第3部分教學(xué)內(nèi)容擴(kuò)充美國(guó)進(jìn)步時(shí)代介紹美國(guó)進(jìn)步時(shí)代大致是從19世紀(jì)90年代到20世紀(jì)20年代，它是美國(guó)國(guó)家建設(shè)歷史上至關(guān)重要的一個(gè)時(shí)期。19世紀(jì)中期以來，在自由資本主義和技術(shù)進(jìn)步的推動(dòng)下，美國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速地從原來那種分散的地區(qū)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成全國(guó)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并與一個(gè)充滿不確定性的國(guó)際市場(chǎng)緊密地聯(lián)系在一起，同時(shí)，生產(chǎn)也迅速實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，美國(guó)從一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入工業(yè)社會(huì)。與市場(chǎng)發(fā)展和工業(yè)化相伴的是持續(xù)而且高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，到19世紀(jì)末，美國(guó)已經(jīng)是工業(yè)國(guó)家中的領(lǐng)袖，是地球上最富裕的國(guó)家。但隨之而來的是高速的城市化和大量涌入城市的農(nóng)村勞動(dòng)力和來自歐洲的移民。這不僅改變了美國(guó)的人口結(jié)構(gòu)，也影響了城市的選舉，更對(duì)城市的公共服務(wù)帶來巨大的壓力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，隨著財(cái)富日趨集中，貧富分化變得越來越嚴(yán)重；由于過分強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)理念，對(duì)企業(yè)的行為缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致環(huán)境污染問題開始出現(xiàn)，工人的權(quán)利（例如安全）缺乏法律的保護(hù)，甚至出現(xiàn)了“財(cái)富挑戰(zhàn)國(guó)家”的問題；對(duì)市場(chǎng)也沒有有效的監(jiān)管，食品藥品安全逐漸成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題；對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中失敗的個(gè)人也沒有提供基本的社會(huì)保護(hù)措施。總而言之，19世紀(jì)中期以來，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，但是，這些發(fā)展也帶來新的問題。然而，盡管美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，19世紀(jì)中后期的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)基本上仍然是18世紀(jì)建立起來的，不僅無法有效地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變遷帶來的各種新問題，而且越來越成為問題的一部分，例如，政府效率低下，充滿腐敗等?？梢哉f，19世紀(jì)后期美國(guó)社會(huì)在“何去何從”上處在一個(gè)關(guān)鍵性的“十字路口”。當(dāng)時(shí)的美國(guó)人越來越意識(shí)到，這是一個(gè)充滿希望的時(shí)代，也是一個(gè)充滿問題和挑戰(zhàn)的時(shí)代。正如像西奧多·羅斯福這樣的進(jìn)步改革者極其清醒地意識(shí)到的，“如果不進(jìn)行改革，替代的結(jié)果要么就是……無政府主義，要么就是由有錢的工業(yè)家不斷增長(zhǎng)的權(quán)力繼續(xù)壓制民主”。正是在這種擔(dān)憂之下，進(jìn)步時(shí)代的改革者開始整體性地思考各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治問題的成因，重構(gòu)國(guó)家治理制度，從而比較成功地應(yīng)對(duì)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷形成的各種挑戰(zhàn)。不過，盡管進(jìn)步時(shí)代的改革在19世紀(jì)90年代就已經(jīng)開始，直到1912年，各個(gè)黨派的政治家和社會(huì)評(píng)論家才開始將這些各種各樣的改革稱為“進(jìn)步主義”或“進(jìn)步改革運(yùn)動(dòng)”。資料來源：馬駿、劉亞平：為什么研究美國(guó)進(jìn)步時(shí)代改革?《公共行政評(píng)論》，2008(02)：65-69。威爾遜的行政學(xué)思想作為現(xiàn)代行政學(xué)的鼻祖，威爾遜的行政學(xué)思想主要體現(xiàn)在他的那篇被譽(yù)為行政學(xué)開山之作的《行政之研究》文章中。為了更好地理解其思想內(nèi)容，學(xué)者丁煌從行政學(xué)研究的必要性、行政學(xué)的目標(biāo)和任務(wù)、行政的實(shí)質(zhì)、行政學(xué)研究的歷史淵源、行政學(xué)研究方法論、人事行政思想、行政監(jiān)督思想等方面進(jìn)行梳理與介紹一、行政學(xué)研究的必要性在威爾遜所處時(shí)代之前的很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，對(duì)政府行政管理活動(dòng)的系統(tǒng)研究并沒有得到人們的重視。因?yàn)?，一是行政管理“被認(rèn)為是‘實(shí)用性的細(xì)節(jié)’，僅僅由辦事人員就可以加以處理”；二是因?yàn)椤霸诤茉绲臅r(shí)代，麻煩之處幾乎全部集中在政府結(jié)構(gòu)上面，而因此結(jié)構(gòu)問題就成了吸引人們思考的焦點(diǎn)。在當(dāng)時(shí)很少或完全沒有行政管理的問題，至少?zèng)]有引起行政官員注意的問題”。而到了威爾遜所處的時(shí)代，資本主義已進(jìn)入了上升階段，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)公共事務(wù)日益增多，政府的職能不斷擴(kuò)大，而且更加復(fù)雜、更加困難，正如威爾遜所說的那樣，“沒有任何一種政府職責(zé)而今不是變得復(fù)雜化起來，盡管它當(dāng)初曾經(jīng)一度是很簡(jiǎn)單的”、“政府的職能在逐日變得更加復(fù)雜和艱難，它們并且在數(shù)量上也同樣在大大增加。行政管理當(dāng)局在把它的手伸向每一處地方以執(zhí)行新的任務(wù)”。因此，威爾遜認(rèn)為，當(dāng)時(shí)的美國(guó)僅就文官制度進(jìn)行改革是不夠的，“還要改進(jìn)我們政府機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)與工作方法”，因?yàn)椤拔覀兊恼缤粋€(gè)身強(qiáng)力壯的小伙子一樣，其機(jī)能已經(jīng)得到擴(kuò)張，其身體已經(jīng)長(zhǎng)大，但同時(shí)卻在動(dòng)作上變得笨拙了。它的精力和它的年齡的增長(zhǎng)，跟它所具有的生活技能相比較，已經(jīng)徹底不相適應(yīng)。它得到了力量，但卻沒有學(xué)會(huì)舉止的方法。因此，現(xiàn)在我們已經(jīng)面臨著需要進(jìn)行更加仔細(xì)的行政調(diào)整和需要具有更加豐富的行政知識(shí)的時(shí)刻”。政府的行政管理工作迫切地需要有科學(xué)的理論予以指導(dǎo)，以“力求使政府不走彎路，使政府的事務(wù)減少一些不成體統(tǒng)的樣子，加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，并使其各種職責(zé)都獲得盡責(zé)的美名”，這就是為何威爾遜發(fā)出“這就是為什么應(yīng)該要有一門行政科學(xué)，這就是為什么會(huì)有這樣一門科學(xué)的理由之一”的感慨的原因。二、行政學(xué)的目標(biāo)和任務(wù)威爾遜明確地提出了行政學(xué)的目標(biāo)和任務(wù)，他說：“行政學(xué)研究的目標(biāo)，在于首先要弄清楚政府能夠適當(dāng)而且成功地承擔(dān)的是什么任務(wù)，其次要弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務(wù)”。這里，威爾遜從行政學(xué)研究的起點(diǎn)和具體研究?jī)?nèi)容兩個(gè)方面對(duì)行政學(xué)研究的目標(biāo)和任務(wù)作了明確的界定。任何一個(gè)國(guó)家的政府，在從事行政活動(dòng)前，首先要明確其職能任務(wù)是什么，任務(wù)的范圍有哪些，政府應(yīng)該管什么，不應(yīng)該管什么，威爾遜在此所強(qiáng)調(diào)的“適當(dāng)”，即是指凡公共事務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府管理，而其它社會(huì)組織不能承擔(dān)，這才體現(xiàn)“適當(dāng)”；反之，政府統(tǒng)管包攬一切社會(huì)事務(wù)，或應(yīng)該由政府承擔(dān)卻又不管，均為不“適當(dāng)”。因此，威爾遜認(rèn)為行政學(xué)研究首先要弄清楚政府能夠適當(dāng)而且成功地承擔(dān)什么職能任務(wù)，行政學(xué)應(yīng)該以行政職能作為其研究的起點(diǎn)；其次就是要研究政府用什么方式方法進(jìn)行管理，才能提高行政效率，完成任務(wù)，這些構(gòu)成了行政學(xué)各個(gè)部分的具體研究?jī)?nèi)容。威爾遜特別強(qiáng)調(diào)，作為一門科學(xué)，行政學(xué)的研究不能僅限于“純粹技術(shù)細(xì)節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容”，而應(yīng)對(duì)行政管理的各個(gè)方面開展理論研究，使行政學(xué)的理論既有深度又有廣度，形成“行政管理比較高深的理論”，進(jìn)而他提出“行政管理學(xué)的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗(yàn)性實(shí)踐的混亂和浪費(fèi)中拯救出來，并使它們深深植根于穩(wěn)定的原理之上”。三、行政的實(shí)質(zhì)這里，威爾遜梳理了政治與行政兩者之間的關(guān)系，指出行政管理的運(yùn)行方式和運(yùn)用范圍，從而為行政學(xué)研究后來的發(fā)展從研究對(duì)象上勾畫出一個(gè)初步的框架。在威爾遜之前，作為行政學(xué)研究對(duì)象的行政概念一直是包含在政治概念之中的，因此，也不可能有一門獨(dú)立的行政學(xué)。作為行政學(xué)的創(chuàng)始人，威爾遜最大的貢獻(xiàn)就在于提出了“政治—行政”二分法并據(jù)此將行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科從政治學(xué)中分離出來。威爾遜對(duì)行政的本質(zhì)主要是通過將其與政治和憲政制度等概念進(jìn)行比較而揭示的。威爾遜認(rèn)為：“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動(dòng)中的政府；它就是政府的執(zhí)行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經(jīng)歷”。就行政與政治的關(guān)系而言，一方面，行政不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無需乎自我找麻煩地去直接指揮行政管理機(jī)構(gòu)”?！罢问恰谥卮蠖?guī)毡樾缘氖马?xiàng)’方面的國(guó)家活動(dòng)，而在另一方面，‘行政管理’則是‘國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。因此，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治”。而另一方面，行政與政治又密切相關(guān)，“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域。行政管理作為政治生活的一個(gè)組成部分，僅僅與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會(huì)生活的一部分一模一樣，僅僅與機(jī)器是制造品的一部分一模一樣。但是行政管理卻同時(shí)又大大高出于純粹技術(shù)細(xì)節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上，其事實(shí)根據(jù)就在于通過行政管理比較高深的理論，它與政治學(xué)智慧所派生的經(jīng)久不敗的原理以及政治進(jìn)步所具有的永恒真理是直接相關(guān)聯(lián)的”。“行政科學(xué)是政治科學(xué)的最新成果。政治科學(xué)是大約二千二百年前就開始了的一門學(xué)問。行政科學(xué)是我們本世紀(jì)的產(chǎn)物，并且?guī)缀跏俏覀冞@一代的產(chǎn)物”。四、行政學(xué)研究的歷史淵源科學(xué)研究不能從零開始，對(duì)于行政學(xué)的研究也是如此。在他看來，“行政學(xué)的博士都產(chǎn)生在歐洲。這門科學(xué)并不是我們所創(chuàng)造的，它是一門外來的科學(xué)，很少使用英國(guó)式或美國(guó)式的語言規(guī)則。它所使用的僅僅是外國(guó)腔調(diào)，它所陳述的東西對(duì)我們的頭腦來說全都是些異己的概念，它的目標(biāo)、事例和環(huán)境，幾乎百分之百是以外國(guó)民族的歷史，外國(guó)制度的先例和外國(guó)革命的教訓(xùn)為根據(jù)的。它由法國(guó)和德國(guó)的教授們所發(fā)展起來的其各個(gè)組成部分經(jīng)常是與一個(gè)單一國(guó)家的需要相適應(yīng)的，并且是為了適應(yīng)高度集中的政府形式而建立起來的；因此，為了滿足我們的要求，對(duì)它必須加以改造，使之不只適應(yīng)于一個(gè)單一而且緊密結(jié)合的國(guó)家，而且適應(yīng)于一個(gè)復(fù)雜而且形式多樣化的國(guó)家，并且使之按照適應(yīng)于權(quán)力高度分散的政府形式建立起來。如果我們要應(yīng)用這種科學(xué)，我們必須使之美國(guó)化，并且不只是形式上或僅僅從語言上美國(guó)化，而是必須在思想、原則和目標(biāo)方面從根本上加以美國(guó)化”。有鑒于此，他明確地提出了他的行政學(xué)研究方法論。五、行政學(xué)研究方法論正確的方法是從事科學(xué)研究必不可少的重要前提條件，行政學(xué)研究也不例外。威爾遜認(rèn)為，雖然“這門科學(xué)并不是我們所創(chuàng)造的”，但由于“在與行政管理職能有關(guān)的各個(gè)方面，一切政府都具有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)方面的相似性”，所以“我們應(yīng)該運(yùn)用歷史方法和比較方法對(duì)不同政府所共有的行政管理規(guī)律進(jìn)行研究”。這里他特別提到人們應(yīng)該以一種批判性的思維去對(duì)待這門學(xué)科，他指出：“只要我們能夠從根本原則上認(rèn)識(shí)其在環(huán)境條件方面的全面根本差別，我們就能夠安全而且有益地引進(jìn)他們的行政科學(xué)。我們僅僅需要用我們的制度把它加以過濾，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外國(guó)氣體蒸餾掉”。在此，威爾遜尤其強(qiáng)調(diào)“應(yīng)該因此排除一切成見，此種成見反對(duì)在行政學(xué)研究之中向除了本國(guó)之外的一切地方去尋求啟示”。通過比較研究，“我們將會(huì)以更快的速度了解我們自己管理方法中的特點(diǎn)。而如果采取拿我們自己跟自己比較的方式，我們就將永遠(yuǎn)無法了解我們自己的缺點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)”。為了更清楚地說明這一點(diǎn)，他進(jìn)一步地類比道：“如果我看到一個(gè)想殺人的家伙在敏捷地磨著一把刀子，我可以學(xué)習(xí)他磨刀的方法，而用不著學(xué)習(xí)他可能用刀子犯謀殺罪的動(dòng)機(jī)；同樣，如果我見到一個(gè)徹底的君主主義者很好地管理著某一個(gè)機(jī)關(guān)，我們可以學(xué)習(xí)他的辦事方法，而無須乎絲毫改變我身上作為共和主義者的一個(gè)細(xì)胞。他可以為他的國(guó)王效勞，而我卻將繼續(xù)為人民服務(wù)；但我卻希望能像他為君主服務(wù)那樣為我的主人服務(wù)。只要在思想上保持這種區(qū)別界限，也就是說，只要把研究行政學(xué)看作是我們的政策得以輕便地付諸實(shí)行的一種手段，看作是一種使得對(duì)全體人民來說算是民主制度方面的政治性東西，對(duì)每一個(gè)人來說，則是在行政上可能執(zhí)行的東西，那么我們就是立足于百分之百安全的基礎(chǔ)之上了，因而我們就能夠?qū)W習(xí)外國(guó)制度所肯定能夠教給我們的東西而不犯錯(cuò)誤”。盡管他積極主張大膽地借鑒別國(guó)的管理方法和成功經(jīng)驗(yàn)，但是他也反對(duì)脫離實(shí)際的機(jī)械照搬，這種以實(shí)踐為準(zhǔn)繩，以本國(guó)為核心的思想是頗有見地的。六、人事行政思想威爾遜十分關(guān)注當(dāng)時(shí)的文官制度改革，他說他之所以“提出在美國(guó)展開行政學(xué)研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面這樣一種文官班子：他們受過足夠的教育，具有充分的自信精神，工作起來既有見識(shí)又有分量，但通過選舉和經(jīng)常性的向公眾進(jìn)行咨詢，與公眾的思想保持如此密切的聯(lián)系，以致使專斷成為不可能的事情”。他尤其重視政府官員的素質(zhì)問題，在他看來，為了使政府這部機(jī)器有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，“我們就必須準(zhǔn)備一批更好的官員以充當(dāng)政府的‘工具’”、“必須為文職機(jī)關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)考試提供有充分準(zhǔn)備的人員，這些人員必須同樣既接受各種自由形式的考試，也接受技術(shù)知識(shí)方面的考試”。在具體談到政府官員的素質(zhì)時(shí)，威爾遜特別強(qiáng)調(diào)政府官員應(yīng)該具有良好的態(tài)度，政府官員，尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該帶頭克服官僚主義，正如他所說“所謂良好態(tài)度就是對(duì)于他們?yōu)橹?wù)的政府的政策，具有堅(jiān)定而強(qiáng)烈的忠誠(chéng)。這種態(tài)度在各個(gè)方面都決沒有官僚作風(fēng)的污點(diǎn)”。另外，他認(rèn)識(shí)到行政領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)與影響力對(duì)下屬行為所具有的重要作用，他指出“一個(gè)具有真正大公無私精神的政治家，其領(lǐng)導(dǎo)方式可以把自負(fù)而且敷衍塞責(zé)的機(jī)關(guān)變成公正政府的具有大公無私精神的工具”。此外，威爾遜還就如何提高政府官員的工作質(zhì)量提出了自己的看法，他說：“我們各級(jí)政府及其下屬政府所組成的這些系列，要怎樣才能管理成下述這樣一種狀態(tài)呢?就是說要使政府官員所經(jīng)常感興趣的是用他的才能作最大的努力，用他的良心作最認(rèn)真的服務(wù)，不僅僅是替他的上級(jí)效勞，而同時(shí)要為群體盡力。要怎樣才能夠使這種服務(wù)到達(dá)下述這樣一種程度呢?就是說通過給予政府官員大量生活費(fèi)用補(bǔ)助來使這種服務(wù)引起他最普遍的興趣；通過發(fā)展他的前程使這種服務(wù)成為他最珍視的興趣；通過提高他的營(yíng)養(yǎng)和培養(yǎng)他的性格使之成為他最崇高的興趣”。七、行政監(jiān)督思想隨著政府行政職能和行政權(quán)力的不斷擴(kuò)大，行政監(jiān)督也日益受到人們的重視。行政監(jiān)督是行政職能得以順利實(shí)施和行政權(quán)力得以合理行使的重要保證。威爾遜的行政監(jiān)督思想主要是通過他對(duì)公共輿論與行政管理之間關(guān)系所進(jìn)行的分析而得到闡述的。他說：“在行政管理活動(dòng)中，群眾輿論將起什么作用?準(zhǔn)確的答案似乎是：公共輿論將起權(quán)威性評(píng)判家的作用”?！盁o論是在政治還是在行政方面，為了對(duì)制定基本政策的更為巨大的力量進(jìn)行監(jiān)督，公眾的批評(píng)則是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。應(yīng)該讓行政學(xué)之研究去發(fā)現(xiàn)一些最佳方法，這些方法能