鄉(xiāng)村教育與鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的緊密聯(lián)系，為鄉(xiāng)村振興提供人才支持和智力保障。根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會需求，調(diào)整優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)和專業(yè)設(shè)置，培養(yǎng)適應鄉(xiāng)村發(fā)展的各類人才，如農(nóng)業(yè)技術(shù)人才、農(nóng)村管理人才、鄉(xiāng)村文化傳承人才等。通過開展職業(yè)教育和成人教育，提高農(nóng)民的科技文化素質(zhì)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村教育與鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的協(xié)同發(fā)展。2.3模式實施的意義與成效“以縣為主”的鄉(xiāng)村教育管理模式自實施以來，在多個關(guān)鍵領(lǐng)域展現(xiàn)出了積極的意義，并取得了一系列顯著的成效，為鄉(xiāng)村教育的發(fā)展注入了強大動力，在一定程度上緩解了鄉(xiāng)村教育長期面臨的諸多困境，推動了鄉(xiāng)村教育朝著更加公平、優(yōu)質(zhì)的方向邁進。該模式在提升教育管理效率方面發(fā)揮了重要作用?？h級政府作為統(tǒng)籌管理的主體，能夠從縣域整體發(fā)展的角度出發(fā)，對鄉(xiāng)村教育資源進行合理規(guī)劃與調(diào)配。通過科學制定教育發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，優(yōu)化學校布局，避免了教育資源的重復建設(shè)和浪費，提高了資源的利用效率。在學校布局調(diào)整過程中，縣級政府根據(jù)縣域內(nèi)人口分布、經(jīng)濟發(fā)展水平以及教育需求等因素，對一些規(guī)模過小、辦學效益低下的鄉(xiāng)村學校進行撤并整合，集中資源建設(shè)一批規(guī)模適度、條件優(yōu)良的中心學校。這樣不僅改善了學校的辦學條件，還提高了教育教學的規(guī)模效益，使得教育管理更加集中高效。縣級政府在教育管理中能夠迅速傳達和落實國家的教育方針政策，減少了管理層次和中間環(huán)節(jié)，提高了政策執(zhí)行的效率和準確性，確保鄉(xiāng)村學校的教育教學活動始終符合國家的教育要求。在保障教師權(quán)益方面，“以縣為主”管理模式取得了實質(zhì)性的突破。以往，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，鄉(xiāng)村教師工資拖欠問題嚴重，極大地影響了教師的工作積極性和鄉(xiāng)村教師隊伍的穩(wěn)定性。該模式實施后，教師工資由縣級財政統(tǒng)一發(fā)放，從根本上解決了工資拖欠問題，保障了教師的基本經(jīng)濟權(quán)益。許多縣級政府還積極落實教師的福利待遇，如發(fā)放鄉(xiāng)村教師生活補貼、提供住房保障等，提高了鄉(xiāng)村教師的待遇水平。在職稱評定、評優(yōu)評先等方面，縣級政府也給予鄉(xiāng)村教師一定的政策傾斜，為鄉(xiāng)村教師提供了更多的職業(yè)發(fā)展機會。這些舉措增強了鄉(xiāng)村教師的職業(yè)認同感和歸屬感，吸引和留住了一批優(yōu)秀教師扎根鄉(xiāng)村教育，為鄉(xiāng)村教育的發(fā)展提供了堅實的師資保障。辦學條件的改善是該模式實施的又一重要成效?？h級政府加大了對鄉(xiāng)村教育的經(jīng)費投入，積極拓寬教育經(jīng)費的籌集渠道，為鄉(xiāng)村學校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教學設(shè)備購置提供了有力的資金支持。許多鄉(xiāng)村學校新建了教學樓、實驗樓、圖書館等教學設(shè)施，配備了先進的教學設(shè)備，如多媒體教室、計算機房、實驗室儀器等，改善了學生的學習環(huán)境。一些經(jīng)濟條件較好的縣，還為鄉(xiāng)村學校建設(shè)了塑膠操場、體育館等文體設(shè)施，豐富了學生的課余生活。通過實施農(nóng)村義務教育薄弱學校改造計劃、改善農(nóng)村學校辦學條件等項目，鄉(xiāng)村學校的辦學條件得到了顯著提升，縮小了與城市學校在硬件設(shè)施上的差距，為鄉(xiāng)村學生提供了更加優(yōu)質(zhì)的教育資源。“以縣為主”管理模式在促進教育公平方面也發(fā)揮了積極作用。通過統(tǒng)籌縣域內(nèi)教育資源，推動城鄉(xiāng)學校之間的交流與合作，促進了優(yōu)質(zhì)教育資源向鄉(xiāng)村地區(qū)流動，縮小了城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)鄉(xiāng)村學校之間在教育資源、教育質(zhì)量等方面的差距。許多縣級政府建立了城鄉(xiāng)學校結(jié)對幫扶機制，城市優(yōu)質(zhì)學校與鄉(xiāng)村學校結(jié)成對子，通過開展教師交流、教學研討、資源共享等活動，帶動鄉(xiāng)村學校提升教育教學質(zhì)量。一些縣還實施了教師輪崗制度，讓優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村學校任教，促進了城鄉(xiāng)教師之間的交流與合作，提高了鄉(xiāng)村教師的專業(yè)水平。這些舉措使得鄉(xiāng)村學生能夠享受到更加公平而有質(zhì)量的教育，為實現(xiàn)教育公平奠定了堅實的基礎(chǔ)。在人才培養(yǎng)方面，該模式為鄉(xiāng)村培養(yǎng)了大量人才，為鄉(xiāng)村振興提供了人才支持和智力保障。隨著鄉(xiāng)村教育質(zhì)量的提升，越來越多的鄉(xiāng)村學生能夠接受良好的教育，考上理想的大學，為鄉(xiāng)村培養(yǎng)了一批高素質(zhì)的人才。這些人才畢業(yè)后，有的回到鄉(xiāng)村，投身于鄉(xiāng)村建設(shè)，成為鄉(xiāng)村發(fā)展的中堅力量；有的在城市發(fā)展，也通過各種方式為鄉(xiāng)村發(fā)展貢獻力量?？h級政府還根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會需求，調(diào)整優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)和專業(yè)設(shè)置，加強職業(yè)教育和成人教育，培養(yǎng)了一批適應鄉(xiāng)村發(fā)展的實用型人才，如農(nóng)業(yè)技術(shù)人才、農(nóng)村管理人才、鄉(xiāng)村文化傳承人才等，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟發(fā)展提供了人才支撐。三、政策困境分析3.1財政保障困境3.1.1縣級財政壓力大在“以縣為主”的鄉(xiāng)村教育管理模式下，縣級政府承擔著保障鄉(xiāng)村教育經(jīng)費的主要責任，這使得教育支出在縣級財政支出中占據(jù)了相當高的比例。以中西部地區(qū)的A縣為例，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，近年來A縣的教育支出占縣級財政支出的比例一直維持在較高水平，如2020年這一比例達到了30%，2021年為32%，2022年更是攀升至35%。如此高的教育支出比例，給縣級財政帶來了沉重的負擔，嚴重壓縮了縣級政府在其他公共服務領(lǐng)域的投入空間。2006年我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，這一政策雖然在減輕農(nóng)民負擔、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，但也對縣級財政收入產(chǎn)生了重大影響。對于一些以農(nóng)業(yè)為主的縣份，農(nóng)業(yè)稅曾是重要的財政收入來源之一，取消農(nóng)業(yè)稅后，這些縣的財政收入大幅減少。仍以A縣為例，取消農(nóng)業(yè)稅前，A縣每年的農(nóng)業(yè)稅收入約為5000萬元，取消農(nóng)業(yè)稅后，這部分收入直接歸零。盡管國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式給予一定的補償，但轉(zhuǎn)移支付的資金往往難以完全彌補農(nóng)業(yè)稅取消帶來的財政缺口，導致縣級財政收入減少，進一步加劇了縣級財政在承擔教育投入義務時的困難。在財政收入減少的情況下，縣級財政不僅要保障鄉(xiāng)村教育的正常運轉(zhuǎn)，還要承擔其他眾多公共服務領(lǐng)域的支出責任，如醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。這使得縣級財政在資金分配上面臨著艱難的抉擇，常常顧此失彼。為了保障教育支出，一些縣級政府不得不削減其他公共服務領(lǐng)域的預算，或者通過增加政府債務來維持財政收支平衡，這進一步增加了縣級財政的風險和壓力，使得縣級財政難以持續(xù)穩(wěn)定地負擔鄉(xiāng)村教育的投入義務，嚴重制約了鄉(xiāng)村教育的發(fā)展。3.1.2經(jīng)費投入不均衡區(qū)域間和城鄉(xiāng)間教育經(jīng)費投入差距明顯，這是“以縣為主”管理模式下財政保障困境的重要體現(xiàn)。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，財政收入充裕，在教育投入方面具有明顯優(yōu)勢。以東部的B縣為例，其在學校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入巨大，新建的學校教學樓設(shè)計現(xiàn)代化，配備了先進的智能教學設(shè)備，如多媒體教室實現(xiàn)了智能化教學，學生可以通過電子設(shè)備與教師進行互動學習；圖書館藏書豐富，涵蓋了各類學科領(lǐng)域，且環(huán)境舒適，為學生提供了良好的閱讀和學習空間。在教學設(shè)備購置方面，B縣的學校擁有先進的實驗室儀器，能夠滿足學生進行各類科學實驗的需求，如物理、化學、生物等學科的實驗設(shè)備一應俱全，且設(shè)備的更新?lián)Q代速度較快，能夠緊跟科學技術(shù)的發(fā)展步伐。而西部的C縣，由于經(jīng)濟相對落后，財政收入有限，教育經(jīng)費投入相對不足。學校的教學樓大多陳舊，部分教室甚至存在安全隱患，教學設(shè)備也十分簡陋。一些學校的實驗室僅有基本的實驗儀器，且數(shù)量有限，無法滿足學生的實驗需求，導致學生只能通過書本和教師的講解來了解實驗內(nèi)容，缺乏實際操作的機會，影響了學生對科學知識的理解和掌握。圖書館的藏書量少，種類單一，更新緩慢，無法滿足學生的閱讀和求知需求。城鄉(xiāng)之間的教育經(jīng)費投入差距同樣顯著。縣城學校往往能夠獲得更多的教育經(jīng)費支持，辦學條件優(yōu)越?？h城的D學校擁有寬敞明亮的教室，配備了現(xiàn)代化的教學設(shè)施，如電子白板、投影儀等，為教師的教學和學生的學習提供了便利。學校還建設(shè)了標準化的操場、體育館等體育設(shè)施，能夠滿足學生的體育鍛煉和課外活動需求。而鄉(xiāng)村學校則面臨經(jīng)費短缺的困境，辦學條件簡陋。鄉(xiāng)村的E學校教室破舊，教學設(shè)施陳舊，一些學校甚至沒有多媒體教學設(shè)備，教師只能依靠傳統(tǒng)的黑板和粉筆進行教學。學校的體育設(shè)施也十分匱乏，沒有標準化的操場，學生的體育活動受到很大限制。這種區(qū)域間和城鄉(xiāng)間教育經(jīng)費投入的不均衡，導致鄉(xiāng)村學校在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教學設(shè)備購置等方面遠遠落后于東部地區(qū)和縣城學校，嚴重影響了鄉(xiāng)村教育的質(zhì)量和發(fā)展水平，使得鄉(xiāng)村學生難以享受到與城市學生同等質(zhì)量的教育資源，進一步拉大了城鄉(xiāng)教育差距，不利于教育公平的實現(xiàn)。3.1.3經(jīng)費監(jiān)管不到位在鄉(xiāng)村教育經(jīng)費的使用過程中，存在著嚴重的監(jiān)管漏洞，這使得資金挪用、浪費等現(xiàn)象時有發(fā)生。一些地區(qū)的教育經(jīng)費被違規(guī)用于與教育無關(guān)的項目，如被挪用于政府的其他行政開支、形象工程建設(shè)等。在某些縣，將本應用于改善鄉(xiāng)村學校教學條件的教育經(jīng)費，用于修建政府辦公樓、城市景觀設(shè)施等，導致鄉(xiāng)村學校的教學設(shè)施依然陳舊落后，無法得到及時更新和改善。一些學校在經(jīng)費使用上存在浪費現(xiàn)象，如不合理的采購行為，高價采購低質(zhì)量的教學設(shè)備和辦公用品，或者采購過多不必要的物品，造成資金的浪費。有的學校在設(shè)備采購中，沒有進行充分的市場調(diào)研和價格比較，導致采購的設(shè)備價格過高，質(zhì)量卻不盡如人意，影響了教學效果，也浪費了有限的教育經(jīng)費。監(jiān)管機制不完善是導致這些問題的重要原因。在教育經(jīng)費監(jiān)管方面，缺乏明確的責任主體和嚴格的監(jiān)管流程。相關(guān)部門之間職責不清，存在互相推諉的現(xiàn)象，使得監(jiān)管工作無法有效開展。一些地方的財政部門、教育部門和審計部門在教育經(jīng)費監(jiān)管中，沒有明確各自的職責和權(quán)限，導致在監(jiān)管過程中出現(xiàn)問題時，無法及時有效地進行處理。監(jiān)管手段落后，主要依賴于傳統(tǒng)的財務審計和報表審查，難以對教育經(jīng)費的使用情況進行全面、實時的監(jiān)控。隨著教育經(jīng)費規(guī)模的不斷擴大和使用方式的日益復雜，傳統(tǒng)的監(jiān)管手段已經(jīng)無法滿足監(jiān)管需求，難以發(fā)現(xiàn)一些隱蔽性較強的資金挪用和浪費行為。由于監(jiān)管不到位，鄉(xiāng)村教育經(jīng)費無法得到合理有效的使用，嚴重影響了教育資源的配置效率和教育質(zhì)量的提升，損害了鄉(xiāng)村學生的利益，也違背了“以縣為主”管理模式保障鄉(xiāng)村教育經(jīng)費合理使用的初衷，制約了鄉(xiāng)村教育的健康發(fā)展。三、政策困境分析3.2管理協(xié)調(diào)困境3.2.1縣級政府職能部門間協(xié)調(diào)不暢在“以縣為主”的鄉(xiāng)村教育管理模式下，縣級政府的教育局、財政局、人社局等職能部門在教育管理中承擔著各自的職責，但在實際工作中，由于職能交叉、職責不清，導致部門間協(xié)調(diào)不暢，嚴重影響了教育管理的效率和教育資源的合理配置。在教育資源配置方面，教育局負責制定教育資源配置的規(guī)劃和方案，而財政局則負責提供相應的資金支持。但在實際操作中，兩者之間常常出現(xiàn)溝通不暢的情況。教育局制定的教育資源配置計劃，可能因為財政局認為資金預算過高而無法得到及時足額的資金支持，導致計劃無法順利實施。一些鄉(xiāng)村學校急需建設(shè)新的教學樓或購置先進的教學設(shè)備，教育局將這些需求納入資源配置計劃中，但財政局可能由于資金緊張或?qū)逃Y源配置的優(yōu)先級判斷不同，無法及時撥付所需資金，使得學校的建設(shè)和設(shè)備購置計劃被迫推遲，影響了學校的正常教學秩序和教育質(zhì)量的提升。教師招聘工作中，教育局、人社局和學校之間的協(xié)調(diào)也存在問題。教育局根據(jù)學校的師資需求制定教師招聘計劃，人社局負責組織招聘考試和辦理相關(guān)人事手續(xù)，學校則對招聘教師的專業(yè)和教學能力有具體要求。但在實際招聘過程中，由于三方之間缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)，常常出現(xiàn)招聘流程繁瑣、招聘周期過長等問題。教育局制定的招聘計劃可能無法準確反映學校的實際需求，導致招聘的教師與學校的教學需求不匹配；人社局在組織招聘考試時，可能因為考試安排不合理或?qū)徟鞒谭爆?，使得招聘工作進展緩慢，錯過最佳的招聘時機；學校在招聘過程中，可能因為缺乏足夠的話語權(quán)，無法參與到招聘的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，導致招聘的教師不能滿足學校的教學要求。這些問題不僅影響了教師招聘工作的效率，也影響了鄉(xiāng)村學校師資隊伍的建設(shè)和穩(wěn)定。由于部門間協(xié)調(diào)不暢，教育資源配置不合理，教師招聘工作受阻，使得鄉(xiāng)村教育的發(fā)展受到嚴重制約，無法滿足鄉(xiāng)村學生對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求，也不利于鄉(xiāng)村教育質(zhì)量的提升和教育公平的實現(xiàn)。3.2.2縣鄉(xiāng)村之間管理職責不清在“以縣為主”的鄉(xiāng)村教育管理模式下，縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級在教育管理中的職責劃分存在模糊不清的問題，這導致了鎮(zhèn)村辦學積極性下降，“等、靠、要”思想突出，嚴重影響了鄉(xiāng)村教育的發(fā)展。雖然“以縣為主”強調(diào)了縣級政府在鄉(xiāng)村教育管理中的主體地位，但并沒有明確界定縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級在教育管理中的具體職責和權(quán)限。在實際工作中，縣級政府往往承擔了過多的管理職責，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級政府在教育管理中的作用沒有得到充分發(fā)揮。一些本該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級政府負責的教育事務，如學校周邊環(huán)境治理、學校與社區(qū)的溝通協(xié)調(diào)等，由于職責不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級政府往往認為是縣級政府的事情，缺乏主動作為的積極性。而縣級政府由于管理范圍廣、事務繁雜，難以對每一個鄉(xiāng)村學校的具體事務進行有效的管理和監(jiān)督，導致一些教育問題得不到及時解決。這種職責不清的狀況，使得鎮(zhèn)村辦學積極性受到嚴重打擊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級政府在教育管理中缺乏明確的職責和權(quán)限，導致他們在辦學過程中缺乏自主性和主動性，認為教育是縣級政府的事情，自己只是配合工作，從而產(chǎn)生了“等、靠、要”的思想。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級政府在學校建設(shè)和發(fā)展中，不愿意投入資金和精力，而是等待縣級政府的撥款和支持，導致鄉(xiāng)村學校的辦學條件難以得到改善，教育資源匱乏。在學?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級政府對學校的教學樓、操場等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護不重視，認為這是縣級政府的責任，導致學校的基礎(chǔ)設(shè)施陳舊落后，影響了學生的學習和生活。鎮(zhèn)村辦學積極性下降和“等、靠、要”思想突出，不僅影響了鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，也削弱了鄉(xiāng)村教育的自我發(fā)展能力。鄉(xiāng)村教育需要充分調(diào)動縣鄉(xiāng)村各級政府的積極性，形成合力，共同推動鄉(xiāng)村教育的發(fā)展。但由于職責不清，鎮(zhèn)村在教育管理中的作用被弱化，無法充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村教育中的優(yōu)勢和作用，使得鄉(xiāng)村教育的發(fā)展面臨諸多困難，難以滿足鄉(xiāng)村振興對人才培養(yǎng)的需求。3.2.3學校辦學自主權(quán)受限在“以縣為主”的鄉(xiāng)村教育管理模式下，學校在人事任免、經(jīng)費使用、課程設(shè)置等方面的自主權(quán)受到嚴重限制，過多的行政干預束縛了學校的發(fā)展活力，影響了學校教育教學質(zhì)量的提升。在人事任免方面，學校校長和教師的選拔、任用往往受到行政部門的嚴格控制。學校缺乏自主選拔和聘任校長、教師的權(quán)力，校長和教師的任免主要由縣級教育行政部門決定。這種行政主導的人事任免方式，可能導致學校無法選拔到真正適合學校發(fā)展需求的校長和教師。一些教育行政部門在選拔校長時，可能更注重行政級別和人際關(guān)系，而忽視了校長的教育理念和管理能力；在教師招聘中，可能無法根據(jù)學校的學科需求和教學特點，招聘到專業(yè)對口、教學水平高的教師，導致學校師資隊伍結(jié)構(gòu)不合理，影響了教學質(zhì)量的提升。學校內(nèi)部教師的職稱評定、崗位晉升等也受到行政部門的過多干預，缺乏科學合理的評價機制，使得教師的工作積極性和創(chuàng)造性受到抑制。學校在經(jīng)費使用上也缺乏足夠的自主權(quán)。教育經(jīng)費的分配和使用主要由縣級財政部門和教育行政部門決定，學校對經(jīng)費的支配權(quán)有限。學校在申請經(jīng)費用于教學設(shè)備購置、教師培訓、教學研究等方面時，需要經(jīng)過繁瑣的審批程序，且審批結(jié)果往往受到行政部門的主觀影響。這導致學校在面對一些緊急的教育需求時，無法及時靈活地調(diào)配經(jīng)費，影響了學校的正常教學和發(fā)展。一些學校想要購買先進的教學設(shè)備以提高教學質(zhì)量，但由于經(jīng)費審批程序繁瑣，無法及時獲得資金，錯過了最佳的購買時機，使得學校的教學條件無法得到及時改善。課程設(shè)置方面，學校也受到行政部門的嚴格規(guī)定和限制。雖然國家規(guī)定了基礎(chǔ)教育階段的課程標準和基本課程框架，但在實際執(zhí)行過程中，一些縣級教育行政部門往往對學校的課程設(shè)置進行過多干預，要求學校按照統(tǒng)一的課程模式進行教學，忽視了學校的辦學特色和學生的個性化需求。這使得學校難以根據(jù)自身的實際情況和學生的特點，開發(fā)和設(shè)置具有特色的校本課程，限制了學校的特色發(fā)展和學生的個性成長。一些鄉(xiāng)村學校具有豐富的鄉(xiāng)土文化資源和特色產(chǎn)業(yè)，但由于課程設(shè)置缺乏自主權(quán)，無法將這些資源融入到課程中，開展具有地方特色的教學活動，無法滿足學生對多樣化教育的需求。學校辦學自主權(quán)受限，使得學校在教育教學過程中缺乏自主性和創(chuàng)新性，無法根據(jù)學校的實際情況和學生的需求，靈活調(diào)整教育教學策略和方法，影響了學校的發(fā)展活力和教育教學質(zhì)量的提升，不利于培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實踐能力的高素質(zhì)人才，也與當前教育改革的要求和趨勢不相適應。三、政策困境分析3.3師資隊伍建設(shè)困境3.3.1教師數(shù)量不足與結(jié)構(gòu)不合理以某縣鄉(xiāng)村學校為例，教師數(shù)量短缺問題較為突出，尤其是音體美等學科教師匱乏，嚴重影響了學生的全面發(fā)展。根據(jù)該縣教育局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2023年，該縣鄉(xiāng)村小學的師生比為1:23，遠超國家規(guī)定的1:19的標準。在一些偏遠的鄉(xiāng)村小學，一個教師往往要兼任多門學科的教學任務，導致教學質(zhì)量難以保證。在一所鄉(xiāng)村小學，全校僅有5名教師，卻要負責1-6年級共100多名學生的教學工作，其中一名教師既要擔任語文、數(shù)學等主科的教學，還要負責體育、美術(shù)等課程的教學，教學負擔沉重，難以兼顧各個學科的教學質(zhì)量。音體美等學科教師匱乏的情況也十分普遍。在該縣的鄉(xiāng)村學校中，超過70%的學校沒有專職的音樂、美術(shù)教師，80%的學校沒有專職的體育教師。許多學校的音體美課程只能由其他學科教師兼任，這些教師由于缺乏專業(yè)的音體美知識和技能，教學效果不佳。在一些學校，音樂課程只是簡單地教學生唱歌，美術(shù)課程則是讓學生隨意畫畫，體育課程缺乏科學的教學計劃和指導，無法滿足學生對音體美教育的需求，限制了學生綜合素質(zhì)的提升。教師年齡、學歷結(jié)構(gòu)不合理也是鄉(xiāng)村學校面臨的重要問題。在年齡結(jié)構(gòu)方面，該縣鄉(xiāng)村學校教師年齡偏大，35歲以下的年輕教師占比僅為20%，50歲以上的教師占比高達40%。老教師雖然教學經(jīng)驗豐富，但在教學理念和教學方法上相對傳統(tǒng)，難以適應現(xiàn)代教育的發(fā)展需求。在一所鄉(xiāng)村中學，50歲以上的教師占比超過一半，這些教師大多采用傳統(tǒng)的講授式教學方法，注重知識的灌輸，忽視了學生的主體地位和創(chuàng)新能力的培養(yǎng)，導致課堂教學氛圍沉悶，學生學習積極性不高。學歷結(jié)構(gòu)上，鄉(xiāng)村學校教師學歷層次普遍較低。該縣鄉(xiāng)村小學教師中，大專及以上學歷的教師占比為60%，本科及以上學歷的教師占比僅為25%；鄉(xiāng)村中學教師中，本科及以上學歷的教師占比為70%，研究生學歷的教師占比不足5%。較低的學歷層次限制了教師的專業(yè)素養(yǎng)和教學能力的提升，難以滿足學生對高質(zhì)量教育的需求。一些教師由于缺乏系統(tǒng)的教育理論知識和專業(yè)培訓，在教學中難以運用先進的教學方法和技術(shù)，教學效果不理想。3.3.2教師待遇偏低鄉(xiāng)村教師與城市教師在工資待遇、福利保障等方面存在顯著差距，這嚴重影響了鄉(xiāng)村教師的工作積極性和隊伍穩(wěn)定性。根據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，某縣鄉(xiāng)村教師的平均工資水平比城市教師低15%左右。在工資構(gòu)成中，鄉(xiāng)村教師的基本工資與城市教師相差不大，但在績效工資、津貼補貼等方面存在較大差距。鄉(xiāng)村教師的績效工資往往難以全額發(fā)放，且發(fā)放標準較低，而城市教師的績效工資不僅能夠足額發(fā)放，還能根據(jù)教學成果和工作表現(xiàn)獲得較高的獎勵。在津貼補貼方面，城市教師享受的交通補貼、住房補貼等福利，鄉(xiāng)村教師要么沒有，要么標準較低。在住房補貼方面，城市教師每月可獲得1000元左右的補貼，而鄉(xiāng)村教師每月只能獲得300元左右的補貼。福利保障方面，鄉(xiāng)村教師也相對薄弱。在社會保險方面，雖然鄉(xiāng)村教師與城市教師都參加了基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保險，但在實際保障水平上存在差異。由于鄉(xiāng)村地區(qū)的醫(yī)療資源相對匱乏，鄉(xiāng)村教師在就醫(yī)時往往面臨更多的困難，醫(yī)療費用報銷比例也相對較低。在住房保障方面，城市教師大多能夠享受住房公積金貸款、保障性住房等福利，而鄉(xiāng)村教師由于工作地點偏遠，住房公積金貸款額度較低，且難以申請到保障性住房，住房問題成為困擾鄉(xiāng)村教師的一大難題。待遇問題對鄉(xiāng)村教師的工作積極性和隊伍穩(wěn)定性產(chǎn)生了負面影響。許多鄉(xiāng)村教師認為自己的付出與回報不成正比，工作積極性受挫，對教學工作缺乏熱情。一些年輕教師在鄉(xiāng)村學校工作幾年后，為了追求更好的待遇和發(fā)展機會，紛紛選擇離開鄉(xiāng)村學校，前往城市學校任教。這導致鄉(xiāng)村教師隊伍不穩(wěn)定，優(yōu)秀教師流失嚴重，進一步削弱了鄉(xiāng)村教育的師資力量。據(jù)統(tǒng)計，該縣近三年來，每年都有20%左右的鄉(xiāng)村教師離職，其中大部分是年輕的骨干教師，這對鄉(xiāng)村學校的教學秩序和教育質(zhì)量造成了嚴重影響。3.3.3教師培訓與發(fā)展機會有限鄉(xiāng)村教師參加培訓的機會明顯少于城市教師。由于培訓資源有限，且分配不均衡，城市學校往往能夠獲得更多的培訓名額和優(yōu)質(zhì)的培訓資源，而鄉(xiāng)村學校則相對較少。根據(jù)某縣教育局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2023年，城市教師參加各類培訓的人均次數(shù)為3次，而鄉(xiāng)村教師參加培訓的人均次數(shù)僅為1次。許多鄉(xiāng)村教師反映，他們很難有機會參加高質(zhì)量的培訓，只能通過參加一些線上培訓或校內(nèi)組織的簡單培訓來提升自己的專業(yè)水平，但這些培訓的效果往往不盡如人意?，F(xiàn)有的教師培訓內(nèi)容和方式與鄉(xiāng)村教師的實際需求存在脫節(jié)現(xiàn)象。培訓內(nèi)容往往側(cè)重于理論知識的傳授，缺乏與鄉(xiāng)村教育實際相結(jié)合的實踐案例和教學方法指導。在一些培訓中，專家學者講解的教育理論和教學方法在城市學?？赡苓m用，但在鄉(xiāng)村學校卻難以實施，因為鄉(xiāng)村學校的教學環(huán)境、學生特點等與城市學校存在較大差異。培訓方式也較為單一，主要以講座、報告等形式為主，缺乏互動性和實踐性，難以激發(fā)鄉(xiāng)村教師的學習興趣和積極性。一些培訓采用集中授課的方式，讓鄉(xiāng)村教師在短時間內(nèi)接受大量的知識，導致教師難以消化吸收，培訓效果大打折扣。鄉(xiāng)村教師的職業(yè)發(fā)展空間也相對受限。在職稱評定方面，由于鄉(xiāng)村學校的職稱評定名額有限，且評定標準往往與城市學校相同，缺乏對鄉(xiāng)村教師的傾斜政策，導致鄉(xiāng)村教師職稱評定難度較大。許多鄉(xiāng)村教師即使教學成績優(yōu)秀，工作多年也難以晉升職稱，這嚴重影響了他們的職業(yè)發(fā)展和工作積極性。在職務晉升方面，鄉(xiāng)村學校的管理崗位有限，且晉升機會往往傾向于城市學校的教師，鄉(xiāng)村教師很難有機會擔任學校的管理職務，職業(yè)發(fā)展受到限制。三、政策困境分析3.4教育資源配置困境3.4.1城鄉(xiāng)教育資源差距大城鄉(xiāng)教育資源在教學設(shè)施、圖書資料、信息化建設(shè)等方面存在顯著差距，這對教育質(zhì)量產(chǎn)生了深遠影響。在教學設(shè)施方面，城市學校通常擁有現(xiàn)代化的教學樓、實驗樓、體育館等，配備了先進的教學設(shè)備，如多媒體教室、電子白板、智能教學系統(tǒng)等，為學生提供了良好的學習環(huán)境和豐富的學習資源。以某城市重點小學為例，學校擁有專門的科學實驗室、藝術(shù)工作室、計算機編程教室等，學生可以在這些設(shè)施完備的場所中進行各種實踐活動和創(chuàng)新探索，充分培養(yǎng)自己的興趣愛好和綜合素質(zhì)。而鄉(xiāng)村學校的教學設(shè)施則相對簡陋，許多學校的教學樓陳舊，教室采光不足，教學設(shè)備匱乏。一些鄉(xiāng)村小學甚至沒有專門的實驗室和藝術(shù)教室，學生只能在普通教室里進行簡單的實驗和藝術(shù)課程學習，缺乏必要的實踐條件。在一所偏遠的鄉(xiāng)村小學，教室里只有黑板、粉筆和簡單的課桌椅，沒有多媒體教學設(shè)備，教師的教學方式受到很大限制，難以激發(fā)學生的學習興趣和積極性。圖書資料方面，城市學校的圖書館藏書豐富，種類齊全，涵蓋了各種學科領(lǐng)域和年齡段的讀物，且更新速度較快，能夠滿足學生多樣化的閱讀需求。城市的一些中學圖書館，不僅擁有大量的紙質(zhì)書籍，還配備了電子圖書資源和數(shù)字化閱讀設(shè)備，學生可以通過網(wǎng)絡(luò)隨時隨地查閱和閱讀各種資料，拓寬自己的知識面。鄉(xiāng)村學校的圖書館則往往規(guī)模較小，藏書量少，種類單一，多為陳舊的教材和輔導資料，缺乏適合學生閱讀的課外書籍。部分鄉(xiāng)村學校的圖書館甚至長期處于關(guān)閉狀態(tài)，無法為學生提供閱讀服務，導致學生的閱讀量和知識儲備遠遠低于城市學生。信息化建設(shè)是現(xiàn)代教育發(fā)展的重要趨勢，城市學校在這方面具有明顯優(yōu)勢。城市學校普遍實現(xiàn)了校園網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，配備了大量的計算機設(shè)備，開設(shè)了信息技術(shù)課程，學生能夠熟練掌握計算機操作和網(wǎng)絡(luò)應用技能。一些城市學校還引入了在線教育平臺、智能教學軟件等，實現(xiàn)了教學資源的共享和遠程教學，為學生提供了更加便捷和個性化的學習方式。相比之下，鄉(xiāng)村學校的信息化建設(shè)滯后，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率低，計算機設(shè)備數(shù)量有限，且老舊落后，無法滿足教學需求。許多鄉(xiāng)村學校雖然配備了一些計算機，但由于缺乏專業(yè)的信息技術(shù)教師和維護人員，設(shè)備的利用率不高，信息化教學難以有效開展。一些鄉(xiāng)村學校甚至沒有開設(shè)信息技術(shù)課程，學生對計算機和網(wǎng)絡(luò)的了解和掌握程度較低，與城市學生在信息技術(shù)素養(yǎng)方面存在較大差距。這些城鄉(xiāng)教育資源的差距，直接導致鄉(xiāng)村學校的教育質(zhì)量難以與城市學校相媲美。鄉(xiāng)村學生由于缺乏優(yōu)質(zhì)的教育資源，在知識獲取、實踐能力培養(yǎng)、綜合素質(zhì)提升等方面受到限制，難以享受到公平而有質(zhì)量的教育，進一步加劇了城鄉(xiāng)教育的不均衡發(fā)展。3.4.2優(yōu)質(zhì)教育資源分布不均在縣域內(nèi)，優(yōu)質(zhì)教育資源過度集中在縣城學校，鄉(xiāng)村學校優(yōu)質(zhì)資源匱乏，這一現(xiàn)象導致了教育不公平問題的加劇?？h城學校憑借其地理位置、經(jīng)濟條件等優(yōu)勢，吸引了大量的優(yōu)質(zhì)師資、先進的教學設(shè)備和豐富的教育資金投入。許多優(yōu)秀教師更傾向于選擇在縣城學校任教，因為縣城學校提供更好的工作環(huán)境、職業(yè)發(fā)展機會和生活條件。這些優(yōu)秀教師在教學理念、教學方法和專業(yè)素養(yǎng)方面具有優(yōu)勢，能夠為學生提供高質(zhì)量的教學服務?？h城學校還能夠獲得更多的教育資金支持，用于改善辦學條件和提升教育質(zhì)量。這些資金使得縣城學校能夠購置先進的教學設(shè)備，建設(shè)現(xiàn)代化的教學設(shè)施，開展豐富多彩的課外活動，為學生提供更加優(yōu)質(zhì)的教育資源。在一所縣城中學，學校投資建設(shè)了高標準的實驗室、圖書館、體育館等，配備了先進的教學儀器和設(shè)備，還開設(shè)了各種興趣社團和課外拓展課程，如機器人編程、書法繪畫、音樂舞蹈等，滿足了學生多樣化的學習需求。相比之下，鄉(xiāng)村學校則面臨著優(yōu)質(zhì)教育資源短缺的困境。由于地理位置偏遠、經(jīng)濟發(fā)展水平較低，鄉(xiāng)村學校難以吸引和留住優(yōu)秀教師，師資隊伍整體素質(zhì)相對較低。許多鄉(xiāng)村學校的教師年齡偏大，教學理念和方法陳舊，缺乏專業(yè)的培訓和發(fā)展機會，難以適應現(xiàn)代教育的需求。鄉(xiāng)村學校的教育資金投入不足，辦學條件簡陋，教學設(shè)備陳舊，無法為學生提供良好的學習環(huán)境和豐富的學習資源。一些鄉(xiāng)村學校的教室破舊，教學設(shè)備落后，缺乏基本的實驗儀器和圖書資料，學生的學習受到很大限制。優(yōu)質(zhì)教育資源分布不均，使得鄉(xiāng)村學生在接受教育的起點上就處于劣勢，難以享受到與縣城學生同等質(zhì)量的教育。這種教育不公平不僅影響了鄉(xiāng)村學生的個人發(fā)展，也不利于社會的公平與和諧，阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。3.4.3教育資源閑置與浪費隨著城鎮(zhèn)化進程的加速和人口出生率的下降，鄉(xiāng)村學校的生源逐漸減少，這導致了部分鄉(xiāng)村學校教育資源的閑置。一些鄉(xiāng)村學校由于生源不足，不得不減少班級數(shù)量或合并學校，造成了校舍的閑置。在某縣的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原本有三所小學，由于學生數(shù)量逐年減少，其中兩所小學被合并，導致大量校舍閑置，這些校舍長期無人使用，逐漸破敗，造成了資源的浪費。教學設(shè)備利用率低也是教育資源閑置的一個重要表現(xiàn)。一些鄉(xiāng)村學校在教育資源配置過程中，沒有充分考慮到學校的實際需求和學生數(shù)量的變化，盲目購置了大量教學設(shè)備，但由于缺乏專業(yè)的維護和管理人員，以及學生數(shù)量不足，這些設(shè)備的利用率很低。某鄉(xiāng)村學?；ㄙM大量資金購置了一批先進的多媒體教學設(shè)備，但由于教師對設(shè)備的操作不熟練，且學生數(shù)量較少，這些設(shè)備大部分時間處于閑置狀態(tài)，造成了資金的浪費。在部分鄉(xiāng)村學校教育資源閑置的，一些學校卻面臨著資源短缺的問題。由于教育資源分配不均衡，一些學校的教育資源無法滿足教學需求。一些鄉(xiāng)村學校的教室不足，導致學生只能在擁擠的環(huán)境中上課；教學設(shè)備匱乏，無法開展正常的實驗教學和信息技術(shù)教學；師資力量薄弱，無法滿足學生多樣化的學習需求。在一所偏遠的鄉(xiāng)村小學，由于教室不足，部分年級的學生只能采用復式教學的方式，一個教室里同時容納兩個年級的學生上課，教學效果受到很大影響。這種教育資源閑置與短缺并存的矛盾，嚴重影響了教育資源的合理配置和利用效率，制約了鄉(xiāng)村教育的發(fā)展。解決這一矛盾，需要合理規(guī)劃教育資源，根據(jù)學校的實際需求和學生數(shù)量的變化，科學配置教育資源，提高資源的利用效率，實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置。四、變革的必要性與緊迫性4.1適應社會發(fā)展需求鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為我國解決“三農(nóng)”問題、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大決策部署，對鄉(xiāng)村教育提出了全方位的新要求。從人才培養(yǎng)目標來看，鄉(xiāng)村振興需要培養(yǎng)大批具有創(chuàng)新精神、實踐能力和社會責任感的高素質(zhì)人才，這些人才不僅要掌握扎實的科學文化知識，還應具備適應鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的專業(yè)技能和服務鄉(xiāng)村的意識。而當前“以縣為主”的鄉(xiāng)村教育管理模式，在人才培養(yǎng)方面存在明顯不足。課程設(shè)置與鄉(xiāng)村實際需求脫節(jié)，缺乏與鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)相關(guān)的職業(yè)教育課程，無法滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級對專業(yè)人才的需求。在一些以特色農(nóng)產(chǎn)品種植為主的鄉(xiāng)村地區(qū)，由于學校課程中沒有相關(guān)的農(nóng)業(yè)技術(shù)知識和實踐課程，學生畢業(yè)后對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)了解甚少，難以將所學知識運用到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，導致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏專業(yè)人才支持。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速推進，使鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)和教育需求發(fā)生了深刻變化。大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村學校生源減少，同時，鄉(xiāng)村居民對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求日益增長。在這種情況下，“以縣為主”管理模式在教育資源配置上的滯后性凸顯。無法根據(jù)人口流動和教育需求的變化及時調(diào)整學校布局和資源配置，導致部分鄉(xiāng)村學校教育資源閑置浪費，而城鎮(zhèn)學校則面臨學位緊張、大班額等問題。一些鄉(xiāng)村地區(qū)由于學校布局調(diào)整不及時，在生源大量減少后，仍保留了過多的小規(guī)模學校，這些學校教育資源利用率低，教學質(zhì)量難以保證；而城鎮(zhèn)學校則因人口涌入，無法提供足夠的學位，導致學生學習環(huán)境擁擠，影響教育質(zhì)量。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，教育信息化已成為教育發(fā)展的必然趨勢。然而，“以縣為主”管理模式下的鄉(xiāng)村教育在教育信息化推進方面進展緩慢。教育信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，網(wǎng)絡(luò)覆蓋不足，教學設(shè)備陳舊，教師信息化教學能力欠缺，難以滿足學生對信息化教育的需求。許多鄉(xiāng)村學校雖然配備了一些信息化教學設(shè)備，但由于缺乏專業(yè)的技術(shù)支持和教師培訓，設(shè)備的利用率不高，無法發(fā)揮其應有的作用。在一些偏遠鄉(xiāng)村學校，網(wǎng)絡(luò)信號不穩(wěn)定，導致線上教學無法正常開展，學生無法享受到優(yōu)質(zhì)的在線教育資源，與城市學生在信息化教育方面的差距越來越大。社會發(fā)展對鄉(xiāng)村教育提出的這些新要求，凸顯了“以縣為主”管理模式的不適應性。這種不適應性不僅阻礙了鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，也影響了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進。因此，變革“以縣為主”管理模式，使其適應社會發(fā)展需求，已成為當務之急。4.2滿足教育公平與質(zhì)量提升的要求教育公平作為社會公平的重要基礎(chǔ)，是實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的關(guān)鍵要素，其核心在于確保每個個體都能平等地享有優(yōu)質(zhì)教育資源的機會，不受地域、經(jīng)濟條件、家庭背景等因素的限制?！耙钥h為主”管理模式在促進教育公平和提高教育質(zhì)量方面存在諸多不足，亟待變革。從教育公平的角度審視，區(qū)域間和城鄉(xiāng)間教育經(jīng)費投入差距明顯，嚴重阻礙了教育公平的實現(xiàn)。東部發(fā)達地區(qū)的縣級政府，憑借雄厚的財政實力，能夠在教育領(lǐng)域投入大量資金，為學校建設(shè)現(xiàn)代化的教學設(shè)施、配備先進的教學設(shè)備，吸引高素質(zhì)的教師人才。如江蘇省昆山市，作為經(jīng)濟強縣，在教育投入上不遺余力，學校不僅擁有寬敞明亮的教室、現(xiàn)代化的實驗室和多媒體教學設(shè)備，還能為學生提供豐富多樣的課外拓展課程和實踐活動機會。而中西部地區(qū)的許多縣，由于經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，財政收入有限，在教育經(jīng)費投入上捉襟見肘。一些鄉(xiāng)村學校甚至連基本的教學設(shè)施都難以保障，教室破舊、教學用具簡陋，師資力量薄弱，優(yōu)秀教師流失嚴重。在這樣的教育環(huán)境下，鄉(xiāng)村學生與城市學生在教育資源的獲取上存在巨大差距，難以享受到公平的教育機會，這無疑違背了教育公平的原則，也不利于社會的公平與和諧發(fā)展。城鄉(xiāng)教育資源在教學設(shè)施、圖書資料、信息化建設(shè)等方面的顯著差距，進一步加劇了教育不公平的狀況。城市學校在教學設(shè)施上往往配備齊全，擁有先進的實驗室、圖書館、體育館等，為學生提供了良好的學習和成長環(huán)境。以北京市海淀區(qū)的學校為例，學校的實驗室配備了高端的實驗儀器，能夠滿足學生進行各類科學實驗的需求；圖書館藏書豐富，涵蓋了各種學科領(lǐng)域和年齡段的讀物，為學生提供了廣闊的知識視野；體育館設(shè)施完善，能夠開展多種體育活動，促進學生的身心健康發(fā)展。相比之下，鄉(xiāng)村學校的教學設(shè)施則十分簡陋，許多學校缺乏實驗室、圖書館等基本的教學設(shè)施，體育設(shè)施也極為匱乏，無法滿足學生的學習和發(fā)展需求。在圖書資料方面，城市學校的圖書館更新速度快，能夠及時引入最新的學術(shù)著作和課外讀物，而鄉(xiāng)村學校的圖書館藏書陳舊、數(shù)量有限，難以滿足學生的閱讀需求。在信息化建設(shè)方面，城市學校普遍實現(xiàn)了校園網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，配備了大量的計算機設(shè)備，開設(shè)了信息技術(shù)課程，學生能夠熟練掌握計算機操作和網(wǎng)絡(luò)應用技能。而鄉(xiāng)村學校的信息化建設(shè)滯后，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率低，計算機設(shè)備數(shù)量有限，且老舊落后，無法滿足教學需求，許多鄉(xiāng)村學校甚至沒有開設(shè)信息技術(shù)課程，學生對計算機和網(wǎng)絡(luò)的了解和掌握程度較低，與城市學生在信息技術(shù)素養(yǎng)方面存在較大差距。這些城鄉(xiāng)教育資源的差距，使得鄉(xiāng)村學生在接受教育的起點上就處于劣勢，難以享受到與城市學生同等質(zhì)量的教育，嚴重影響了教育公平的實現(xiàn)。在教育質(zhì)量提升方面，“以縣為主”管理模式下的鄉(xiāng)村教育也面臨諸多困境。教師數(shù)量不足與結(jié)構(gòu)不合理是制約教育質(zhì)量提升的重要因素之一。在許多鄉(xiāng)村學校，教師數(shù)量短缺，尤其是音體美等學科教師匱乏，導致學生無法接受全面的素質(zhì)教育。一些鄉(xiāng)村小學，一個教師往往要兼任多門學科的教學任務，教學負擔沉重，難以保證教學質(zhì)量。在教師結(jié)構(gòu)方面，年齡偏大、學歷層次較低的問題較為突出。許多鄉(xiāng)村教師年齡偏大，教學理念和方法相對傳統(tǒng)，難以適應現(xiàn)代教育的發(fā)展需求；學歷層次較低也限制了教師的專業(yè)素養(yǎng)和教學能力的提升，無法為學生提供高質(zhì)量的教學服務。教師待遇偏低嚴重影響了教師的工作積極性和隊伍穩(wěn)定性，進而對教育質(zhì)量產(chǎn)生負面影響。鄉(xiāng)村教師與城市教師在工資待遇、福利保障等方面存在顯著差距，這使得許多鄉(xiāng)村教師感到付出與回報不成正比，工作積極性受挫，對教學工作缺乏熱情。一些年輕教師在鄉(xiāng)村學校工作幾年后，為了追求更好的待遇和發(fā)展機會，紛紛選擇離開鄉(xiāng)村學校，前往城市學校任教，導致鄉(xiāng)村教師隊伍不穩(wěn)定，優(yōu)秀教師流失嚴重，進一步削弱了鄉(xiāng)村教育的師資力量，影響了教育質(zhì)量的提升。教師培訓與發(fā)展機會有限，使得教師難以更新教育理念和教學方法，提升專業(yè)素養(yǎng)。鄉(xiāng)村教師參加培訓的機會明顯少于城市教師，且現(xiàn)有的教師培訓內(nèi)容和方式與鄉(xiāng)村教師的實際需求存在脫節(jié)現(xiàn)象。培訓內(nèi)容往往側(cè)重于理論知識的傳授，缺乏與鄉(xiāng)村教育實際相結(jié)合的實踐案例和教學方法指導；培訓方式也較為單一，主要以講座、報告等形式為主，缺乏互動性和實踐性，難以激發(fā)鄉(xiāng)村教師的學習興趣和積極性。這使得鄉(xiāng)村教師在教學過程中難以運用先進的教育理念和教學方法，教學質(zhì)量難以得到有效提升。教育資源閑置與浪費現(xiàn)象也不容忽視，這不僅造成了資源的不合理利用，也影響了教育質(zhì)量的提升。隨著城鎮(zhèn)化進程的加速和人口出生率的下降，鄉(xiāng)村學校的生源逐漸減少，導致部分鄉(xiāng)村學校教育資源閑置。一些鄉(xiāng)村學校由于生源不足，不得不減少班級數(shù)量或合并學校，造成了校舍的閑置；教學設(shè)備利用率低也是教育資源閑置的一個重要表現(xiàn)，一些鄉(xiāng)村學校在教育資源配置過程中，沒有充分考慮到學校的實際需求和學生數(shù)量的變化，盲目購置了大量教學設(shè)備，但由于缺乏專業(yè)的維護和管理人員，以及學生數(shù)量不足，這些設(shè)備的利用率很低，造成了資金的浪費。而在部分鄉(xiāng)村學校教育資源閑置的，一些學校卻面臨著資源短缺的問題，由于教育資源分配不均衡，一些學校的教育資源無法滿足教學需求，嚴重影響了教育質(zhì)量的提升。為了滿足教育公平與質(zhì)量提升的要求，變革“以縣為主”管理模式勢在必行。應加大對鄉(xiāng)村教育的投入力度，特別是加大對中西部地區(qū)和鄉(xiāng)村學校的教育經(jīng)費投入，縮小區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的教育經(jīng)費差距，確保每個學生都能享受到公平的教育資源。要優(yōu)化教育資源配置，加強城鄉(xiāng)教育資源的均衡布局，推動優(yōu)質(zhì)教育資源向鄉(xiāng)村學校流動，改善鄉(xiāng)村學校的教學設(shè)施、圖書資料和信息化建設(shè)水平，提高鄉(xiāng)村教育的質(zhì)量。加強師資隊伍建設(shè)，提高教師待遇，增加教師培訓與發(fā)展機會，優(yōu)化教師結(jié)構(gòu)，吸引和留住優(yōu)秀教師，為鄉(xiāng)村教育的發(fā)展提供堅實的師資保障。合理規(guī)劃教育資源，根據(jù)學校的實際需求和學生數(shù)量的變化，科學配置教育資源，提高資源的利用效率，避免教育資源的閑置與浪費，實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置。4.3解決當前管理模式問題的迫切需要當前“以縣為主”管理模式在財政保障、管理協(xié)調(diào)、師資隊伍建設(shè)以及教育資源配置等方面存在的諸多問題，如不及時解決，將對鄉(xiāng)村教育的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生嚴重的制約。在財政保障方面，縣級財政壓力大，教育支出占比過高，且隨著農(nóng)業(yè)稅取消等因素影響，財政收入減少，使得縣級財政難以持續(xù)穩(wěn)定地負擔鄉(xiāng)村教育投入義務。教育經(jīng)費投入不均衡，區(qū)域間和城鄉(xiāng)間差距明顯，鄉(xiāng)村學校在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教學設(shè)備購置等方面遠遠落后。經(jīng)費監(jiān)管不到位，資金挪用、浪費現(xiàn)象嚴重，這些問題導致鄉(xiāng)村教育缺乏足夠的資金支持，無法改善辦學條件，提升教育質(zhì)量，嚴重影響了鄉(xiāng)村教育的發(fā)展基礎(chǔ)。管理協(xié)調(diào)困境也對鄉(xiāng)村教育發(fā)展造成了阻礙?？h級政府職能部門間協(xié)調(diào)不暢，在教育資源配置、教師招聘等工作中無法形成合力，導致工作效率低下，教育資源無法合理配置?？h鄉(xiāng)村之間管理職責不清，鎮(zhèn)村辦學積極性下降，“等、靠、要”思想突出，使得鄉(xiāng)村教育發(fā)展缺乏基層的支持和活力。學校辦學自主權(quán)受限，在人事任免、經(jīng)費使用、課程設(shè)置等方面受到過多行政干預，束縛了學校的發(fā)展活力，無法根據(jù)實際情況進行創(chuàng)新和改革，難以滿足學生的多樣化需求。師資隊伍建設(shè)困境同樣不容忽視。教師數(shù)量不足與結(jié)構(gòu)不合理，音體美等學科教師匱乏，教師年齡、學歷結(jié)構(gòu)不合理，影響了學生的全面發(fā)展和教育質(zhì)量的提升。教師待遇偏低，與城市教師存在顯著差距，導致教師工作積極性受挫，隊伍穩(wěn)定性差，優(yōu)秀教師流失嚴重。教師培訓與發(fā)展機會有限，難以更新教育理念和教學方法，提升專業(yè)素養(yǎng)，無法適應現(xiàn)代教育的發(fā)展需求。教育資源配置困境加劇了鄉(xiāng)村教育的不公平和低質(zhì)量。城鄉(xiāng)教育資源差距大，鄉(xiāng)村學校在教學設(shè)施、圖書資料、信息化建設(shè)等方面遠遠落后于城市學校，導致鄉(xiāng)村學生難以享受到公平而有質(zhì)量的教育。優(yōu)質(zhì)教育資源分布不均，過度集中在縣城學校，鄉(xiāng)村學校優(yōu)質(zhì)資源匱乏，進一步拉大了城鄉(xiāng)教育差距。教育資源閑置與浪費現(xiàn)象并存，部分鄉(xiāng)村學校教育資源閑置，而一些學校卻面臨資源短缺問題，嚴重影響了教育資源的合理配置和利用效率。這些問題相互交織，嚴重制約了鄉(xiāng)村教育的可持續(xù)發(fā)展。如果不及時解決，鄉(xiāng)村教育將難以擺脫困境，無法為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供有力的人才支持和智力保障，也將進一步加劇城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。因此，迫切需要對“以縣為主”管理模式進行變革，解決當前存在的問題，推動鄉(xiāng)村教育走上可持續(xù)發(fā)展的道路。五、變革案例分析5.1垣曲縣教育改革案例5.1.1改革背景與目標垣曲縣地處山西省南部，是中條山腹地的一個革命老區(qū)縣和小浪底水庫淹沒重點縣，同時也是省級鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣。在教育改革之前，垣曲縣面臨著教育資源薄弱的困境。從辦學條件來看，部分學校的教學樓陳舊，存在安全隱患，教學設(shè)備簡陋，缺乏現(xiàn)代化的教學設(shè)施，如多媒體教室、實驗室等配備不足，無法滿足學生的學習需求。師資力量也相對薄弱，教師數(shù)量不足，尤其是音體美等學科的專業(yè)教師匱乏，導致學生難以接受全面的素質(zhì)教育。教師的學歷層次和專業(yè)素養(yǎng)有待提高，教學理念和方法相對傳統(tǒng)，難以適應現(xiàn)代教育的發(fā)展要求。教育質(zhì)量也有待提高，學生的學業(yè)成績和綜合素質(zhì)發(fā)展水平與發(fā)達地區(qū)相比存在較大差距，學校在升學考試中的表現(xiàn)也不盡如人意，這在一定程度上影響了學生的未來發(fā)展和當?shù)厝瞬诺呐囵B(yǎng)。在此背景下，垣曲縣提出了以教育振興鄉(xiāng)村的目標。希望通過提升教育質(zhì)量，為鄉(xiāng)村培養(yǎng)更多高素質(zhì)的人才，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。這些人才能夠運用所學知識和技能，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟的繁榮。教育的發(fā)展還能夠提升鄉(xiāng)村居民的文化素質(zhì)和思想觀念，促進鄉(xiāng)村社會的文明進步，營造良好的鄉(xiāng)村文化氛圍，為鄉(xiāng)村振興提供堅實的人才支撐和智力保障。垣曲縣期望通過一系列改革措施，推動教育的全面發(fā)展，實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，提高教育教學質(zhì)量，讓每個孩子都能享受到公平而有質(zhì)量的教育，為垣曲縣的長遠發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。5.1.2具體改革措施垣曲縣在教育改革中，把項目建設(shè)作為改善辦學條件的重要抓手，通過加大資金投入，實施了一系列重大項目。在幼兒園建設(shè)方面成績顯著，如城北幼兒園占地13畝多，可容納540名幼兒，總投資近3000萬元，其建筑采用三層橙色歐式樓房設(shè)計，地面鋪設(shè)天然石材，外墻采用裝潢、保溫一體的隔熱層，設(shè)計精美且品質(zhì)優(yōu)良。城東幼兒園投資2330萬元，同樣設(shè)施完備。這兩所幼兒園的投入運行，使垣曲城區(qū)內(nèi)的公立幼兒園增加到6所，在全市率先實現(xiàn)了公立幼兒園的全覆蓋。不僅如此，垣曲縣的幼兒園在設(shè)施配置上也十分到位，像城南幼兒園，教學樓五彩斑斕，除了配備科學、音樂、美術(shù)等各種主題活動室，每個班的教室都在130平方米以上，融活動區(qū)、休息區(qū)、衣帽區(qū)、衛(wèi)生區(qū)為一體，并且班班配有鋼琴。2010年起，垣曲縣先后投入6億多元，用于中小學硬件設(shè)施建設(shè)，使全縣中小學硬件設(shè)施全部達到了國家標準化學?；巨k學標準。其中，城西學府苑集中布局了中條中學、移民初中、垣曲初中、城西幼兒園、特教學校5所學校，總占地317畝，總建筑面積9萬余平方米，總投資近2.7億元，目前在校師生近7000人；城南學府苑覆蓋城南幼兒園、逸夫小學、新城初中、垣曲中學、職業(yè)中學5所學校，占地400余畝，在校師生近8000人。兩個“學府苑”的建設(shè)，有效解決了城鎮(zhèn)化進程中，礦區(qū)子弟和進城務工人員隨遷子女就學難、城區(qū)學校班容量過大等一系列問題，促進了教育均衡發(fā)展。在控輟保學方面，垣曲縣建立了完善的工作機制。成立了由縣政府牽頭，教育、公安、民政等多部門參與的控輟保學工作領(lǐng)導小組，明確各部門職責，形成工作合力。通過加強學籍管理，建立健全學生學籍信息系統(tǒng)，實時掌握學生的入學、轉(zhuǎn)學、輟學等情況。對疑似輟學學生，及時進行家訪，了解學生輟學原因，并采取針對性措施勸返復學。針對家庭經(jīng)濟困難導致輟學的學生，給予經(jīng)濟資助；對于學習困難的學生，安排教師進行一對一輔導，幫助他們提高學習成績，增強學習信心。學生資助是解決家庭困難學生上學問題的關(guān)鍵舉措。垣曲縣構(gòu)建了全方位、多層次的資助體系，涵蓋了學前教育、義務教育、高中教育和職業(yè)教育等各個階段。在學前教育階段，對家庭經(jīng)濟困難的幼兒給予資助，幫助他們順利入園接受教育；義務教育階段，落實“兩免一補”政策，即免除學雜費、免費提供教科書，并對家庭經(jīng)濟困難寄宿生給予生活補助；高中教育階段，設(shè)立助學金、獎學金等，資助品學兼優(yōu)的家庭困難學生；職業(yè)教育階段，除了助學金外，還鼓勵企業(yè)和社會力量參與資助，為學生提供實習、就業(yè)機會。垣曲縣積極爭取社會各界的支持，發(fā)動愛心企業(yè)、社會組織和個人開展捐資助學活動，拓寬資助渠道，確保每一個家庭困難學生都能得到及時的資助，不因家庭經(jīng)濟困難而失學。師資建設(shè)是提升教育質(zhì)量的核心。垣曲縣與北京師范大學合作，啟動實施了基礎(chǔ)教育質(zhì)量整體提升工程，垣曲投入1000萬元，借助北師大的師資力量，對縣里的校長、教師從管理到業(yè)務進行全方位的培訓。“中小學校長教育領(lǐng)導力提升工程”，著重提升校長的綜合素養(yǎng)和治校能力，使校長能夠具備先進的教育管理理念和科學的管理方法，引領(lǐng)學校的發(fā)展方向；“卓越教師發(fā)展工程”，致力于提升教師的專業(yè)素養(yǎng)和科研能力，通過專家講座、教學研討、課題研究等形式，幫助教師更新教育觀念，掌握先進的教學方法和技術(shù)；“名師名家教育經(jīng)典領(lǐng)讀工程”，旨在提升教師學術(shù)修養(yǎng)和教育教學水平，引導教師閱讀經(jīng)典教育著作，汲取教育智慧，提高教學質(zhì)量。垣曲縣還注重師德師風建設(shè)，通過開展師德師風培訓、評選師德標兵等活動，引導教師樹立正確的教育觀、價值觀和職業(yè)道德觀，增強教師的責任感和使命感。教育改革是激發(fā)教育活力的重要手段。垣曲縣積極推進教育評價改革，被確立為山西省首批開展教育評價改革縣級區(qū)域試點。成立了“垣曲縣深化新時代教育評價改革領(lǐng)導小組”，制定了《垣曲縣新時代教育評價改革試點工作方案》，明確了改革目標和實施步驟。在學生評價方面，注重綜合素質(zhì)評價，建立了學生綜合素質(zhì)評價信息化平臺，全面、客觀、公正地評價學生的品德發(fā)展、學業(yè)水平、身心健康、藝術(shù)素養(yǎng)和社會實踐等方面的表現(xiàn)；在教師評價方面，改變以往單純以學生成績?yōu)橹饕笜说脑u價方式，建立多元化的評價體系，將教學過程、教學創(chuàng)新、學生評價、同行評價等納入評價范圍，激勵教師積極開展教學改革，提高教學質(zhì)量。垣曲縣還不斷優(yōu)化課程設(shè)置，增加了具有地方特色的校本課程，如中條山文化研究、特色農(nóng)業(yè)技術(shù)課程等，使課程內(nèi)容更加貼近學生的生活實際和當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展需求，激發(fā)學生的學習興趣和學習積極性。5.1.3改革成效與經(jīng)驗啟示垣曲縣的教育改革取得了顯著成效。在辦學條件方面，通過一系列項目建設(shè)，學校的基礎(chǔ)設(shè)施得到極大改善，校園環(huán)境更加優(yōu)美，教學設(shè)施更加先進，為學生提供了良好的學習環(huán)境。優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面不斷擴大，公立幼兒園的全覆蓋以及學府苑的建設(shè)，使更多學生能夠享受到優(yōu)質(zhì)教育資源，促進了教育公平。教育質(zhì)量也得到了明顯提高，學生的學業(yè)成績和綜合素質(zhì)得到提升，在各類考試和競賽中取得了優(yōu)異成績。在升學考試中，垣曲縣的上線率和錄取率逐年提高，越來越多的學生考入理想的大學；在學科競賽中，學生們積極參與，獲得了多個獎項，展現(xiàn)了良好的學習能力和創(chuàng)新精神。教師隊伍的整體素質(zhì)得到提升，通過與北師大的合作培訓以及師德師風建設(shè)，教師的專業(yè)素養(yǎng)、教學能力和職業(yè)道德水平都有了顯著提高。教師們能夠運用先進的教學理念和方法進行教學，積極開展教學研究和教學改革，提高了課堂教學的質(zhì)量和效率。許多教師在教學中注重培養(yǎng)學生的自主學習能力和創(chuàng)新思維能力，激發(fā)了學生的學習興趣和學習動力。垣曲縣的教育改革為其他地區(qū)提供了寶貴的經(jīng)驗啟示。政府的高度重視和大力支持是教育改革成功的關(guān)鍵，垣曲縣政府將教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，加大資金投入，出臺一系列政策措施，為教育改革提供了堅實的保障。垣曲縣注重與高校等專業(yè)機構(gòu)合作，借助外部優(yōu)質(zhì)資源提升自身教育水平，這種合作模式為其他地區(qū)提供了有益的借鑒。教育改革需要從多個方面入手，綜合推進，垣曲縣在改善辦學條件、加強師資建設(shè)、推進教育評價改革等方面協(xié)同發(fā)力，形成了教育改革的強大合力，促進了教育的全面發(fā)展。五、變革案例分析5.2東臺市教育發(fā)展案例5.2.1發(fā)展歷程與現(xiàn)狀在過去十年間，東臺市的教育發(fā)展取得了長足進步。在學前教育方面，東臺市大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持普惠性民辦幼兒園，通過多渠道增加學前教育資源供給。專門出臺學前教育三年行動計劃，加大資金投入，新建、改擴建一批幼兒園。近五年來，先后新建市幼惠陽路分園等多所幼兒園，使全市幼兒學前三年入園率超過99%，普惠性幼兒園覆蓋率達到90%，辦園質(zhì)量和水平不斷提升。義務教育階段，東臺市致力于推進標準化辦學，通過增加學校布點、合理配置教師資源、挖掘?qū)W校內(nèi)部潛力等措施，著力化解城區(qū)學?！按蟀囝~”現(xiàn)象，義務教育學校標準化率達98%以上。在教育質(zhì)量提升上，積極開展課程改革和教學創(chuàng)新，加強師資隊伍建設(shè)，提高教師專業(yè)素養(yǎng)，推動義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，超過50%的義務教育學校創(chuàng)成鹽城市新優(yōu)質(zhì)學校。高中教育呈現(xiàn)出優(yōu)質(zhì)特色發(fā)展態(tài)勢。東臺中學不斷提升教育教學質(zhì)量，躋身全省首批12所高品質(zhì)示范高中建設(shè)培育學校，發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用，帶動全市優(yōu)質(zhì)高中集群加快形成。在課程設(shè)置上，東臺中學除了開足開齊國家規(guī)定課程外，還開設(shè)了豐富多樣的校本課程，如科技創(chuàng)新課程、人文素養(yǎng)課程等，滿足學生個性化發(fā)展需求；在教學模式上，積極探索創(chuàng)新，推行小組合作學習、項目式學習等教學方式，激發(fā)學生學習興趣和創(chuàng)新思維。職業(yè)教育方面，東臺中專校入選國家“1+X”證書試點項目學校，創(chuàng)成國家職業(yè)教育改革發(fā)展示范學校，在人才培養(yǎng)模式、專業(yè)建設(shè)、校企合作等方面取得顯著成效，為地方經(jīng)濟發(fā)展培養(yǎng)了大量高素質(zhì)技能型人才。在人才培養(yǎng)模式上，實行工學結(jié)合、校企合作的培養(yǎng)模式，讓學生在學習理論知識的同時，能夠到企業(yè)進行實踐鍛煉，提高實踐操作能力；在專業(yè)建設(shè)上，緊密結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，開設(shè)了機械制造、電子信息、旅游服務等多個專業(yè)，為地方產(chǎn)業(yè)升級提供了人才支持。5.2.2教育改革與創(chuàng)新舉措東臺市高度重視義務教育經(jīng)費保障，建立健全了完善的經(jīng)費保障機制。一般公共預算教育經(jīng)費近五年年均增長保持在12%以上，生均公用經(jīng)費超過省定義務教育公用經(jīng)費基準定額標準的20%，為義務教育的發(fā)展提供了堅實的資金支持。通過加大財政投入，確保學校的日常運轉(zhuǎn)、教學設(shè)備購置、教師培訓等各項工作順利開展。積極拓寬教育經(jīng)費籌集渠道，鼓勵社會力量捐資助學，形成多元化的經(jīng)費投入格局。集團化辦學是東臺市促進教育均衡化發(fā)展的重要舉措。通過組建教育集團，整合優(yōu)質(zhì)教育資源，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補。以某教育集團為例，集團內(nèi)各學校在師資調(diào)配、教學資源共享、教學研究等方面緊密合作。定期組織集團內(nèi)教師開展教學研討活動，分享教學經(jīng)驗和教學資源；實行教師輪崗制度，讓優(yōu)秀教師到不同學校任教，帶動教師隊伍整體素質(zhì)提升，縮小校際之間的教育質(zhì)量差距，促進教育公平。在推動普通高中內(nèi)涵發(fā)展方面，東臺市各高中學校注重特色課程建設(shè)和教學模式創(chuàng)新。東臺中學推出“六度課堂”課改2.0版本，從學習目標的達成度、學習內(nèi)容的整合度、學習方式的參與度、學習資源的開發(fā)度、學習過程的互動度、學習效果的生成度六個維度對課堂教學進行改革，提高課堂教學質(zhì)量和效率。加強與高校、科研機構(gòu)的合作，開展創(chuàng)新人才培養(yǎng)實驗，為學生提供更廣闊的發(fā)展空間。職業(yè)教育和繼續(xù)教育的發(fā)展也是東臺市教育改革的重要內(nèi)容。在職業(yè)教育方面，加強與企業(yè)的深度合作，建立緊密型校企合作關(guān)系，共同開展人才培養(yǎng)、課程開發(fā)、實習實訓基地建設(shè)等工作。鼓勵企業(yè)參與學校人才培養(yǎng)全過程，根據(jù)企業(yè)需求制定人才培養(yǎng)方案，實現(xiàn)人才培養(yǎng)與企業(yè)需求的無縫對接。在繼續(xù)教育方面，大力發(fā)展社區(qū)教育，標準化社區(qū)教育中心在鹽城率先實現(xiàn)全覆蓋，為居民提供多樣化的學習機會，提升居民的綜合素質(zhì)和生活質(zhì)量。5.2.3對鄉(xiāng)村教育管理模式變革的借鑒意義東臺市在教育均衡發(fā)展方面的經(jīng)驗對鄉(xiāng)村教育管理模式變革具有重要借鑒價值。通過加大教育投入，實現(xiàn)了教育資源在城鄉(xiāng)之間、不同學校之間的合理配置，縮小了城鄉(xiāng)教育差距。鄉(xiāng)村教育管理模式變革應注重加大對鄉(xiāng)村教育的投入，改善鄉(xiāng)村學校的辦學條件，提高鄉(xiāng)村教師待遇，吸引優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村任教，促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。資源優(yōu)化配置是東臺市教育發(fā)展的一大亮點。通過集團化辦學、校企合作等方式