破局與重塑：我國城市綜合行政執(zhí)法制度的深度剖析與創(chuàng)新發(fā)展一、引言1.1研究背景與意義1.1.1研究背景隨著我國城市化進程的加速，城市規(guī)模不斷擴大，人口數(shù)量急劇增加，城市管理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的城市管理模式下，行政執(zhí)法部門眾多、機構(gòu)重疊、權(quán)責交叉、職能分散、分工過細，導致執(zhí)法效率低下，難以有效應對城市發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題。在城市管理領(lǐng)域，涉及市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、園林綠化、市政管理、工商行政、公安交通等多個方面的執(zhí)法工作，往往由不同的部門負責，各部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)與配合，容易出現(xiàn)執(zhí)法空白和重復執(zhí)法的現(xiàn)象。為了解決這些問題，1996年，《中華人民共和國行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務院或者經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使?！边@一規(guī)定為城市管理綜合行政執(zhí)法制度的建立提供了法律依據(jù)。自1997年起，全國部分城市開始開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作，嘗試將多個部門的行政處罰權(quán)集中到一個部門行使，以提高執(zhí)法效率和水平。2002年，國務院作出《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，進一步明確了開展相對集中行政處罰權(quán)工作的指導思想、相對集中行政處罰權(quán)的范圍和要求，推動了這項工作在全國范圍內(nèi)的廣泛開展。此后，城市管理綜合行政執(zhí)法制度不斷發(fā)展和完善，逐漸成為我國城市管理的重要方式。然而，在實踐過程中，城市綜合行政執(zhí)法制度仍面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。城管執(zhí)法部門的法律地位不夠明確，導致在執(zhí)法過程中缺乏足夠的權(quán)威性和合法性；執(zhí)法人員的素質(zhì)參差不齊，部分人員存在執(zhí)法不規(guī)范、不公正的現(xiàn)象，引發(fā)了一些社會矛盾和爭議；執(zhí)法過程中，城管部門與其他部門之間的協(xié)調(diào)配合不夠順暢，信息共享不足，影響了執(zhí)法效率和效果；公眾對城管執(zhí)法工作的理解和支持度較低，導致執(zhí)法工作面臨較大的輿論壓力。這些問題不僅影響了城市管理的質(zhì)量和水平，也損害了政府的形象和公信力。因此，深入研究我國城市綜合行政執(zhí)法制度，分析存在的問題并提出相應的改進措施，具有重要的現(xiàn)實意義。1.1.2研究意義從理論層面來看，對城市綜合行政執(zhí)法制度的研究有助于豐富和完善行政法學、城市管理學等相關(guān)學科的理論體系。通過對城市綜合行政執(zhí)法制度的產(chǎn)生背景、發(fā)展歷程、法律依據(jù)、執(zhí)法體制等方面的深入分析，可以進一步揭示城市管理領(lǐng)域行政執(zhí)法的特點和規(guī)律，為相關(guān)學科的理論研究提供新的視角和素材。對城市綜合行政執(zhí)法過程中的權(quán)力配置、運行機制、監(jiān)督機制等問題的探討，也有助于深化對行政權(quán)力運行和監(jiān)督的理論認識，為完善我國的行政法治理論提供參考。在實踐層面，研究城市綜合行政執(zhí)法制度對提高城市管理水平、促進城市可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。優(yōu)化城市綜合行政執(zhí)法制度，可以有效解決當前城市管理中存在的執(zhí)法效率低下、權(quán)責不清、協(xié)調(diào)不暢等問題，提高城市管理的效能和質(zhì)量，為城市的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和居民生活創(chuàng)造良好的環(huán)境。規(guī)范城市綜合行政執(zhí)法行為，加強對執(zhí)法人員的培訓和監(jiān)督，提高執(zhí)法的公正性和合法性，有助于增強政府的公信力，提升政府在公眾心目中的形象。完善城市綜合行政執(zhí)法制度，加強與其他部門的協(xié)作配合，建立健全信息共享機制，有利于形成城市管理的合力，共同推動城市的可持續(xù)發(fā)展。研究城市綜合行政執(zhí)法制度還可以為其他地區(qū)的城市管理提供借鑒和參考，促進全國城市管理水平的整體提升。1.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀在國內(nèi)，城市綜合行政執(zhí)法制度一直是學術(shù)界和實務界關(guān)注的熱點話題。眾多學者從不同角度對其進行了深入研究。從法律視角來看，部分學者探討了城市管理綜合執(zhí)法的合法性與規(guī)范性問題。羅光華認為，相對集中的行政處罰的權(quán)利來源存在違法嫌疑，它混淆了法律效力的等級水平，違背了職權(quán)法定的原則。吳凱也基于職權(quán)法定原則指出，權(quán)力不能隨意轉(zhuǎn)移或改變，行政機關(guān)行使職權(quán)的過程應與行政權(quán)力的行使過程相適應，不能將部分職能和權(quán)力分配給新的部門，否則會導致城市綜合管理執(zhí)法的權(quán)威性受到質(zhì)疑。魏旭東則提出，中國城市管理綜合執(zhí)法目前缺乏統(tǒng)一的標準文件，“相對集中處罰”在一定程度上屬于“借法執(zhí)法”行為。但也有學者持不同觀點，韓芳認為，為避免國家立法者重復立法，轉(zhuǎn)移行政處罰是較為明智的做法，且整體執(zhí)法的核心要素就是集中使用集中處罰。自1996年以來，國家立法者發(fā)布的一系列文件，特別是2015年6月中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，對行使相對集中處罰權(quán)表示了肯定。葉曉川認為，應確立相對集中的處罰權(quán)，在省級人大或地方人民代表大會對相關(guān)領(lǐng)域的行政處罰權(quán)進行規(guī)定之后，部分法律法規(guī)對行政處罰主體資格的決定可在具體程序中予以明確。從服務型政府視角出發(fā)，有學者強調(diào)城市管理綜合執(zhí)法應注重服務理念的融入。在城市管理中，執(zhí)法部門不僅要履行管理職責，更要以服務市民為宗旨，積極解決市民關(guān)心的問題，提高市民的滿意度。通過轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，從單純的管理向管理與服務并重轉(zhuǎn)變，加強與市民的溝通與互動，增強市民對城市管理工作的理解和支持。在實踐探索方面，各地積極開展城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革試點，并取得了一定的成效。濮陽市率先建立起網(wǎng)格化城市管理模式和綜合執(zhí)法指揮體系平臺，通過一線巡查員及時發(fā)現(xiàn)問題并上報平臺，再由平臺根據(jù)系統(tǒng)分工通知相關(guān)部門處理，實現(xiàn)了城市管理的高效運行。滑縣則通過整合劃轉(zhuǎn)職責，實行城市綜合執(zhí)法，在原城市管理局基礎(chǔ)上組建城市管理和綜合執(zhí)法局，梳理對比涉改部門的權(quán)力清單和責任清單，明確了城市管理和綜合執(zhí)法局在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的職責，理清了行政執(zhí)法職責分工。國外雖然沒有與我國完全相同的城市綜合行政執(zhí)法制度，但在城市管理執(zhí)法方面也有一些值得借鑒的經(jīng)驗。以德國科隆市為例，其綜合執(zhí)法制度較為成熟，在執(zhí)法體制機制、職能配置、人員管理等方面有完善的體系?？坡∈凶⒅貓?zhí)法的規(guī)范化和專業(yè)化，執(zhí)法人員具備較高的法律素養(yǎng)和專業(yè)技能，能夠嚴格按照法律程序進行執(zhí)法。在執(zhí)法過程中，強調(diào)多方協(xié)作與溝通，建立了完善的信息共享機制，確保各部門之間能夠有效配合，提高執(zhí)法效率。同時，注重公眾參與，通過多種渠道鼓勵市民參與城市管理，增強市民的責任感和歸屬感。美國的城市管理強調(diào)社區(qū)自治和多元主體參與，政府、社區(qū)組織、企業(yè)和居民共同參與城市管理決策和執(zhí)行，形成了良好的城市管理氛圍。在執(zhí)法過程中，注重運用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高執(zhí)法的精準性和效率。日本則注重城市管理的精細化和人性化，在城市規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生、交通管理等方面制定了詳細的標準和規(guī)范，執(zhí)法人員嚴格按照標準執(zhí)行，同時注重對市民的教育和引導，培養(yǎng)市民的文明意識和自律能力。當前國內(nèi)外研究仍存在一些不足與空白。在理論研究方面，雖然對城市綜合行政執(zhí)法制度的各個方面都有涉及，但研究的系統(tǒng)性和深入性還有待提高。對于一些關(guān)鍵問題，如執(zhí)法權(quán)的配置與運行、執(zhí)法監(jiān)督機制的完善等，尚未形成統(tǒng)一的、深入的理論體系。在實踐研究方面，各地的改革實踐經(jīng)驗總結(jié)不夠全面和深入，缺乏對不同地區(qū)改革經(jīng)驗的比較研究，難以形成具有普遍推廣價值的模式和經(jīng)驗。對于如何更好地協(xié)調(diào)城市綜合行政執(zhí)法與其他行政管理部門之間的關(guān)系，以及如何提高公眾對城市綜合行政執(zhí)法的參與度和支持度等問題，研究還不夠充分，需要進一步深入探討和研究。1.3研究方法與創(chuàng)新點1.3.1研究方法本文在研究過程中綜合運用了多種研究方法，以確保研究的全面性、深入性和科學性。文獻研究法：通過廣泛查閱國內(nèi)外關(guān)于城市綜合行政執(zhí)法制度的學術(shù)論文、著作、政府文件、研究報告等文獻資料，梳理城市綜合行政執(zhí)法制度的發(fā)展脈絡、理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗，了解當前研究的現(xiàn)狀和熱點問題，為本文的研究提供理論支持和研究思路。對國內(nèi)外相關(guān)文獻的分析，能夠把握城市綜合行政執(zhí)法制度在不同國家和地區(qū)的發(fā)展特點和趨勢，從而在更廣闊的視野中審視我國的城市綜合行政執(zhí)法制度。案例分析法：選取具有代表性的城市，如濮陽、滑縣等，深入分析其在城市綜合行政執(zhí)法體制改革中的具體實踐和創(chuàng)新舉措。通過對這些案例的詳細剖析，總結(jié)成功經(jīng)驗和存在的問題，為完善我國城市綜合行政執(zhí)法制度提供實踐依據(jù)。以濮陽市建立的網(wǎng)格化城市管理模式和綜合執(zhí)法指揮體系平臺為例，分析其如何通過信息化手段實現(xiàn)城市管理的高效運行，以及在運行過程中遇到的問題和解決方法，從而為其他城市提供借鑒。比較研究法：對國內(nèi)外城市管理執(zhí)法模式進行比較研究，分析德國科隆市、美國、日本等國家在城市管理執(zhí)法方面的特點和優(yōu)勢，與我國城市綜合行政執(zhí)法制度進行對比，找出差距和可借鑒之處。德國科隆市綜合執(zhí)法制度在執(zhí)法體制機制、職能配置、人員管理等方面的成熟經(jīng)驗，以及美國強調(diào)社區(qū)自治和多元主體參與、日本注重精細化和人性化管理的做法，都可以為我國城市綜合行政執(zhí)法制度的完善提供有益的參考。1.3.2創(chuàng)新點本研究在多維度視角和新技術(shù)應用等方面有所創(chuàng)新，為城市綜合行政執(zhí)法制度研究提供了新的思路和方法。多維度視角：從多個維度對城市綜合行政執(zhí)法制度進行研究，不僅從法律、行政的角度分析制度的合法性、規(guī)范性和權(quán)力運行機制，還從服務型政府、社會治理的視角探討城市綜合行政執(zhí)法的理念、目標和與其他部門、社會主體的協(xié)作關(guān)系。這種多維度的研究視角能夠更全面、深入地理解城市綜合行政執(zhí)法制度的本質(zhì)和內(nèi)涵，為制度的完善提供更具針對性的建議。結(jié)合新技術(shù)應用：關(guān)注現(xiàn)代信息技術(shù)在城市綜合行政執(zhí)法中的應用，探討如何利用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等新技術(shù)提升執(zhí)法效率和水平。分析數(shù)字化執(zhí)法平臺如何實現(xiàn)信息共享、流程自動化和遠程監(jiān)管，以及人工智能技術(shù)在智能監(jiān)管、個性化執(zhí)法等方面的應用前景。通過結(jié)合新技術(shù)應用的研究，為城市綜合行政執(zhí)法制度的創(chuàng)新發(fā)展提供新的方向。二、我國城市綜合行政執(zhí)法制度概述2.1概念界定城市綜合行政執(zhí)法制度，是指在城市管理領(lǐng)域，為解決傳統(tǒng)行政執(zhí)法中存在的多頭執(zhí)法、職責交叉、重復處罰、執(zhí)法擾民和行政執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題，依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》等相關(guān)法律法規(guī)，通過相對集中行政處罰權(quán)等方式，將原本分散于多個行政機關(guān)的部分行政執(zhí)法權(quán)，集中交由一個特定的綜合行政執(zhí)法機關(guān)統(tǒng)一行使的制度體系。這一制度的核心在于實現(xiàn)執(zhí)法權(quán)力的整合與集中，以提升城市管理的效率和效能。從內(nèi)涵上看，城市綜合行政執(zhí)法制度強調(diào)執(zhí)法主體的相對集中與單一化。在傳統(tǒng)的城市管理模式下，涉及城市管理的各個方面，如市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、園林綠化、市政管理、工商行政、公安交通等，分別由不同的行政部門負責執(zhí)法。這種分散的執(zhí)法模式容易導致各部門之間協(xié)調(diào)困難，出現(xiàn)執(zhí)法空白或重復執(zhí)法的情況。而城市綜合行政執(zhí)法制度通過設立專門的綜合行政執(zhí)法機關(guān)，將這些分散的執(zhí)法權(quán)集中起來，由該機關(guān)統(tǒng)一行使相關(guān)的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強制權(quán)等，實現(xiàn)了執(zhí)法主體的一元化。這樣可以有效避免執(zhí)法過程中的推諉扯皮現(xiàn)象，提高執(zhí)法的效率和統(tǒng)一性。城市綜合行政執(zhí)法制度涵蓋的執(zhí)法內(nèi)容具有綜合性和廣泛性。其執(zhí)法范圍不僅包括市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面對亂扔垃圾、亂張貼小廣告、違規(guī)排放污水等行為的處罰；城市規(guī)劃管理中對違法建設、違規(guī)改變建筑用途等行為的查處；園林綠化管理里對破壞花草樹木、擅自占用綠地等行為的執(zhí)法；市政管理中對損壞市政設施、違規(guī)挖掘道路等行為的處理；還涉及工商行政管理中對無照經(jīng)營、流動攤販違規(guī)經(jīng)營等行為的監(jiān)管；公安交通管理中對非機動車和行人的部分違法違規(guī)行為的糾正等多個領(lǐng)域。隨著城市的發(fā)展和管理需求的變化，其執(zhí)法內(nèi)容還可能進一步拓展和調(diào)整，以適應城市管理的實際需要。城市綜合行政執(zhí)法制度注重執(zhí)法程序的規(guī)范化和法治化。在執(zhí)法過程中，綜合行政執(zhí)法機關(guān)必須嚴格按照《行政處罰法》等法律法規(guī)規(guī)定的程序進行操作，保障行政相對人的合法權(quán)益。從案件的受理、立案、調(diào)查取證、作出處罰決定到執(zhí)行，每一個環(huán)節(jié)都有明確的程序要求和時限規(guī)定。在調(diào)查取證時，執(zhí)法人員必須依法定程序收集證據(jù)，確保證據(jù)的合法性、真實性和關(guān)聯(lián)性；作出處罰決定前，要告知行政相對人擬作出處罰的事實、理由和依據(jù)，以及其享有的陳述、申辯和聽證等權(quán)利；處罰決定作出后，要按照規(guī)定的方式送達，并監(jiān)督執(zhí)行。城市綜合行政執(zhí)法制度的外延體現(xiàn)在其與其他相關(guān)制度和領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)與互動上。與城市管理體制密切相關(guān)，它是城市管理體制改革的重要組成部分，其發(fā)展和完善需要與城市管理的整體目標和架構(gòu)相協(xié)調(diào)。城市綜合行政執(zhí)法制度的有效實施，依賴于城市管理中各部門之間的協(xié)同配合，包括信息共享、聯(lián)合執(zhí)法等機制的建立。與行政監(jiān)督制度緊密相連，為了確保綜合行政執(zhí)法權(quán)的正確行使，需要建立健全全方位的行政監(jiān)督體系，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督如上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督、法制部門對執(zhí)法行為的監(jiān)督等；外部監(jiān)督如人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督和媒體輿論監(jiān)督等。這些監(jiān)督機制共同作用，對綜合行政執(zhí)法行為進行約束和規(guī)范，防止權(quán)力濫用。2.2發(fā)展歷程2.2.1試點探索階段1997年，經(jīng)國務院批準，北京市宣武區(qū)率先開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作，成為我國城市綜合行政執(zhí)法制度發(fā)展的起點。這一舉措旨在應對當時城市管理中存在的多頭執(zhí)法、職責交叉、執(zhí)法效率低下等問題，通過將分散于多個部門的行政處罰權(quán)集中行使，探索一種更高效的城市管理執(zhí)法模式。在試點初期，北京市宣武區(qū)成立了全國第一支真正獲得法律授權(quán)的城市管理監(jiān)察大隊，集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理等方面的部分行政處罰權(quán)。這一階段的試點工作具有開創(chuàng)性意義，為后續(xù)城市綜合行政執(zhí)法制度的推廣提供了寶貴經(jīng)驗。在執(zhí)法領(lǐng)域上，初步明確了城市管理綜合執(zhí)法的范圍，涵蓋了城市管理中與市民生活密切相關(guān)、問題較為突出的多個方面，如市容環(huán)境衛(wèi)生方面對亂扔垃圾、亂擺攤點等行為的整治，城市規(guī)劃管理中對違法建設的查處等，為解決城市管理中的頑疾提供了新的途徑。在執(zhí)法體制上，通過設立專門的綜合執(zhí)法機構(gòu)，實現(xiàn)了執(zhí)法主體的相對集中，打破了以往各部門各自為政的執(zhí)法局面，提高了執(zhí)法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。然而，試點階段也面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。由于是全新的探索，缺乏成熟的經(jīng)驗和完善的制度規(guī)范，在執(zhí)法過程中存在執(zhí)法依據(jù)不充分、執(zhí)法程序不規(guī)范等問題。在執(zhí)法依據(jù)方面，雖然有《行政處罰法》作為相對集中行政處罰權(quán)的法律基礎(chǔ)，但在具體操作中，相關(guān)的配套法規(guī)和實施細則并不完善，導致執(zhí)法人員在執(zhí)法時有時缺乏明確的法律依據(jù)。在執(zhí)法程序上，沒有統(tǒng)一的規(guī)范和標準，不同執(zhí)法人員的執(zhí)法方式和流程存在差異，容易引發(fā)爭議。執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力參差不齊，部分人員缺乏專業(yè)的法律知識和執(zhí)法技能培訓，難以適應綜合執(zhí)法工作的要求。由于綜合執(zhí)法涉及多個部門的權(quán)力調(diào)整，與其他部門之間的協(xié)調(diào)配合也存在一定困難，信息共享和溝通機制不完善，影響了執(zhí)法的效果。2.2.2推廣發(fā)展階段2002年，國務院作出《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，明確了開展相對集中行政處罰權(quán)工作的指導思想、相對集中行政處罰權(quán)的范圍和要求，推動了城市管理綜合行政執(zhí)法工作在全國范圍內(nèi)的廣泛開展。此后，越來越多的城市開始推行城市綜合行政執(zhí)法制度，綜合執(zhí)法機構(gòu)不斷建立和完善，執(zhí)法范圍進一步擴大。在這一階段，各地紛紛根據(jù)自身實際情況，積極探索適合本地的城市綜合行政執(zhí)法模式。在機構(gòu)設置上，形成了多種形式，有的城市將綜合執(zhí)法機構(gòu)作為政府工作部門，直接隸屬于市政府，具有較高的行政級別和相對獨立的執(zhí)法權(quán)力；有的作為附屬于一級委局的二級局，在業(yè)務上接受上級委局的指導和管理，同時承擔具體的執(zhí)法任務；還有的與城市綜合管理機關(guān)“兩塊牌子、一套人馬”，實現(xiàn)了管理與執(zhí)法的有機結(jié)合。在執(zhí)法范圍上，除了涵蓋試點階段的市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理等領(lǐng)域外，還進一步擴展到工商行政管理、公安交通管理、環(huán)境保護管理等更多領(lǐng)域。在工商行政管理方面，加強了對無照經(jīng)營、流動攤販違規(guī)經(jīng)營等行為的監(jiān)管；在公安交通管理中，開始對非機動車和行人的部分違法違規(guī)行為進行糾正；在環(huán)境保護管理中，加大了對環(huán)境污染行為的查處力度。隨著綜合執(zhí)法工作的深入開展，相關(guān)的法律法規(guī)和制度建設也逐步完善。各地相繼出臺了一系列地方性法規(guī)和政府規(guī)章，對城市綜合行政執(zhí)法的機構(gòu)設置、職責權(quán)限、執(zhí)法程序、監(jiān)督管理等方面進行了明確規(guī)定，為綜合執(zhí)法工作提供了更有力的法律保障。一些城市制定了專門的城市管理綜合行政執(zhí)法條例，對綜合執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)進行了詳細規(guī)范，使執(zhí)法工作有法可依、有章可循。在制度建設方面，建立了執(zhí)法責任制、錯案追究制、執(zhí)法監(jiān)督制等一系列制度，加強了對執(zhí)法人員的約束和監(jiān)督，提高了執(zhí)法的公正性和合法性。但這一階段仍然存在一些問題。部分地區(qū)在推行綜合執(zhí)法制度時，存在盲目跟風的現(xiàn)象，沒有充分考慮本地的實際情況和需求，導致綜合執(zhí)法機構(gòu)與其他部門之間的職責劃分不清晰，出現(xiàn)推諉扯皮、執(zhí)法空白等問題。在一些城市，綜合執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)業(yè)務部門之間對于某些執(zhí)法事項的管轄權(quán)存在爭議，影響了執(zhí)法工作的順利開展。執(zhí)法人員的素質(zhì)和執(zhí)法水平仍然有待提高，部分執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中存在不規(guī)范、不公正的行為，引發(fā)了一些社會矛盾和爭議。一些執(zhí)法人員在執(zhí)法時態(tài)度粗暴，不注重方式方法，容易引起行政相對人的抵觸情緒。2.2.3深化改革階段近年來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，城市綜合行政執(zhí)法制度進入了深化改革階段。這一階段，更加注重綜合執(zhí)法體制機制的創(chuàng)新和完善，強調(diào)提高執(zhí)法效率和服務水平，推動城市管理從傳統(tǒng)的行政管理向現(xiàn)代的治理模式轉(zhuǎn)變。在執(zhí)法體制方面，進一步優(yōu)化綜合執(zhí)法機構(gòu)的設置和職能配置，加強與其他部門之間的協(xié)調(diào)配合。一些地方通過建立綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組等機制，加強了綜合執(zhí)法部門與相關(guān)業(yè)務部門之間的溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了信息共享、聯(lián)合執(zhí)法，形成了城市管理的合力。在處理違法建設問題時，綜合執(zhí)法部門與規(guī)劃部門、住建部門等密切配合，從規(guī)劃審批、建設監(jiān)管到違法查處，形成了完整的工作鏈條，提高了執(zhí)法的效果。推動執(zhí)法重心下移，加強基層執(zhí)法力量建設，將更多的執(zhí)法權(quán)限下放到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層單位，使執(zhí)法工作更加貼近群眾、貼近實際，提高了基層治理能力。在執(zhí)法方式上，積極運用現(xiàn)代信息技術(shù)，推進數(shù)字化、智能化執(zhí)法。通過建立數(shù)字化執(zhí)法平臺，實現(xiàn)了執(zhí)法信息的實時采集、傳輸和共享，提高了執(zhí)法的精準性和效率。利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，可以對城市管理中的熱點問題、高發(fā)區(qū)域進行精準研判，為執(zhí)法決策提供科學依據(jù)；通過視頻監(jiān)控、無人機巡查等手段，可以及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，實現(xiàn)對城市管理的全方位、全天候監(jiān)管。一些城市利用無人機對違法建設進行巡查，能夠快速發(fā)現(xiàn)隱蔽的違法建設行為，提高了執(zhí)法的時效性。在執(zhí)法理念上，更加注重以人為本，強調(diào)服務型執(zhí)法。執(zhí)法人員不再僅僅是單純的管理者，更是服務者，注重在執(zhí)法過程中與行政相對人的溝通和交流，傾聽他們的訴求，幫助他們解決實際問題，實現(xiàn)執(zhí)法與服務的有機統(tǒng)一。在處理流動攤販問題時，一些城市不再采取簡單的取締方式，而是通過劃定臨時經(jīng)營區(qū)域、規(guī)范經(jīng)營時間等措施，在維護城市秩序的同時，保障了攤販的生計，得到了社會的廣泛認可。在隊伍建設方面，加強對執(zhí)法人員的培訓和管理，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務能力。通過定期組織執(zhí)法人員參加法律知識、業(yè)務技能培訓，開展執(zhí)法競賽、案例研討等活動，不斷提升執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和執(zhí)法水平。同時，加強對執(zhí)法人員的考核監(jiān)督，建立健全考核評價機制，對執(zhí)法人員的工作表現(xiàn)進行量化考核，對違規(guī)違紀行為嚴肅處理，確保執(zhí)法隊伍的清正廉潔。2.3制度特點我國城市綜合行政執(zhí)法制度具有多方面顯著特點，這些特點既反映了制度設計的初衷，也影響著其在城市管理實踐中的運行效果。職能綜合性：城市綜合行政執(zhí)法制度打破了傳統(tǒng)城市管理中各部門職能分散的格局，實現(xiàn)了多領(lǐng)域職能的整合。綜合行政執(zhí)法機關(guān)集中行使多個行政機關(guān)的行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強制權(quán)等，涵蓋了市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、園林綠化、市政管理、工商行政、公安交通、環(huán)境保護等多個城市管理領(lǐng)域。在市容環(huán)境衛(wèi)生方面，不僅要對亂扔垃圾、亂張貼小廣告等行為進行處罰，還要負責對環(huán)境衛(wèi)生設施的監(jiān)管和維護；在城市規(guī)劃管理中，既要查處違法建設行為，又要對建設項目的規(guī)劃審批執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。這種職能的綜合性使得綜合行政執(zhí)法機關(guān)能夠從整體上對城市管理問題進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免了因職能分散導致的執(zhí)法空白和重復執(zhí)法問題，提高了城市管理的效率和效能。執(zhí)法主體多元性：雖然城市綜合行政執(zhí)法機關(guān)是集中行使相關(guān)執(zhí)法權(quán)的主要主體，但在實際執(zhí)法過程中，往往還涉及其他多個部門和主體的參與。除了綜合行政執(zhí)法機關(guān)外，城市管理相關(guān)的業(yè)務部門，如規(guī)劃部門、住建部門、環(huán)保部門等，在各自的職責范圍內(nèi)仍承擔著一定的管理和執(zhí)法職責，需要與綜合行政執(zhí)法機關(guān)密切配合。一些基層組織，如街道辦事處、社區(qū)居委會等，也在城市綜合行政執(zhí)法中發(fā)揮著重要作用，它們能夠及時發(fā)現(xiàn)問題并向綜合行政執(zhí)法機關(guān)報告，協(xié)助開展執(zhí)法工作。在處理違法建設問題時，規(guī)劃部門負責認定違法建設行為，綜合行政執(zhí)法機關(guān)負責實施行政處罰和強制拆除，街道辦事處和社區(qū)居委會則負責做好當事人的思想工作和現(xiàn)場秩序維護，各方共同協(xié)作，確保執(zhí)法工作的順利進行。執(zhí)法范圍廣泛性：城市綜合行政執(zhí)法的范圍廣泛，幾乎涵蓋了城市生活的各個方面。從城市的基礎(chǔ)設施建設和維護，到市民的日常生活秩序；從城市的生態(tài)環(huán)境保護，到市場經(jīng)濟秩序的維護，都在其執(zhí)法范圍內(nèi)。在城市基礎(chǔ)設施方面，對損壞道路、橋梁、排水等市政設施的行為進行查處；在市民生活秩序方面，對噪音擾民、占道經(jīng)營等影響居民生活的行為進行整治；在生態(tài)環(huán)境保護方面，對違法排污、破壞綠化等行為進行打擊；在市場經(jīng)濟秩序維護方面，對無照經(jīng)營、假冒偽劣商品銷售等行為進行監(jiān)管。隨著城市的發(fā)展和社會的進步，城市綜合行政執(zhí)法的范圍還可能進一步拓展，以適應不斷出現(xiàn)的新問題和新挑戰(zhàn)。執(zhí)法程序規(guī)范性：為了確保城市綜合行政執(zhí)法的合法性和公正性，執(zhí)法過程必須嚴格遵循法定程序。在案件受理環(huán)節(jié)，要明確受理的條件和范圍，及時登記和處理案件線索；在調(diào)查取證階段，執(zhí)法人員必須依照法定程序收集證據(jù)，確保證據(jù)的合法性、真實性和關(guān)聯(lián)性，不得采用非法手段獲取證據(jù)；在作出處罰決定前，要告知當事人擬作出處罰的事實、理由和依據(jù)，以及其享有的陳述、申辯和聽證等權(quán)利，充分保障當事人的合法權(quán)益；處罰決定作出后，要按照規(guī)定的方式送達，并嚴格執(zhí)行。各地還制定了一系列的執(zhí)法規(guī)范和標準，對執(zhí)法人員的行為進行約束和規(guī)范，確保執(zhí)法程序的嚴格執(zhí)行。執(zhí)法方式多樣性：城市綜合行政執(zhí)法采用多種執(zhí)法方式，以適應不同的執(zhí)法場景和執(zhí)法對象。除了傳統(tǒng)的行政處罰、行政強制等執(zhí)法手段外，還注重運用教育、引導、服務等柔性執(zhí)法方式。對于一些輕微違法行為，執(zhí)法人員通常會采取教育和勸導的方式，促使當事人自覺改正違法行為，避免直接進行處罰；在處理流動攤販問題時，通過劃定臨時經(jīng)營區(qū)域、提供經(jīng)營指導等服務方式，在維護城市秩序的同時，保障攤販的生計。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字化、智能化執(zhí)法方式也逐漸得到應用，如利用視頻監(jiān)控、無人機巡查、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段，提高執(zhí)法的精準性和效率。三、制度現(xiàn)狀與實踐案例分析3.1制度現(xiàn)狀分析3.1.1法律法規(guī)建設目前，我國城市綜合行政執(zhí)法的法律法規(guī)體系已初步形成，為執(zhí)法工作提供了基本的法律依據(jù)和規(guī)范。在國家層面，《中華人民共和國行政處罰法》是城市綜合行政執(zhí)法的重要法律基石。該法第十六條規(guī)定國務院或者經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，這為城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)提供了明確的法律授權(quán)，從根本上確立了城市綜合行政執(zhí)法制度的合法性基礎(chǔ)。在城市管理相關(guān)領(lǐng)域，也有一系列專門的法律法規(guī)作為支撐?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對城市規(guī)劃的制定、實施、修改以及監(jiān)督檢查等方面作出了詳細規(guī)定，為城市規(guī)劃管理執(zhí)法提供了法律依據(jù)，使執(zhí)法人員能夠依法對違法建設、違規(guī)改變建筑用途等行為進行查處。對于未經(jīng)規(guī)劃許可擅自進行建設的行為，執(zhí)法部門可以依據(jù)該法責令停止建設、限期拆除等?！冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理條例》則聚焦于城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理，明確了城市容貌標準、環(huán)境衛(wèi)生設施建設與管理要求以及對各類破壞市容環(huán)境衛(wèi)生行為的處罰措施，是市容環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法的重要準則。各地也根據(jù)自身實際情況，制定了大量的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，進一步細化和補充了城市綜合行政執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定?！肚鄭u市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》對本市行政區(qū)域內(nèi)的城市管理綜合行政執(zhí)法以及相關(guān)監(jiān)督管理活動進行了全面規(guī)范。該條例明確了綜合行政執(zhí)法部門的執(zhí)法職責，包括依據(jù)市容環(huán)境衛(wèi)生管理、規(guī)劃管理、供熱燃氣管理等多方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處相應的違法行為；規(guī)定了執(zhí)法規(guī)范，要求執(zhí)法應當堅持以人民為中心，做到嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法；還對執(zhí)法協(xié)作、執(zhí)法監(jiān)督等方面作出了詳細規(guī)定，為青島市的城市綜合行政執(zhí)法工作提供了具體的操作指南。然而，當前城市綜合行政執(zhí)法法律法規(guī)建設仍存在一些不足之處。部分法律法規(guī)之間存在沖突和不協(xié)調(diào)的情況，在相對集中行政處罰權(quán)的具體實施中，不同法律法規(guī)對同一執(zhí)法事項的規(guī)定可能存在差異，導致執(zhí)法人員在適用法律時面臨困惑。在對某一違法行為的處罰幅度和程序上，不同法規(guī)的規(guī)定不一致，容易引發(fā)執(zhí)法爭議。一些新興領(lǐng)域和城市管理新問題缺乏相應的法律規(guī)范，隨著城市的快速發(fā)展，如共享經(jīng)濟、城市新業(yè)態(tài)等領(lǐng)域出現(xiàn)了新的管理問題，但目前的法律法規(guī)未能及時覆蓋，使得執(zhí)法工作缺乏明確的法律依據(jù)，難以有效應對。3.1.2執(zhí)法體制架構(gòu)我國城市綜合行政執(zhí)法體制架構(gòu)呈現(xiàn)出從中央到地方多層次、多部門協(xié)同的特點。在中央層面，住房和城鄉(xiāng)建設部主管全國城市管理行政執(zhí)法工作，負責制定城市管理行政執(zhí)法的政策、規(guī)劃和標準，對全國城市管理行政執(zhí)法工作進行指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。這一職責定位有助于從宏觀層面把握城市管理行政執(zhí)法的方向，推動全國城市管理行政執(zhí)法工作的統(tǒng)一和規(guī)范。通過制定統(tǒng)一的政策和標準，可以促進各地城市管理行政執(zhí)法工作在理念、方法和程序上的一致性，提高全國城市管理行政執(zhí)法的整體水平。在地方層面，各地根據(jù)自身實際情況，構(gòu)建了不同形式的執(zhí)法體制架構(gòu)。在省、自治區(qū)一級，通常設立城市管理行政執(zhí)法局或相關(guān)職能部門，負責本地區(qū)城市管理行政執(zhí)法工作的組織實施和監(jiān)督管理。這些部門在省級政府的領(lǐng)導下，貫徹落實中央關(guān)于城市管理行政執(zhí)法的政策要求，結(jié)合本地區(qū)的特點，制定具體的實施細則和工作方案，對本地區(qū)的城市管理行政執(zhí)法工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)。市、縣級層面是城市綜合行政執(zhí)法的主要實施主體。大多數(shù)城市設立了獨立的城市管理綜合行政執(zhí)法局，作為政府的工作部門，集中行使相關(guān)行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強制權(quán)等。這些綜合行政執(zhí)法局負責本轄區(qū)內(nèi)城市管理領(lǐng)域的日常執(zhí)法工作，對各類違法違規(guī)行為進行查處。在市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面，對亂扔垃圾、亂張貼小廣告、違規(guī)排放污水等行為進行處罰；在城市規(guī)劃管理中，對違法建設、違規(guī)改變建筑用途等行為進行查處。部分城市還在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層單位設立了執(zhí)法派出機構(gòu)，將執(zhí)法重心下移，使執(zhí)法工作更加貼近群眾、貼近實際，提高基層治理能力。這些派出機構(gòu)在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導下，具體負責本區(qū)域內(nèi)的城市管理執(zhí)法工作，能夠及時發(fā)現(xiàn)和處理各類違法違規(guī)行為，有效維護基層的城市管理秩序。在執(zhí)法體制架構(gòu)中，不同部門之間的協(xié)作配合至關(guān)重要。城市綜合行政執(zhí)法涉及多個領(lǐng)域，需要與規(guī)劃、住建、環(huán)保、工商、公安等多個部門密切協(xié)作。在處理違法建設問題時，規(guī)劃部門負責認定違法建設行為，綜合行政執(zhí)法部門負責實施行政處罰和強制拆除，住建部門則在建設工程監(jiān)管等方面提供支持和配合，公安部門在執(zhí)法過程中維護現(xiàn)場秩序，保障執(zhí)法人員的人身安全。通過建立有效的協(xié)作配合機制，各部門能夠形成合力，共同推進城市綜合行政執(zhí)法工作的順利開展。然而，當前執(zhí)法體制架構(gòu)仍存在一些問題。部分地區(qū)執(zhí)法機構(gòu)設置不規(guī)范，機構(gòu)名稱、機構(gòu)性質(zhì)、管理體制等存在差異，導致執(zhí)法工作的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性受到影響。在一些地方，城市管理綜合行政執(zhí)法局的設置模式各不相同，有的是獨立的行政機關(guān)，有的則掛靠在其他部門，這使得在執(zhí)法過程中，不同地區(qū)的執(zhí)法標準和程序難以統(tǒng)一，給執(zhí)法工作帶來了不便。執(zhí)法職責劃分不夠清晰，存在職能交叉、推諉扯皮等現(xiàn)象。在一些執(zhí)法事項上，綜合行政執(zhí)法部門與其他相關(guān)部門之間的職責界定不夠明確，容易出現(xiàn)相互推諉責任的情況，影響執(zhí)法效率和效果。3.1.3執(zhí)法隊伍建設執(zhí)法隊伍是城市綜合行政執(zhí)法工作的核心力量，其人員構(gòu)成和培訓機制直接影響著執(zhí)法工作的質(zhì)量和水平。目前，我國城市綜合行政執(zhí)法隊伍人員構(gòu)成較為復雜。一部分執(zhí)法人員來自原相關(guān)職能部門的劃轉(zhuǎn)，他們在原部門積累了一定的專業(yè)知識和執(zhí)法經(jīng)驗，但在適應綜合執(zhí)法工作的全面性和綜合性方面可能需要進一步提升。從原市容環(huán)境衛(wèi)生管理部門劃轉(zhuǎn)過來的執(zhí)法人員，對市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面的法律法規(guī)和業(yè)務較為熟悉，但在城市規(guī)劃、環(huán)境保護等其他領(lǐng)域的知識和技能可能相對欠缺。一部分是通過公開招聘、公務員考試等途徑新進入執(zhí)法隊伍的人員，他們具有較高的學歷和專業(yè)素養(yǎng)，對新知識、新技術(shù)的接受能力較強，但缺乏實際執(zhí)法經(jīng)驗。為了提高執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)和業(yè)務能力，各地積極建立和完善執(zhí)法人員培訓機制。培訓內(nèi)容涵蓋法律法規(guī)知識、業(yè)務技能、職業(yè)道德等多個方面。在法律法規(guī)培訓方面，組織執(zhí)法人員系統(tǒng)學習《行政處罰法》《行政強制法》以及城市管理相關(guān)的各類法律法規(guī)，使執(zhí)法人員熟悉執(zhí)法依據(jù)和程序，提高依法執(zhí)法的能力。定期舉辦法律法規(guī)講座和培訓課程，邀請法律專家和學者進行授課，解讀最新的法律法規(guī)政策，分析實際執(zhí)法案例，幫助執(zhí)法人員準確理解和運用法律。在業(yè)務技能培訓中，注重培養(yǎng)執(zhí)法人員的調(diào)查取證、文書制作、溝通協(xié)調(diào)等能力，通過模擬執(zhí)法、案例分析等方式，提高執(zhí)法人員的實際操作水平。設置模擬執(zhí)法場景，讓執(zhí)法人員在模擬環(huán)境中進行執(zhí)法實踐，鍛煉他們的應變能力和處理問題的能力。在職業(yè)道德培訓方面，加強對執(zhí)法人員的思想教育和職業(yè)道德教育，樹立正確的執(zhí)法理念和服務意識，培養(yǎng)執(zhí)法人員的廉潔自律和公正執(zhí)法精神。開展職業(yè)道德講座和主題教育活動，引導執(zhí)法人員牢記執(zhí)法為民的宗旨，遵守職業(yè)道德規(guī)范，做到公正、公平、廉潔執(zhí)法。培訓方式也日益多樣化，包括集中授課、在線學習、實地考察、案例研討等。集中授課能夠讓執(zhí)法人員在短時間內(nèi)系統(tǒng)學習相關(guān)知識和技能；在線學習則打破了時間和空間的限制，方便執(zhí)法人員隨時隨地進行學習；實地考察可以讓執(zhí)法人員學習其他地區(qū)的先進執(zhí)法經(jīng)驗和做法；案例研討通過對實際執(zhí)法案例的分析和討論，提高執(zhí)法人員解決實際問題的能力。盡管在執(zhí)法隊伍建設方面取得了一定成效，但仍存在一些問題。部分執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力有待進一步提高，存在法律知識欠缺、執(zhí)法不規(guī)范、服務意識不強等問題。一些執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，不能準確運用法律法規(guī)，執(zhí)法程序不規(guī)范，甚至出現(xiàn)濫用職權(quán)的現(xiàn)象；一些執(zhí)法人員服務意識淡薄，對待行政相對人態(tài)度粗暴，影響了執(zhí)法隊伍的形象。培訓機制還不夠完善，培訓內(nèi)容和方式與實際執(zhí)法需求結(jié)合不夠緊密，培訓的針對性和實效性有待增強。一些培訓內(nèi)容過于理論化，缺乏實際操作和案例分析，導致執(zhí)法人員在實際工作中難以將所學知識運用到實踐中。3.2實踐案例選取與分析3.2.1案例一：青島市的綜合執(zhí)法實踐青島市在城市綜合行政執(zhí)法方面積極探索創(chuàng)新，形成了一系列具有特色的執(zhí)法機制，取得了顯著的執(zhí)法成效。在執(zhí)法機制創(chuàng)新方面，青島市建立了完善的執(zhí)法協(xié)作機制。市、區(qū)（市）人民政府健全城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)處理城市管理綜合行政執(zhí)法工作中的重大事項。鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處在區(qū)（市）人民政府領(lǐng)導下，做好對區(qū)（市）綜合行政執(zhí)法部門派駐執(zhí)法機構(gòu)的日常管理和執(zhí)法保障工作。居民委員會、村民委員會協(xié)助做好城市管理綜合行政執(zhí)法有關(guān)工作。公安、自然資源和規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設、城市管理、園林和林業(yè)、水務、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、行政審批等有關(guān)行政管理部門，按照各自職責協(xié)同做好城市管理綜合行政執(zhí)法相關(guān)工作。在處理違法建設問題時，綜合行政執(zhí)法部門與規(guī)劃部門密切配合，規(guī)劃部門負責認定違法建設行為，綜合行政執(zhí)法部門負責實施行政處罰和強制拆除，各部門之間信息共享、協(xié)同作戰(zhàn)，提高了執(zhí)法效率和效果。青島市注重運用信息化手段提升執(zhí)法效能。通過建立數(shù)字化執(zhí)法平臺，實現(xiàn)了執(zhí)法信息的實時采集、傳輸和共享，執(zhí)法人員可以通過移動終端隨時獲取執(zhí)法信息，如違法案件的基本情況、相關(guān)法律法規(guī)條文等，提高了執(zhí)法的精準性和效率。利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對城市管理中的熱點問題、高發(fā)區(qū)域進行精準研判，為執(zhí)法決策提供科學依據(jù)。通過分析一段時間內(nèi)的違法建設案件數(shù)據(jù)，確定違法建設高發(fā)的區(qū)域和時間段，有針對性地加強巡查和監(jiān)管，提高了執(zhí)法的針對性。在執(zhí)法成效方面，青島市在市容環(huán)境衛(wèi)生管理上取得了顯著改善。綜合行政執(zhí)法部門依據(jù)市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處違反城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定的行為，如亂扔垃圾、亂張貼小廣告、違規(guī)排放污水等。通過加強日常巡查和執(zhí)法力度，城市的環(huán)境衛(wèi)生狀況得到明顯提升，街道更加整潔干凈，公共區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量顯著提高，市民的生活環(huán)境得到有效改善。在規(guī)劃管理方面，對違反城鎮(zhèn)規(guī)劃管理規(guī)定的行為，如違法建設、違規(guī)改變建筑用途等進行嚴厲查處，有效遏制了違法建設的蔓延，維護了城市規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性，保障了城市建設的有序進行。在物業(yè)管理方面，依據(jù)物業(yè)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處違反物業(yè)管理規(guī)定的行為，如物業(yè)企業(yè)服務不到位、小區(qū)內(nèi)亂搭亂建等，促進了物業(yè)管理行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，提高了居民的居住滿意度。3.2.2案例二：隨州市的綜合執(zhí)法實踐隨州市在城市綜合行政執(zhí)法中，針對執(zhí)法難點采取了一系列有效措施，不斷提升執(zhí)法水平。在解決執(zhí)法難點方面，隨州高新區(qū)綜合執(zhí)法中心面對職能大幅增加的挑戰(zhàn)，積極推進正規(guī)化建設，轉(zhuǎn)換新角色，掌握新本領(lǐng)。在明確機構(gòu)改革啟動之初，及時啟動了“以講促學、以學促干——業(yè)務大講堂”活動，按照“干什么學什么，缺什么補什么”的原則，加壓充“電”，強身補“鈣”，增強全體干部職工履職盡責的能力和本領(lǐng)。在承接新職能之后，通過“請進來、送出去”等方式，聘請各相關(guān)領(lǐng)域的專家“進門”授課，挑選骨干“外出”參加新職能對應領(lǐng)域的專業(yè)培訓，以全面適應新時期行政執(zhí)法工作的需要。為不斷提升隊伍正規(guī)化管理水平，中心對單位管理制度進行全面梳理和修訂完善，新修訂、制定了《著裝管理規(guī)定》《協(xié)管員管理規(guī)定》等12項規(guī)章制度，涵蓋學習、會議、財務、請休假、獎懲、車輛管理、人員管理等方面。中心領(lǐng)導班子和“關(guān)鍵少數(shù)”帶頭執(zhí)行、以上率下，切實擔負起主體責任和監(jiān)督責任，把從嚴落實制度的責任扛在肩上、落到實處，真正做到制度執(zhí)行到人到事，用制度管權(quán)管事管人，堅持在制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外。在提升執(zhí)法水平方面，隨州高新區(qū)綜合執(zhí)法中心注重人性化服務，錘煉新作風，展示新形象。全面開展文明執(zhí)法、柔性執(zhí)法，以人性化服務讓綜合執(zhí)法既有力度更有溫度。積極開展“為流動攤販安家”活動，充分利用區(qū)域內(nèi)的閑置地、停車場等場所，設置臨時便民點21處，引導流動攤點進場入市經(jīng)營，切實解決占道經(jīng)營、流動叫賣等問題。既維護了城市的秩序，又保障了攤販的生計，得到了社會的廣泛認可。深入開展“城管進社區(qū)、服務面對面”“我為群眾辦實事”等主題實踐活動，認真解決社區(qū)（小區(qū)）、村組堆物占道、毀綠種菜、環(huán)境臟亂、私搭亂建等群眾關(guān)注的焦點難點問題，清理城鄉(xiāng)環(huán)境110余處、垃圾1600余噸，拆除違法建設1800余平方米。通過這些實際行動，切實解決了群眾生活中的困難，提升了群眾對執(zhí)法工作的滿意度。3.2.3案例比較與啟示通過對比青島市和隨州市的綜合執(zhí)法實踐案例，可以總結(jié)出以下可供借鑒的經(jīng)驗和啟示。在執(zhí)法機制創(chuàng)新方面，建立健全執(zhí)法協(xié)作機制至關(guān)重要。青島市通過完善的協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)了各部門之間的協(xié)同配合，形成了城市管理的合力。這啟示其他城市在綜合執(zhí)法中，應加強不同部門之間的溝通與協(xié)作，明確各部門的職責分工，建立信息共享平臺，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高執(zhí)法效率和效果。信息化手段的運用是提升執(zhí)法效能的有效途徑。青島市利用數(shù)字化執(zhí)法平臺和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，實現(xiàn)了執(zhí)法信息的快速傳遞和精準分析，為執(zhí)法決策提供了有力支持。其他城市可以借鑒這一經(jīng)驗，加大對信息化建設的投入，開發(fā)適合本地的執(zhí)法信息系統(tǒng)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)提高執(zhí)法的精準性和科學性。在提升執(zhí)法水平方面，加強執(zhí)法隊伍建設是關(guān)鍵。隨州市通過開展業(yè)務培訓、完善管理制度等措施，提高了執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力，打造了一支正規(guī)化的執(zhí)法隊伍。各地應重視執(zhí)法人員的培訓和管理，定期組織法律法規(guī)、業(yè)務技能培訓，加強職業(yè)道德教育，建立健全考核評價機制，激勵執(zhí)法人員不斷提升自身素質(zhì)。注重人性化執(zhí)法和服務意識的培養(yǎng)也不容忽視。隨州市開展的人性化服務舉措，如為流動攤販安家、進社區(qū)辦實事等，體現(xiàn)了執(zhí)法為民的理念，增強了執(zhí)法的公信力和親和力。城市綜合執(zhí)法應堅持以人為本，在執(zhí)法過程中充分考慮行政相對人的利益和需求，采取柔性執(zhí)法方式，實現(xiàn)執(zhí)法與服務的有機統(tǒng)一，促進社會和諧穩(wěn)定。四、存在的問題及原因分析4.1存在的問題4.1.1執(zhí)法職能交叉與重疊在城市綜合行政執(zhí)法中，執(zhí)法職能交叉與重疊的現(xiàn)象較為普遍，這嚴重影響了執(zhí)法效率和效果。在對流動攤販的管理上，就存在明顯的職能交叉問題。城管部門依據(jù)城市容貌管理相關(guān)法規(guī)，對流動攤販占道經(jīng)營影響市容的行為進行監(jiān)管；食品衛(wèi)生安全方面，衛(wèi)生防疫部門負有監(jiān)管職責；而經(jīng)營證照的檢查則屬于工商部門的職責范圍。當遇到既涉及占道經(jīng)營影響市容，又存在食品安全隱患和無證經(jīng)營問題的流動攤販時，各部門之間容易出現(xiàn)職責推諉的情況。城管部門可能認為食品安全和證照問題不屬于自己的主要職責，而衛(wèi)生防疫部門和工商部門可能覺得占道經(jīng)營的管理并非自己的核心任務，導致難以形成有效的管理合力，使得城市管理問題長期得不到有效解決。在環(huán)境保護領(lǐng)域，也存在類似的職能交叉問題。對于一些小型餐飲企業(yè)的油煙污染問題，生態(tài)環(huán)境部門、市場監(jiān)管部門和城管部門都有一定的管理職責。生態(tài)環(huán)境部門負責對環(huán)境污染進行監(jiān)測和監(jiān)管，市場監(jiān)管部門負責對餐飲企業(yè)的經(jīng)營資質(zhì)和市場秩序進行管理，城管部門則負責對城市市容環(huán)境進行維護。由于職責劃分不夠清晰，在實際執(zhí)法過程中，容易出現(xiàn)各部門相互推諉的情況。生態(tài)環(huán)境部門可能認為餐飲企業(yè)的經(jīng)營行為屬于市場監(jiān)管部門的職責，市場監(jiān)管部門可能覺得油煙污染的監(jiān)測和治理是生態(tài)環(huán)境部門的工作，而城管部門可能覺得自己主要負責市容環(huán)境的表面整治，對于油煙污染這種深層次問題難以有效管理。這不僅降低了執(zhí)法效率，還容易引發(fā)部門之間的矛盾，使得環(huán)境污染問題得不到及時有效的解決。這種執(zhí)法職能的交叉與重疊，還容易導致重復執(zhí)法和執(zhí)法標準不統(tǒng)一的問題。不同部門可能依據(jù)不同的法律法規(guī)和標準對同一違法行為進行處罰，使得行政相對人面臨不同的處罰結(jié)果，增加了行政相對人的負擔，也損害了法律的權(quán)威性和公正性。對于一些違法建設行為，規(guī)劃部門和城管部門都有權(quán)進行查處，但由于兩者的執(zhí)法標準和程序可能存在差異，導致對同一違法建設行為的處罰結(jié)果可能不同，給行政相對人帶來困惑，也影響了執(zhí)法的公信力。4.1.2執(zhí)法協(xié)作困難跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作中存在諸多障礙，嚴重制約了城市綜合行政執(zhí)法的效能。在跨部門執(zhí)法協(xié)作方面，部門之間缺乏深度合作，尚未形成穩(wěn)定的協(xié)作模式。雖然開展了一些聯(lián)合執(zhí)法行動，但往往只是形式上的聯(lián)合，在實際行動中仍然是以某一個部門單打獨斗為主，其他部門參與的積極性不高，造成執(zhí)法環(huán)節(jié)不能有效銜接，執(zhí)法效果不佳。在生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法中，雖然多個職能部門聯(lián)合召開安排部署會、聯(lián)合印發(fā)行動方案，但在實際執(zhí)法中，常常是生態(tài)環(huán)境部門承擔了主要的執(zhí)法任務，其他部門只是象征性地參與，導致執(zhí)法力量分散，難以形成強大的執(zhí)法合力。缺乏規(guī)范的聯(lián)合執(zhí)法程序也是跨部門執(zhí)法協(xié)作中的一個重要問題。由于聯(lián)合執(zhí)法的主體包括多個行政主體，其各自擁有的權(quán)限和運行程序也不盡相同，在執(zhí)法過程中如果沒有規(guī)范的程序約定和指導，很容易導致聯(lián)合行動中不作為或者亂作為的現(xiàn)象發(fā)生。在餐飲油煙治理中，既涉及到生態(tài)環(huán)境部門又涉及市場監(jiān)管部門，由于一直未能捋順程序規(guī)定，導致偶爾出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，進而造成餐飲油煙舉報信訪件逐年攀升。在跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作方面，也面臨著諸多困難。地域差異、政策不同等因素，導致跨區(qū)域協(xié)作往往面臨信息共享不暢、執(zhí)法標準不一等問題。在打擊跨區(qū)域的違法犯罪活動中，不同地區(qū)的執(zhí)法部門之間難以實現(xiàn)信息的快速傳遞和共享，導致執(zhí)法行動的協(xié)同性較差。不同地區(qū)的執(zhí)法標準和處罰力度也可能存在差異，使得對同一違法行為的處理結(jié)果不同，影響了執(zhí)法的公正性和權(quán)威性。在打擊跨區(qū)域的非法采砂行為中，由于不同地區(qū)對非法采砂的認定標準和處罰力度不同，導致一些不法分子利用地域差異，在不同地區(qū)之間流竄作案，逃避法律制裁。一些地區(qū)之間還存在地方保護主義的問題，這也給跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作帶來了很大的阻礙。部分地區(qū)為了保護本地的經(jīng)濟利益，對一些違法違規(guī)行為采取放任的態(tài)度，不愿意配合其他地區(qū)的執(zhí)法部門進行查處，導致跨區(qū)域執(zhí)法難以有效開展。在一些跨區(qū)域的環(huán)境污染案件中，部分地區(qū)為了保護本地的企業(yè)，對企業(yè)的污染行為視而不見，不愿意提供相關(guān)的信息和協(xié)助，使得污染問題得不到及時有效的解決。4.1.3執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊部分執(zhí)法人員在專業(yè)知識、執(zhí)法理念等方面存在明顯不足，這對城市綜合行政執(zhí)法的質(zhì)量和效果產(chǎn)生了負面影響。在專業(yè)知識方面，一些執(zhí)法人員缺乏系統(tǒng)的法律知識培訓，對相關(guān)法律法規(guī)的理解和運用不夠準確，在執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)執(zhí)法程序不規(guī)范、適用法律錯誤等問題。在處理一些行政處罰案件時，由于對《行政處罰法》等相關(guān)法律法規(guī)的理解不深，可能會出現(xiàn)處罰程序違法、處罰幅度不當?shù)葐栴}。部分執(zhí)法人員對城市管理相關(guān)的專業(yè)知識掌握不夠，如在城市規(guī)劃、環(huán)境保護等領(lǐng)域，缺乏必要的專業(yè)知識和技能，難以準確判斷和處理相關(guān)的違法違規(guī)行為。在執(zhí)法理念方面，一些執(zhí)法人員服務意識淡薄，工作方式簡單粗暴，習慣于采取強制手段解決問題，不善于與管理對象進行溝通和交流。在對流動攤販的管理中，一些執(zhí)法人員不是采取疏導、規(guī)范的方式，而是簡單地進行驅(qū)趕和取締，容易引發(fā)執(zhí)法沖突，損害了城管隊伍的公信力。一些執(zhí)法人員還存在特權(quán)思想，將執(zhí)法權(quán)力作為謀取私利的工具，存在吃拿卡要等違法違紀行為，嚴重影響了執(zhí)法隊伍的形象。部分執(zhí)法人員還存在職業(yè)道德缺失的問題，在執(zhí)法過程中缺乏公正、公平的原則，對待不同的行政相對人采取不同的執(zhí)法標準，存在偏袒、歧視等行為。在處理一些違法建設案件時，對于一些有背景、有關(guān)系的當事人，可能會從輕處罰或者不予處罰，而對于普通群眾則嚴格執(zhí)法，這種行為嚴重損害了法律的權(quán)威性和公正性，也引起了社會公眾的不滿。4.1.4執(zhí)法程序不規(guī)范執(zhí)法程序中存在違反法定程序、濫用自由裁量權(quán)等問題，嚴重影響了執(zhí)法的公正性和合法性。在違反法定程序方面，一些執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中不嚴格按照法律規(guī)定的程序進行操作。在調(diào)查取證環(huán)節(jié)，可能存在證據(jù)收集不合法、不充分的情況，如采用威脅、利誘等非法手段獲取證據(jù)，或者證據(jù)的收集不符合法定形式和要求。在作出處罰決定前，未依法告知行政相對人擬作出處罰的事實、理由和依據(jù)，以及其享有的陳述、申辯和聽證等權(quán)利，剝奪了行政相對人的合法權(quán)益。在處罰決定的執(zhí)行環(huán)節(jié)，也存在一些不規(guī)范的行為。一些執(zhí)法人員對處罰決定的執(zhí)行不及時、不到位，導致行政處罰無法得到有效落實。對于一些罰款處罰，未能及時收繳罰款，或者對逾期未繳納罰款的行為未依法采取相應的強制措施；對于一些責令改正的處罰，未對行政相對人的整改情況進行有效監(jiān)督和檢查，使得違法違規(guī)行為得不到徹底糾正。濫用自由裁量權(quán)也是執(zhí)法程序中存在的一個突出問題。一些執(zhí)法人員在行使自由裁量權(quán)時，缺乏明確的標準和依據(jù)，存在隨意性較大的情況。在行政處罰中，對于相同或相似的違法行為，處罰結(jié)果可能存在較大差異，缺乏公正性和合理性。對于一些輕微違法行為，可能會給予過重的處罰，而對于一些嚴重違法行為，處罰力度又可能不夠，導致法律的威懾力無法有效發(fā)揮。一些執(zhí)法人員還可能利用自由裁量權(quán)謀取私利，如在處罰過程中，對行政相對人進行暗示或明示，要求其給予好處，從而減輕處罰，這種行為嚴重損害了執(zhí)法的公正性和政府的公信力。4.1.5公眾參與度低公眾參與執(zhí)法監(jiān)督、決策等環(huán)節(jié)存在明顯不足，這不利于城市綜合行政執(zhí)法工作的有效開展。在執(zhí)法監(jiān)督方面，雖然社會公眾有權(quán)對執(zhí)法行為進行監(jiān)督，但目前缺乏有效的監(jiān)督渠道和機制。公眾發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員存在違法違規(guī)行為時，往往不知道通過何種途徑進行舉報和投訴，或者即使進行了舉報和投訴，也可能得不到及時有效的處理。一些地方的執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)對公眾的舉報和投訴不夠重視，處理不及時、不公正，導致公眾對執(zhí)法監(jiān)督失去信心。在執(zhí)法決策方面，公眾的參與度也較低。城市綜合行政執(zhí)法的決策過程往往缺乏公眾的參與，公眾對執(zhí)法政策的制定和調(diào)整缺乏知情權(quán)和話語權(quán)。一些執(zhí)法決策可能沒有充分考慮公眾的利益和需求，導致執(zhí)法政策在實施過程中遇到阻力，難以得到公眾的支持和配合。在制定一些城市管理規(guī)定時，沒有廣泛征求公眾的意見和建議，使得規(guī)定在實施過程中，遭到部分公眾的抵制。公眾對城市管理相關(guān)法律法規(guī)和政策的了解程度也較低，這也影響了公眾參與的積極性。由于缺乏有效的宣傳和教育，很多公眾對城市綜合行政執(zhí)法的職責、權(quán)限和執(zhí)法程序等不了解，對自己在城市管理中的權(quán)利和義務也不清楚，導致在面對執(zhí)法行為時，容易產(chǎn)生誤解和抵觸情緒，不利于執(zhí)法工作的順利開展。4.2原因分析4.2.1法律法規(guī)不完善我國城市綜合行政執(zhí)法的法律法規(guī)體系雖已初步構(gòu)建，但仍存在諸多不完善之處，對執(zhí)法工作產(chǎn)生了不利影響。部分法律法規(guī)的內(nèi)容不夠細化，缺乏明確的操作細則，導致執(zhí)法人員在實際執(zhí)法過程中難以準確把握執(zhí)法尺度。在對一些違法行為的處罰規(guī)定上，只是籠統(tǒng)地規(guī)定了處罰的種類和大致范圍，沒有具體規(guī)定在不同情節(jié)下的處罰標準，使得執(zhí)法人員在處罰時具有較大的自由裁量權(quán)，容易出現(xiàn)處罰不公的情況。在《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》中，對于亂張貼小廣告的行為，只是規(guī)定了可以處以罰款，但罰款的具體數(shù)額沒有明確規(guī)定，執(zhí)法人員在實際操作中可能會根據(jù)自己的判斷進行處罰，導致不同地區(qū)、不同執(zhí)法人員對同一違法行為的處罰結(jié)果差異較大。一些法律法規(guī)之間存在沖突和矛盾，給執(zhí)法人員適用法律帶來了困難。由于城市綜合行政執(zhí)法涉及多個領(lǐng)域，不同領(lǐng)域的法律法規(guī)可能由不同的部門制定，在制定過程中缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)，導致法律法規(guī)之間存在不一致的地方。在城市規(guī)劃管理和土地管理方面，相關(guān)法律法規(guī)對于違法建設的認定和處理標準可能存在差異，當遇到既涉及違反城市規(guī)劃又涉及違法用地的情況時，執(zhí)法人員難以確定應該依據(jù)哪部法律法規(guī)進行處理，容易引發(fā)執(zhí)法爭議。隨著城市的快速發(fā)展和社會的不斷進步，新的城市管理問題不斷涌現(xiàn)，而現(xiàn)有的法律法規(guī)未能及時跟進和完善，出現(xiàn)了法律空白。在共享經(jīng)濟領(lǐng)域，共享單車、共享汽車等的出現(xiàn)給城市管理帶來了新的挑戰(zhàn)，如共享單車的亂停亂放、共享汽車的違規(guī)使用等問題，但目前缺乏專門針對這些問題的法律法規(guī)，執(zhí)法人員在處理時缺乏明確的法律依據(jù)，難以有效進行管理。4.2.2體制機制不合理當前城市綜合行政執(zhí)法體制機制存在不合理之處，影響了執(zhí)法的效率和效果。在執(zhí)法體制方面，部分地區(qū)執(zhí)法機構(gòu)設置不科學，存在機構(gòu)重疊、職能交叉的問題。一些城市在設立綜合行政執(zhí)法機構(gòu)時，沒有充分考慮到與其他部門之間的職能劃分和協(xié)調(diào)配合，導致綜合行政執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)業(yè)務部門之間存在職責不清的情況。在城市規(guī)劃管理中，綜合行政執(zhí)法部門和規(guī)劃部門都對違法建設有監(jiān)管職責，但由于職責劃分不明確，容易出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，影響了執(zhí)法工作的順利開展。執(zhí)法協(xié)調(diào)機制不完善，部門之間缺乏有效的溝通與協(xié)作。城市綜合行政執(zhí)法涉及多個部門，需要各部門之間密切配合、協(xié)同作戰(zhàn)。但在實際工作中，由于缺乏完善的協(xié)調(diào)機制，各部門之間信息共享不暢，溝通協(xié)作困難。在處理環(huán)境污染問題時，生態(tài)環(huán)境部門、市場監(jiān)管部門和城管部門需要共同參與，但由于部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)各自為政的情況，難以形成執(zhí)法合力。執(zhí)法監(jiān)督機制不健全，對執(zhí)法行為的監(jiān)督存在漏洞。雖然目前建立了多種形式的執(zhí)法監(jiān)督機制，如內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督等，但在實際運行中，這些監(jiān)督機制并沒有充分發(fā)揮作用。內(nèi)部監(jiān)督往往存在走過場的情況，上級部門對下級部門的監(jiān)督不夠嚴格，對執(zhí)法人員的違規(guī)行為未能及時發(fā)現(xiàn)和糾正；外部監(jiān)督的渠道不夠暢通，公眾、媒體等對執(zhí)法行為的監(jiān)督受到諸多限制，難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用?？冃Э己藱C制不合理，過于注重執(zhí)法數(shù)量和罰款數(shù)額，忽視了執(zhí)法質(zhì)量和社會效果。一些地方為了追求政績，對執(zhí)法人員的考核主要以執(zhí)法案件的數(shù)量和罰款數(shù)額為標準，導致執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中過于注重完成任務，而忽視了執(zhí)法的公正性和合法性，甚至出現(xiàn)為了完成任務而濫用職權(quán)的情況。4.2.3人員培訓與管理不足執(zhí)法人員的培訓與管理是影響城市綜合行政執(zhí)法質(zhì)量的重要因素，但目前在這方面存在諸多不足。在人員培訓方面，培訓內(nèi)容不夠全面和深入，缺乏針對性和實用性。一些培訓只注重法律法規(guī)知識的傳授，忽視了執(zhí)法技能、職業(yè)道德等方面的培訓，導致執(zhí)法人員雖然掌握了一定的法律知識，但在實際執(zhí)法中缺乏應對復雜情況的能力和良好的職業(yè)道德素養(yǎng)。在培訓法律法規(guī)知識時，只是簡單地講解法律條文，沒有結(jié)合實際案例進行分析，使得執(zhí)法人員難以將所學知識運用到實際工作中。培訓方式單一，缺乏多樣性和靈活性。目前的培訓方式主要以集中授課為主，這種方式雖然能夠在一定程度上保證培訓的系統(tǒng)性，但缺乏互動性和實踐性，難以滿足執(zhí)法人員的多樣化需求。執(zhí)法人員在集中授課過程中，往往處于被動接受知識的狀態(tài)，缺乏主動思考和參與的機會，培訓效果不佳。培訓的頻率和持續(xù)性不足，不能滿足執(zhí)法人員不斷更新知識和技能的需求。隨著城市管理法律法規(guī)的不斷完善和執(zhí)法環(huán)境的變化，執(zhí)法人員需要不斷學習和掌握新的知識和技能。但目前的培訓頻率較低，往往是一年或幾年才進行一次集中培訓，無法及時滿足執(zhí)法人員的學習需求，導致執(zhí)法人員的知識和技能更新滯后，難以適應執(zhí)法工作的發(fā)展變化。在人員管理方面，執(zhí)法人員的選拔和任用機制不夠完善，存在進人渠道不規(guī)范、人員素質(zhì)參差不齊的問題。一些地方在招聘執(zhí)法人員時，沒有嚴格按照規(guī)定的條件和程序進行，導致一些不符合要求的人員進入執(zhí)法隊伍，影響了執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)。一些地方通過臨時聘用、勞務派遣等方式補充執(zhí)法人員，但這些人員往往缺乏系統(tǒng)的培訓和管理，執(zhí)法水平較低。對執(zhí)法人員的考核和激勵機制不健全，難以充分調(diào)動執(zhí)法人員的工作積極性和主動性。目前的考核機制往往側(cè)重于對執(zhí)法人員工作任務的完成情況進行考核，對執(zhí)法人員的工作態(tài)度、工作質(zhì)量等方面的考核不夠全面和深入，導致一些執(zhí)法人員工作敷衍了事，缺乏責任心。激勵機制也不夠完善，對表現(xiàn)優(yōu)秀的執(zhí)法人員缺乏有效的獎勵措施，對違規(guī)違紀的執(zhí)法人員處罰力度不夠，無法形成有效的激勵和約束機制。4.2.4缺乏有效的監(jiān)督與考核機制有效的監(jiān)督與考核機制是保障城市綜合行政執(zhí)法公正、規(guī)范的重要保障，但目前這方面存在明顯缺失和不完善。在監(jiān)督機制方面，內(nèi)部監(jiān)督存在薄弱環(huán)節(jié)。雖然各執(zhí)法部門都建立了內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，如法制科、監(jiān)察室等，但這些機構(gòu)在實際工作中往往受到各種因素的制約，難以充分發(fā)揮監(jiān)督作用。內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的人員往往與被監(jiān)督的執(zhí)法人員存在同事關(guān)系或上下級關(guān)系，在監(jiān)督過程中可能會受到人情因素的影響，導致監(jiān)督不力。一些內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的工作人員自身業(yè)務能力不足，對執(zhí)法行為的合法性和規(guī)范性難以作出準確判斷，也影響了監(jiān)督的效果。外部監(jiān)督的力度和效果有限。社會公眾、媒體等雖然有權(quán)對執(zhí)法行為進行監(jiān)督，但由于缺乏有效的監(jiān)督渠道和機制，難以真正發(fā)揮監(jiān)督作用。公眾發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員存在違法違規(guī)行為時，往往不知道通過何種途徑進行舉報和投訴，或者即使進行了舉報和投訴，也可能得不到及時有效的處理。媒體對執(zhí)法行為的監(jiān)督也受到一些限制，如信息獲取困難、報道受到干預等，導致媒體的監(jiān)督作用無法充分發(fā)揮。在考核機制方面，考核指標不夠科學合理。目前對執(zhí)法人員的考核往往側(cè)重于執(zhí)法任務的完成情況，如執(zhí)法案件的數(shù)量、罰款數(shù)額等，而對執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法效果、服務態(tài)度等方面的考核不夠重視。這種考核方式容易導致執(zhí)法人員只注重完成任務，而忽視了執(zhí)法的公正性和合法性，甚至為了完成任務而采取一些不正當?shù)氖侄?。考核過程缺乏公正性和透明度。在考核過程中，可能存在考核標準不統(tǒng)一、考核結(jié)果受人為因素影響等問題，導致考核結(jié)果不能真實反映執(zhí)法人員的工作表現(xiàn)。一些地方在考核時，沒有建立科學的考核評價體系，考核結(jié)果往往由少數(shù)領(lǐng)導主觀決定，缺乏公正性和客觀性，容易引起執(zhí)法人員的不滿?？己私Y(jié)果的運用不夠充分?？己私Y(jié)果往往只是作為執(zhí)法人員晉升、獎勵的參考依據(jù)，對執(zhí)法人員的激勵和約束作用有限。對于考核不合格的執(zhí)法人員，缺乏有效的處罰措施，如警告、降職、辭退等，導致考核結(jié)果無法對執(zhí)法人員的行為產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。4.2.5社會認知偏差社會對城市綜合行政執(zhí)法存在一定的認知偏差，這給執(zhí)法工作帶來了較大的阻力。部分公眾對城市綜合行政執(zhí)法的職能和作用缺乏了解，認為執(zhí)法人員只是在進行簡單的管理和處罰工作，不理解執(zhí)法工作的重要性和必要性。在城市管理中，執(zhí)法人員對一些違法違規(guī)行為進行查處，如對違法建設進行拆除、對流動攤販進行管理等，一些公眾往往只看到執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，而沒有認識到這些行為是為了維護城市的秩序和公共利益，從而對執(zhí)法人員產(chǎn)生誤解和抵觸情緒。一些媒體對城市綜合行政執(zhí)法的報道存在片面性和誤導性，進一步加劇了社會對執(zhí)法工作的誤解。媒體在報道執(zhí)法事件時，往往只關(guān)注執(zhí)法過程中的沖突和矛盾，而忽視了執(zhí)法工作的背景和目的，對執(zhí)法人員的正面形象宣傳不足。一些媒體在報道城管執(zhí)法事件時，往往夸大執(zhí)法人員的不當行為，而對執(zhí)法人員在維護城市秩序、保障市民生活環(huán)境等方面所做出的努力和貢獻報道較少，導致公眾對城管執(zhí)法工作產(chǎn)生負面印象。部分公眾的法律意識淡薄，對城市管理相關(guān)法律法規(guī)不了解，不遵守法律法規(guī)，也給執(zhí)法工作帶來了困難。在城市管理中，一些市民隨意亂扔垃圾、亂停亂放車輛、占道經(jīng)營等，當執(zhí)法人員對這些行為進行糾正和處罰時，一些市民不僅不配合執(zhí)法工作，反而認為執(zhí)法人員是在故意刁難，與執(zhí)法人員發(fā)生沖突。社會上還存在一些不良輿論氛圍，對城市綜合行政執(zhí)法工作進行無端指責和攻擊，影響了執(zhí)法人員的工作積極性和執(zhí)法隊伍的形象。一些人在網(wǎng)絡上發(fā)布一些不實言論，對執(zhí)法人員進行惡意詆毀和謾罵，給執(zhí)法人員帶來了很大的心理壓力，也損害了執(zhí)法隊伍的公信力。五、國內(nèi)外經(jīng)驗借鑒5.1國內(nèi)先進城市經(jīng)驗借鑒5.1.1上海市的成功經(jīng)驗上海市在城市綜合行政執(zhí)法中，高度重視執(zhí)法規(guī)范化建設，建立了一套完善的執(zhí)法規(guī)范體系。在執(zhí)法流程方面，制定了詳細的操作指南，明確了從案件受理、立案、調(diào)查取證、作出處罰決定到執(zhí)行的每一個環(huán)節(jié)的具體要求和時限。在調(diào)查取證時，要求執(zhí)法人員必須嚴格按照法定程序進行，確保證據(jù)的合法性、真實性和關(guān)聯(lián)性，嚴禁采用非法手段獲取證據(jù)。在作出處罰決定前，要充分聽取當事人的陳述和申辯，對當事人提出的合理意見要予以采納。為了提高執(zhí)法人員的規(guī)范化意識，上海市加強對執(zhí)法人員的培訓和考核。定期組織執(zhí)法人員參加法律法規(guī)、業(yè)務技能和職業(yè)道德培訓，通過案例分析、模擬執(zhí)法等方式，讓執(zhí)法人員深入了解執(zhí)法規(guī)范的具體要求和應用技巧。建立健全執(zhí)法人員考核評價機制，將執(zhí)法規(guī)范化情況作為考核的重要內(nèi)容，對執(zhí)法規(guī)范、表現(xiàn)優(yōu)秀的執(zhí)法人員給予表彰和獎勵，對執(zhí)法不規(guī)范的人員進行批評教育和處罰。在信息化建設方面，上海市積極推進城市綜合行政執(zhí)法信息化進程，取得了顯著成效。構(gòu)建了數(shù)字化執(zhí)法平臺，實現(xiàn)了執(zhí)法信息的實時采集、傳輸和共享。執(zhí)法人員可以通過移動終端隨時記錄執(zhí)法過程中的信息，如現(xiàn)場照片、視頻、檢查記錄等，并及時上傳至平臺，方便后續(xù)的查詢和管理。平臺還可以對執(zhí)法數(shù)據(jù)進行分析和統(tǒng)計，為執(zhí)法決策提供科學依據(jù)。利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，上海市對城市管理中的熱點問題、高發(fā)區(qū)域進行精準研判。通過分析一段時間內(nèi)的違法案件數(shù)據(jù)，確定違法建設、占道經(jīng)營等違法行為的高發(fā)區(qū)域和時間段，有針對性地加強巡查和監(jiān)管，提高了執(zhí)法的精準性和效率。借助物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)了對城市基礎(chǔ)設施和公共服務設施的實時監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)設施損壞、故障等問題，提高了城市管理的智能化水平。5.1.2杭州市的創(chuàng)新舉措杭州市注重執(zhí)法隊伍建設，通過多種方式提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力。在人員選拔方面，嚴格按照規(guī)定的條件和程序進行招聘，優(yōu)先選拔具有法律、城市管理等相關(guān)專業(yè)背景和工作經(jīng)驗的人員進入執(zhí)法隊伍。通過公開招聘、公務員考試等途徑，選拔了一批高素質(zhì)的執(zhí)法人員，為執(zhí)法隊伍注入了新鮮血液。加強對執(zhí)法人員的培訓，培訓內(nèi)容涵蓋法律法規(guī)、業(yè)務技能、職業(yè)道德等多個方面。定期邀請法律專家、學者和業(yè)務骨干進行授課，組織執(zhí)法人員參加案例分析、模擬執(zhí)法等培訓活動，提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和業(yè)務能力。開展職業(yè)道德教育，培養(yǎng)執(zhí)法人員的服務意識和廉潔自律精神，樹立執(zhí)法隊伍的良好形象。杭州市積極鼓勵公眾參與城市綜合行政執(zhí)法，建立了多種公眾參與機制。通過設立舉報電話、舉報郵箱、網(wǎng)絡平臺等方式，方便公眾對違法行為進行舉報和投訴。對公眾的舉報和投訴，及時進行受理和處理，并將處理結(jié)果反饋給舉報人，保護公眾的參與積極性。組織開展城市管理志愿者活動，鼓勵公眾參與城市管理執(zhí)法監(jiān)督和宣傳教育工作。志愿者可以協(xié)助執(zhí)法人員進行巡查，發(fā)現(xiàn)違法行為及時報告；參與城市管理法律法規(guī)的宣傳活動，提高公眾的法律意識和城市管理意識；對執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進行監(jiān)督，提出意見和建議，促進執(zhí)法工作的改進。在城市管理決策過程中，杭州市廣泛征求公眾的意見和建議。通過召開聽證會、座談會、問卷調(diào)查等方式，聽取公眾對城市管理政策、規(guī)劃和執(zhí)法工作的意見和建議，使城市管理決策更加符合公眾的利益和需求。5.2國外城市管理執(zhí)法經(jīng)驗借鑒5.2.1美國城市管理執(zhí)法模式美國城市管理強調(diào)多元主體參與，形成了政府、社區(qū)組織、企業(yè)和居民共同參與的城市管理格局。在城市規(guī)劃制定過程中，政府會廣泛征求社區(qū)組織和居民的意見，通過召開聽證會、社區(qū)會議等形式，讓居民充分表達自己的訴求和想法。在一些城市的社區(qū)改造項目中，社區(qū)組織積極組織居民參與討論，提出對社區(qū)環(huán)境改善、公共設施建設等方面的建議，政府根據(jù)這些建議制定相應的規(guī)劃和政策，提高了城市規(guī)劃的科學性和合理性。美國的城市管理執(zhí)法嚴格遵循法律法規(guī)，擁有完善的城市管理法律體系。各個城市依據(jù)國家、州、郡的法規(guī)制定了詳細的地方性法規(guī)，對城市管理中的各種行為進行規(guī)范。在紐約，專門制定了《紐約市攤販管理條例》和《攤販保護第一修正案》，明確規(guī)定了攤販獲得營業(yè)許可條件、許可的營業(yè)項目、營業(yè)時間、營業(yè)地點、攤位結(jié)構(gòu)、食品衛(wèi)生要求及操作規(guī)范、相關(guān)責任與義務、收費與處罰依據(jù)等，使攤販和執(zhí)法者均有明確的法律依據(jù)，從根源上避免了異議和沖突。在執(zhí)法程序上，美國注重保障行政相對人的權(quán)利，公眾參與度很高。通過居民投訴、其他機構(gòu)提供信息、當?shù)鼗閱T巡視、在特定區(qū)域的系統(tǒng)檢查等多種途徑發(fā)現(xiàn)潛在的違規(guī)行為。一旦接到投訴，檢查員會開始調(diào)查，確定是否存在違規(guī)行為。如果存在違規(guī)行為，檢查員會口頭或者書面通告當事人。如果有多項違規(guī)行為，當事人會收到違規(guī)行為名單列表和一份傳訊通知書。公共服務和社區(qū)指導委員會將舉行聽證會，充分聽取當事人和各方的意見。在有關(guān)建筑物和環(huán)境問題的執(zhí)法中，根據(jù)違規(guī)狀況的嚴重程度，城管部門可采取限期糾正違規(guī)行為、提起法律訴訟、發(fā)布當事人搬出房屋的命令、將房屋征用為國有等措施。在征用聽證會中，當事人可向委員會請求延期糾正違法行為。美國還積極引入市場機制，整合城市區(qū)域內(nèi)的社會資源。在基礎(chǔ)設施建設方面，政府利用市場運作的方式，如政府出錢企業(yè)建設、委托企業(yè)經(jīng)營、特許企業(yè)經(jīng)營等。城市道路建設通過公開招標，由企業(yè)公平競爭投標建設，政府監(jiān)督道路建設的速度和質(zhì)量；大都市停車場由政府規(guī)劃建設，委托公司進行日常維護治理；自來水等自然壟斷行業(yè)，由獲得城市政府特許的企業(yè)生產(chǎn)提供，政府按照特許條件對企業(yè)實行嚴格的監(jiān)督。5.2.2日本城市管理執(zhí)法模式日本城市管理注重精細化管理，制定了詳細的城市管理標準和規(guī)范。在城市規(guī)劃方面，對建筑的高度、密度、用途等都有嚴格的規(guī)定，確保城市空間的合理利用和有序發(fā)展。在城市基礎(chǔ)設施建設中，對道路、橋梁、排水等設施的建設標準和維護要求都有明確的規(guī)范，保證了基礎(chǔ)設施的高質(zhì)量運行。日本通過完善的法律法規(guī)來規(guī)范城市管理行為，其城市管理法律體系較為完備?！遁p犯罪法》《食品衛(wèi)生法》《道路交通法》《道路法》和地方的綱領(lǐng)性文件共同構(gòu)成了詳盡的城市管理法律體系?！遁p犯罪法》規(guī)定了34項輕犯罪，包括潛伏于無人的住宅、攜帶兇器、隨地吐痰和大小便、隨便丟棄鳥獸尸體和污染物、妨礙他人通行等行為，觸犯該法律可處以拘留并罰款，幾乎所有不文明的行為都可以依據(jù)這部法律被懲罰，對規(guī)范居民行為、加強城市管理發(fā)揮了很大作用。日本注重培養(yǎng)市民的自律意識，通過宣傳教育等方式，引導市民自覺遵守城市管理規(guī)定。學校、社區(qū)等會開展各種形式的文明教育活動，培養(yǎng)市民的公共意識和文明素養(yǎng)。在一些社區(qū)，會組織志愿者進行文明勸導，提醒市民遵守交通規(guī)則、愛護環(huán)境衛(wèi)生等，形成了良好的社會風氣。在城市管理執(zhí)法過程中，日本強調(diào)執(zhí)法的人性化和規(guī)范化。執(zhí)法人員在執(zhí)法時注重與當事人的溝通和交流，以教育和引導為主，盡量避免使用強制手段。在處理一些輕微違法行為時，執(zhí)法人員會首先對當事人進行教育，告知其行為的違法性和危害性，引導其自覺改正。5.2.3經(jīng)驗總結(jié)與啟示國內(nèi)外城市管理執(zhí)法經(jīng)驗對我國城市綜合行政執(zhí)法制度改革具有多方面的啟示。在執(zhí)法體制方面，應進一步明確各部門的職責權(quán)限，避免職能交叉和重疊，加強部門之間的協(xié)調(diào)配合。借鑒美國多元主體參與的模式，鼓勵社會力量參與城市管理，形成政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的城市管理格局，提高城市管理的效率和效果。在法律法規(guī)建設上，要完善城市綜合行政執(zhí)法的法律法規(guī)體系，細化法律法規(guī)內(nèi)容，明確執(zhí)法標準和程序，避免法律法規(guī)之間的沖突和矛盾。借鑒日本完善的法律體系和美國詳細的地方性法規(guī)，使執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中有明確的法律依據(jù)，提高執(zhí)法的公正性和權(quán)威性。在執(zhí)法人員素質(zhì)提升方面，加強對執(zhí)法人員的培訓和管理，提高執(zhí)法人員的專業(yè)知識和執(zhí)法能力，培養(yǎng)執(zhí)法人員的服務意識和職業(yè)道德。定期組織執(zhí)法人員參加法律法規(guī)培訓、業(yè)務技能培訓和職業(yè)道德培訓，通過案例分析、模擬執(zhí)法等方式，提高執(zhí)法人員的實際操作能力和解決問題的能力。在執(zhí)法方式上，注重人性化執(zhí)法和柔性執(zhí)法，避免簡單粗暴的執(zhí)法方式。借鑒日本執(zhí)法的人性化和規(guī)范化經(jīng)驗，在執(zhí)法過程中充分尊重行政相對人的權(quán)利，以教育和引導為主，實現(xiàn)執(zhí)法與服務的有機統(tǒng)一。積極運用現(xiàn)代信息技術(shù)，推進數(shù)字化、智能化執(zhí)法，提高執(zhí)法的精準性和效率。在公眾參與方面，建立健全公眾參與機制，拓寬公眾參與渠道，鼓勵公眾參與城市管理執(zhí)法監(jiān)督和決策。借鑒美國公眾參與度高的經(jīng)驗，通過設立舉報電話、舉報郵箱、網(wǎng)絡平臺等方式，方便公眾對違法行為進行舉報和投訴；在城市管理決策過程中，廣泛征求公眾的意見和建議，提高公眾的參與度和滿意度。六、完善我國城市綜合行政執(zhí)法制度的對策建議6.1完善法律法規(guī)體系6.1.1制定統(tǒng)一的城市綜合行政執(zhí)法法制定統(tǒng)一的城市綜合行政執(zhí)法法具有緊迫性和必要性。隨著城市的快速發(fā)展，城市管理面臨的問題日益復雜多樣，現(xiàn)有的法律法規(guī)體系已難以滿足城市綜合行政執(zhí)法的實際需求。當前城市綜合行政執(zhí)法涉及多個領(lǐng)域，不同領(lǐng)域的法律法規(guī)由不同部門制定，存在法律規(guī)定不一致、相互沖突的情況，導致執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中難以準確適用法律，影響了執(zhí)法的公正性和權(quán)威性。由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，各地在城市綜合行政執(zhí)法的機構(gòu)設置、職責權(quán)限、執(zhí)法程序等方面存在較大差異，不利于城市綜合行政執(zhí)法工作的規(guī)范化和標準化建設。統(tǒng)一的城市綜合行政執(zhí)法法應涵蓋多方面關(guān)鍵內(nèi)容。在執(zhí)法主體方面，明確城市綜合行政執(zhí)法機關(guān)的性質(zhì)、地位、職責權(quán)限和機構(gòu)設置，解決目前執(zhí)法主體不明確、職責交叉的問題。規(guī)定城市綜合行政執(zhí)法機關(guān)是獨立的行政執(zhí)法主體，負責城市管理領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法工作，其職責范圍包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、園林綠化、市政管理、工商行政、公安交通等多個方面，避免與其他部門之間的職責不清。在執(zhí)法程序方面，詳細規(guī)定城市綜合行政執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)，包括案件受理、立案、調(diào)查取證、作出處罰決定、執(zhí)行等程序，確保執(zhí)法程序的合法性、公正性和規(guī)范性。明確規(guī)定案件受理的條件和期限，立案的標準和程序，調(diào)查取證的方法和要求，處罰決定的作出依據(jù)和程序，執(zhí)行的方式和期限等，保障行政相對人的合法權(quán)益。在執(zhí)法監(jiān)督方面，建立健全全方位的執(zhí)法監(jiān)督機制，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督應明確上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督職責和方式，以及法制部門對執(zhí)法行為的監(jiān)督機制；外部監(jiān)督應涵蓋人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督和媒體輿論監(jiān)督等，確保執(zhí)法權(quán)力在陽光下運行。在法律責任方面，明確執(zhí)法人員和行政相對人在城市綜合行政執(zhí)法中的法律責任，對執(zhí)法人員的違法違紀行為和行政相對人的違法行為給予相應的處罰。對于執(zhí)法人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為，應依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；對于行政相對人拒不履行行政處罰決定、妨礙執(zhí)法等行為，應依法采取強制措施，追究其法律責任。6.1.2細化執(zhí)法程序和標準明確執(zhí)法流程是提高城市綜合行政執(zhí)法規(guī)范化水平的關(guān)鍵。從案件受理開始，應建立嚴格的登記制度，詳細記錄案件來源、當事人信息、案件基本情況等，確保案件信息的完整性和準確性。規(guī)定案件受理的期限，對于符合受理條件的案件，應在規(guī)定