赴澳投資關(guān)鍵點：外國投資審查制度（FIRB）之核心解析政治環(huán)境穩(wěn)定、自然資源豐富及市場體系成熟的澳大利亞，持續(xù)吸引著尋求出海機遇的中國企業(yè)。從礦產(chǎn)與能源、農(nóng)牧業(yè)、食品加工等傳統(tǒng)領(lǐng)域，到可再生能源、人工智能等新興行業(yè)，中國企業(yè)在澳大利亞的投資呈現(xiàn)領(lǐng)域多樣化的發(fā)展趨勢。在全球能源轉(zhuǎn)型背景下，澳大利亞在光伏發(fā)電等可再生能源領(lǐng)域亦展現(xiàn)出較大的發(fā)展?jié)摿Γ嗽絹碓蕉嗤鈬顿Y者參與相關(guān)項目的開發(fā)、建設(shè)與運營。然而，赴澳投資面臨的首要監(jiān)管關(guān)卡即是澳大利亞外國投資審查委員會（FIRB）主導的嚴格審查制度。能否高效、合規(guī)地通過FIRB審查，已成為決定投資成敗的關(guān)鍵前置環(huán)節(jié)。本文將從制度簡介、申報類型、申報時點等方面對澳大利亞的外國投資審查制度進行介紹，助力赴澳投資的中國企業(yè)穩(wěn)妥規(guī)劃交易結(jié)構(gòu)，有效管控審查風險。一、FIRB審查制度簡介1.審查機構(gòu)與法律依據(jù)澳大利亞外國投資審查委員會（ForeignInvestmentReviewBoard,以下簡稱“FIRB”）成立于1976年，其主要職責是對外國投資項目申請進行審查，并就相關(guān)投資是否可能對國家利益與國家安全產(chǎn)生不利影響，向澳大利亞的財政部長（Treasurer）提供審查建議。在FIRB審閱投資申請并作出建議后，外國投資項目的最終批準權(quán)歸屬于財政部長。若相關(guān)投資被認定為不符合國家利益或國家安全要求，財政部長有權(quán)行使法定裁決權(quán)，拒絕、附條件批準或強制撤銷交樊榮樊榮合伙人公司業(yè)務部劉蕭嘉資深律師公司業(yè)務部景丹妮主辦律師公司業(yè)務部12澳大利亞的外國投資審查制度（以下簡稱“FIRB審查制度”）建立在一套較為完整的法律與政策框架之上。其中，F(xiàn)ATA為構(gòu)成該制度的核心法律依據(jù)，此外還包括若干配套法律法規(guī)及政策性文件，具體而言主要包括：?《1975年外國收購與兼并法》（ForeignAcquisitionsandTakeoversAct1975,“FATA”）。作為澳大利亞聯(lián)邦層面的核心立法，F(xiàn)ATA為外國投資審查制度提供了基本法律框架，明確規(guī)定了外國投資的審查對象、適用范圍、審查程序、審查標準以及執(zhí)法權(quán)力。?《2015年外國收購與兼并條例》（ForeignAcquisitionsandTakeoversRegulation2015,“FATR”）。FATR是FATA的配套實施細則，對外資審查規(guī)則作出進一步細化，具體涵蓋申報門檻、豁免情形、資產(chǎn)分類及程序性要求，在實踐中對國家利益和國家安全的保護具有重要作用。?《2015年外國收購與兼并費用征收法》（ForeignAcquisitionsandTakeoversFeesImpositionAct2015,“FATFA”）及《2020年外國收購與兼并費用征收條例》（ForeignAcquisitionsandTakeoversFeesImposition“FATFR”）。該等規(guī)定與前述實體法律相配套，構(gòu)成外國投資申報和審查過程中費用征收的依據(jù)。?澳大利亞政府發(fā)布的外國投資政策文件（ForeignInvestmentPolicy）以及外國投資審查委員會的指導說明（GuidanceNotesofFIRB）。盡管不具有法律強制力，但是在實踐中，此類文件被廣泛用作理解和適用相關(guān)法律規(guī)定的重要參考。2.審查核心原則FIRB審查制度的核心原則是：以國家利益和國家安全作為審查外國投資申請的法定審查標準。此外，在監(jiān)管機制上，澳大利亞政府采用FIRB事前強制審查與外國所有權(quán)登記制度相結(jié)合的雙軌制監(jiān)管模式，以確保外國投資審查的有效實施及相關(guān)政策要求的持續(xù)執(zhí)（1）以國家利益和國家安全為法定審查標準根據(jù)FATA，財政部長在行使外國投資審查相關(guān)權(quán)力時，必須基于該投資是否違背國家利益或國家安全作為核心判斷依據(jù)。國家利益和國家安全兩項原則與標準在制度上相互關(guān)聯(lián)，但在適用范圍、審查重點及法律后果方面各有側(cè)重。（i）國家利益（NationalInt國家利益是一項具有高度彈性的審查標準。FATA并未對其作出明確定義，而是賦予財政部長較大的裁量空間，使其能夠結(jié)合個案具體情況綜合評估。根據(jù)FATA第67(1)條1，如財政部長確信采取某項重大行動將違背國家利益，則有權(quán)作出禁止該行動的決定。從國家利益的角度，F(xiàn)IRB在實踐中通常會考慮以下主要因素：2?國家安全（包括基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源控制等）：一項投資對澳大利亞保護其戰(zhàn)略及安全利益能力的影響程度。國家安全不僅本身是一個獨立標準，也是國家利益評估的核心組成部分。?市場競爭情況：一項投資是否會導致外國投資者在澳大利亞市場獲得過大的市場控制力。1參見ForeignAcquisitionsandTakeoversAct1975(ACT)s67(1)。2參見澳大利亞財政部網(wǎng)站：.au/investing-in-australia/foreign-investment-framework。3?對澳大利亞政府其他政策的影響：對澳大利亞政府其他政策，包括稅收政策、環(huán)境政策的影響，也是國家利益評估的重要組成部?對經(jīng)濟與社會的影響：一項投資對澳大利亞經(jīng)濟的整體影響，包括對企業(yè)的本地參與度、對員工及其他利益相關(guān)方的影響，以及項目開發(fā)和回報澳大利亞社會的可行性。?投資者的性質(zhì)：投資者的治理結(jié)構(gòu)是否透明、是否受充分透明的法律和監(jiān)管約束。值得提示的是，F(xiàn)IRB對于外國政府投資者的審查尤其嚴格。在向財政部長提出是否批準投資申請的建議之前，F(xiàn)IRB會與聯(lián)邦、州和地區(qū)的政府部門和機構(gòu)進行廣泛協(xié)商，特別是同澳大利亞競爭與消費者委員會（AustralianCompetitionandConsumerCommission,“ACCC”）、澳大利亞稅務局（AustralianTaxationOffice,“ATO”）以及如果涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，包括電信、天然氣、電力、水利和港口等，與網(wǎng)絡與基礎(chǔ)設(shè)施安全中心（CyberandInfrastructureSecurityCentre,“CISC”）分別就市場競爭問題、稅務風險評估和國家安全風險評估有關(guān)問題進行溝通。（ii）國家安全（NationalSecurit國家安全是近年來被大幅強化的審查標準。在2020年的改革后，F(xiàn)ATA引入了專門針對國家安全的審查框架，其審查門檻更低，適用范圍更廣。即使是一項通常無需申報的小型投資，如果涉及國家安全業(yè)務或國家安全土地，也必須進行強制性申報。此外，F(xiàn)ATA第79A條3規(guī)定，財政部長擁有最終審查權(quán)，有權(quán)對已完成但后期出現(xiàn)國家安全風險的投資進行重新審查和干預。（2）FIRB+ATO雙軌制監(jiān)管外國所有權(quán)登記制度與FIRB審查制度構(gòu)成“雙軌制監(jiān)管”，即使一項交易免于FIRB批準，若滿足特定類型要求，仍需履行登記義務。外國所有權(quán)登記制度自2023年7月1日起在澳大利亞全面實施：外國人在完成特定類型的投資行為后，須在30個日歷日內(nèi)向澳大利亞資產(chǎn)外國所有權(quán)登記處（ATO負責管理）提交登記通知。前述特定類型的投資行為主要包括：收購澳大利亞土地、勘探權(quán)、水資源權(quán)益；或收購特定實體和企業(yè)的權(quán)益。除首次收購外，投資完成后的持續(xù)變動也需要登記：包括相關(guān)資產(chǎn)的處置、土地性質(zhì)變更，以及外國人在實體或企業(yè)中所持權(quán)益發(fā)生5%或以上的變動，均構(gòu)成應申報事項，需在變更發(fā)生后的30個日歷日內(nèi)向ATO注冊官報送。此外，若某一主體因某種原因而被認定為外國主體，該主體需就其已持有的澳大利亞土地、勘探權(quán)、水資源權(quán)益及相關(guān)實體或企業(yè)權(quán)益履行補充登記義務，視同于在成為外國主體當日取得該等權(quán)益。從監(jiān)管功能上看，外國所有權(quán)登記制度能夠起到事后備案與信息披露的效果，確保政府能夠持續(xù)、全面地掌握外國投資在澳大利亞的實際持有狀況。外國所有權(quán)登記制度可支持政府比對和識別可能存在的在時間上分拆、但在實質(zhì)上相互關(guān)聯(lián)的多筆交易，協(xié)助監(jiān)管部門在合規(guī)監(jiān)測和審查過程中發(fā)現(xiàn)潛在規(guī)避FIRB審查的行為。二、申報類型：強制性與自愿性FIRB審查制度根據(jù)投資行為的性質(zhì)及其可能對國家利益及國家安全帶來的風險，將申報劃分為強制性申報與自愿性申報兩大類。準確識別并遵循不同類型的申報要求，對于投資者合法合規(guī)地推進投資項目、有效規(guī)避潛在法律風險具有關(guān)鍵意義。3參見ForeignAcquisitionsandTakeoversAct1975(ACT)s79A。41.強制性申報情形強制性申報（MandatoryApplication）是指投資者在開展特定投資行為前，必須向FIRB提交申報，否則將承擔法律責任的情形。根據(jù)FATA的規(guī)定，相關(guān)法律后果不僅包括罰款等民事責任，在情節(jié)嚴重的情況下，還可能面臨刑事處罰；此外，財政部長有權(quán)要求對已完成的交易采取糾正措施，甚至責令投資者撤銷或剝離相關(guān)投資。4因此，準確識別強制性申報情形，是外國投資者在澳大利亞開展投資活動時防范合規(guī)風險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。強制性申報可能在以下三種情形下被觸發(fā)，一項投資行為可能會觸發(fā)一種或多種強制性申報情形，任一種情形下觸發(fā)強制性申報義務，則投資者在開展該項投資行為前，必須向FIRB提交申報：一是構(gòu)成應申報行動（NotifiableAction）的投資；二是由外國政府投資者（ForeignGovernmentInvestors）開展的特定投資；三是涉及應申報的國家安全行動（NotifiableNationalSecurityAction）的投資。因此，在具體判斷一項投資是否觸發(fā)強制性申報時，可以從上述三個角度考慮不同的門檻測試。根據(jù)FATA第47條5，應申報行動是指外國人士在滿足相應金額門檻測試的情況下，采取的特定投資行為。具體而言主要包括以下三類：其一，收購農(nóng)業(yè)相關(guān)實體或商業(yè)的直接權(quán)益（通常為10%以上其二，收購澳大利亞實體的實質(zhì)權(quán)益（通常為20%以上其三，收購澳大利亞土地的任何權(quán)益（無論權(quán)益大小）。澳大利亞針對不同國家的私人投資者根據(jù)是否與澳大利亞簽訂自由貿(mào)易協(xié)定等因素設(shè)置了不同的門檻。經(jīng)過近些年的持續(xù)修改與更新，判斷是否構(gòu)成應申報行動的投資的規(guī)則細節(jié)日趨復雜。（2）由外國政府投資者開展的特定投資FATA對不同類型的外國投資者適用差異化的監(jiān)管標準，對外國政府投資者適用最為嚴格的申報規(guī)則，通常沒有金額門檻限制，即無論金額大小均需獲得FIRB批準，除非該投資可以被認定為是權(quán)益比例在10%以下且不涉及目標公司決策權(quán)或控制權(quán)的被動投資。在實踐中，被認定為外國政府投資者的主體范圍相當廣泛，除主權(quán)財富基金和國有企業(yè)外，許多表面上獨立運營的商業(yè)投資者，若上游股權(quán)結(jié)構(gòu)中存在政府持股因素，亦可能被納入外國政府投資者的范疇。根據(jù)FATA及其配套條例，外國政府投資者包括外國政府本身及其獨立機構(gòu)；同時也包括公司、信托及有限合伙企業(yè)（通過其受托人、普通合伙人或有限合伙人），只要：（i）某一外國政府及其獨立機構(gòu)在其中單獨持有20%或以上的權(quán)益，或者（ii）兩個或以上的外國政府及其獨立機構(gòu)合計持有40%或以上的權(quán)益。（3）構(gòu)成應申報的國家安全行動的投資強制性申報的投資行為還包括應申報的國家安全行動。根據(jù)FATA第55B條，應申報的國家安全行動是指由外國人士實施、且與國家安全直接相關(guān)的特定投資行為。與前述兩類強制性申報情形不同，此類行動不適用金額或價值門檻，只要投資涉及國家安全考慮即自動觸發(fā)強制申報義務。具體而言，該類行動包括：開辦國家安全業(yè)務；收購國家安全業(yè)務的直接權(quán)益；收購運營國家安全業(yè)務的實體的直接權(quán)益；在國家安全土地上收購權(quán)益；以及在國家安全土地上取得勘探權(quán)。64參見ForeignAcquisitionsandTakeoversAct1975(ACT)s69。5參見ForeignAcquisitionsandTakeoversAct1975(ACT)s47。6參見ForeignAcquisitionsandTakeoversAct1975(ACT)s55B。52.自愿性申報情形與強制性申報不同，自愿性申報（VoluntaryApplication）適用于那些法律并未明確要求事前向FIRB申報，但仍可能對澳大利亞國家利益或國家安全產(chǎn)生影響的投資行為。未對此類投資行為進行申報本身并不構(gòu)成違法，投資者可以選擇在未獲事前批準的情況下直接實施交易。然而，不申報意味著該等投資行為始終暴露在財政部長事后審查和干預的風險之下。自愿性申報的制度設(shè)計，本質(zhì)上是一種以法律確定性換取事前合規(guī)成本的風險管理工具。從適用范圍來看，自愿性申報主要涵蓋兩類情形：一是僅構(gòu)成重大行動（SignificantAction），但不構(gòu)成應申報行動；二是涉及可審查的國家安全行動（ReviewableNationalSecurityAction）：首先，根據(jù)FATA第39條，重大行動是指由外國人士采取，且導致外國人士參與的控制權(quán)發(fā)生變更的，收購證券、資產(chǎn)或澳大利亞土地權(quán)益的行動，或者采取與澳大利亞有關(guān)的實體（包括公司和單位信托）及業(yè)務相關(guān)的其他行動。根據(jù)FATA的制度結(jié)構(gòu)，重大行動與應申報行動之間既有交集、又相互獨立，且重大行動的外延明顯寬于應申報行動，因此，在重大行動同時也構(gòu)成應申報行動時，強制性申報義務被觸發(fā)；在一項投資行為構(gòu)成重大行動而不屬于應申報行動時，將處于財政部長的潛在審查權(quán)限之內(nèi)，屬于自愿性申報情形。其次，F(xiàn)ATA在國家安全審查框架中專門引入了可審查的國家安全行動這一概念，以填補強制性申報制度之外的監(jiān)管空白。根據(jù)FATA第55D、55E及55F條的規(guī)定，可審查的國家安全行動是指由外國人士實施的、未達到強制性申報標準，但在實質(zhì)上可能對國家安全產(chǎn)生影響的投資行為。例如，外國投資者收購某一實體或業(yè)務中的少數(shù)權(quán)益（無論持股比例高低），但通過該等交易獲得了參與或影響該實體核心管理和控制決策的地位，即使該實體本身并不構(gòu)成國家安全業(yè)務；又如，外國投資者旨在獲取澳大利亞土地權(quán)益，且該行為不屬于重大行動、應申報行動或應申報的國家安全行動。（2）風險提示：財政部長的介入權(quán)和最終審查權(quán)需要特別強調(diào)的是，自愿性申報背后最重要的合規(guī)風險，在于財政部長享有廣泛而持續(xù)的介入權(quán)。根據(jù)FATA第66A條，若財政部長認為某項未被強制性申報的重大行動，或某一可審查的國家安全行動，可能引發(fā)國家安全方面的擔憂，其有權(quán)在交易完成后的10年內(nèi)以國家安全為由啟動審查程序。更為關(guān)鍵的是，第79A條賦予財政部長所謂的最終審查權(quán)，即便某項投資此前已獲得無異議通知、依據(jù)豁免證書完成，甚至因未達到審查門檻而從未接受過審查，在特定條件下（例如投資者在申報過程中提供了虛假性信息，申報批準后業(yè)務或市場環(huán)境發(fā)生重大變化，或出現(xiàn)新的國家安全風險等情形）財政部長仍可在投資完成后重新介入，對該交易進行審查。一旦審查發(fā)現(xiàn)國家安全風險，財政部長可以施加新的條件，甚至強制要求投資者撤資或剝離相關(guān)權(quán)益。三、FIRB申報時點與審批時間在明確申報類型（強制性或自愿性）之后，投資者還需重點把握申報的時間節(jié)點及審批時間。對申報時點和審批周期的誤判，往往會直接影響交易進度，甚至引發(fā)合規(guī)風險。1.申報時間要求FATA所確立的基本規(guī)則是事前審查原則。對于構(gòu)成強制性申報的情形，外國投資者必須在采取行動之前向財政部長提交通知。這通常意味著，在交易對各方產(chǎn)生法律約束力之前，或至少在完成交割之前，投資者必須獲得FIRB批準或等待法定審查期限屆滿且未收到反對通知。未履行事前申報義務即實施交易，可能直接構(gòu)成違法行為。對于結(jié)構(gòu)性變化導致的被動增持情形，例如，由于其他股東減持、公司回購股份或資本重組等原因，某一外國投資者的持股比例在未主動采取任何行為的情況下發(fā)生上升，并因此跨越了法定閾值（例如由19%增至21%），從而構(gòu)成應申報行動或應申報的國家安全行動，根據(jù)FATA第18A條，此類情形在法律上被視為收購證券權(quán)益的行動，投資者須在該等變化發(fā)生后的30天內(nèi)完成申報。2.FIRB審批時間FATA規(guī)定的法定初始審查期限為30天，財政部長應在期限內(nèi)完成審批并且應在決定作出后10天內(nèi)通知申請人。該期限自向FIRB正式提交申請并完成全部審批費用支付之日起計算。在初始30天期限屆滿前，財政部長可以通過發(fā)布臨時命令延長審查期限。延長期限的啟動方式包括兩種：一是應投資者要求，投資者可書面請求進行延長；二是財政部長主動決定，由財政部長基于審查需要主動決定延長。無論采取何種方式，延長期限的累計上限為90天。因此，在極端情況下，整體審批周期可能達到30天的初始期限加上90天的延長期限，即合計120天。根據(jù)澳大利亞財政部2025年2月發(fā)布的2024年第三季度報告數(shù)據(jù)，該季度針對外國投資審查的中位時間為34天，有13%的交易審查時長超過90天。在實操中，若投資行為涉及戰(zhàn)略性資產(chǎn)、敏感領(lǐng)域、監(jiān)管多方協(xié)調(diào)等多種復雜情況，其審查周期可能顯著長于一般交易，致使整體