大數(shù)據(jù)對政府治埋的影響及挑戰(zhàn)

唐斯斯時(shí)間：2023-11-04

摘要：政府治理是一個(gè)動態(tài)的過程，受社會經(jīng)濟(jì)、政治結(jié)構(gòu)、技術(shù)變革、文化環(huán)境等多因

素的綜合影響。技術(shù)變革是政府治理現(xiàn)代化的重要推動力量，大數(shù)據(jù)作為一種新技術(shù)，推

動全球進(jìn)入一個(gè)將數(shù)據(jù)當(dāng)作核心資產(chǎn)的新時(shí)代，推動社會朝著更加開放、權(quán)力更分散和網(wǎng)

狀大社會方向開展。文章從政府治理理念、政府治理范式、政府社會管理三個(gè)方面分析了

大數(shù)據(jù)對政府治理所帶來的影響；同時(shí)\對大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理可能面臨的數(shù)據(jù)治理難、

數(shù)據(jù)匱乏、數(shù)據(jù)驅(qū)動力缺乏、公眾參與“悖論〃等挑戰(zhàn)進(jìn)行了說明。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；政府治理；公共效勞；社會管理

大數(shù)據(jù)時(shí)代是一個(gè)將數(shù)據(jù)當(dāng)作核心資產(chǎn)的時(shí)代，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出戰(zhàn)略化、資產(chǎn)化和社會

化等特征。隨著數(shù)據(jù)作為國家戰(zhàn)略資產(chǎn)意識的增強(qiáng)，以及越來越多的國家將數(shù)據(jù)管理上升

到戰(zhàn)略層面，大數(shù)據(jù)勢必會以更加積極的姿態(tài)進(jìn)入到公共管理和政府治理范疇內(nèi)。無論是

把大數(shù)據(jù)單純作為一種技術(shù)，還是一種抽象理念，或者是一個(gè)時(shí)代背景，它都將對政府治

理理念、治理范式、治理內(nèi)容、治理手段等產(chǎn)生不同程度的影響。本文試圖將大數(shù)據(jù)這一

新概念與政府治理有機(jī)結(jié)合起來，闡述大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下的政府治理將會發(fā)生什么新變

化，面臨哪些機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

一、“大數(shù)據(jù)〃概念的界定

(一)“大數(shù)據(jù)〃概念的提出與開展

2023年9月4日《自然》(Nature)刊登了一個(gè)名為“BigData”的專輯，首次提出

大數(shù)據(jù)(BigData)概念，該專輯對如何研究PB級容量的大數(shù)據(jù)流，目前正在制訂的、用

以最為充分地利用海量數(shù)據(jù)的最新策略進(jìn)行了探討。[1]2023年5月，EMC(全球最大的

外置存儲硬盤供給商)舉辦了主題為“云計(jì)算相遇大數(shù)據(jù)〃的大會，首次拋出了“大數(shù)

據(jù)〃(BigDala)的概念。緊隨其后，IBM、麥肯錫等眾多國外機(jī)構(gòu)發(fā)布了“大數(shù)據(jù)〃的

相關(guān)研究報(bào)告，2023年6月麥肯錫全球研究所發(fā)布研究報(bào)告一一《大數(shù)據(jù)的下一個(gè)前

沿：創(chuàng)新、競爭和生產(chǎn)力》(Bigdata:TheNextFrontierforInnovation,

Competition,andProductivity)[2],首次提出“大數(shù)據(jù)時(shí)代”來臨。此后，聯(lián)合國、

世界經(jīng)濟(jì)論壇也紛紛關(guān)注信息時(shí)代海量數(shù)據(jù)對社會經(jīng)濟(jì)開展所帶來的沖擊，2023年5月

聯(lián)合國“全球脈沖"(GlobalPulse)方案發(fā)布《大數(shù)據(jù)開發(fā)：機(jī)遇與挑戰(zhàn)》(BigDatafor

Development:Challenges&Opportunities)[3]報(bào)告，闡述了大數(shù)據(jù)帶來的機(jī)遇、主要挑戰(zhàn)

和大數(shù)據(jù)應(yīng)用。2023、2023年達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇將大數(shù)據(jù)作為專題討論的主題之一，

發(fā)布了《大數(shù)據(jù)、大影響：國際開展新的可能性》(BigData,BigImpact:NewPossibilities

forInternationalDevelopment)[4]等系列報(bào)告。

奧巴馬政府創(chuàng)造性地將“大數(shù)據(jù)〃概念全面引入到公共行政領(lǐng)域。2023年，美國聯(lián)

邦政府發(fā)布《開放政府指令》(TheOpenGovernmentDirective),作為大數(shù)據(jù)的前奏推出

了D公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站。2023年3月，美國聯(lián)邦政府發(fā)布了《大數(shù)據(jù)研究和開展

建議》(BigDataResearchandDevelopmentInitiative)[5],正式啟動了“大數(shù)據(jù)開展方

案〃，宣布將投入超過2億美元在大數(shù)據(jù)研究上[6]；同年5月，聯(lián)邦政府發(fā)布《數(shù)字政

府戰(zhàn)略》(DigitalGovernmentStrategy)[7],致力于為公眾提供更好的"數(shù)字化"效勞，

圍繞數(shù)據(jù)進(jìn)行的一系列措施在美國政府全面推進(jìn)，大數(shù)據(jù)對美國政府的影響逐步顯現(xiàn)。

(二)大數(shù)據(jù)的概念

“大數(shù)據(jù)〃作為信息社會開展的一個(gè)新生事物，目前尚處在逐漸被認(rèn)識、被應(yīng)用的初

始階段，無論是學(xué)術(shù)界還是IT行業(yè)對大數(shù)據(jù)的理解各有側(cè)重，尚未形成一套完整的理論

表達(dá)，因此很難對行進(jìn)行精準(zhǔn)的定義。維基百科將大數(shù)據(jù)定義為“所涉及的資料量規(guī)模巨

大到無法通過目前主流軟件工具，在合理時(shí)間內(nèi)到達(dá)擷取、管理、處理、并整理成為幫助

企業(yè)經(jīng)營決策更積極目的的資訊〃[8]。全球知名的咨詢公司如麥肯錫、Gartner以及知名

信息化企業(yè)如IBM等作為大數(shù)據(jù)的推崇者，更側(cè)重于從技術(shù)層面界定大數(shù)據(jù)。2023-

2023年，Garlner發(fā)布了多個(gè)與大數(shù)據(jù)有關(guān)的白皮書，如“HypeCycleforBigData,

2023”,定義了大數(shù)據(jù)的技術(shù)生命周期，報(bào)告中指出大數(shù)據(jù)不只是一項(xiàng)單一的技術(shù)，而是

一個(gè)概念，是一套技術(shù)?！痘ヂ?lián)網(wǎng)周刊》那么認(rèn)為，“大數(shù)據(jù)是通過對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行分

析，獲得有巨大價(jià)值的產(chǎn)品和效勞，或深刻的洞見，最終形成變革之力〃。[9]

L大數(shù)據(jù)的技術(shù)屬性

大數(shù)據(jù)在誕生之初僅僅是一個(gè)IT行內(nèi)的技術(shù)術(shù)語，維基百科將其定義為“無法用現(xiàn)

有的軟件工具提取、存儲、搜索、共享、分析和處理的海量的、復(fù)雜的數(shù)據(jù)集合"，被概

括為“4V〃理論：

海量化數(shù)據(jù)(Volume)——數(shù)據(jù)體量巨大及規(guī)模完整性。隨著數(shù)據(jù)加工處理技術(shù)的

提高，網(wǎng)絡(luò)寬帶的成倍增加，以及社交網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速開展，使得數(shù)據(jù)產(chǎn)生量和存儲量成

倍增長，數(shù)據(jù)規(guī)模從TB級別躍升到PB級別。

多樣化結(jié)構(gòu)(Variety)——數(shù)據(jù)類型繁多。隨著物聯(lián)網(wǎng)、社交網(wǎng)絡(luò)、智能終端等的

普及和應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)日志、視頻、圖片、地理位置信息等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)所占比例越來越大。

高速化處理(Velocity)——主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)流的處理速度快。數(shù)據(jù)規(guī)模的無限擴(kuò)張

既對高速化處理提出了新的要求，也為其帶來了新的機(jī)遇，大數(shù)據(jù)的高速化處理要求具有

時(shí)間敏感性和決策性的分析，要求能在第一時(shí)間抓住重要事件發(fā)生的信息。這一點(diǎn)也是大

數(shù)據(jù)和傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)不同的本質(zhì)區(qū)別所在。

低密度價(jià)值(Value)——表達(dá)出的是大數(shù)據(jù)運(yùn)用的真實(shí)意義所有。數(shù)據(jù)規(guī)模大并不

意味著價(jià)值高，相反，這些數(shù)據(jù)間更多的表現(xiàn)為稀缺性、不確定性和多樣性。[10]

盡管對大數(shù)據(jù)難以明確定義，但大數(shù)據(jù)所具有的規(guī)模性(Volume)、多樣性

(Variety)和高速性(Velocity)特征被廣泛地認(rèn)同。在3V根底上，人們對大數(shù)據(jù)的第四

特性有不同的看法，IDC認(rèn)為大數(shù)據(jù)具有高價(jià)值性(Value),盡管這種價(jià)值更多地表現(xiàn)

在低價(jià)值度的碎片化數(shù)據(jù)中，如何挖掘這種價(jià)值正是大數(shù)據(jù)的關(guān)鍵所在；IBM那么認(rèn)為大

數(shù)據(jù)應(yīng)該具有真實(shí)性(Veracity),真實(shí)性將促使人們利用數(shù)據(jù)融合和先進(jìn)的數(shù)學(xué)方法進(jìn)

一步提升數(shù)據(jù)的質(zhì)量，從而創(chuàng)造更高價(jià)值(參見圖1)。[11]隨著大數(shù)據(jù)應(yīng)用的深入，人

們對最初的“4V〃有了不同的理解和看法。2023年IBM提出了新的“4V〃理論。數(shù)量

(Volume)>多樣性(Variety)>速度(Velocity)和精確性(Veracity)oIBM認(rèn)為，

盡管前3個(gè)V涵蓋了大數(shù)據(jù)本身的關(guān)鍵屬性，但真實(shí)性是當(dāng)前亟需考慮的重要維度，將

促使他們利用數(shù)據(jù)融合和先進(jìn)的數(shù)學(xué)方法進(jìn)一步提升數(shù)據(jù)的質(zhì)量，從而創(chuàng)造更高價(jià)值。

[12]2023年，IBM發(fā)布了《踐行大數(shù)據(jù)承諾：大數(shù)據(jù)工程的實(shí)施應(yīng)用》(Realizingthe

PromiseofBigData:ImplementingBigDataProjects)白皮書，在該報(bào)告中對進(jìn)一步擴(kuò)展了

大數(shù)據(jù)的特性，苜次提出將大數(shù)據(jù)的特性由4V力、展為“Vs"。[13]“Vs〃在大數(shù)據(jù)已有

特性的根底上，增加了數(shù)據(jù)粘度(Viscosity),主要用來衡量數(shù)據(jù)流間的關(guān)聯(lián)性(resistance

toflowOfdata)；數(shù)據(jù)易變性(Variability),主要衡量數(shù)據(jù)流的變化率；數(shù)據(jù)有效性

(Volatility),主要說明數(shù)據(jù)有效性的期限和存儲的期限時(shí)長。我們認(rèn)為，未來隨著大數(shù)

據(jù)技術(shù)的開展成熟，以及人們對大數(shù)據(jù)應(yīng)用的深入，大數(shù)據(jù)的“Vs〃特性將會不斷變化和

拓展。

表1大數(shù)據(jù)Vs特征

Vs特性描述

衡量數(shù)據(jù)的規(guī)模

Volume海量化數(shù)據(jù)

高速度處理

Velocity衡量數(shù)據(jù)的處理速度

多樣化結(jié)構(gòu)衡量數(shù)據(jù)的類型

Variety

Viscosity強(qiáng)關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)衡量數(shù)據(jù)流間的關(guān)聯(lián)性

大數(shù)據(jù)是一種能力。大數(shù)據(jù)是一種尋找確切意思的能力，在大量數(shù)據(jù)當(dāng)中尋找到背后

隱藏的意義，發(fā)現(xiàn)事先未能想到的關(guān)系、有意思的聯(lián)系的能力；大數(shù)據(jù)是一種能較準(zhǔn)確判

斷事物開展趨勢的能力，大數(shù)據(jù)通過對行為數(shù)據(jù)、物理數(shù)據(jù)等的分析，可以找出數(shù)據(jù)之間

微妙的關(guān)聯(lián)關(guān)系，然后利用這些關(guān)系找到事物開展的規(guī)律，進(jìn)而預(yù)測未來；大數(shù)據(jù)是一種

能帶來創(chuàng)新的能力，大數(shù)據(jù)通過對數(shù)據(jù)的整合，將看似不相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行“重組”和分

析，挖掘數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)創(chuàng)新，這種創(chuàng)新有可能帶來產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，也可能

創(chuàng)新某種產(chǎn)品。

大數(shù)據(jù)是一種思維。大數(shù)據(jù)是一種以“開放共享〃為核心價(jià)值觀的思維方式，在大數(shù)

據(jù)時(shí)代強(qiáng)調(diào)從信息公開到開放數(shù)據(jù)，從開放數(shù)據(jù)到開放數(shù)據(jù)接口，隨著數(shù)據(jù)開放共享程度

的提高，社會的開放共享程度也在提高。2023年4月24日，百度宣布開放全球首個(gè)大數(shù)

據(jù)引擎，將這一大數(shù)據(jù)引擎向外界開放，為其提供大數(shù)據(jù)存儲、分析及挖掘的技術(shù)能力。

大數(shù)據(jù)是一個(gè)時(shí)代。大數(shù)據(jù)時(shí)代是一個(gè)以數(shù)據(jù)為根本元素的時(shí)代，是一個(gè)以數(shù)據(jù)為戰(zhàn)

略資產(chǎn)的時(shí)代，在大數(shù)據(jù)時(shí)代只要你掌握了數(shù)據(jù)就擁有了核心競爭力。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，每

個(gè)個(gè)體都是一個(gè)數(shù)據(jù)“源〃，每個(gè)個(gè)體都可以發(fā)聲，大數(shù)據(jù)時(shí)代是一個(gè)更開放的社會、一

個(gè)權(quán)力更分散的社會、一個(gè)網(wǎng)狀的大社會，它讓社會朝著更加個(gè)性化、民主化、自由化、

開放化的方向開展。

（三）大數(shù)據(jù)的技術(shù)路線

從技術(shù)角度來說，大數(shù)據(jù)不是數(shù)據(jù)的簡單羅列和堆積，而是需要對所收集的碎片化、

多樣化、價(jià)值度低的數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，如對政府部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫、政府網(wǎng)站瀏覽量，以

及政務(wù)微博和微信等社交網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)進(jìn)行抽取集成后，利用數(shù)據(jù)挖掘、統(tǒng)計(jì)分析等分析工具

找出可以預(yù)測事物開展的規(guī)律、可以對現(xiàn)象做出解釋的原因，然后以可理解的、交互的方

式展現(xiàn)給使用者，為用戶提供決策分析支持（參見圖1）。

圖I大數(shù)據(jù)的技術(shù)路線圖[14]

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代對政府治理的影響

在看待大數(shù)據(jù)時(shí)，要建立全面、系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)意識，要看到大數(shù)據(jù)在創(chuàng)造社會價(jià)值、

變革行為方式等社會屬性的“大〃，而不僅僅只是其物理屬性的“大〃。大數(shù)據(jù)時(shí)代，政

府治理中更加關(guān)注的是大數(shù)據(jù)的社會屬性，物理屬性為政府治理提供了技術(shù)支撐，而社會

屬性卻可能變革政府治理的模式，對于政府治理創(chuàng)新有著不可估量的作用。從技術(shù)層面來

看，大數(shù)據(jù)時(shí)代社會信息化和政府信息化程度前所未有，物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、數(shù)據(jù)整合、基

于語義網(wǎng)的Web3.（）、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)、信息發(fā)布等新技術(shù)的開展與普及，為政府治理實(shí)現(xiàn)“智

能〃化提供了技術(shù)支撐，將會從根本上改革政府的組織模式和政府形態(tài)，進(jìn)而改變政府治

理模式，影響整個(gè)政府存在的形態(tài)。從長遠(yuǎn)來看，大數(shù)據(jù)將會對政府治理范式、政府職能

和政府自身管理等多個(gè)方面產(chǎn)生影響。

（一）對政府治理理念的影響

1.開放的意識

大數(shù)據(jù)時(shí)代最強(qiáng)音，開放，開放。無論是美國提出的“開放政府〃戰(zhàn)略，還是規(guī)模

不斷擴(kuò)大的世界“開放聯(lián)盟”組織，世界各國政府的開放意識在強(qiáng)化。開放意識的缺失，

將使一個(gè)國家或政府在大數(shù)據(jù)時(shí)代處于“被淘汰〃的境地。

2.包容的心態(tài)

大數(shù)據(jù)時(shí)代，國家間的包容性增強(qiáng)，歐盟科學(xué)數(shù)據(jù)的開放戰(zhàn)略志在打破體系內(nèi)20多

個(gè)國家的數(shù)據(jù)分界線，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)世界的一體化。國與印度聯(lián)合開發(fā)公共數(shù)據(jù)OGLP平臺，

希望可以將其免費(fèi)、無條件的移植到世界各國或組織，國家邊界模糊化；美國Wethe

People的上線，政府利用“社交〃方式為公民提供了合法的傾訴平臺，可以更近距離地聽

到公眾的聲音，政府與公眾之間的包容度增強(qiáng)；

3.科學(xué)的態(tài)度

大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)的顆粒度在變小，政府所能獲得的和提供的數(shù)據(jù)更加原始與真

實(shí)，政府決策過程在科學(xué)技術(shù)的支撐下變得高效與可考證化，決策結(jié)果中不確定因素所帶

來的風(fēng)險(xiǎn)大大降低。科學(xué)思考成為一種習(xí)慣，經(jīng)驗(yàn)分析不再主導(dǎo)。

4.關(guān)聯(lián)的思考

大數(shù)據(jù)時(shí)代，認(rèn)識問題、分析問題、思考問題、解決問題，都需要進(jìn)行“關(guān)聯(lián)”，

人的關(guān)聯(lián)、物的關(guān)聯(lián)、人與物的關(guān)聯(lián)，歷史時(shí)間的關(guān)聯(lián)，地理位置空間的關(guān)聯(lián)，多維度的

關(guān)聯(lián)

5.深度的分析

大數(shù)據(jù)時(shí)代，分析是深度的、實(shí)時(shí)的、，大數(shù)據(jù)分析的是極端個(gè)人化的數(shù)據(jù)，這些

個(gè)人信息以形態(tài)各異的形式，分散在不同的時(shí)間段、不同的地理位置、不同的網(wǎng)站平臺，

大數(shù)據(jù)要做的就是不停的分析，深入的挖掘這些看似不相關(guān)的數(shù)據(jù)，找出數(shù)據(jù)間可能存在

的規(guī)律。

（二）對政府治理范式的影響

隨著政府治理環(huán)境的改變，政府治理范式在不斷開展創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)被認(rèn)為是繼互聯(lián)

網(wǎng)革命之后又一次技術(shù)革命。技術(shù)是政府治理的要素之一，技術(shù)變革是政府治理現(xiàn)代化的

重要推動力量。對于政府來說，技術(shù)變革既可以帶來治理手段的創(chuàng)新，也可能推動治理機(jī)

制的創(chuàng)新，最終變革政府治理范式。[15]

大數(shù)據(jù)時(shí)代要對數(shù)據(jù)進(jìn)行治理，而非管理，防止出現(xiàn)數(shù)據(jù)的獨(dú)享、集中和單向性，

充分表達(dá)社會開放性、權(quán)力多中心和雙向互動特性。一般認(rèn)為新公共管理自20世紀(jì)90年

代末已經(jīng)進(jìn)入了后新公共管理時(shí)期，興起了“治理〃理論。在美國，對新公共管理進(jìn)行批

評并對它大有取代之勢的是新公共效勞，代表性人物羅伯特?登哈特甚至認(rèn)為新公共效勞

已經(jīng)成為公共行政的一種模式。在英國，對新公共管理的批評開展起來的是整體性治理模

holisticgovernance),其代表人物是佩里??？怂购团羺s克?登力維。［16］新加坡政府

在其《新加坡電子政務(wù)總體規(guī)劃(2023-2023)》(cGov2023)中提到了“整體政府轉(zhuǎn)

型〃，整體政府轉(zhuǎn)型的目的是為公眾提供更加便捷的效勞，核心是到達(dá)共享和協(xié)同。

除了已經(jīng)開展較為成熟和體系化的新公共效勞和整體性治理兩大主流政府治理理論

體系外，在信息化技術(shù)K速開展的影響下相繼出現(xiàn)了數(shù)字化治理、網(wǎng)絡(luò)化治理等提法。盡

管各流派側(cè)重點(diǎn)各有不同，但也存在一定的共性，”治理〃理論的核心觀點(diǎn)是主張通過合

作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)等途徑，實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的管理，涉及的核心問題

就是權(quán)力多中心化以及由此引發(fā)主體多元化、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、過程互動化和方式協(xié)調(diào)化的訴

求。比照大數(shù)據(jù)的社會屬性，發(fā)現(xiàn)其與“治理〃理論在多中心、回應(yīng)性、協(xié)同化等諸多方

面不謀而合。因此，將大數(shù)據(jù)應(yīng)用到政府治理中將加速政府治理的創(chuàng)新，可以產(chǎn)生“倍

增〃效應(yīng)。

大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府治理范式將在新公共管理、新公共效勞、整體治理、數(shù)字化治

理、網(wǎng)絡(luò)化治理等多種治理模式的根底上，以“智能化〃重新塑造政府治理模式。雖然這

種想法尚不成熟，但我們認(rèn)為：大數(shù)據(jù)創(chuàng)新政府治理的動力源于其“智能〃治理。大數(shù)據(jù)

將引領(lǐng)社會從信息時(shí)代、知識時(shí)代向智能時(shí)代邁進(jìn)，在智能時(shí)代，人與人之間的合作、任

務(wù)之間的對接會更精確，要求政府治理實(shí)現(xiàn)“智能化〃，以降低整個(gè)國家和社會的運(yùn)行本

錢。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，海量根底數(shù)據(jù)經(jīng)過三次轉(zhuǎn)化，政府治理實(shí)現(xiàn)“智能〃化，首先通過利

用先進(jìn)的數(shù)據(jù)技術(shù)對大量的政府業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和公眾行為數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，實(shí)現(xiàn)無序數(shù)據(jù)得關(guān)聯(lián)

化、隱性數(shù)據(jù)向顯性化、靜態(tài)數(shù)據(jù)向動態(tài)化、海量數(shù)據(jù)向智能化的轉(zhuǎn)化。然后，政府加大

數(shù)據(jù)開放力度，形成新的產(chǎn),也進(jìn)而創(chuàng)造利潤，同時(shí)也可以利用數(shù)據(jù)加強(qiáng)績效考評提升政府

人員、政府組織和IT資產(chǎn)的效率，為政府節(jié)省行政本錢，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)向利潤的轉(zhuǎn)變，提升

政府競爭力。政府加深在網(wǎng)絡(luò)反腐、輿情監(jiān)控等公共領(lǐng)域?qū)?shù)據(jù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)政府決策、

政府管理由事后決策轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)警，將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為科學(xué)決策，提升政府決策力。最終，

經(jīng)過三次轉(zhuǎn)化，政府把低價(jià)值度的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變成政府治理能力，實(shí)現(xiàn)“智能〃治理。

(三)對政府社會管理的影響

1.公共決策——趨于“社會化〃

大數(shù)據(jù)對政府決策的影響，其核心在于用大數(shù)據(jù)理念和意識創(chuàng)新決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)

“數(shù)據(jù)驅(qū)動決策〃，“引導(dǎo)政府前進(jìn)的將是基于實(shí)證的事實(shí)，而不是意識形態(tài)，也不是利

益集團(tuán)在政府決策過程中施加的影響〃。［17］諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者赫伯特?西蒙提出決

策者在決策過程中表現(xiàn)出有限理性而非純理性的觀點(diǎn)，當(dāng)決策者試圖理性地行動時(shí)受到獲

得信息和加工信息能力方面的限制。［18］顯然，按照西蒙的理論，根底數(shù)據(jù)和信息是正確

決策的重要依據(jù)，沒有準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)和信息作保障，就無法做出及時(shí)、正確的決策。

大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息和加工信息能力方面的限制被最大程度地“最小化〃了，物聯(lián)網(wǎng)

的廣泛應(yīng)用和智能終端的普及為信息決策提供了大量實(shí)時(shí)而精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，云計(jì)算為海量數(shù)

據(jù)存儲提供了“場地〃和平臺，開源軟件、商業(yè)智能等技術(shù)的成熟保證了對海量數(shù)據(jù)的處

理能力。更為關(guān)鍵的是，社交網(wǎng)絡(luò)快速開展所產(chǎn)生的社會行為數(shù)據(jù)使得政府決策“社會

化〃特征更加明顯，社會行為數(shù)據(jù)的深度分析使得政府在決策治理機(jī)制上呈現(xiàn)出社會化創(chuàng)

新趨勢。

2.社會參與一從“象征性〃到“實(shí)質(zhì)性〃

根據(jù)美國學(xué)者阿爾斯泰因0的觀點(diǎn)，公眾參與可以分為三個(gè)層次：第一層次是假

性參與或非參與，包括操縱性參與和教育性參與兩種形式；第二層次是象征性參與，包括

告知性參與、咨詢性參與和限制性參與等形式；第三層次是實(shí)質(zhì)性參與，有合作性參與、

代表性參與、決策性參與等形式。公眾的參與程度與參與層次呈正相關(guān)，隨著參與層次的

上升而逐漸加強(qiáng)（參見圖2）。［19］目前，公眾參與仍然以象征性參與為主，集中表現(xiàn)在

政府網(wǎng)站發(fā)布以國家政策、領(lǐng)導(dǎo)活動等告知性內(nèi)容為主的政務(wù)信息為主，政府網(wǎng)站上的

“建議征集〃“網(wǎng)站調(diào)查〃等更新不及時(shí)、公眾參與反響度缺乏、公眾希望了解的涉及政

府管理的敏感信息公開度不夠。

圖2的公眾參與層次

大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府將以更加開放的心態(tài)把民眾當(dāng)作“合作伙伴〃和城市問題的“決策

者〃，給民眾提供廣泛的參與時(shí)機(jī)，從而推動公眾參與由象征性階段參與邁向?qū)嵸|(zhì)性參與

階段。這種轉(zhuǎn)變集中表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

⑴增強(qiáng)公眾社會參與的合法性

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，社會成為一個(gè)社交平臺，公眾可以任意使用平臺上的任何資源，同時(shí)

也會發(fā)表自己作為公民的意愿或建議。政府會主動或被動地聽取公眾的意愿或建議，公眾

的聲音在社會響起。2023年9月，奧巴馬曾作出承諾，啟動一個(gè)全新的在線工具“Wcthc

People"工程，讓美國人民能直接向白宮請?jiān)福屨梢月牭剿麄兊穆曇??！癢ethe

People”網(wǎng)頁允許用戶創(chuàng)立賬戶、登錄、發(fā)起請?jiān)覆⑼镀?，?dāng)投票超過美國白宮設(shè)置的

閥值〃，政府會對其“Petition”發(fā)表官方回復(fù)，同時(shí)還會將請?jiān)笗峤唤o制定政策的相

關(guān)部門。截至2023年5月上旬，美國共對110個(gè)“Pedtion〃作了官方回復(fù)(參見)。

公眾參與社會治理的合法性在一定程度上得到成認(rèn)。

⑵拓展公眾參與渠道

基于Wcb3.0語義網(wǎng)技術(shù)，以“微博〃等社交媒體為主的分布式信息發(fā)布技術(shù)，為公

眾參與提供了實(shí)時(shí)互動的全新信息空間，從而導(dǎo)致了信息的海量遞增和傳播渠道的極度多

元，加強(qiáng)了與公眾的溝通。政府充分重視社交媒體和移動應(yīng)用的功能，美國政府網(wǎng)站

為公眾搭建了政府與公眾溝通的Web2.()平臺，F(xiàn)acebookTwitter等社交媒體成為公眾表

達(dá)意愿的最正確發(fā)言“場所”，政府效勞被越來越多的“搬上〃，APP應(yīng)用的下載率

和評級可以告訴政府公眾需要什么。美國政府方案，未來將把“WethePeople”與社交媒

依整合，并推出一個(gè)移動版本。

⑶激活公眾社會創(chuàng)造力

個(gè)人可以將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為群眾應(yīng)用，提升公眾在社會管理中的參與度，以美國紐約市

為例，大數(shù)據(jù)時(shí)代，紐約市以更加開放的心態(tài)、更加有戰(zhàn)略的意識和更加先進(jìn)的技術(shù)，實(shí)

現(xiàn)了政府治理模式的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。紐約市通過向向公眾開放數(shù)據(jù)“激活〃群眾創(chuàng)新，紐約

市政府通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放統(tǒng)一網(wǎng)站NYCOpenData,向公眾大量開放政府部門的數(shù)據(jù)資

源。目前，已經(jīng)有60多個(gè)政府部門向公眾開放了750多個(gè)數(shù)據(jù)庫，任何人都可從網(wǎng)站上

直接下載這些數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)格式是機(jī)器可讀的。公眾可利用來這些數(shù)據(jù)參政議政和監(jiān)督

政府，也能利用其提高生活品質(zhì)和創(chuàng)造社會價(jià)值。紐約市的官員認(rèn)為，開放政府?dāng)?shù)據(jù)還有

助于提升投資者對城市的信心，從而能增加資本流入、帶動經(jīng)濟(jì)開展促進(jìn)就業(yè)［參

見：)。依托于數(shù)據(jù)開放，從2023年起，紐約市政府舉辦的紐約大蘋果App競賽(NYC

BigApps),吸引了大約二十多萬的人關(guān)注，有8萬多人參與了“最正確APP”的投票活

動(參見：h)o過去三年，主辦方共收到了238個(gè)應(yīng)用，其中30多個(gè)獲得了獎項(xiàng)。例

如，“別在這里吃坂〃(Don'tEatAt)會在用戶走進(jìn)一家存在不良衛(wèi)生記錄的餐館時(shí)，自

動向其發(fā)送短信提醒。這些獲獎?wù)咄ㄟ^其APP應(yīng)用共吸引了600多萬美元的投資。120J

3.社會危機(jī)治理一一“去危機(jī)〃化

所有危機(jī)的發(fā)生都不是偶然的，而是有著內(nèi)在聯(lián)系和必然性。在應(yīng)對各種危機(jī)中，政

府要做的是監(jiān)測數(shù)據(jù)，找到規(guī)律，預(yù)警防范。大數(shù)據(jù)通過增強(qiáng)對現(xiàn)象發(fā)生小概率的關(guān)聯(lián)與

研究，可以有效減少社會危機(jī)發(fā)生的不確定性，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，降低社會危機(jī)帶來的

危害。例如，美國聯(lián)邦執(zhí)法部門和情報(bào)機(jī)構(gòu)在網(wǎng)上發(fā)布的信息征集啟事顯示，美國政府正

在尋找一款能夠分析社交媒體海量數(shù)據(jù)，并預(yù)測未來恐怖主義襲擊和國外暴亂等重大事件

的軟件（參見）。

一般來說，社會危機(jī)主要包括經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)、公共健康風(fēng)險(xiǎn)（食品和藥品平

安）、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)［核泄露、疫情傳播）和社會群體危機(jī)等幾大類［21］,利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可

以增強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能的預(yù)見性；可以有效追蹤食品與藥品從生產(chǎn)到流通

的各個(gè)環(huán)節(jié)，將隱患消除在源頭，同時(shí)，政府還可以通過對被召回的物品進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析實(shí)

現(xiàn)對企業(yè)行業(yè)的有效監(jiān)管；可以利用世界醫(yī)療、技術(shù)資源共享增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的可解決性。此

外，公共危機(jī)開展態(tài)勢越來越取決于公眾的態(tài)度，通過對公眾所關(guān)心的社會熱點(diǎn)、微博等

社交媒體的分析，可以較早地發(fā)現(xiàn)社會群體事件預(yù)兆，進(jìn)而采取有效的解決策略。

例如美國政府推出的“一站式〃產(chǎn)品召回網(wǎng)站，就是利用大數(shù)據(jù)有效減少社會危

機(jī)、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力的應(yīng)用。為了便于公眾查找召回產(chǎn)品信息以及對行業(yè)監(jiān)管，美國國

家公路交通平安管理局（NHTSA）、食品藥品管理局（FDA）、海岸警衛(wèi)隊(duì)、農(nóng)業(yè)部

（USDA）、環(huán)保署等六個(gè)聯(lián)邦政府部門聯(lián)合不同管轄區(qū)共建了R“一站式〃產(chǎn)

品召回網(wǎng)站，向公眾集中提供消費(fèi)者產(chǎn)品、機(jī)動車、食物、藥品、化裝品和環(huán)保產(chǎn)品等七

大類產(chǎn)品的召回信息。在該網(wǎng)站中，公眾可以瓷到最及時(shí)的召回信息，大到汽車、藥品，

小到汽車平安坐墊、超市豬肉質(zhì)量等，同時(shí)公眾也可以在該平臺向有關(guān)部門提交不平安產(chǎn)

品信息，形成查詢、舉報(bào)一體化平臺。該網(wǎng)站的作用決不止于此，政府部門可以通過該網(wǎng)

站瀏覽量監(jiān)測到近期不合格產(chǎn)品出現(xiàn)的頻度、領(lǐng)域等，近而加強(qiáng)對有關(guān)行業(yè)和企業(yè)的監(jiān)

管，最終實(shí)現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法和管理（參見圖3〕。

圖3美國產(chǎn)品召回門戶網(wǎng)站

注：參見網(wǎng)址

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理面臨的挑戰(zhàn)

新生事物的開展和變遷，往往在給社會帶來福音的同時(shí)，不可防止地也會伴隨著新問

題的產(chǎn)生。大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府在獲得數(shù)據(jù)“紅利〃的同時(shí)，也將面臨海量數(shù)據(jù)爆炸所帶來

的個(gè)人隱私、數(shù)據(jù)平安等技術(shù)難題，面臨公共數(shù)據(jù)的宿用性缺乏、公眾參與的有效性不

的、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)驅(qū)動力缺乏等所帶來的深層次社會問題，如何有效應(yīng)對這些問題將是大數(shù)據(jù)

時(shí)代政府治理所面臨的新挑戰(zhàn)。

（一）公眾參與的“悖論”

無序參與過度和創(chuàng)新參與無力是政府進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代面臨的公眾參與“悖論〃。隨

著社交網(wǎng)絡(luò)、移動互聯(lián)網(wǎng)、智能終端等的普及成熟，公眾表達(dá)訴求和參與社會公共治理的

渠道更為多元、更加便捷，公眾個(gè)人意愿和訴求的表達(dá)無限自由，”自由爆炸〃導(dǎo)致社會

無序“參與過度〃。另外，公眾利用海量數(shù)據(jù)開發(fā)新應(yīng)用、創(chuàng)新新技術(shù)等實(shí)踐少之又少，

國內(nèi)的公眾創(chuàng)新無力與美國、新加坡等國通過公眾參與提升社會創(chuàng)造力和創(chuàng)新力想比，有

著極大的差距。政府如何引導(dǎo)公眾增強(qiáng)創(chuàng)新參與，減少無序參與是大數(shù)據(jù)時(shí)代面臨的一個(gè)

挑戰(zhàn)。

（二）數(shù)據(jù)治理的瓶頸

數(shù)據(jù)治理即有技術(shù)難題，也有管理難題，難題解決的根本卻在于后者。一般來說，

數(shù)據(jù)治理主要表現(xiàn)在對數(shù)據(jù)碎片、數(shù)據(jù)割據(jù)和數(shù)據(jù)孤島三個(gè)方向。從政府角度來看，政府

部門所產(chǎn)生的資料多數(shù)為文本信息，有調(diào)查顯示，雖然政府部門多年來積累了豐富的數(shù)據(jù)

資產(chǎn)，但利用頻率和效率低，這些文件即使以“電子化〃手段保存，也只有散著的數(shù)據(jù)碎

片，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)使其“格式化〃。電子政務(wù)經(jīng)過多年的開展，雖然建成了縱橫向業(yè)務(wù)

系統(tǒng)，但建設(shè)時(shí)期、建設(shè)主體、業(yè)務(wù)領(lǐng)域等的不同導(dǎo)致業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)格式不統(tǒng)一，系統(tǒng)異

構(gòu)、數(shù)據(jù)異構(gòu)導(dǎo)致政府在數(shù)據(jù)治理過程中面臨著數(shù)據(jù)割據(jù)。政府部門條形化、層級化衍生

出數(shù)據(jù)保護(hù)主義，在數(shù)據(jù)時(shí)代有增無減，很可能由“信息孤島”走向"數(shù)據(jù)孤島”。

（三）可用數(shù)據(jù)匱乏的“為難”

在數(shù)據(jù)大爆炸的時(shí)代，政府、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公眾卻總是存在著數(shù)據(jù)缺乏的感覺，

想用的、能用的數(shù)據(jù)無處可尋，可用的、可信的數(shù)據(jù)極端匱乏，正是這種“優(yōu)質(zhì)〃數(shù)據(jù)缺

乏的現(xiàn)狀影響制約著社會數(shù)據(jù)意識的形成、政府業(yè)務(wù)的應(yīng)用和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的形成。因此，

在大數(shù)據(jù)時(shí)代初期，將存在“無用”數(shù)據(jù)爆炸與“可用〃數(shù)據(jù)短缺的并存現(xiàn)象，折射出的

是制度為難——政府在數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)開放等方面的制度缺位。

（四）數(shù)據(jù)開放的權(quán)衡

大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)開放程度不夠首當(dāng)其沖地成為政府面臨的第一難題。政府?dāng)?shù)據(jù)作

為國家核心資產(chǎn)，對社會經(jīng)濟(jì)、政治和平安都有著決定性作用，僅當(dāng)季的CPI就可以對金

融、建筑等多個(gè)行'也帶來較大的影響。公共數(shù)據(jù)的開放帶來的將是怎樣的震動是可以想像

的。數(shù)據(jù)開放不是無條件的，政府要權(quán)衡數(shù)據(jù)開放和個(gè)人隱私保護(hù)、權(quán)衡數(shù)據(jù)開放時(shí)間和

開放程度、權(quán)衡滿足社會數(shù)據(jù)開放需要和保護(hù)國家平安等多個(gè)方面，然后找到均衡點(diǎn)。如

何均衡各方數(shù)據(jù)需要是大數(shù)據(jù)時(shí)代政府面臨的一大挑戰(zhàn)與難題。

（五）“被質(zhì)疑〃的政府公信力

大數(shù)據(jù)時(shí)代，社交網(wǎng)絡(luò)的開展使得信息更加難以控制。政府信息引導(dǎo)的“正能量〃

讓位于網(wǎng)絡(luò)謠言的“負(fù)能量"，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)里學(xué)所說的“劣幣〃驅(qū)逐“良幣〃現(xiàn)象，最

根本的原因在于政府公信力“被質(zhì)疑〃了，這種質(zhì)疑在社交媒體的助力下，呈現(xiàn)一個(gè)又一

個(gè)的“多米諾效應(yīng)〃，一個(gè)很小的與政府或者社會有美的負(fù)面消息就可以帶來系列的連鎖

反響，近而造成不可想象的恐慌、災(zāi)難等負(fù)面影響。

(六)數(shù)據(jù)驅(qū)動力缺乏

政府接收的數(shù)據(jù)量之巨，令人難以置信，掣肘于意識、制度和技術(shù)等多個(gè)原因，政

府的海量數(shù)據(jù)多處于“休眠〃狀態(tài)，真正用于提升業(yè)務(wù)效率、改變業(yè)務(wù)流程、變革業(yè)務(wù)開

展的應(yīng)用并不多。目前，政府部門以數(shù)據(jù)分析作為決策支撐并沒有形成氣候，將數(shù)據(jù)分析

作為核心競爭力的更是屈指可數(shù)。在挖掘信息系統(tǒng)價(jià)值方面，數(shù)據(jù)分析也受制于管理體制

和職能的制約，以及長期傳統(tǒng)管理積累的習(xí)慣，業(yè)務(wù)驅(qū)動力缺乏，績效考核不配套。[22]

政府部門對大數(shù)據(jù)可能產(chǎn)生的價(jià)值，以及如何利用數(shù)據(jù)分析實(shí)現(xiàn)政府的科學(xué)決策依然有相

當(dāng)長的距離要走。

四、總結(jié)

大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下的社會將是一個(gè)更開放的社會、一個(gè)權(quán)力更分散的社會、一個(gè)網(wǎng)狀

的大社會，社會將具有更強(qiáng)的流動能力，并呈現(xiàn)個(gè)性化、社會化和網(wǎng)絡(luò)化等特征。這些新

變化與新特征或多或少會影響政府治理的方方面面，影響的“反射弧〃長短不同、影響程

度不同，有的影響可能立竿見影，有的影響那么是潛移默化的，有的影響可能只是技術(shù)方

法上的微小變革，有的影響那么有可能是對治理理念和效勞方式的根本變革。而毋庸置疑

的是，大數(shù)據(jù)的影響已然發(fā)生，如何準(zhǔn)確辨析新形勢，快速應(yīng)對