我國農村集體經營性建設用地“入市”的法律透視與路徑優(yōu)化一、引言1.1研究背景與意義隨著我國經濟的快速發(fā)展和城市化進程的加速，城鄉(xiāng)土地資源配置不均衡的問題日益凸顯。農村集體經營性建設用地作為農村土地資源的重要組成部分，長期以來受到諸多限制，導致大量土地閑置，利用效率低下。為了打破這一局面，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素的平等交換和合理流動，農村集體經營性建設用地入市改革應運而生。2013年，黨的十八屆三中全會提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，農村集體經營性建設用地入市改革正式拉開帷幕。隨后，一系列政策法規(guī)相繼出臺，為入市改革提供了制度保障。2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》和2021年新《土地管理法實施條例》明確了集體經營性建設用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以通過出讓、出租等方式交由單位或個人使用，與國有建設用地享有同等權利，標志著集體經營性建設用地入市取得了重大法律突破。農村集體經營性建設用地入市對鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。從鄉(xiāng)村振興角度來看，入市能夠有效盤活農村閑置土地資源，為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展提供空間支持，促進農村產業(yè)結構優(yōu)化升級，實現(xiàn)產業(yè)興旺。通過土地增值收益分配，增加農民收入，提高農民生活水平，助力生活富裕。同時，吸引外部資金、技術和人才流入農村，激發(fā)農村發(fā)展活力，推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面，入市打破了城鄉(xiāng)二元土地制度壁壘，促進城鄉(xiāng)土地要素平等交換和自由流動，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。縮小城鄉(xiāng)土地收益差距，提高農村土地價值，增強農村發(fā)展的內生動力，推動城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展，促進社會公平正義。然而，在農村集體經營性建設用地入市改革實踐中，仍面臨諸多現(xiàn)實問題。如入市主體界定不清晰，存在所有權主體虛置、所有權主體與實施主體未明確區(qū)分等情況；入市客體范圍不明確，增量地、宅基地與集體公益性建設用地可否納入入市客體范圍存在爭議；土地增值收益分配機制不完善，政府、集體經濟組織和農民之間的利益分配不均；相關法律法規(guī)不健全，缺乏具體的實施細則和操作流程，導致入市過程中出現(xiàn)法律風險和糾紛。因此，深入研究我國農村集體經營性建設用地入市的法律問題，具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。通過完善相關法律制度，明確入市的條件、程序、主體、客體、收益分配等關鍵問題，為入市改革提供堅實的法律保障，解決現(xiàn)實中面臨的困境和挑戰(zhàn)，推動農村集體經營性建設用地入市改革的順利進行，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略目標。同時，豐富和完善我國土地法律制度理論體系，為土地制度改革的進一步深化提供理論支持。1.2研究方法與創(chuàng)新點本文在研究我國農村集體經營性建設用地入市的法律問題時，綜合運用了多種研究方法，力求全面、深入地剖析這一復雜的課題，同時在研究視角和建議體系方面展現(xiàn)出一定的創(chuàng)新之處。在研究方法上，首先采用文獻研究法。廣泛搜集國內外關于農村集體經營性建設用地入市的相關文獻資料，包括學術論文、政策法規(guī)、研究報告等。通過對這些文獻的梳理和分析，了解該領域的研究現(xiàn)狀、前沿動態(tài)以及已有研究成果，把握不同學者的觀點和研究思路，為本文的研究奠定堅實的理論基礎。例如，深入研讀新《土地管理法》《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)以及相關政策文件，準確理解政策法規(guī)的內涵和要求，明確當前法律制度框架下集體經營性建設用地入市的規(guī)定和限制。其次是案例分析法。選取具有代表性的農村集體經營性建設用地入市試點案例，如廣東南海、四川瀘縣、內蒙古和林格爾、貴州湄潭、浙江德清等地的成功經驗和典型做法。對這些案例進行詳細分析，研究其入市模式、操作流程、遇到的問題及解決措施，總結出可供借鑒的經驗和啟示。通過實際案例，直觀地了解集體經營性建設用地入市在實踐中的運行情況，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題和挑戰(zhàn)，從而使研究更具針對性和現(xiàn)實意義。比較研究法也是重要的研究手段之一。對不同地區(qū)農村集體經營性建設用地入市的政策法規(guī)、實踐模式、收益分配機制等進行比較分析，找出各地的差異和特色。同時，對國內外相關土地制度進行對比，借鑒國外先進的土地管理經驗和立法理念，為完善我國農村集體經營性建設用地入市法律制度提供參考。例如，對比國內不同地區(qū)在入市主體界定、客體范圍確定、收益分配比例等方面的差異，分析其背后的原因和影響因素，探索適合我國國情的最佳模式。本文的創(chuàng)新點主要體現(xiàn)在研究視角和建議體系兩個方面。在研究視角上，采用多維度分析視角，綜合考慮法律、經濟、社會等多個維度。不僅從法律制度層面探討集體經營性建設用地入市的合法性、合規(guī)性問題，還從經濟角度分析入市對土地資源配置效率、農村經濟發(fā)展、產業(yè)結構調整的影響。從社會層面研究入市對農民權益保障、鄉(xiāng)村治理、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的作用，打破了以往單一視角研究的局限性，更全面、系統(tǒng)地認識集體經營性建設用地入市的本質和意義。在建議體系方面，提出了系統(tǒng)性建議。針對當前農村集體經營性建設用地入市存在的問題，從完善法律法規(guī)、明確入市條件和程序、健全收益分配機制、加強監(jiān)管等多個方面提出了全面、系統(tǒng)的建議。構建了一個完整的法律制度體系框架，注重各項建議之間的關聯(lián)性和協(xié)同性，力求為解決集體經營性建設用地入市的現(xiàn)實困境提供切實可行的方案，推動農村集體經營性建設用地入市改革的順利進行。二、我國農村集體經營性建設用地“入市”的法律基礎2.1相關法律政策梳理我國農村集體經營性建設用地入市相關法律政策的發(fā)展，是一個逐步探索、完善的過程。其核心在于打破城鄉(xiāng)二元土地制度壁壘，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價，這對于促進土地資源的優(yōu)化配置、推動鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有深遠意義。在早期，我國土地法律制度對農村集體經營性建設用地入市存在諸多限制。傳統(tǒng)的《土地管理法》規(guī)定，建設項目需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，這就將農村集體經營性建設用地排除在正常的市場流轉之外。隨著經濟社會的發(fā)展，這種制度安排逐漸暴露出弊端，限制了農村土地資源的合理利用和農村經濟的發(fā)展。2013年，黨的十八屆三中全會提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，農村集體經營性建設用地入市改革正式拉開帷幕。這一政策導向為后續(xù)的法律制度變革奠定了基礎。2014年12月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國選取33個試點，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價的政策。這是我國農村集體經營性建設用地入市的里程碑式決定，開啟了改革的實踐探索階段。2019年8月，第十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關于修改《中華人民共和國土地管理法》的決定，將允許集體經營性建設用地入市政策上升至法律層面。新修訂的《土地管理法》刪除了原法建設項目必須使用國有土地的規(guī)定，為集體建設用地入市流轉破除了法律障礙。明確規(guī)定土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。這一修改擴大了集體建設用地使用范圍和方式，明確了集體經營性建設用地使用和入市管理措施，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)集體經營性建設用地與國有建設用地同權同價奠定了法律基礎。2021年新修訂的《土地管理法實施條例》在集體經營性建設用地制度方面單設一節(jié)，對《土地管理法》修正案的規(guī)定作了進一步細化和明確，增強了制度的配套性和操作性。在適用的總體要求上，明確國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，且已依法辦理土地所有權登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人在一定年限內有償使用，同時要求國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌并合理安排集體經營性建設用地的布局和用途，依法控制集體經營性建設用地規(guī)模，促進集體經營性建設用地的節(jié)約集約利用。在入市程序方面，規(guī)定土地所有權人擬出讓、出租集體經營性建設用地的，市縣人民政府自然資源主管部門應當提出規(guī)劃條件，明確土地界址、面積、用途和開發(fā)強度以及產業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護等要求。土地所有權人依據(jù)確定的相關要求擬訂入市（出讓、出租等）方案，并依照規(guī)定由本集體經濟組織形成書面意見，在出讓、出租前不少于十個工作日報市、縣人民政府。市、縣人民政府認為入市方案不符合規(guī)劃條件或者產業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求等的，應當在收到方案后五個工作日內提出修改意見。土地所有權人按照確定的入市方案，即可按照法定程序確定土地使用者并簽訂合同，之后繳納相關稅費，辦理不動產登記。在入市方案和合同內容方面，明確集體經營性建設用地出讓、出租等方案應當包括宗地的土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、產業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等內容。土地所有權人按照入市方案確定的方式確定土地使用者后，雙方應當簽訂書面合同，合同應當載明土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、使用期限、交易價款支付、交地時間和開工、竣工期限、產業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求，約定提前收回的條件、補償方式、土地使用權屆滿續(xù)期和地上建筑物、構筑物等附著物處理方式，以及違約責任和解決爭議的辦法等。規(guī)定未依法將規(guī)劃條件、產業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求納入合同的，合同無效；造成損失的，依法承擔民事責任。合同應當報市、縣人民政府自然資源主管部門備案，并要求自然資源部制定合同示范文本。在相關權利義務方面，規(guī)定集體經營性建設用地使用者應當按照約定及時支付集體經營性建設用地價款，并依法繳納相關稅費，同時明確對集體經營性建設用地使用權以及依法利用集體經營性建設用地建造的建筑物、構筑物及其附屬設施的所有權，可以依法申請辦理不動產登記。對集體經營性建設用地的二級市場也作出相關規(guī)定，通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權依法轉讓、互換、出資、贈予或者抵押的，雙方應當簽訂書面合同，并書面通知土地所有權人。2022年1月26日，自然資源部印發(fā)《關于加快完成集體土地所有權確權登記成果更新匯交的通知》，強調集體經營性建設用地入市前，應依法完成集體土地所有權確權登記，只有經過依法登記的集體經營性建設用地，才可入市使用。2023年3月1日，自然資源部開展深化農村集體經營性建設用地入市試點工作視頻培訓，提出入市工作要做到“二三二”，即抓住“兩項前置條件”，加快完成國土空間規(guī)劃編制特別是實用性村莊規(guī)劃，完成集體土地所有權和使用權確權登記；緊盯“三項負面清單”，不能通過農用地轉為新增建設用地入市，不能把農民的宅基地納入入市范圍，符合入市條件的土地不能搞商品房開發(fā)；探索“兩項重點機制”，兼顧國家、集體和農民個人的入市土地增值收益調節(jié)機制，保護農民集體和個人權益，保障市場主體愿用、會用入市土地的權益保護機制。2023年3月8日，自然資源部發(fā)布《關于印發(fā)〈集體經營性建設用地使用權出讓合同〉（集體經營性建設用地使用權出讓監(jiān)管協(xié)議）示范文本（試點試行）的通知》，標志著基本解決了農村集體經營性建設用地入市的實操問題。這些法律政策的不斷完善，為農村集體經營性建設用地入市提供了明確的法律依據(jù)和操作指南，推動了入市改革的有序進行。然而，在實踐中，仍存在一些問題需要進一步解決，如入市主體的界定還需更加清晰，收益分配機制有待進一步優(yōu)化等，這也為后續(xù)的法律制度完善指明了方向。2.2法律基礎的核心要點農村集體經營性建設用地入市的法律基礎涵蓋了多個核心要點，這些要點是確保入市活動合法、規(guī)范、有序進行的關鍵，對于實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置、保障相關主體的合法權益以及推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。入市條件是首要的核心要點。依據(jù)相關法律法規(guī)及政策規(guī)定，農村集體經營性建設用地入市必須滿足一系列嚴格條件。首先，必須符合規(guī)劃要求，即土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途。這一條件確保了入市土地的使用方向與國家和地方的整體發(fā)展規(guī)劃相契合，避免盲目開發(fā)和無序建設，有利于土地資源的合理布局和高效利用。例如，某農村地區(qū)在進行集體經營性建設用地入市時，需確保該地塊在國土空間規(guī)劃中被明確劃定為工業(yè)或商業(yè)用途區(qū)域，方可進行后續(xù)的入市操作。完成確權登記也是至關重要的條件。入市前，集體經營性建設用地應依法完成集體土地所有權確權登記。只有經過依法登記的土地，其權屬才具有明確性和合法性，能夠有效避免因權屬不清而引發(fā)的糾紛和矛盾。如2022年1月26日，自然資源部印發(fā)《關于加快完成集體土地所有權確權登記成果更新匯交的通知》，強調集體經營性建設用地入市前，應依法完成集體土地所有權確權登記，只有經過依法登記的集體經營性建設用地，才可入市使用。入市土地還需符合國家產業(yè)政策、土地供應政策、生態(tài)管控要求和土壤污染防治要求等規(guī)定。這是從宏觀政策和環(huán)境保護角度出發(fā)，保障入市土地在開發(fā)利用過程中與國家產業(yè)導向一致，同時注重生態(tài)環(huán)境保護，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。例如，對于一些高污染、高能耗的產業(yè)項目，不得在集體經營性建設用地上落地，以確保土地開發(fā)符合生態(tài)管控要求。此外，入市土地應未被司法機關查封或者行政機關限制土地權利，產權明晰、權屬無爭議，土地補償?shù)轿?，相關費用繳清，原地上建筑物、附著物已處理完畢，具備開發(fā)建設所需的水、電、路、土地平整等基本條件。這些條件從土地的法律狀態(tài)、經濟關系和開發(fā)基礎等方面，為入市活動提供了全面的保障，確保土地能夠順利進入市場進行交易和開發(fā)。入市程序同樣是法律基礎的核心要點。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律法規(guī)，農村集體經營性建設用地入市需遵循嚴格的程序。在準備階段，入市主體或得到土地所有權人授權的實施主體需向所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府遞交入市申請書，申請書應包含土地的基本信息、入市目的、用途規(guī)劃等內容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在收到申請后，會對擬入市地塊的使用現(xiàn)狀、權屬狀況、地上附著物狀況等進行初審，并出具是否同意入市的初審意見。例如，某村集體經濟組織計劃將一塊集體經營性建設用地入市，首先需向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提交詳細的入市申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員會實地考察地塊情況，審核相關資料，對地塊是否符合入市條件進行初步判斷。初審通過后，市縣自然資源和規(guī)劃部門將會同有關部門對擬入市宗地是否符合入市條件進行審查。這一環(huán)節(jié)主要是從專業(yè)角度，確保入市土地符合規(guī)劃要求、用途管制以及生態(tài)環(huán)境保護等方面的規(guī)定。審查通過后，相關部門將出具入市批準文件，標志著集體經營性建設用地正式獲得入市資格。如自然資源部門會依據(jù)國土空間規(guī)劃，對擬入市宗地的規(guī)劃條件、土地用途等進行嚴格審查，確保土地開發(fā)符合規(guī)劃要求。對審查同意入市的宗地，由入市主體委托有資質的單位進行地價評估，并擬定入市方案。入市方案應明確土地的區(qū)位、面積、用途、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等內容。同時，村委會或農村集體經濟組織需與土地規(guī)劃部門密切合作，明確土地的相關信息，并進行土地價值評估。例如，通過專業(yè)的土地評估機構，對入市宗地的市場價值進行評估，為確定合理的入市價格提供依據(jù)。集體土地入市的決策方案應當經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表表決，并形成表決材料。這一程序充分保障了農民的民主權利，確保農民能夠參與到土地入市決策過程中，體現(xiàn)了農民在土地事務中的主體地位。在此基礎上，相關申請材料將提交給鎮(zhèn)政府和縣級土地管理部門，由其審核并作出是否批準的決定。如某村在進行集體經營性建設用地入市決策時，召開村民會議，充分征求村民意見，經過三分之二以上村民代表表決同意后，才將相關材料提交上級部門審核。在獲得批準后，需要對土地進行整理，包括土地勘測、界定、平整等工作，以確保土地達到出讓條件。同時，還需要準備好所有必要的文件和資料，如土地使用權證書、土地規(guī)劃許可證等。這些工作為土地的順利出讓和后續(xù)開發(fā)奠定了基礎。入市方案經批準后，由市縣自然資源和規(guī)劃主管部門在中國土地市場網、省公共資源交易服務中心網站，以及本省主要媒體上發(fā)布入市交易公告。集體經營性建設用地入市通常采用招標、拍賣和掛牌等方式進行公開出讓。這一過程需要在公開透明的平臺上進行，確保公平競爭和合理定價。例如，通過在指定網站和媒體發(fā)布公告，吸引眾多潛在的土地使用者參與競爭，從而實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。土地成交后，受讓人、承租人應當在交易現(xiàn)場簽訂土地成交確認書。交易結果應當在集體經濟組織事務公開欄和中國土地市場網、省公共資源交易服務中心網站等進行公布，接受社會和群眾監(jiān)督。這一環(huán)節(jié)確保了交易的公開性和透明度，保障了相關主體的知情權和監(jiān)督權。土地交易結束之日起20個工作日內，交易雙方應當按照成交確認書或作價出資(入股)確認書的約定簽訂土地入市協(xié)議。土地入市協(xié)議應當包括土地位置、土地用途、土地面積、土地使用年限、土地使用條件、土地使用權出讓金(租金)及繳交期限、土地使用權收回、違約責任等內容。通過簽訂詳細的協(xié)議，明確雙方的權利義務，為后續(xù)的土地開發(fā)和利用提供法律依據(jù)。完成交易后需要進行土地使用權變更登記，將權利人信息更新到當?shù)氐耐恋毓芾聿块T。同時，還需要將相關交易信息進行備案，以便日后查詢和監(jiān)管。這一程序確保了土地權屬的合法性和交易信息的可追溯性，維護了土地市場的穩(wěn)定秩序。三、農村集體經營性建設用地“入市”的典型案例剖析3.1陜西案例分析3.1.1西安市灞橋區(qū)：用地主體引導有效類西安市灞橋區(qū)在農村集體經營性建設用地入市試點工作中，積極探索用地主體引導的有效方式，為保障經營主體權益和增強市場預期提供了寶貴經驗。灞橋區(qū)充分認識到經營主體在入市過程中的重要性，為了充分保障經營主體合法權益的知情權，采取了邀請有意向的單位參與入市前期準備工作的創(chuàng)新舉措。在某宗集體經營性建設用地入市前期，灞橋區(qū)相關部門通過多種渠道廣泛宣傳，吸引了多家企業(yè)表達參與意向。隨后，組織這些有意向的單位參與土地現(xiàn)狀調查、規(guī)劃設計研討等前期工作，讓他們深入了解土地的基本情況、規(guī)劃用途以及入市后的發(fā)展前景。例如，在土地現(xiàn)狀調查環(huán)節(jié)，邀請企業(yè)代表實地查看土地的地形地貌、周邊基礎設施配套等情況，使其對土地的實際狀況有直觀認識。在規(guī)劃設計研討中，鼓勵企業(yè)提出自身的發(fā)展需求和建議，與規(guī)劃部門共同探討如何優(yōu)化土地規(guī)劃，以更好地滿足企業(yè)的經營需求。這種做法充分調動了經營主體參與試點的積極性和主動性。經營主體通過參與前期準備工作，感受到了政府對其權益的重視，對土地入市后的權益保障有了更明確的預期，從而消除了對權益保障問題的后顧之憂。某企業(yè)負責人表示：“參與前期準備工作，讓我們清楚地知道自己在土地入市后的權益和責任，也了解了政府對項目的支持力度，這讓我們更有信心參與到農村集體經營性建設用地入市項目中來。”增強了經營主體對市場的預期和信心。通過深度參與前期準備工作，經營主體能夠更準確地把握市場動態(tài)和投資機會，對未來的經營效益有更合理的預期。以某物流企業(yè)為例，該企業(yè)參與了灞橋區(qū)一宗集體經營性建設用地的前期準備工作，根據(jù)自身的物流業(yè)務需求，與相關部門共同優(yōu)化了土地規(guī)劃，將其定位為物流倉儲用地。企業(yè)基于對土地規(guī)劃和市場需求的了解，對未來的物流業(yè)務發(fā)展充滿信心，積極參與土地競拍，并成功獲得土地使用權。這不僅為企業(yè)自身的發(fā)展提供了空間，也為灞橋區(qū)的物流產業(yè)發(fā)展注入了新的活力。灞橋區(qū)邀請意向單位參與入市前期準備工作的做法，實現(xiàn)了經營主體與政府部門的有效溝通與合作，保障了經營主體的合法權益，增強了市場預期和信心，為農村集體經營性建設用地入市的順利推進奠定了堅實基礎。這種用地主體引導有效類的模式，對于其他地區(qū)在推進農村集體經營性建設用地入市工作中，如何更好地引導和服務經營主體，具有重要的借鑒意義。3.1.2漢中市漢臺區(qū)：收益科學可持續(xù)類漢中市漢臺區(qū)在農村集體經營性建設用地入市工作中，高度重視收益分配問題，通過制定科學合理的收益分配管理辦法，在確保農民獲得長期可持續(xù)收益方面取得了顯著成效。自2023年初啟動試點工作以來，漢臺區(qū)積極探索農村土地制度改革新路徑，嚴守“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線，緊盯“三項負面清單”，牢牢抓住“兩項前置條件”，穩(wěn)步推進農村集體經營性建設用地入市工作。為切實加強對入市收益的管理，規(guī)范收益分配行為，漢臺區(qū)根據(jù)國家和陜西省相關文件精神，制定了《漢臺區(qū)農村集體經營性建設用地入市收益分配管理辦法（試行）》。該辦法按三種類別確保入市農民獲得長期性、可持續(xù)收益。對于土地增值收益，漢臺區(qū)制定了差別化土地增值收益調節(jié)金征收體系。根據(jù)土地用途、區(qū)位條件、市場價值等因素，合理確定增值收益調節(jié)金的征收比例。對于商業(yè)用地，由于其市場價值較高，增值空間較大，適當提高增值收益調節(jié)金的征收比例；對于工業(yè)用地，考慮到其對產業(yè)發(fā)展的帶動作用，征收比例相對較低。這樣的差別化征收體系，既保證了國家能夠合理參與土地增值收益分配，又能讓村組將集體閑置土地資源盤活，因地制宜發(fā)展特色產業(yè)項目，完成“資源到資產、資產到資金”的增值轉變。在具體的收益分配環(huán)節(jié)，以徐望鎮(zhèn)徐家灣村的入市案例為例，2024年9月，徐家灣村完成了全市首宗農村集體經營性建設用地入市交易，38.19畝土地以248.24萬元的價格成功出讓。該宗地的入市收益在扣除國家相關稅費后，剩余部分按比例分配給村集體和村民。其中，村集體獲得較大比例的收益，用于村內基礎設施建設、公共服務提升等方面。例如，利用收益修建了村內道路，改善了村民的出行條件；開展環(huán)境整治工作，提升了村莊的整體環(huán)境質量。村民則通過分紅的方式獲得直接收益，增加了家庭收入。同時，該宗地用于建設漢臺區(qū)重大項目百萬羽智慧蛋雞養(yǎng)殖基地，為村民提供了就近就業(yè)的機會，進一步增加了村民的收入來源。村民曹鳳云表示：“現(xiàn)在土地入市了，村里有了錢，我們也有分紅拿，還能就近在項目基地上找個活干，我們的生活有了更多保障。”除了徐家灣村，漢王鎮(zhèn)繁榮村1.07畝集體經營性建設用地也成功入市，交易價款23.54萬元。截至目前，全區(qū)已累計摸排出符合入市條件的地塊62宗，總面積276.04畝，為農村土地資源高效利用和鄉(xiāng)村發(fā)展空間拓展提供了有力支撐。這些成功案例充分證明了漢臺區(qū)收益分配管理辦法的有效性和科學性。漢臺區(qū)制定的收益分配管理辦法，通過合理的增值收益調節(jié)金征收體系和科學的收益分配方式，實現(xiàn)了政府、村集體和農民之間的利益平衡，保障了農民的長期可持續(xù)收益。這不僅激發(fā)了農民參與農村集體經營性建設用地入市的積極性，也為農村集體經濟的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興注入了強大動力。漢臺區(qū)的這一做法，為其他地區(qū)在農村集體經營性建設用地入市收益分配方面提供了可借鑒的模式，有助于推動農村集體經營性建設用地入市工作在全國范圍內更加公平、有序地開展。3.2山西案例分析3.2.1清徐縣：用地主體引導有效類清徐縣在農村集體經營性建設用地入市過程中，積極探索用地主體引導有效模式，為增加村集體收入和創(chuàng)造就業(yè)機會，推動鄉(xiāng)村振興提供了有益借鑒。今年6月，清徐縣柳杜鄉(xiāng)拔奎村QXJT（2024）1號宗地采用農村集體經營性建設用地入市方式，被山西鑫九洲環(huán)?？萍加邢薰疽?62萬元競得。這一成功交易，為村集體帶來了顯著的經濟效益，村集體從中獲得457.2萬元收益。這筆可觀的收入，極大地改善了農村的公共服務設施建設和生產生活條件。村集體利用這筆資金，對村里的道路進行了修繕和拓寬，改善了村民的出行條件；加強了農村的教育、醫(yī)療等公共服務設施建設，提高了村民的生活質量。山西鑫九洲環(huán)?？萍加邢薰救腭v后，引入的工業(yè)項目為當?shù)貏?chuàng)造了新的就業(yè)機會。該公司在項目建設和運營過程中，優(yōu)先招聘當?shù)卮迕?，為他們提供了穩(wěn)定的工作崗位。據(jù)統(tǒng)計，該項目已為當?shù)靥峁┝藬?shù)十個就業(yè)崗位，涵蓋了生產、管理、技術等多個領域。這不僅增加了村民的收入，還吸引了部分外出務工人員返鄉(xiāng)就業(yè)，留住了本地的年輕勞動力。一位返鄉(xiāng)就業(yè)的村民表示：“以前在外面打工，離家遠，照顧不了家人?，F(xiàn)在村里有了企業(yè)，在家門口就能上班，收入也不錯，還能照顧家里，真是太好了。”清徐縣通過引導農村集體經營性建設用地入市，實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置，增加了村集體收入，改善了農村的公共服務設施和生產生活條件。工業(yè)項目的引入，為當?shù)貏?chuàng)造了就業(yè)機會，促進了農村勞動力的就地轉移，吸引了年輕人留在農村發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興注入了新的活力。這種用地主體引導有效類的模式，為其他地區(qū)在推進農村集體經營性建設用地入市工作中，如何通過合理引導用地主體，實現(xiàn)土地資源的高效利用和鄉(xiāng)村經濟的可持續(xù)發(fā)展，提供了寶貴的經驗。3.2.2代縣：入市程序規(guī)范順暢類代縣在農村集體經營性建設用地入市方面，以規(guī)范順暢的入市程序為核心，成功實現(xiàn)了商業(yè)用地的交易，為盤活土地資源和增加鄉(xiāng)村產業(yè)土地供給發(fā)揮了重要作用。9月20日，代縣成功交易一宗面積7.47畝的商業(yè)用地。該宗地地理位置優(yōu)越，周邊交通便利，已建成盛源加油站及附帶的旅館、飯店、超市等。完善的配套設施，為該宗土地的入市交易提供了有利條件。在入市過程中，代縣嚴格遵循相關法律法規(guī)和政策要求，確保入市程序的規(guī)范順暢。從土地的前期調查、規(guī)劃設計，到入市方案的制定、審批，再到土地的公開出讓、成交確認以及后續(xù)的合同簽訂和產權登記等環(huán)節(jié)，都進行了精心組織和嚴格把控。在土地前期調查階段，代縣相關部門對該宗土地的權屬狀況、土地利用現(xiàn)狀、地上附著物等進行了詳細調查，確保土地產權明晰、無爭議。在規(guī)劃設計環(huán)節(jié)，根據(jù)土地的地理位置和周邊配套設施，結合當?shù)氐漠a業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確定了該宗土地的商業(yè)用途，并明確了相關的規(guī)劃條件和建設要求。在入市方案制定過程中，充分考慮了土地的市場價值、潛在收益以及各方利益分配等因素，制定了科學合理的入市方案。該方案經過了村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表表決通過，并報上級部門審批。土地公開出讓階段，代縣通過中國土地市場網、省公共資源交易服務中心網站以及本省主要媒體等渠道，廣泛發(fā)布入市交易公告，吸引了眾多潛在的土地使用者參與競爭。最終，該宗土地以合理的價格成功出讓，實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置。成交確認后，交易雙方按照規(guī)定及時簽訂了土地成交確認書和土地入市協(xié)議，明確了雙方的權利義務。后續(xù)，還完成了土地使用權變更登記等手續(xù)，確保了土地交易的合法性和穩(wěn)定性。此次集體經營性建設用地入市，有效盤活了農村閑置和低效利用的土地資源。原本閑置的土地得到了充分利用，發(fā)揮了其應有的經濟價值。為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展提供了新的土地供給，滿足了當?shù)厣虡I(yè)發(fā)展的需求。周邊已建成的配套設施，如加油站、旅館、飯店、超市等，為下沙河村村民提供了就業(yè)崗位。村民可以在這些場所從事服務、管理等工作，增加了收入來源。該宗商業(yè)用地的成功交易，還帶動了周邊地區(qū)的經濟發(fā)展，促進了鄉(xiāng)村產業(yè)的多元化發(fā)展。代縣規(guī)范順暢的入市程序，為農村集體經營性建設用地入市提供了可參考的范例。通過嚴格遵循入市程序，保障了土地交易的公平、公正、公開，提高了土地資源的利用效率，增加了鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展所需的土地供給，為鄉(xiāng)村振興和農村經濟發(fā)展奠定了堅實基礎。其他地區(qū)在推進農村集體經營性建設用地入市工作時，可以借鑒代縣的經驗，加強入市程序的規(guī)范管理，確保土地入市工作的順利進行。四、農村集體經營性建設用地“入市”面臨的法律問題4.1權利主體與決策權問題農村集體經營性建設用地入市過程中，權利主體與決策權問題是核心且復雜的難題，直接關系到入市的合法性、公正性以及農民權益的保障。我國《土地管理法》第十一條規(guī)定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經濟組織經營、管理。從法律條文來看，集體經營性建設用地的所有權主體為農民集體，然而“農民集體”是一個較為抽象的概念，在實際操作中，村集體經濟組織、村民委員會、村民小組等都可能作為代表行使權利，這就導致了所有權主體虛置的問題。在某些地區(qū)，村集體經濟組織有名無實，缺乏健全的組織機構和運營機制，難以有效代表農民集體行使土地權利。而村民委員會在履行土地管理職責時，又容易受到行政事務的干擾，無法完全從農民集體的利益出發(fā)進行決策。所有權主體與實施主體未明確區(qū)分，也是導致入市主體混亂的重要因素。在農村集體經營性建設用地入市實踐中，代表集體行使出讓、出租等權利的主體不明確。雖然《民法典》第九十九條賦予了農村集體經濟組織特別法人的法律地位，但對于其具體的職責、權限、運作方式等缺乏詳細規(guī)定，在實際操作中容易引發(fā)爭議。在一些地方，村民委員會、經濟合作社、村民小組、資產管理公司等都可能作為入市主體簽訂協(xié)議。這種主體的多元化和不確定性，容易導致權利義務不清，在遇到糾紛時，難以確定責任主體。主體的不明確也引發(fā)了決策權之爭。集體經營性建設用地入市涉及重大利益，決策權的歸屬至關重要。根據(jù)相關規(guī)定，集體土地入市的決策方案應當經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表表決，并形成表決材料。但在實際操作中，由于缺乏明確的決策程序和監(jiān)督機制，一些地方的決策權被少數(shù)人掌控，農民的民主權利得不到保障。一些村干部在未充分征求村民意見的情況下，擅自決定土地入市事宜，導致村民對入市決策不滿，引發(fā)糾紛。村民小組的主體資格爭議也是權利主體問題的一個重要方面。在一些情況下，村民小組擁有一定范圍內的土地所有權和經營權，在集體經營性建設用地入市中扮演著重要角色。然而，目前對于村民小組是否具備獨立的主體資格，在法律上尚未有明確統(tǒng)一的規(guī)定。在司法實踐中，對于村民小組能否作為獨立的訴訟主體參與相關法律事務存在不同的觀點和判決。這就使得在涉及村民小組的集體經營性建設用地入市糾紛中，其主體地位和權益難以得到有效保障。如果村民小組的主體資格不明確，在土地入市過程中，其與其他主體的權利義務關系就難以界定，容易引發(fā)爭議和糾紛。在土地收益分配、合同簽訂等關鍵環(huán)節(jié)，可能會因為主體資格的不確定性而導致村民小組的利益受損。4.2收益分配法律困境農村集體經營性建設用地入市的收益分配是一個復雜且關鍵的問題，涉及政府、集體經濟組織和農民等多方利益主體，在實踐中面臨著諸多法律困境。政府、集體經濟組織和農民之間的收益分配矛盾突出。政府參與土地增值收益分配的依據(jù)主要是2016年財政部與國土資源部聯(lián)合印發(fā)的《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節(jié)金征收使用管理暫行辦法》。該辦法規(guī)定農村集體經濟組織通過出讓、租賃、作價出資（入股）等方式取得農村集體經營性建設用地入市收益，以及入市后的農村集體經營性建設用地土地使用權人，以出售、交換、贈與、出租、作價出資（入股）或其他視同轉讓等方式取得再轉讓收益時，向國家繳納調節(jié)金。調節(jié)金全額上繳試點縣地方國庫，納入地方一般公共預算管理。除調節(jié)金外，在契稅暫無法覆蓋農村集體經營性建設用地入市環(huán)節(jié)的過渡時期，還需按成交價款的3%-5%征收與契稅相當?shù)恼{節(jié)金。然而，對于政府是否應當參與農村集體經營性建設用地入市增值收益分配，學界存在較大爭議。一些學者支持政府參與分配，認為這是對政府放棄征地賣地收益的補償，或是體現(xiàn)政府進行基礎設施投入對土地價值增值的貢獻。另一些學者則反對，指出政府不是農村集體經營性建設用地的所有權人，作為市場監(jiān)管者不應參與增值收益分配，入市流轉收益應全部歸集體土地所有權人，即農民集體經濟組織。這種爭議導致在實際收益分配中，政府與集體經濟組織、農民之間的利益平衡難以把握。在某些地區(qū)，政府征收的調節(jié)金比例較高，引起農民和集體經濟組織的不滿，認為自身利益受到損害。集體經濟組織與農民之間的收益分配也存在問題。當前實踐中，農村集體經營性建設用地土地增值收益在繳納調節(jié)金后在農民集體和集體成員之間進行分配。但對于集體成員如何獲取收益，以及成員收益權利受到侵害時應如何救濟等問題，目前仍缺乏明確規(guī)定。部分集體經濟組織在收益分配過程中，存在分配不透明、不公正的情況，一些農民的合法權益得不到保障。一些村干部利用職權，擅自決定收益分配方案，將大部分收益用于自身利益或不合理的村級事務支出，而農民應得的份額被削減。成員資格認定和分配標準的爭議也是收益分配法律困境的重要方面。在集體經濟組織成員之間進行收益分配時，如何確定成員資格是一個關鍵問題。對于如嫁出去的婦女、嫁入或者入贅但尚未將戶口遷入人員等群體，其是否具有參與收益分配的集體成員資格，在實踐中存在很大爭議。不同地區(qū)、不同集體經濟組織對此的認定標準不一，導致這些群體的權益難以得到統(tǒng)一保障。在某些農村地區(qū)，嫁出去的婦女即使在新居住地未取得土地權益，原集體經濟組織也可能以其已出嫁為由，剝奪其參與收益分配的權利。分配標準的確定同樣存在爭議。中國政法大學教授席志國主張在集體經濟組織成員之間進行收益分配時應按照人頭數(shù)，而不是貢獻值大小。他認為按貢獻值分配可能會出現(xiàn)農民集體經濟組織給各種各樣的人、以各種各樣的理由加大分配的權重，導致沒有人脈關系的人無法獲得應得的分配，嚴重違背社會主義公有制人人平等的原則。然而，也有觀點認為，按人頭分配可能無法體現(xiàn)多勞多得的原則，對于在土地開發(fā)利用過程中付出較多努力和貢獻的成員不夠公平。這種分配標準的爭議，使得收益分配方案難以達成共識，容易引發(fā)集體經濟組織內部的矛盾和糾紛。4.3合同效力與法律適用難題在農村集體經營性建設用地入市過程中，合同效力與法律適用問題是重要的法律風險點，涉及入市前的權力負擔清零、入市合同本身以及入市后相關合同的效力認定，同時存在法律適用不統(tǒng)一的困境。入市前的權力負擔清零問題是合同效力的前置關鍵。農村集體經營性建設用地入市前，可能存在多種權力負擔，如土地被司法機關查封、行政機關限制土地權利，或設有抵押權、地役權等他項權利。這些權力負擔的存在會對土地入市后的開發(fā)利用和相關合同的履行產生重大影響。如果土地在入市前被司法機關查封，那么后續(xù)簽訂的土地出讓、租賃合同可能因無法履行而無效。根據(jù)《中華人民共和國民法典》等相關法律法規(guī)，合同的履行應當以合同標的具有可履行性為前提，被查封的土地無法正常進行開發(fā)建設，導致合同目的無法實現(xiàn)。雖然理論上應當在入市前清除這些權力負擔，但在實踐中，由于信息不對稱、相關部門協(xié)調不暢等原因，權力負擔難以完全清零。在一些地區(qū)，土地管理部門與司法機關、行政機關之間的信息共享機制不完善，導致土地所有權人在申請入市時，無法準確知曉土地是否存在權力負擔，從而增加了合同效力的不確定性。入市合同本身的效力爭議也較為突出。集體經營性建設用地入市合同是土地交易的核心法律文件，其效力直接關系到交易雙方的權益。然而，在實踐中，由于入市程序的復雜性和法律規(guī)定的不完善，入市合同的效力容易引發(fā)爭議。未經民主程序決議將集體經營性建設用地出租、出讓的合同，其效力認定存在爭議。根據(jù)相關規(guī)定，集體土地入市的決策方案應當經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表表決，并形成表決材料。但在實際操作中，部分入市合同可能未履行這一民主程序，對于此類合同的效力，不同地區(qū)、不同法院的判決存在差異。一些法院認為，未經民主程序的合同違反了法律的強制性規(guī)定，應屬無效；而另一些法院則認為，此類合同并非當然無效，若事后經過民主程序追認，可以認定合同有效。此外，合同內容存在瑕疵，如對土地用途、使用期限、交易價格等關鍵條款約定不明確，也會影響合同的效力。入市后，集體經營性建設用地使用權人與他人再行簽訂的合同效力同樣存在爭議。例如，使用權人將土地轉租給第三方時，轉租合同的效力認定存在問題。如果原入市合同中對轉租事項未作明確約定，根據(jù)《中華人民共和國民法典》關于租賃合同的相關規(guī)定，承租人未經出租人同意轉租的，出租人可以解除合同。這就導致轉租合同的效力處于不穩(wěn)定狀態(tài)，一旦原出租人行使解除權，轉租合同將無法繼續(xù)履行，給第三方造成損失。在一些案例中，由于原入市合同對土地用途規(guī)定較為模糊，使用權人在再行簽訂合同進行項目開發(fā)時，可能因改變土地用途而引發(fā)合同效力爭議。如果新的開發(fā)項目與土地規(guī)劃用途不符，相關部門可能會責令停止建設，導致合同無法履行。法律適用不統(tǒng)一是農村集體經營性建設用地入市面臨的另一個難題。由于我國目前關于農村集體經營性建設用地入市的法律規(guī)定較為原則，缺乏具體的實施細則和操作指南，在司法實踐中，不同地區(qū)、不同法院對同一問題的法律適用存在差異。在集體經營性建設用地租賃期限的認定上，《民法典》第七百零五條規(guī)定，租賃合同約定的期限不得超過20年，超過20年的部分無效。而《土地管理法》第六十三條第四款規(guī)定，集體經營性建設用地的出租、集體建設用地使用權的出讓及其最高年限，參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行，具體辦法由國務院制定。目前，上述具體辦法尚未出臺，這就導致在司法實踐中，對于集體經營性建設用地租賃合同期限超過20年的情況，不同法院的判決結果不一致。有些法院依據(jù)《民法典》的規(guī)定，認定超過部分無效；而有些法院則認為，在國務院具體辦法出臺前，應參照國有建設用地的相關規(guī)定，只要不超過國有建設用地同類用途的最高年限，合同約定的租賃期限應屬有效。這種法律適用的不統(tǒng)一，不僅影響了司法的公正性和權威性，也增加了市場主體的交易風險，不利于農村集體經營性建設用地入市的規(guī)范化和法治化發(fā)展。五、域外相關制度經驗借鑒5.1美國土地制度與經驗美國的土地制度以私有制為基礎，在土地流轉和開發(fā)方面形成了一套成熟的體系，對我國農村集體經營性建設用地入市具有多方面的啟示。美國的土地產權明晰，私人擁有土地的所有權、使用權、收益權和處分權等一系列完整權利。土地所有者對土地享有高度的自主控制權，這種清晰的產權界定為土地流轉和開發(fā)奠定了堅實基礎。在美國，土地交易市場發(fā)達，土地可以自由買賣、出租和抵押，市場機制在土地資源配置中發(fā)揮著主導作用。當土地所有者有流轉土地的需求時，能夠通過市場平臺迅速找到交易對象，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。例如，在農業(yè)領域，農場主可以根據(jù)自身經營狀況和市場需求，自由決定是否出售或出租土地，以實現(xiàn)土地資源的高效利用。這種產權明晰和市場機制的有效運用，使得美國的土地流轉效率較高，促進了土地資源的合理流動和優(yōu)化配置。美國的土地利用規(guī)劃和用途管制制度也較為完善。政府通過制定詳細的土地利用規(guī)劃，明確不同區(qū)域土地的用途，對土地開發(fā)進行嚴格的管控。在城市規(guī)劃中，會劃定商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)等不同功能區(qū)域，確保土地開發(fā)符合規(guī)劃要求。同時，實行嚴格的用途管制，限制土地用途的隨意變更，保護耕地和生態(tài)環(huán)境。這種規(guī)劃和管制制度，能夠避免土地的無序開發(fā)和濫用，保障土地資源的可持續(xù)利用。我國在農村集體經營性建設用地入市過程中，可以借鑒美國的經驗，加強土地利用規(guī)劃和用途管制。在入市前，科學制定土地利用規(guī)劃，明確入市土地的用途和開發(fā)強度，確保土地開發(fā)與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調。嚴格執(zhí)行用途管制制度，防止入市土地被擅自改變用途，保障土地資源的合理利用。美國的土地征收制度同樣具有一定的借鑒意義。美國的土地征收必須基于公共利益的需要，并且要經過嚴格的法律程序，給予土地所有者合理補償。在公共利益的界定上，有明確的法律標準和司法審查機制，確保征收行為的合法性和公正性。在補償方面，按照市場價值對土地所有者進行足額補償，包括土地的現(xiàn)有價值和預期收益等。這一制度保障了土地所有者的合法權益，避免了因土地征收引發(fā)的社會矛盾。我國在農村集體經營性建設用地入市過程中，也可能涉及土地征收問題，可參考美國的土地征收制度，明確公共利益的范圍，規(guī)范征收程序，提高補償標準，保障農民的合法權益。在因公共利益需要征收集體經營性建設用地時，應確保征收程序公開透明，充分征求農民意見，給予合理補償，維護社會穩(wěn)定。5.2日本土地制度與經驗日本的土地制度在農業(yè)用地保護和利用方面形成了一套獨特且有效的體系，對我國農村集體經營性建設用地入市在規(guī)劃管控和用途管制方面具有重要的借鑒意義。日本的土地產權制度明晰，土地所有權分為國家所有、公共所有（地方公共團體所有）以及個人與法人所有。其中，個人和法人所有的土地構成私有制主體，約占國土面積的70.7％。這種多元化的土地所有權結構，為土地的合理利用和流轉奠定了基礎。在農業(yè)用地方面，大部分農地由農戶擁有，少數(shù)由政府或集體擁有，分散的土地所有權有利于保障農民的土地權益，增強他們的生產積極性。日本高度重視土地利用規(guī)劃和用途管制，構建了完善的法律體系和規(guī)劃層級。在法律層面，1952年制定的《農地法》以保護和合理利用農地為出發(fā)點，制定了嚴格的管制措施，包括對農地所有、使用、交易、流轉及轉用的管制等。該法雖歷經六次修改，但加強農地保護和維持“耕作者主義”的目的始終未變。1970年出臺的《國土利用計劃法》是具有綜合性質的土地利用規(guī)劃法，以國土利用計劃、土地利用基本計劃、土地交易規(guī)劃、治理休耕地等為主要內容。在此基礎上，陸續(xù)出臺了《農振法》等法案，進一步細化對土地的規(guī)劃。《農振法》以推動農業(yè)振興為目的，調整和規(guī)范農業(yè)部門與非農業(yè)部門的土地利用，嚴格明確農業(yè)用地與非農業(yè)用地界限，不允許非法侵占農用地行為的發(fā)生。從規(guī)劃層級來看，日本的土地規(guī)劃分為全國規(guī)劃、都道府縣規(guī)劃和市鎮(zhèn)村規(guī)劃三層。全國規(guī)劃從宏觀層面確定土地利用的基本方向和戰(zhàn)略目標；都道府縣規(guī)劃根據(jù)全國規(guī)劃，結合本地區(qū)的實際情況，制定具體的土地利用規(guī)劃；市鎮(zhèn)村規(guī)劃則更加注重細節(jié)，對本地區(qū)的土地利用進行詳細安排。這種層級分明的規(guī)劃體系，確保了土地利用規(guī)劃的科學性和可操作性。在用途管制方面，日本對農地轉用實施嚴格管控。《農地法》規(guī)定，農地轉用應以不脫離農業(yè)生產和利用為原則，確保農地的耕地屬性不變。在權利轉移方面，設定了三個基本條件：禁止以非耕作目的的農地權利取得；個人須滿足經常從事農業(yè)生產的條件，法人須滿足農業(yè)生產法人的條件；須有效利用農地，提高農業(yè)生產效率。通過這些措施，有效保護了農地資源，防止農地的無序開發(fā)和非農化。日本在土地流轉方面也建立了健全的制度。允許農民之間進行土地流轉和承包，通過完善的農地流轉制度，提高了土地的集約利用率，促進了農村經濟的發(fā)展。1970年《農地法》第二次修改，突破了土地占有和使用方面的限額，以土地使用權和經營權為中心內容，鼓勵土地的租借和流轉。1975年修改的《農業(yè)振興區(qū)域整備法》，旨在促進農業(yè)經營發(fā)展和農地的有效利用，用法律確保農民安心貸出土地，促進農地流動。1980年制定的《農用地利用增進法》，在市町村都設有旨在促進本地區(qū)農地有效利用和農地流動化的組織體系，通過這種組織體系，對農地的租借得以實行。該法縮短了土地的借用期，解除了土地貸出者“擔心租借出的土地到期收不回來”的后顧之憂，也有利于借人者獲得成片農地，從而克服了土地流轉的障礙。日本還建立了促進農地流轉的民間中介組織，如農地保有合理化法人。農地保有合理化法人對農地租借流動的實現(xiàn)起著重要作用，它接收欲租出的農地，再將這部分農地租給欲租入者。通常租借期為10年，10年租金由農地保有合理化法人一次性支付給農地租出者，而租入者則按10年分期向農地保有合理化法人支付租金。作為中介，農地保有合理化法人所需資金來自于國庫補助金。這種制度為不愿放棄所有權，但無力保證農地有效利用的農戶找到了出路，促進了農地的合理流動和利用。我國在農村集體經營性建設用地入市過程中，可以借鑒日本的經驗。在規(guī)劃管控方面，加強土地利用規(guī)劃的科學性和權威性，建立健全從國家到地方的多層次規(guī)劃體系。明確不同層級規(guī)劃的職責和權限，確保規(guī)劃的有效實施。在用途管制方面，嚴格界定集體經營性建設用地的用途，制定明確的轉用標準和審批程序，防止土地用途的隨意變更。借鑒日本對農地轉用的嚴格管控措施，保障集體經營性建設用地入市后按照規(guī)劃用途合理開發(fā)利用。在土地流轉方面，完善集體經營性建設用地流轉制度，建立規(guī)范的流轉市場和中介服務機構。加強對流轉過程的監(jiān)管，保障農民的合法權益，促進土地資源的優(yōu)化配置。六、完善我國農村集體經營性建設用地“入市”法律制度的建議6.1明確權利主體與決策機制農村集體經營性建設用地入市過程中，明確權利主體與決策機制是確保入市工作合法、公正、有序進行的關鍵環(huán)節(jié)。通過立法明確集體經濟組織的法律地位至關重要。我國《民法典》雖賦予農村集體經濟組織特別法人地位，但在實際操作中，其具體職責、權限、運作方式等缺乏詳細規(guī)定。因此，應制定專門的法律法規(guī)，進一步明確農村集體經濟組織的性質、職能、組織架構和運營規(guī)則。在組織架構方面，應設立成員大會、理事會、監(jiān)事會等機構，明確各機構的職責和權限。成員大會作為集體經濟組織的最高權力機構，負責重大事項的決策，如土地入市方案的審批、收益分配方案的制定等。理事會作為執(zhí)行機構，負責日常事務的管理和決策的執(zhí)行。監(jiān)事會作為監(jiān)督機構，對理事會的工作進行監(jiān)督，確保其依法履行職責。明確農村集體經濟組織在集體經營性建設用地入市中的主體地位，使其能夠獨立行使權利和承擔義務。在土地出讓、出租等交易活動中，農村集體經濟組織應作為合同主體，與土地使用者簽訂合同，明確雙方的權利義務關系。成員資格認定標準的明確也是關鍵。目前，我國在立法上尚無明確的法律規(guī)定來規(guī)范農村集體經濟組織成員資格的確認標準問題。在實踐中，應綜合考慮多種因素來確定成員資格。戶籍關系是重要因素之一，戶籍在農村集體經濟組織所在地的人員，一般應具有成員資格。但戶籍并非唯一標準，還應考慮農村土地承包關系。與農村集體經濟組織存在土地承包關系的人員，也應被認定為成員。對集體積累的貢獻同樣不可忽視，長期在農村集體經濟組織工作，對集體做出貢獻的人員，也應享有成員資格。對于因婚姻、收養(yǎng)、政策性移民等原因新增的人員，應根據(jù)具體情況進行認定。嫁入農村集體經濟組織的婦女，在原居住地未取得土地權益的，應在現(xiàn)居住地享有成員資格。對于一些特殊群體，如外嫁女、入贅婿、在校大學生、現(xiàn)役軍人等，應制定特殊的認定規(guī)則，保障其合法權益。完善決策程序是保障農民民主權利的重要舉措。集體土地入市的決策方案應當經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表表決。為確保這一程序的嚴格執(zhí)行，應建立健全決策程序的規(guī)范和監(jiān)督機制。在決策前，應充分征求農民的意見，通過召開村民會議、發(fā)放調查問卷等方式，廣泛收集農民對土地入市的看法和建議。在決策過程中，應確保表決的公開、公正、透明，采用無記名投票等方式進行表決。決策結果應及時公示，接受農民的監(jiān)督。建立決策責任追究制度，對于違反決策程序、擅自決定土地入市事宜的相關責任人，應依法追究其責任。監(jiān)督機制的建立對于規(guī)范集體經濟組織的運作至關重要。應加強內部監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)事會的作用。監(jiān)事會應定期對集體經濟組織的財務狀況、土地交易情況等進行審計和監(jiān)督，確保其合法合規(guī)。同時，應加強外部監(jiān)督，建立健全政府監(jiān)管和社會監(jiān)督機制。政府相關部門應加強對農村集體經營性建設用地入市的監(jiān)管，對入市程序、收益分配等進行監(jiān)督檢查。社會監(jiān)督方面，應鼓勵農民和社會各界對集體經濟組織的運作進行監(jiān)督，通過設立舉報電話、舉報郵箱等方式，接受社會公眾的監(jiān)督舉報。6.2構建合理的收益分配法律機制構建合理的收益分配法律機制是農村集體經營性建設用地入市的關鍵環(huán)節(jié)，對于保障各方合法權益、促進社會公平正義以及推動農村經濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。建議制定統(tǒng)一的收益分配調節(jié)金制度。目前，我國農村集體經營性建設用地入市收益分配中，政府參與分配的依據(jù)主要是《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，但該辦法已執(zhí)行到期，且各地在調節(jié)金征收比例、征收基數(shù)等方面存在較大差異。應制定統(tǒng)一的收益分配調節(jié)金制度，明確調節(jié)金的征收比例、征收基數(shù)和征收方式。在征收比例方面，可根據(jù)土地用途、區(qū)位條件、市場價值等因素，確定差別化的征收比例。對于商業(yè)用地，由于其增值空間較大，可適當提高征收比例；對于工業(yè)用地，為了促進產業(yè)發(fā)展，征收比例可相對較低。在征收基數(shù)上，可統(tǒng)一以土地增值收益為基數(shù)，即入市收入扣除取得成本和土地開發(fā)支出后的凈收益。征收方式可采用由土地出讓方或再轉讓方在土地交易環(huán)節(jié)繳納的方式，確保調節(jié)金的及時足額征收。明確政府、集體和農民的分配比例也是構建合理收益分配法律機制的重要內容。政府參與收益分配的比例應在合理范圍內，以體現(xiàn)政府在土地市場監(jiān)管、基礎設施建設等方面的投入。政府可將調節(jié)金主要用于農村基礎設施建設、公共服務提升、生態(tài)環(huán)境保護等領域，促進農村經濟社會的全面發(fā)展。集體和農民的分配比例應根據(jù)土地所有權歸屬、農民對土地的投入以及集體資產積累等因素確定。應確保農民能夠獲得合理的收益份額，保障其切身利益。在具體分配比例上，可參考各地實踐經驗，結合實際情況進行科學合理的設定。例如，在一些地區(qū)，將入市收益在扣除調節(jié)金和相關稅費后，按照一定比例分配給村集體和農民，其中村集體可獲得30%-50%的收益，用于發(fā)展集體經濟、改善農村公共設施等；農民可獲得50%-70%的收益，通過分紅等方式直接增加收入。規(guī)范資金使用和監(jiān)管同樣不可或缺。政府征收的調節(jié)金應納入地方一般公共預算管理，嚴格按照預算安排使用。應建立健全調節(jié)金使用的監(jiān)督機制，加強對資金使用方向、使用效率的監(jiān)督檢查，確保調節(jié)金真正用于農村發(fā)展和農民利益保障。對于集體和農民獲得的收益，集體經濟組織應制定合理的收益分配方案，明確收益的使用方向和方式。收益可用于發(fā)展農村產業(yè)、增加農民福利、加強農村基礎設施建設等方面。同時，要加強對集體收益使用的監(jiān)督管理，防止收益被挪用、侵占。建立健全收益分配信息公開制度，定期將收益分配情況向村民公開，接受村民監(jiān)督。在監(jiān)管方面，應加強政府部門對農村集體經營性建設用地入市收益分配的監(jiān)管力度，建立聯(lián)合監(jiān)管機制，明確各部門的職責和權限。自然資源、財政、審計等部門應密切配合，對收益分配的全過程進行監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題。加強社會監(jiān)督，鼓勵媒體、社會組織和公眾對收益分配進行監(jiān)督，形成全社會共同參與的監(jiān)督氛圍。6.3健全合同法律制度與糾紛解決機制健全合同法律制度與糾紛解決機制是農村集體經營性建設用地入市法律制度完善的重要內容，對于保障入市交易的合法性、穩(wěn)定性以及解決潛在糾紛具有關鍵作用。完善入市合同的示范文本和法律規(guī)定至關重要。目前，自然資源部已發(fā)布《集體經營性建設用地使用權出讓合同》（集體經營性建設用地使用權出讓監(jiān)管協(xié)議）示范文本（試點試行），但仍需進一步完善。在示范文本中，應明確合同的各項必備條款，如土地界址、面積、用途、使用期限、交易價格、土地增值收益調節(jié)金繳納方式、雙方權利義務、違約責任等。對于土地用途，應明確具體的產業(yè)類型和發(fā)展方向，避免模糊表述，防止土地用途被擅自改變。在使用期限方面，應明確規(guī)定最長使用期限，并根據(jù)不同的土地用途和產業(yè)特點，合理確定具體的使用期限。在交易價格方面，應規(guī)定價格的確定方式和調整機制，確保價格的合理性和公平性。明確合同效力認定標準也是關鍵。對于未經民主程序決議將集體經營性建設用地出租、出讓的合同，應根據(jù)具體情況進行效力認定。如果事后經過民主程序追認，且不損害國家利益、集體利益和第三人合法權益的，可認定合同有效；如果未經追認，且損害了相關方利益的，應認定合同無效。對于合同內容存在瑕疵，如對土地用途、使用期限、交易價格等關鍵條款約定不明確的，應允許當事人進行補充協(xié)議；如果無法達成補充協(xié)議的，應根據(jù)合同目的、交易習慣以及相關法律法規(guī)進行解釋和認定。建立多元化的糾紛解決機制是解決農村集體經營性建設用地入市糾紛的重要保障。訴訟作為傳統(tǒng)的糾紛解決方式，具有權威性和終局性。在訴訟過程中，應加強對農村集體經營性建設用地入市糾紛案件的審判力量，提高審判人員的專業(yè)素質和業(yè)務能力。建立專門的土地法庭或合議庭，負責審理此類案件，確保案件得到公正、高效的審理。加強與相關部門的溝通協(xié)調，形成工作合力，共同解決糾紛。仲裁具有專業(yè)性、高效性和保密性等優(yōu)勢，應積極推廣仲裁在農村集體經營性建設用地入市糾紛解決中的應用。建立健全農村土地仲裁機構，加強仲裁員隊伍建設，提高仲裁的專業(yè)性和公信力。明確仲裁的受案范圍、仲裁程序和仲裁裁決的執(zhí)行機制，確保仲裁的順利進行。鼓勵當事人在合同中約定仲裁條款，選擇仲裁作為糾紛解決方式。調解是一種靈活、便捷的糾紛解決方式，能夠充分尊重當事人的意愿，促進當事人之間的和解。建立健全農村集體經營性建設用地入市糾紛調解機制，加強調解組織建設，完善調解程序和方法。發(fā)揮基層調解組織的作用，如村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所等，及時化解糾紛。引入專業(yè)的調解機構和調解員，提高調解的質量和效果。加強調解與訴訟、仲裁的銜接，建立調解前置程序，對于能夠通過調解解決的糾紛，優(yōu)先進行調解；調解不成的，再通過訴訟或仲裁解決。七、結論與展望7.1研究結論總結農村集體經營性建設用地入市是我國土地制度改革的重要舉措，對于優(yōu)化土地資源配置、促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有深遠意義。通過對我國農村集體經營性建設用地入市的法律基礎、典型案例、面臨問題以及域外經驗借鑒的深入研究，得出以下結論。在法律基礎方面，我國已逐步構建起農村集體經營性建設用地入市的法律框架。從2013年黨的十八屆三中全會提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，到2019年新修訂的《土地管理法》和2021年新《土地管理法實施條例》，明確了集體經營性建設用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以通過出讓、出租等方式交由單位或個人使用，與國有建設用地享有同等權利。這些法律法規(guī)的出臺，為入市提供了基本的法律依據(jù)和操作指南。入市條件包括符合規(guī)劃要求、完成確權登記、符合產業(yè)政策和生態(tài)管控要求等。入市程序涵蓋了從申請、審查、方案擬定、民主決策、公開出讓到合同簽訂和產權登記等多個環(huán)節(jié)。然而，當前法律基礎仍存在一些不足，如部分規(guī)定較為原則，缺乏具體的實施細則，導致在實踐中操作難度較大。典型案例分析表明，各地在農村集體經營性建設用地入市實踐中取得了一定成效，同時也暴露出一些問題。陜西西安市灞橋區(qū)通過邀請意向單位