公共行政學(xué)史（第二版）第6章

危機：學(xué)科科學(xué)化及其爭論本章導(dǎo)言

公共行政學(xué)曾一度將行政從政治紛爭的旋渦中解脫出來，并在隨后的30年里保持了相對繁榮與穩(wěn)定。然而，到了20世紀四五十年代，這一領(lǐng)域內(nèi)曾經(jīng)被廣為接受并確立的“原則”開始遭受質(zhì)疑和批判。面對第二次世界大戰(zhàn)后各國社會經(jīng)濟環(huán)境的急劇變化，傳統(tǒng)公共行政理論在應(yīng)對挑戰(zhàn)時顯得力不從心，不僅難以繼續(xù)為實踐提供有效的理論指導(dǎo)，反而成為行政陷入僵化困境的一大障礙。因此，傳統(tǒng)公共行政理論遭遇了前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)。面對這一挑戰(zhàn)，公共行政學(xué)者們并未坐視不理，而是積極回應(yīng)，對傳統(tǒng)理論進行了深刻反思和批判。他們通過不同的理論視角、價值體系和研究方法，對公共行政進行了重新審視和探索，使得公共行政研究逐漸呈現(xiàn)出更為多元化的趨勢。這些不同的理論視角和研究方法，不僅為公共行政學(xué)注入了新的活力，也為其未來發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。6.1西蒙對公共行政原則的質(zhì)疑對傳統(tǒng)“行政原則”的批判

“行政諺語”的提出西蒙認為傳統(tǒng)公共行政原則如專業(yè)化、統(tǒng)一指揮、控制幅度、實時控制等自相矛盾，如同諺語般成對出現(xiàn)、指向不明。他指出這些原則缺乏明確性和一致性，無法為行政實踐提供有效的指導(dǎo)。

科學(xué)原則的缺失傳統(tǒng)原則缺乏可驗證性，無法成為真正的科學(xué)原則。西蒙主張以邏輯實證主義為基礎(chǔ)，構(gòu)建可驗證的行政科學(xué)，以擺脫傳統(tǒng)原則的局限性，使公共行政學(xué)更具科學(xué)性。6.1.1組織決策中的有限理性與行政人

有限理性假設(shè)決策者信息處理能力有限，無法做到完全理性。理性受限的原因包括信息不完整、未來不確定性、備選方案有限等，這使得決策者在決策時難以達到最優(yōu)狀態(tài)。

行政人假設(shè)行政人追求“滿意解”而非“最優(yōu)解”。行政人與經(jīng)濟人在目標(biāo)設(shè)定、決策簡化、滿意標(biāo)準(zhǔn)等方面存在區(qū)別，行政人更注重在有限條件下獲得相對滿意的結(jié)果。6.1.2基于有限理性和行政人的組織決策理論決策前提：事實前提與價值前提

事實前提可驗證，價值前提反映偏好。目標(biāo)—手段鏈?zhǔn)垢邔幽繕?biāo)逐級轉(zhuǎn)化為具體行動，組織決策需綜合考慮事實與價值，以制定合理的決策方案。組織對個人決策的影響

權(quán)威有其定義與接受范圍，組織具有提升個體決策理性的功能，如進行信息篩選、行為預(yù)測、保持目標(biāo)穩(wěn)定等，有助于個人做出更合理的決策。決策程序與類型

四階段決策過程包括情報、設(shè)計、選擇、審查。存在程序性決策與非程序性決策，以及習(xí)慣理性與刻意理性之分，不同類型的決策適用于不同的情境。6.2達爾與西蒙的討論：公共行政學(xué)如何成為科學(xué)6.2.1西蒙：公共行政研究需要科學(xué)化

強調(diào)目標(biāo)明確與實驗控制西蒙認為公共行政研究需要科學(xué)化，強調(diào)在研究過程中要做到目標(biāo)明確，通過實驗控制來保證研究的科學(xué)性，以此構(gòu)建可驗證的行政科學(xué)。

主張以可驗證的命題構(gòu)建行政科學(xué)西蒙主張用可驗證的命題來構(gòu)建行政科學(xué)，認為只有這樣才能使公共行政研究具有科學(xué)性，避免陷入傳統(tǒng)行政原則缺乏可驗證性的困境。6.2.2達爾：公共行政科學(xué)難以建立三大挑戰(zhàn)達爾指出公共行政科學(xué)難以建立面臨三大挑戰(zhàn)，包括規(guī)范價值難以排除，存在實然與應(yīng)然的鴻溝；對人的行為的關(guān)注限制科學(xué)普遍性；公共行政原則受社會環(huán)境制約，需進行比較研究。達爾的立場達爾認為價值與行為研究在公共行政中不可或缺，主張公開規(guī)范性假設(shè)，推動比較行政學(xué)，以此來應(yīng)對公共行政科學(xué)建立所面臨的挑戰(zhàn)。6.2.3西蒙的再回應(yīng)

理論科學(xué)vs.應(yīng)用科學(xué)西蒙提出理論科學(xué)價值中立，關(guān)注“是什么”；應(yīng)用科學(xué)涉及價值，關(guān)注“應(yīng)如何”，認為公共行政學(xué)可同時貢獻于理論科學(xué)和應(yīng)用科學(xué)。

科學(xué)化作為學(xué)科獨立的基礎(chǔ)西蒙認為公共行政學(xué)應(yīng)主動研究人類行為，而非被動接受其他學(xué)科結(jié)論，科學(xué)化是公共行政學(xué)成為獨立學(xué)科的基礎(chǔ)。6.3西沃之爭6.3.1西沃之爭的開始爭論的導(dǎo)火索沃爾多批評西蒙效率概念“破壞美國社會根基”，并在腳注中質(zhì)疑其方法論，西蒙迅速回應(yīng)，批評沃爾多忽視邏輯與實證，爭論由此展開。這一導(dǎo)火索引發(fā)了后續(xù)的深入探討。爭論的本質(zhì)西沃之爭超越具體觀點，反映了公共行政學(xué)內(nèi)在的技術(shù)理性與人文價值之間的根本沖突，這種沖突貫穿于公共行政學(xué)的發(fā)展過程中。6.3.2學(xué)科定位及方法論之爭01學(xué)科定位之爭：公共行政學(xué)是一門科學(xué)嗎？西蒙主張建立“行政科學(xué)”，采用自然科學(xué)方法，區(qū)分事實與價值；沃爾多則批評狹義科學(xué)觀，主張公共行政學(xué)應(yīng)作為一門“專業(yè)”，關(guān)注社會價值與實踐關(guān)聯(lián)。02方法論之爭：是實證的還是規(guī)范的？西蒙采用邏輯實證主義路徑，追求價值中立、經(jīng)驗驗證、科學(xué)統(tǒng)一；沃爾多批判此觀點，認為事實與價值在現(xiàn)實中不可分割，主張融合政治、歷史與文化視角。03價值取向之爭：是效率還是民主？西蒙以效率為中性、可衡量的核心價值；沃爾多視效率為道德概念，認為過度追求效率會損害民主價值，爭論焦點在于公共行政的合法性基礎(chǔ)。6.3.3西沃之爭的影響：共識瓦解與反思熱潮興起傳統(tǒng)共識的瓦解西沃之爭使公共行政學(xué)進入多元競爭時代，以往的統(tǒng)一范式被打破，學(xué)科發(fā)展缺乏明確的方向指引，不同的觀點和理論開始相互競爭。兩條路徑的形成西蒙路徑推動公共行政學(xué)向行為科學(xué)發(fā)展，強調(diào)方法論嚴謹；沃爾多路徑激發(fā)規(guī)范研究，推動了新公共行政運動，為學(xué)科發(fā)展開辟了不同道路。爭論的持續(xù)意義西沃之爭促使公共行政學(xué)在效率與民主、技術(shù)與價值之間保持張力與活力，讓學(xué)科不斷反思和調(diào)整發(fā)展方向，適應(yīng)不斷變化的社會需求。6.4公共行政學(xué)的“身份危機”6.4.1公共行政學(xué)是科學(xué)嗎？

西蒙立場：追求理論行政科學(xué)，價值中立他認為公共行政研究應(yīng)基于可驗證的命題，以建立行政科學(xué)，擺脫傳統(tǒng)原則的模糊性和矛盾性，為學(xué)科發(fā)展提供科學(xué)基礎(chǔ)。

沃爾多立場：公共行政應(yīng)如醫(yī)學(xué)一樣作為一門“專業(yè)”，融合多元理論與價值他批評狹義科學(xué)觀，認為公共行政學(xué)應(yīng)關(guān)注社會價值與實踐關(guān)聯(lián)，不能只追求價值中立的科學(xué)。6.4.2公共行政學(xué)能否成為一門學(xué)科？學(xué)科研究視角危機它常被視為其他學(xué)科的次級領(lǐng)域或應(yīng)用科目，缺乏獨立的研究視角與理論體系，這限制了其作為獨立學(xué)科的發(fā)展。學(xué)科研究方法危機公共行政學(xué)存在學(xué)科研究方法危機，過度依賴實證量化方法，忽視規(guī)范與價值研究，方法論單一導(dǎo)致學(xué)科解釋力不足，難以全面深入地研究公共行政問題。6.4.3公共行政學(xué)能夠解決公共實踐問題嗎？

實踐回應(yīng)不足政府面臨民權(quán)運動、經(jīng)濟危機等復(fù)雜問題時，傳統(tǒng)行政體制應(yīng)對乏力，凸顯了公共行政學(xué)在實踐應(yīng)用中的局限。

議程的四大轉(zhuǎn)變從事務(wù)性管理轉(zhuǎn)向目標(biāo)導(dǎo)向，從部門內(nèi)部擴展到整體行政，從抽象原則轉(zhuǎn)向情境理解，從效率經(jīng)濟轉(zhuǎn)向政治與民主價值6.4.4公共行政學(xué)的核心價值是什么？效率與民主的張力公共行政學(xué)存在效率與民主的張力，傳統(tǒng)效率導(dǎo)向與公共性、民主價值之間有根本沖突，如何平衡二者關(guān)系是公共行政學(xué)核心價值探討的關(guān)鍵問題。憲政體制下的角色困境在憲政體制下，公共行政學(xué)面臨角色困境，需在技術(shù)理性與憲政價值（代表性、回應(yīng)性、責(zé)任性）之間尋求平衡，這源于學(xué)科初創(chuàng)時期就存在的內(nèi)在矛盾?！吧矸菸C”的根源公共行政學(xué)“身份危機”的根源在于學(xué)科初創(chuàng)時期即存在的內(nèi)在矛盾，如威爾遜的平衡理想在現(xiàn)實中難以調(diào)和，使得核心價值的確定面臨困難。本章小結(jié)20世紀40年代的論戰(zhàn)動搖了傳統(tǒng)公共行政理論的根基，導(dǎo)致以經(jīng)驗總結(jié)和歸納法為核心的行政原則被摒棄，從而引發(fā)著名的“西沃之爭”。西蒙與沃爾多的辯論主要圍繞三個核心議題展開：首先是學(xué)科定位問題——公共行政學(xué)究竟能否被稱為一門科學(xué)？其次是方法論選擇問題——應(yīng)偏向?qū)嵶C還是規(guī)范？最后是價值取向問題——應(yīng)追求效率還是民主？

這場論爭促使公共行政學(xué)衍生出兩種截然不同的研究路徑。一方面，西蒙倡導(dǎo)的科學(xué)化路徑致力于將公共行政學(xué)引向行為科學(xué)的方向；另一方面，沃爾多所代表的規(guī)范化路徑則推動了新公共行政的發(fā)展。然而，這兩種路徑并未能為學(xué)科構(gòu)建出一套完整而統(tǒng)一的分析框架，反而因其在本體論與認識論上的根本差異，在內(nèi)部造成了認識論斷裂。在舊有共識瓦解而新共識闕如的背景下，公共行政學(xué)陷入了深刻的“身份危機”：它既難以像自然科學(xué)那樣建立起普適性的理論法則，又無法如人文學(xué)科般安于詮釋與批判；它必須在“政治與行政”“效率與民主”“事實與價值”這些二元對立中做出艱難抉擇。學(xué)者們?yōu)檎{(diào)和這些張力所付出的努力，往往在解決舊有問題的同時催生了新的論爭，反而在某種程度上加劇了學(xué)科的內(nèi)在分裂。因此，“身份危機”遠非一個過往的歷史階段，它已然成為公共行政學(xué)知識結(jié)構(gòu)中一個根本性的、構(gòu)成性的困境。思考題

01西蒙為何將傳統(tǒng)公共行政原則稱為“行政諺語”？請舉例說明其矛盾性。

02試比較達爾與西蒙在“公共行政科學(xué)化”問題上的主要分歧。

03“西沃之爭”的核心議題有哪些？西蒙與沃爾多在各議題上的立場分別是什么？

04什么是公共行政學(xué)