公共管理Publicadministration公共管理部門應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么，或者說是公共部門所應(yīng)該扮演的角色的有關(guān)理論講師：覓覓公共管理學(xué)所要關(guān)注的一個基本問題是公共管理部門應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么，或者說是公共部門所應(yīng)該扮演的角色的有關(guān)理論。這實質(zhì)上是要求對公共管理部門的職能構(gòu)成進(jìn)行描述、分析與解釋。不過，一國公共管理部門的具體職能構(gòu)成，往往是由其特殊國情所決定的。處于不同歷史發(fā)展、具有不同國情的國家，其公共管理部門的職能構(gòu)成、形成原因必然會有很大差異。為清楚地對公共管理職能進(jìn)行闡釋，本章將對公共管理職能的基本內(nèi)涵、構(gòu)成、歷史沿革及市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的現(xiàn)實基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)與限度等基本問題進(jìn)行逐一分析，這也是通過本章的學(xué)習(xí)需要掌握的重點知識。學(xué)習(xí)目標(biāo)Contents1234公共管理職能概述公共管理職能的歷史演變市場經(jīng)濟(jì)中的公共管理職能公共管理職能的歷史演變LoremIpsum

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issimplydummytextoftheprintingandtypesettingindustry.公共管理職能概述公共管理部門應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么，或者說是公共部門所應(yīng)該扮演的角色的有關(guān)理論第一部分公共管理職能的內(nèi)涵及形成原因1．公共管理職能的一般內(nèi)涵公共管理職能(publicmanagementfunctions)，主要是涉及一國公共管理部門在特定環(huán)境中應(yīng)該管什么的問題。知名度公共管理職能的實施者是整個公共管理系統(tǒng)，包括以政府行政機構(gòu)為核心的各類公共管理組織。品牌影響力公共管理職能得以實施的依據(jù)，是國家或社會通過某種途徑賦予公共管理組織以某種特定權(quán)力或者權(quán)威。渠道通暢公共管理職能的內(nèi)容涉及公共管理系統(tǒng)對一國公共產(chǎn)品與公共服務(wù)進(jìn)行管理的全部事務(wù)，諸如國防、公安與內(nèi)政、環(huán)境保護(hù)、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等。市場占有率公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映。銷售量增長公共管理職能是一個獨立、完整的體系。公共管理職能作為一個完整體系存在的另一個基本理由在于職能體系具有動態(tài)性特征。公共管理職能的內(nèi)涵及形成原因公共管理職能與通常所說的政府職能是既有聯(lián)系、又有區(qū)別的兩個不同的概念。其原因很簡單，這主要是因為公共管理組織(部門)與政府是兩個不同的概念之緣故。簡言之，政府職能是公共管理職能體系的一個核心構(gòu)成部分，在有些國家或有些時候，政府職能甚至基本上可以被認(rèn)為是等同于公共管理職能的。但是，在現(xiàn)代世界各國，隨著社會自治能力的不斷加強和政府職能社會化改革在各國的展開，公共管理職能越來越超出政府職能的范圍。不過，有一點可以確定，無論在哪種政治體制國家中，政府職能始終是公共管理職能的核心構(gòu)成部分。1．公共管理職能的一般內(nèi)涵公共管理職能的內(nèi)涵及形成原因2．公共管理部門及其職能的存在原因a首先，公共管理部門及其職能體系的存在是社會分工發(fā)展到一定程度的必然要求。具體來說，它們是人類社會生產(chǎn)力——主要是社會分工——發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物。b其次，公共管理部門及其職能體系的存在也是當(dāng)代各國社會與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求。單就經(jīng)濟(jì)職能而言，公共部門及其職能賴以存在的主要理由還是市場失靈現(xiàn)象的存在。c此外，公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會的自治能力密切相關(guān)。對于公共權(quán)力組織而言，社會自治能力的強弱直接對它們與社會自治之間的關(guān)系產(chǎn)生影響。公共管理的程序性功能決策是管理者為解決各種問題，達(dá)成特定目標(biāo)而制定與選擇行動方案的一項基本的管理職能，它貫穿于一切管理活動過程之中。如果想要在實現(xiàn)決策目標(biāo)的過程中產(chǎn)生比各個個體功能之總和更大的功能、更高的效率，就需要根據(jù)工作的要求與成員的特點，設(shè)計工作崗位，進(jìn)行授權(quán)與分工，將適當(dāng)?shù)娜藛T安排在適當(dāng)?shù)膷徫簧?，用?guī)章制度確定各個成員之間的職責(zé)關(guān)系，以形成一個有機的組織結(jié)構(gòu)，并使整個組織得以協(xié)調(diào)地運轉(zhuǎn)。這就是公共部門的組織功能。領(lǐng)導(dǎo)職能又包括指揮、溝通、協(xié)調(diào)及激勵等基本職能活動?？刂坡毮苁峭ㄟ^建立信息反饋和績效評估機制，把決策實施過程中所取得的各種效果與所要達(dá)到的相關(guān)目標(biāo)進(jìn)行比較并做出評價，及時地發(fā)現(xiàn)和糾正各種偏差，以保證預(yù)定目標(biāo)的實現(xiàn)的一種職能活動。決策組織功能領(lǐng)導(dǎo)職能控制職能公共部門的任務(wù)性職能公共部門的任務(wù)性職能是公共部門在社會事務(wù)管理過程中所發(fā)揮的具體的、特定的作用，反映了公共部門活動的個性方面。其中，尤其是以國家強制力為后盾的政府組織，在當(dāng)今世界大多數(shù)國家里，它們在公共組織中占據(jù)著決定性主導(dǎo)地位，也承擔(dān)了更為重要的任務(wù)性職能。公共部門的任務(wù)性職能1．經(jīng)濟(jì)職能就當(dāng)代各國政府而言，經(jīng)濟(jì)職能是指推動社會生產(chǎn)力發(fā)展，確保經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的鞏固和發(fā)展，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展。一般來說，公共組織所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能可以劃分為宏觀調(diào)控與微觀管理兩大類。所謂宏觀調(diào)控，主要指對整個國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量管理，包括制定國民經(jīng)濟(jì)計劃和各種重大的國民經(jīng)濟(jì)政策、保持社會總需求和總供給的平衡、適當(dāng)調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國民經(jīng)濟(jì)的適度增長和良好的經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，加強水利、電力交通、郵電等對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)國內(nèi)外市場體系的形成和發(fā)展，等等。(1)宏觀調(diào)控職能在這里，公共組織微觀經(jīng)濟(jì)管理主要指作為市場主體存在的各類公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個經(jīng)濟(jì)主體所從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營有關(guān)的管理活動，在微觀市場上參與買賣來確保公共產(chǎn)品的有效生產(chǎn)與供應(yīng)。這樣，這些組織，主要是各種公共企業(yè)也就具有了與私營企業(yè)相類似的商品生產(chǎn)與經(jīng)營管理職能。這正是所謂的公共組織微觀經(jīng)濟(jì)管理職能。(2)微觀管理職能公共部門的任務(wù)性職能2．政治職能公共部門的政治職能，主要是指公共部門防御外來的入侵與滲透，鎮(zhèn)壓敵對階層的反抗，制止和打擊不法分子的各種破壞活動，妥善處理人民內(nèi)部的各種關(guān)系，建立和維護(hù)有利于統(tǒng)治階級的社會秩序的系列政治職能活動。在現(xiàn)代世界各國，公共部門都代表著統(tǒng)治階級的利益和意志，并由統(tǒng)治階級中的精英分子執(zhí)掌著行政權(quán)力，因此一般要在統(tǒng)治者內(nèi)部乃至其同盟者中間實施民主。(1)民主建設(shè)一國政府要通過加強國防軍事建設(shè)及開展外交活動，防御外來侵略和顛覆，保衛(wèi)國家安全與世界和平，反對霸權(quán)主義(3)國家安全公共部門不僅要將自己的行為限制在國家法律和政策的范圍之內(nèi)，而且具有確保社會所有機關(guān)團(tuán)體和個人遵紀(jì)守法、維護(hù)社會秩序和保護(hù)公民合法權(quán)利的重要職責(zé)。(2)社會治安公共部門的任務(wù)性職能３．社會職能在這里，所謂公共組織的社會職能是從狹義上來使用的，是指各種公共部門為了維護(hù)正常的社會生活水平與生活秩序，增進(jìn)國民福利而生產(chǎn)或供應(yīng)社會福利性產(chǎn)品與服務(wù)的一種管理職能活動。社會保障既是對公民基本生存條件的保障，也是確保社會經(jīng)濟(jì)活動正常運行的風(fēng)險規(guī)避機制。(1)提供社會保障自然環(huán)境是人類賴以生存的重要條件，公共部門，尤其是政府必須擔(dān)當(dāng)起保護(hù)自然環(huán)境的責(zé)任：第一，直接控制；第二，處罰；第三，補貼。一是克服機會的不均等。二是調(diào)節(jié)收入分配。三是改進(jìn)分配政策。(2)促進(jìn)公正的收入分配(3)環(huán)境保護(hù)公共部門的任務(wù)性職能4．文化職能文化職能是在公共管理職能中比重日益增加的重要組成部分，它涉及到科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視與出版等各個方面。一方面要加強思想政治工作，在公民中堅持進(jìn)行愛國主義、集體主義和社會主義教育，發(fā)揚艱苦奮斗、勤儉建國的光榮傳統(tǒng)，振奮民族精神。加強思想政治工作另一方面要大力發(fā)展教育、科學(xué)、廣播電視、衛(wèi)生、體育等各項文化事業(yè)，特別是要確保科技和教育的發(fā)展。大力發(fā)展教育公共管理職能的歷史演變公共管理部門應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么，或者說是公共部門所應(yīng)該扮演的角色的有關(guān)理論第二部分傳統(tǒng)社會的公共管理職能所謂傳統(tǒng)社會，有時也稱為前資本主義時期，一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發(fā)展階段。原始社會也即是所謂史前人類社會是社會發(fā)展的最早階段，其社會組織形態(tài)經(jīng)歷了氏族、胞族、部落及部落聯(lián)盟等發(fā)展形式。在這一時期，社會分工與協(xié)作都是建立在血緣關(guān)系的基礎(chǔ)之上的，由于社會生產(chǎn)力極其落后，也就不可能產(chǎn)生和維持與社會相分離的專門管理機構(gòu)。因此，相應(yīng)地，原始社會的公共管理職能也極其簡單在國家產(chǎn)生之后，公共管理職能體系發(fā)生了本質(zhì)上的變化。但是，在資本主義社會以前的國家時代，無論是奴隸社會還是封建社會，絕大部分公共管理職能都是由國家或者說是政府組織來承擔(dān)的。前資本主義國家時期的公共職能體系存在3個基本特征：(1)公共管理職能體系的重心相當(dāng)清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。(2)包括經(jīng)濟(jì)、文化職能在內(nèi)的社會事務(wù)管理職能十分薄弱。(3)公共管理職能體系的運行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征。傳統(tǒng)社會的公共管理職能政府的公共管理奉行“政府要好，管理要少”的信條。除了必需的政治統(tǒng)治職能外，在經(jīng)濟(jì)與社會管理方面實行“私人自治”原則，主要是依靠“看不見的手”即市場來調(diào)節(jié)與引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)及其他各方面社會事業(yè)的發(fā)展。具體地，這一時期的公共管理職能體系呈現(xiàn)以下特點：1．自由放任主義政治職能仍然占據(jù)中心地位。這主要是運用國家機器保衛(wèi)國家安全和必要的社會法律秩序。01出于對整體利益的考慮，公共部門應(yīng)該向社會提供某些類型的“公共商品”。03在經(jīng)濟(jì)與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門基本上起著維護(hù)社會與市場秩序的“守夜人”角色。02傳統(tǒng)社會的公共管理職能得市場無法依靠自身來實現(xiàn)正常運行，同時使得社會日益出現(xiàn)貧富分化，勞資矛盾也不斷激化。由此，早期資本主義政府所奉行的自由放任主義政策及“守夜人”職能模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會各方面發(fā)展的要求。與此同時，“福利主義”與“凱恩斯主義”等國家干預(yù)主義取代自由放任主義成為主流社會管理理論。相應(yīng)地，西方各國公共管理職能體系也進(jìn)行了大規(guī)模的調(diào)整。2．國家干預(yù)主義政府權(quán)能體系迅猛擴張，“行政國家”取代“守夜警察”成為各國政府職能體系發(fā)展的主流趨勢。01在經(jīng)濟(jì)與社會職能方面，各國普遍采取了積極干預(yù)的職能模式。面對自由市場競爭所無法避免的種種經(jīng)濟(jì)與社會危機，西方各國日益意識到放任主義的局限性。03各國公共部門政治職能總體上進(jìn)一步得到加強。02傳統(tǒng)社會的公共管理職能所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點是在重申個人理性假設(shè)的基礎(chǔ)上主張在社會經(jīng)濟(jì)生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。３．新古典主義政治職能的對內(nèi)的統(tǒng)治職能尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對有所弱化，而民主建設(shè)職能則得到進(jìn)出一步加強。01公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強化趨勢相并存。03經(jīng)濟(jì)社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。02建國后我國公共管理職能的嬗變1．傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制時期的公共管理職能體系01以階級斗爭作為整個公共管理部門的工作重心。02經(jīng)濟(jì)管理職能方面，由于實行高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，我國政府包攬一切經(jīng)濟(jì)管理職能。03社會、文化等管理職能也基本是由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相當(dāng)薄弱。04在公共管理職能的運行方面，傳統(tǒng)公共管理體系只注重思想政治教育與行政強制手段的運用，尤其是一味依靠用行政強制手段來推行各項公共管理職能。建國后我國公共管理職能的嬗變2．我國公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向職能重心的轉(zhuǎn)移職能重心轉(zhuǎn)移，公共管理職能體系也由以階級斗爭為綱、以專政職能為重心，轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、以經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展職能為重心。2.1概念國內(nèi)統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對弱化；宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與市場培育職能地位日益突出，且占有主導(dǎo)性地位；教、科、文等發(fā)展職能不斷得到重視與加強，以建立起健全、高效的教育體系與科學(xué)文化發(fā)展體制；對外交往職能急劇擴張，不僅外交部，其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都將強化其外交功能；國家防衛(wèi)職能加強。2.2公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變在社會資源配置方式上，由傳統(tǒng)體系下重計劃反市場機制轉(zhuǎn)而要求實現(xiàn)計劃與市場有機結(jié)合，以市場為主、以計劃為輔的社會資源配置機制。在社會經(jīng)濟(jì)職能的運行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉(zhuǎn)移。在管理手段方面，由以運用行政手段為主轉(zhuǎn)向以運用經(jīng)濟(jì)、法律手段為主。2.3職能方式的轉(zhuǎn)變建國后我國公共管理職能的嬗變2．我國公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向2.4職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關(guān)系。一方面，要確保中央與上級政府制定的各項政策、目標(biāo)得到順利的貫徹落實，另一方面也要使得各地方及下級政府能夠及時、有效地處理轄區(qū)或職能范圍內(nèi)的相關(guān)事務(wù)。政企關(guān)系。政企分開是實現(xiàn)我國政府職能轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵所在。黨政關(guān)系及各國家權(quán)力機關(guān)間關(guān)系。要在堅持黨的政治、組織與思想領(lǐng)導(dǎo)的前提下，改變傳統(tǒng)體制中黨政不分、主要是以黨代政的不正常關(guān)系，確保黨與各級政府都有能夠在憲法與法律規(guī)定的范圍內(nèi)獨立行使各自的職能。政府與其他公共管理主體間關(guān)系。除了以上主體間職能關(guān)系之外，我國政府還應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)與社會的具體發(fā)展情況，及時調(diào)整政府與其他公共管理主體之間的職能關(guān)系。其中，首先是要理順政府與各種自治性公共組織之間的關(guān)系，主要是政府與居民委員會及村民委員會之間的關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)中的公共管理職能公共管理部門應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么，或者說是公共部門所應(yīng)該扮演的角色的有關(guān)理論第三部分市場機制的缺陷01市場不能消除壟斷和非公平競爭04市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題02市場不能解決外部性問題03市場無法滿足社會對公共產(chǎn)品的需求05市場不能確定和控制宏觀經(jīng)濟(jì)總量平衡所謂外部性，規(guī)范的解釋是指某人的經(jīng)濟(jì)決策通過非市場的價格手段直接地、不可避免地影響到其他人的效用函數(shù)，并成為后者自身所不能加以控制的變量。市場經(jīng)濟(jì)中公共管理職能的內(nèi)容現(xiàn)今各國限制壟斷的措施主要是反壟斷立法，依靠法制影響市場結(jié)構(gòu)和競爭關(guān)系。同時，政府相應(yīng)成立監(jiān)督管理機構(gòu)，監(jiān)控企業(yè)的壟斷行為，審批企業(yè)間的兼并。1．限制壟斷和促進(jìn)競爭明確界定的財產(chǎn)權(quán)是市場有效運行的基本前提，因此，對財產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)是國家法制的一項基本內(nèi)容。所謂外部性問題，其本質(zhì)是財產(chǎn)權(quán)界線不明確。2．界定和維護(hù)財產(chǎn)權(quán)，克服外部性政府提供公共產(chǎn)品是國家為了滿足社會公眾的共同需求，以及彌補市場失靈和實現(xiàn)社會福利的最大化而進(jìn)行的一種干預(yù)行為。公共產(chǎn)品通常包括公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、生態(tài)環(huán)境等，這些產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性的特點。3．提供公共產(chǎn)品市場經(jīng)濟(jì)中公共管理職能的內(nèi)容第一，以法律形式分地區(qū)確定勞動者最低工資標(biāo)準(zhǔn)，以保障社會成員的最低生活水平。第二，對個人征收累進(jìn)所得稅，從而抑制某些人收入過高，以有利于增進(jìn)平等。第三，實施工資和物價管制第四，增加轉(zhuǎn)移支付和其他各種福利措施，包括發(fā)放失業(yè)補助金和救濟(jì)金等此外，政府還可通過征收高額財產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅等，防止收入過分懸殊；通過舉辦公共工程等，增加就業(yè)機會，提高某些社會成員和階層的收入。4．保障收入分配的公正化第一，以法律形式分地區(qū)確定勞動者最低工資標(biāo)準(zhǔn)，以保障社會成