從安全管理到風(fēng)險(xiǎn)治理一城市安全發(fā)展理念的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變（下）

【關(guān)鍵詞】

風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)急準(zhǔn)備應(yīng)急預(yù)案重大突發(fā)事件應(yīng)急演練體系應(yīng)急文

化建設(shè)

【內(nèi)容簡介】

現(xiàn)代安全管理的核心是風(fēng)險(xiǎn)治理。從安全管理到風(fēng)險(xiǎn)治理是城市

安全發(fā)展理念的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。既要防范城市安全中大概率、可預(yù)

測、危害嚴(yán)重的“灰犀?！笔录?，也要防范小概率、不可預(yù)測、巨大

影響的“黑天鵝”事件。本課程主要介紹了城市安全發(fā)展的建議：現(xiàn)

代安全管理的核心是風(fēng)險(xiǎn)治理、基于底線思維做好應(yīng)急準(zhǔn)備等內(nèi)容。

【大綱】

三、城市安全發(fā)展的幾點(diǎn)建議

第一節(jié)現(xiàn)代安全管理的核心是風(fēng)險(xiǎn)治理

在城市安全發(fā)展這樣一個(gè)重要的命題上，我覺得我們必須要強(qiáng)

調(diào)，我們要實(shí)行從傳統(tǒng)的安全管理，像現(xiàn)代的風(fēng)險(xiǎn)治理這樣一個(gè)理念

上的重大轉(zhuǎn)變。我們?cè)谥v座之前就講到管理和治理有很大的區(qū)別，我

們現(xiàn)在倡導(dǎo)的是在事故災(zāi)難之前，我們對(duì)危害進(jìn)行識(shí)別，對(duì)危險(xiǎn)進(jìn)行

評(píng)估，對(duì)我們識(shí)別和評(píng)估的威脅、危害和危險(xiǎn)，采取有效的風(fēng)險(xiǎn)控制

計(jì)劃，這樣才能真正的保證一個(gè)城市的安全。

按照風(fēng)險(xiǎn)治理的思想，我們對(duì)一個(gè)城市一個(gè)地方的安全本質(zhì)的認(rèn)

識(shí)和傳統(tǒng)認(rèn)知是有很大區(qū)別的。傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)認(rèn)為一個(gè)城市安不安全，

關(guān)鍵就是看你有沒有出現(xiàn)事故，你沒有出事故的時(shí)候，我們說這個(gè)城

市是安全的，當(dāng)你出了事故之后，我們要說懲治是不安全的，可是嚴(yán)

按照現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理的思想，判斷一個(gè)城市是否安全，關(guān)鍵是看你在城

市發(fā)展過程中有沒有危害，有沒有危險(xiǎn)？你對(duì)存在的危害和危險(xiǎn)，是

否執(zhí)行了有效的風(fēng)險(xiǎn)控制計(jì)劃。所以從這個(gè)意義上來說，一個(gè)城市是

不是安全，我們關(guān)鍵看他有沒有風(fēng)險(xiǎn)。

所以我們說安全是風(fēng)險(xiǎn)的隸屬度，所以我們說在城市的發(fā)展過程

中，我們要核心的思想，要按照風(fēng)險(xiǎn)治理的思想做好危害識(shí)別、危險(xiǎn)

評(píng)估和制定全面系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)治理計(jì)劃。談到危險(xiǎn)或者是風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。

我們過去長期的采用一個(gè)評(píng)價(jià)方法，叫R等于LC我們大家有人把它

習(xí)慣稱為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估矩陣，這個(gè)方法是在60年代的時(shí)候，在美國軍隊(duì)的

一個(gè)安全標(biāo)準(zhǔn)中提出來的。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生于1962年，它的標(biāo)準(zhǔn)名稱

是MALSTDA882,在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)里提出了R等于LC的評(píng)估，矩

陣就是說事故災(zāi)難的危險(xiǎn)，相當(dāng)于事故災(zāi)難發(fā)生的概率和危害程度之

間的乘積。

我們知道這樣一個(gè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，它是有很大的局限性，他對(duì)一個(gè)具

體的作業(yè)地點(diǎn)和一條簡單的生存生產(chǎn)線，這樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)它是有效的。

但是它對(duì)于一個(gè)復(fù)雜的、立體的，甚至分句分布非常廣泛的大的系

統(tǒng)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是極其有限的。所以從本世紀(jì)以來，國際上一致認(rèn)識(shí)

到，對(duì)于重大事故災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，是很難采用R等于LC這樣的

評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的。比如在2015年世界防災(zāi)減災(zāi)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的仙臺(tái)大會(huì)

上，提出了一個(gè)全新的重大事故災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理論和方法。

具體的說事故災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)于危害的暴露程度和管理上脆弱性

之間的函數(shù)，這樣的一個(gè)描述，它揭示了一個(gè)事故災(zāi)難的本質(zhì)，其中

包括脆弱性，就是一個(gè)重大的事故災(zāi)難，不完全取決于災(zāi)難的原墻有

多大，不完全決定于災(zāi)難能量的釋放，還取決于我們?nèi)祟愖陨淼姆婪?/p>

和應(yīng)對(duì)能力。所以在城市的發(fā)展過程中，我們要想避免一些事故災(zāi)難

對(duì)城市發(fā)展造成的重大影響，必須要克服自己的脆弱性，采用反脆弱

性的科學(xué)措施，來提高城市應(yīng)對(duì)各類災(zāi)難的韌性。

我們知道當(dāng)前在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)這樣的理論下面，在一個(gè)城市的發(fā)展過

程中會(huì)出現(xiàn)非線性交互和多元耦合的現(xiàn)象，那么這種現(xiàn)象是極易的導(dǎo)

致無法預(yù)測的災(zāi)難的發(fā)生的。所以風(fēng)險(xiǎn)治理的思想就是在事故災(zāi)難發(fā)

生之前，針對(duì)可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，采取有效的風(fēng)險(xiǎn)治理措施，這樣才能避

免事故災(zāi)難的發(fā)生，或者即使發(fā)生了事故災(zāi)難。由于我們事先采取有

效的風(fēng)險(xiǎn)治理措施，也可以避免產(chǎn)生嚴(yán)重的傷亡和損失。我們?cè)谡劦?/p>

事故災(zāi)難的時(shí)候，過去我們有一個(gè)傳統(tǒng)的理論，就是事故災(zāi)難的發(fā)生

往往是若干個(gè)獨(dú)立事件同時(shí)發(fā)生，互相累加才形成了一個(gè)事件。那么

在這方面有過去有很多理論，比如說軌跡交叉理論，比如是偶然性符

合理論等等。那么實(shí)際上我們一區(qū)說一個(gè)事故災(zāi)難的發(fā)生是多個(gè)獨(dú)立

事件同時(shí)發(fā)生，我們還不如說在一個(gè)系統(tǒng)中由于危害沒有得到識(shí)別，

危險(xiǎn)沒有得到評(píng)估，在時(shí)間的發(fā)展過程中有風(fēng)險(xiǎn)住便逐漸的逼近了事

故的發(fā)生。談到危害危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)治理，我們現(xiàn)在的問題不是對(duì)我們對(duì)

風(fēng)險(xiǎn)治理一無所知，我們恰恰是知道了關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)治理太多的似是而非

的東西。所謂的風(fēng)險(xiǎn)治理主要包括三個(gè)方面，第1個(gè)是它的危害的識(shí)

別，什么是危害呢？我們的安全生產(chǎn)法里把它叫做危險(xiǎn)源，危害英文

叫得斯，它強(qiáng)調(diào)的是一種危險(xiǎn)物質(zhì)的存在。風(fēng)險(xiǎn)治理還要特別強(qiáng)調(diào)危

險(xiǎn)的評(píng)估，在危險(xiǎn)的評(píng)估或者叫風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估里面，我們?cè)诎踩a(chǎn)的

法律里把它叫事故發(fā)生的隱患，所謂的危險(xiǎn)或者風(fēng)險(xiǎn)，他使的是一種

狀態(tài)。這種狀態(tài)主要包括三個(gè)方面，第一是環(huán)境與設(shè)備設(shè)施存在的不

安全的狀態(tài)。第二是我們管理上存在的一些薄弱環(huán)節(jié)，甚至制度化的

一些漏洞和得不到有效的執(zhí)行。第3個(gè)是我們從事這個(gè)行業(yè)有關(guān)人員

的安全素質(zhì)，達(dá)不到生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和城市管理活動(dòng)中的要求與風(fēng)險(xiǎn)部

無法相匹配。所謂的安全素質(zhì)主要包括兩個(gè)方面，第一叫意識(shí)，第二

叫能力意識(shí)加能力，我們就叫素質(zhì)。如果在我們的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和我

們?cè)谏鐣?huì)管理活動(dòng)中，我們?cè)谌齻€(gè)方面都存在問題，表現(xiàn)為不安全的

狀態(tài)，我們都叫危險(xiǎn)或者叫風(fēng)險(xiǎn)，都對(duì)這些狀態(tài)要進(jìn)行有效的評(píng)估。

第3個(gè)方面，針對(duì)我們存在的危害和危險(xiǎn)，我們必須要制定全面的、

系統(tǒng)的、有效的風(fēng)險(xiǎn)管控計(jì)劃，所以一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理它是包括了危害的

辨識(shí)、危險(xiǎn)的評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管控這三個(gè)要索的。

如果我們對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)或城市管理過程中存在的危害沒有辨

別，一些危險(xiǎn)物質(zhì)，我沒有進(jìn)行有效的管控，或者我們對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單

位和城市管理過程中存在的一些可能導(dǎo)致事故發(fā)生的一些危險(xiǎn)，沒有

進(jìn)行有效的評(píng)估，或者說我們雖然知道了有哪些危害，也了解到有什

么樣的危險(xiǎn)，但并沒有采取有效的風(fēng)險(xiǎn)管控計(jì)劃。無論是哪種情況它

的存在，我們都對(duì)它的基本判定是你是在默認(rèn)和等待事故發(fā)生。

第二節(jié)基于底線思維做好應(yīng)急準(zhǔn)備

第3個(gè)方面，我們這城市的安全發(fā)展過程中，要特別注意，對(duì)中

彈、事故、災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)是先做好應(yīng)急準(zhǔn)備。如果我們沒有做好準(zhǔn)備，

那么當(dāng)災(zāi)難來臨的時(shí)候，我們就難以避免的造成重大損害。所以從這

個(gè)意義上說，應(yīng)急準(zhǔn)備是最應(yīng)急管理工作最重要的基礎(chǔ)工作。換句話

說，現(xiàn)代的應(yīng)急管理思想，最核心的就是要實(shí)現(xiàn)應(yīng)急準(zhǔn)備。我們記得

總書記在紀(jì)念唐山大地震的會(huì)議上，曾經(jīng)提出了一個(gè)重要的指導(dǎo)思

想，那就是兩個(gè)堅(jiān)持三個(gè)轉(zhuǎn)變。其中一個(gè)重要的轉(zhuǎn)變就是把由原來的

事故災(zāi)難發(fā)生后的應(yīng)急救援工作為重點(diǎn)，轉(zhuǎn)移到轉(zhuǎn)變?yōu)槭鹿蕿?zāi)難發(fā)生

之前，事先做好準(zhǔn)備的指導(dǎo)思想上，所以要實(shí)現(xiàn)由過去強(qiáng)調(diào)事故災(zāi)難

后的應(yīng)急救援，轉(zhuǎn)變到事故災(zāi)難發(fā)生之前的應(yīng)急準(zhǔn)備。

無數(shù)個(gè)事故災(zāi)難的經(jīng)驗(yàn)都告訴我們，應(yīng)急準(zhǔn)備是決定于應(yīng)急管理

工作的成敗。同時(shí)應(yīng)急準(zhǔn)備的能力如何，也決定的你應(yīng)急救援中公眾

的生死存亡。我們?cè)谶@方面有很多的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。第1張照片反映的是

2014—15年跨年活動(dòng)期間，上海外灘陳毅廣場當(dāng)時(shí)的情景。據(jù)有關(guān)

部門報(bào)道，當(dāng)時(shí)在廣場上聚集了30多萬人，我們注意到30多萬人擁

擠成一個(gè)總體，你幾乎看不到管理的跡象。我們知道當(dāng)大規(guī)模群眾聚

聚活動(dòng)的時(shí)候，我們必須采用4個(gè)最基本的應(yīng)急準(zhǔn)備措施和風(fēng)險(xiǎn)治理

措施，才能避免事故的發(fā)生。第1個(gè)要嚴(yán)格控制活動(dòng)場所的人群密

度。我們知道人群密度和踩踏事件發(fā)生成正比例關(guān)系，如果不能控制

人群密度，那就增加了你活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。第2個(gè)，對(duì)場內(nèi)大規(guī)模的人群

聚集活動(dòng)，必須采取有效的分隔，把它不能讓它擁擠成一個(gè)整體失去

控制，必須分割成若干個(gè)單位，分單位的進(jìn)行有效的管理。第3個(gè)，

對(duì)廣場為活動(dòng)的人群，無論是進(jìn)入廣場、走出廣場和在廣活動(dòng)區(qū)域內(nèi)

的活動(dòng)，我們必須對(duì)公眾的流動(dòng)的路線、方向和地點(diǎn)實(shí)行嚴(yán)格的管

控，不能在里面隨意走動(dòng)，尤其是避免發(fā)生人流對(duì)沖，和避免讓人群

經(jīng)過高風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)，哪里是高風(fēng)險(xiǎn)的呢？下坡。上坡、急轉(zhuǎn)彎、水邊、

橋上，在這些地點(diǎn)要有專人值守，控制人群經(jīng)過的密度和速度，確保

安全。我們知道這些年發(fā)生一系列重大的踩踏事件，都是發(fā)生在這樣

一些地點(diǎn)。第4個(gè)，在活動(dòng)之前，我們就要啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，在活動(dòng)廣

場的中心及其外圍，布置好足夠的安全保衛(wèi)力量，而且要采取有效的

風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備措施，包括派在場中心和外圍要配備足夠的公安民警和醫(yī)療

救護(hù)人員，在廣場中心和外圍又建立交通通道，能夠隨時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響

應(yīng)。

我們看看這張照片，上海外灘這種照片，我們首先看到人群的大

量的擁擠、密度超高，風(fēng)險(xiǎn)自然就會(huì)難以控制。第2個(gè)，對(duì)現(xiàn)場的人

群并沒實(shí)行有效的分割，擁擠成一個(gè)整體，我們幾乎無法控制，失去

了控制。第3個(gè)我們也看不到在廣場中心和外圍事先做好了一些應(yīng)急

準(zhǔn)備的情況。這個(gè)事故事后的調(diào)查也證明，對(duì)公眾的運(yùn)動(dòng)方向沒有實(shí)

行嚴(yán)格的管控。

我們看看這種照片，是美國紐約時(shí)代廣場當(dāng)天晚上的情景，這個(gè)

活動(dòng)叫水晶球墜落。參加這個(gè)活動(dòng)的據(jù)說要來自世界各地100多萬的

游客，我們注意到無論是在廣場中心和時(shí)代廣場，它放射性的街道上

也是擠滿了人群?？墒俏覀冏⒁獾竭@些人群被劃分成若干個(gè)方陣，每

個(gè)方陣?yán)锎蟾庞?到2千人，這些方陣是周用鋼鐵的巨馬把他圍了起

來，任何人不得擅自活動(dòng)，而且在方陣的4周，我們注意到有警察在

里面核糖核槍實(shí)彈的巡邏和維持治安，把幾100多萬人分割成若干個(gè)

方陣，再由警察來對(duì)它進(jìn)行管理，我們知道這樣安全性就明顯的提高

了。而且美國ERC的警察曾經(jīng)向我們介紹說，當(dāng)時(shí)代廣場發(fā)生跨年夜

活動(dòng)的時(shí)候，他們對(duì)進(jìn)入廣場和走出廣場的人群是實(shí)行嚴(yán)格的管控

的。而且在活動(dòng)之前，他們就在廣場中心及其外圍布置了足夠的安全

保衛(wèi)力量，和醫(yī)療救護(hù)人員。

我們看到在每個(gè)方陣之間都預(yù)留了安全通道。我們看到這幾條安

全通道上，原來的斑馬線清晰可見，救護(hù)車和警車可以在這里穿梭而

行！當(dāng)廣場是任何一個(gè)部分發(fā)生意外的時(shí)候，執(zhí)行任務(wù)的警察和醫(yī)生

可以通過這些預(yù)先預(yù)留的應(yīng)急通道，在第一時(shí)間達(dá)到出事的地點(diǎn)。而

且在活動(dòng)前8個(gè)小時(shí)，紐約市就啟動(dòng)了黃色響應(yīng)。在活動(dòng)前4個(gè)小

時(shí)，他們就會(huì)啟動(dòng)最高級(jí)別的應(yīng)急預(yù)案，就是紅色預(yù)警及其響應(yīng)。當(dāng)

時(shí)紐約的警察告訴我們說，我們天上有直升飛機(jī)巡邏，地下有警車在

那里穿梭而行。我和我的同事曾經(jīng)問他們說這樣是不是反映過當(dāng)當(dāng)時(shí)

還并沒有出現(xiàn)什么意外，就啟動(dòng)預(yù)案了，就大動(dòng)干戈。這位警官對(duì)我

說，100多萬人擁擠在一起，什么事情都可能發(fā)生。如果我們事先不

做好準(zhǔn)備，一旦發(fā)生意外，你根本是無法處理的。我們從紐約時(shí)代廣

場活動(dòng)所體現(xiàn)出來的，這種方法主要是對(duì)事故災(zāi)難之前，針對(duì)可預(yù)期

的風(fēng)險(xiǎn)做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作。而我們當(dāng)前我們的應(yīng)急管理的思想，所謂

的應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)，是在事故災(zāi)難發(fā)生之后，我們客觀的講，上海市

人民政府應(yīng)對(duì)這次事故災(zāi)難，他們反映是非常靈敏的，他們的應(yīng)急救

援的速度和質(zhì)量幾乎是無可挑剔的?？墒俏覀兊膯栴}是如果按照應(yīng)急

準(zhǔn)備的思想，我們是先對(duì)人群的密度實(shí)行控制，我們對(duì)現(xiàn)場的人群實(shí)

行有效的分割，我們對(duì)人群流動(dòng)的方向?qū)嵭袕?qiáng)制性的管理。我們?cè)趶V

場中心及其外圍事先布置了足夠的安全保衛(wèi)力量，醫(yī)療救護(hù)人員和應(yīng)

急通道等措施。這個(gè)事故災(zāi)難還會(huì)發(fā)生嗎？

所以我們要特別強(qiáng)調(diào)，在城市的安全管理中，應(yīng)急準(zhǔn)備的重要

性。我們知道所謂的應(yīng)急準(zhǔn)備，主要就是要形成與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的能

力。一個(gè)大的城市，尤其是在一個(gè)高速發(fā)展的城市，風(fēng)險(xiǎn)兒乎無處不

在。我們?yōu)榱吮苊馐鹿蕿?zāi)難的發(fā)生，我們要特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)急準(zhǔn)備。我們

知道按照傳統(tǒng)的應(yīng)急管理的思想，應(yīng)急管理工作是分成4個(gè)階段的

御，這4個(gè)階段是預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)，這4個(gè)階段在全世界取

得共識(shí)。無論是歐洲、美國、日本，把應(yīng)急管理工作都是劃分為4個(gè)

階段?？墒菑谋臼兰o(jì)以來，現(xiàn)代應(yīng)急管理的思想發(fā)生重大改變，現(xiàn)代

管理、應(yīng)急管理認(rèn)為應(yīng)急準(zhǔn)備它不僅僅是4個(gè)階段之一，更重要的應(yīng)

急準(zhǔn)備已經(jīng)成為整個(gè)應(yīng)急管理活動(dòng)全過程的支撐性行動(dòng)。這就是說無

論是在預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)，任何一個(gè)階段都要事先做好準(zhǔn)備。

我們準(zhǔn)備的是什么呢？準(zhǔn)備的是可一區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)，你有什么樣的可預(yù)期

風(fēng)險(xiǎn)，你就耍做好什么樣的準(zhǔn)備？我們準(zhǔn)備的目標(biāo)是什么？也就是形

成一可預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)相匹配的能力。應(yīng)急準(zhǔn)備最核心的目標(biāo)是能力，我們

城市發(fā)展速度這樣快，規(guī)模擴(kuò)張的這樣大，如果我們不根據(jù)城市的發(fā)

展，根據(jù)我們面臨的可預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，事先做好準(zhǔn)備，當(dāng)事就很難避免事

故災(zāi)難的發(fā)生，或者是當(dāng)事故災(zāi)難發(fā)生的時(shí)候，由于我們準(zhǔn)備不夠，

又很難有效的應(yīng)對(duì)，有可能造成重大的人員傷亡和嚴(yán)重的財(cái)產(chǎn)損失。

所以準(zhǔn)備是應(yīng)急管理工作中最重要的基礎(chǔ)性行動(dòng)，準(zhǔn)備決定了我

們應(yīng)急管理的成敗，準(zhǔn)備的能力、活能力如何，決定了你應(yīng)急救援過

程中公眾的生死存亡。我們說的應(yīng)急準(zhǔn)備，從現(xiàn)代意義上來說，主要

是包括6個(gè)方面，6個(gè)，第1個(gè)，一個(gè)城市一個(gè)地方應(yīng)急準(zhǔn)備，必須

形成一個(gè)健全的組織體系，要有專門的組織來應(yīng)對(duì)各類重大突發(fā)事件

的和做好準(zhǔn)備工作。第2個(gè)，我們要設(shè)有一個(gè)完備的預(yù)案的系統(tǒng)，預(yù)

案要結(jié)合我們城市的可預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際，具備有效的執(zhí)行力。第3

個(gè)，我們要注意在城市中培養(yǎng)公眾中的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高廣大公眾應(yīng)對(duì)

事故災(zāi)難的責(zé)任感。我們知道最有效的能力，實(shí)際是在公眾之中第4

個(gè)，我們要做好應(yīng)急培訓(xùn)和演練，如果我們僅僅有一個(gè)文字面上的預(yù)

案，不做好演練和培訓(xùn)，預(yù)案就成一紙空文，我們應(yīng)急預(yù)案可以形成

一個(gè)完整的系統(tǒng)，包括技能的、功能的和綜合性的演練，提高城市應(yīng)

對(duì)重大事故災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)的能力。第5個(gè)，把安全和應(yīng)急管理納入整個(gè)城

市的整體規(guī)劃。在重要的基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)鍵資源上，要做好應(yīng)急準(zhǔn)備工

作。最后一個(gè)，要在城市內(nèi)形成一個(gè)完整的應(yīng)急準(zhǔn)備體系。各個(gè)部門

之間，地方和地方之間要建立友好伙伴關(guān)系。當(dāng)事故災(zāi)難發(fā)生的時(shí)

候，我們?cè)诘谝粫r(shí)間迅速啟動(dòng)，并形成有效的統(tǒng)一指揮和聯(lián)合響應(yīng)。

在這樣一個(gè)應(yīng)急準(zhǔn)備過程，其中一個(gè)最重要的中心環(huán)節(jié)，抓好應(yīng)

急預(yù)案，它的編制和它的組織實(shí)施。我們過去認(rèn)為所謂的應(yīng)急預(yù)案是

在事故災(zāi)難發(fā)生之后，他指導(dǎo)我們?cè)诂F(xiàn)場如何進(jìn)行搶險(xiǎn)救援工作的方

案。

可是現(xiàn)代的應(yīng)急預(yù)案，對(duì)這個(gè)觀念已經(jīng)發(fā)生重要的改變?，F(xiàn)代的

應(yīng)急預(yù)案，重點(diǎn)是在事故災(zāi)難發(fā)生之前，我們針對(duì)可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急

預(yù)案，指導(dǎo)我們?nèi)绾巫龊脺?zhǔn)備。所以從這個(gè)意義上說，一個(gè)城市抓好

應(yīng)急預(yù)案，是我們做好應(yīng)急準(zhǔn)備一個(gè)中心的環(huán)節(jié)。我們這些年編制了

很多預(yù)案，可是大家都感覺到我們有些預(yù)案，他缺乏執(zhí)行力，缺乏有

效性。這個(gè)問題是多方面的，其中主要的一個(gè)原因是什么？就是我們

在應(yīng)急院的編制過程中，采用的一種編制方法叫模板制作法。

這種應(yīng)急預(yù)案的編制很難避免官僚主義和形式主義的傾向。那么

現(xiàn)代的應(yīng)急預(yù)案，它的編制的路線是針對(duì)情景任務(wù)能力的編制技術(shù)。

我們?cè)趹?yīng)急預(yù)案編制之前，我們首先對(duì)這個(gè)城市行業(yè)或者是社區(qū)要進(jìn)

行有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，要把評(píng)估發(fā)現(xiàn)的最主要的風(fēng)險(xiǎn)把它描繪成事件，

我們要刻畫這樣一個(gè)重大突發(fā)事件，它的破壞強(qiáng)度、波及范圍和我們

處理這個(gè)事件，我們的困難在哪里？有人把這個(gè)叫做情景構(gòu)建。根據(jù)

這樣的情景，我們來進(jìn)行任務(wù)設(shè)置。任務(wù)上大體應(yīng)該分成三層，第1

層任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)決策指揮的任務(wù)。第2層任務(wù)是各個(gè)職能部門和各協(xié)同

單位他們承擔(dān)的職責(zé)。第3個(gè)是現(xiàn)場搶險(xiǎn)隊(duì)伍乃至公眾們，他們應(yīng)該

承擔(dān)什么樣的任務(wù)和職責(zé)。這些任務(wù)和職責(zé)要列出清單，交給每一個(gè)

承擔(dān)任務(wù)的單位和團(tuán)體，他們要按照任務(wù)清單的要求進(jìn)行能力建設(shè)，

你缺什么你就補(bǔ)什么。要形成任務(wù)、職責(zé)、要求的能力，這種能力在

寫進(jìn)應(yīng)急預(yù)案里，應(yīng)急預(yù)案中只寫你能夠做到的，這樣的應(yīng)急預(yù)案就

基本可以克服官僚主義和形制主義的跡象，使它具有很好的執(zhí)行力。

另一方面，再好的應(yīng)急預(yù)案，如果不經(jīng)過演練，他也是沒有實(shí)際

效果的。所以說在某種意義上說，應(yīng)急的培訓(xùn)和演練甚至比應(yīng)急預(yù)案

都重要。我們知道應(yīng)急演練的專業(yè)名詞叫什么？XSoxx強(qiáng)調(diào)的是練而

不是眼。當(dāng)前我們?cè)谝恍┏鞘欣锩骈_展了一些應(yīng)急演練工作，可是有

些應(yīng)急演練演的成分多，練的成分少，這樣即使演練發(fā)生了，你也很

難達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。當(dāng)前我們的應(yīng)急演練工作主要存在兩個(gè)方面的問

題，第1個(gè)我們的演練缺乏一個(gè)比較長期周密的規(guī)劃，我們的很多演

練是根據(jù)當(dāng)時(shí)的個(gè)別的情況，而組織的一些有有針對(duì)性的演練，但是

我們需要一個(gè)長期的、系統(tǒng)的有考核目標(biāo)的這樣的演練規(guī)劃。另一個(gè)

就是剛才我講到的我們一些演練，演的成分多，練的成分相對(duì)比較

少。如果我們按照培訓(xùn)、演練這樣的規(guī)劃的程序，我們最終就形成了

能力，這樣的預(yù)期目標(biāo)。所以我們?cè)谥袊某鞘谐鞘谢M(jìn)程正在發(fā)展

過程中，我們安全發(fā)展的一些重要的目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)我們還面臨很大的

很多的挑戰(zhàn)。其中一個(gè)挑戰(zhàn)我們是不必回避的，就是我們的應(yīng)急文化

和應(yīng)安全素質(zhì)的提高，大家知道無論是對(duì)一個(gè)城市還是一個(gè)地區(qū)，提

高你的整個(gè)的安全的能力、應(yīng)急的能力，很重要的是要提高廣大公眾

乃至基層干部這方面的能力。所以我們要加強(qiáng)一個(gè)城市安全文化和應(yīng)

急文化的建設(shè)。從某種意義上說，文化決定能力，能力決定成敗。所

以我們無論是在工業(yè)發(fā)展的過程中，何是在城市的建設(shè)過程中，我們

要特別認(rèn)識(shí)到理念、文化的重要性。所以我們?cè)谶@里強(qiáng)調(diào)一個(gè)城市的

安全發(fā)展，它特別要強(qiáng)調(diào)它文化的發(fā)展，其中就包括安全文化和應(yīng)急

文化的建設(shè)。我們知道只有公眾的認(rèn)識(shí)得到了普遍的提高，他們安全

素質(zhì)具備了與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的能力。

當(dāng)災(zāi)害發(fā)生無論是天災(zāi)還是人禍，由于他們具備了優(yōu)秀的文化素

質(zhì)，他們都能夠有效的應(yīng)對(duì)。所