1、PPP項目管理知識要點(diǎn)整理一、PPP項目建設(shè)手續(xù)審批與傳統(tǒng)建設(shè)工程項目相比，PPP項目除了履行立項等基建審批手續(xù)外，還需要進(jìn)行PPP模式審批等程序。針對新建PPP項目，項目建議書以及可行性研究報告等審批文件是審查項目合法性的重要文件，也是投資項目獲得新開工（行政）許可的前期條件。新建PPP項目建設(shè)審批文件：1.項目建議書2.可行性研究報告3.水土保持方案4.環(huán)境影響評價報告5.土地使用預(yù)審6.規(guī)劃選址意見書7.規(guī)劃及用地許可8.二、PPP模式審批除了與建設(shè)工程相關(guān)的立項等行政審批手續(xù)外，財政部門還要對項目實施方案進(jìn)行物有所值評估和財政承受能力驗證（利用第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家力量）。通過驗證的項目

2、，才允許項目實施機(jī)構(gòu)報政府審核。PPP項目的定價和收費(fèi)機(jī)制是政府和社會資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體；實踐中，聯(lián)合體一般由建設(shè)方、融資方、運(yùn)營方、材料供應(yīng)商等組成的利益共同體）合作的重要基礎(chǔ)，關(guān)系到PPP項目的風(fēng)險分配和收益回報，是政府方和社會資本方共同的關(guān)注核心。三、PPP項目操作流程1.項目識別階段1.1對于列入PPP項目年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應(yīng)按照財政部門或者PPP中心的要求提交相關(guān)資料：項目可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明、項目初步實施方案。1.2物有所值評價和財政承受能力論證。2.項目準(zhǔn)備階段2.1政府建立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)PPP項目領(lǐng)導(dǎo)小組。已通過物有所值評價和財

3、政承受能力論證的PPP項目，地方人民政府應(yīng)當(dāng)組建專門的PPP項目領(lǐng)導(dǎo)小組作為PPP項目的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作。組建成立后，應(yīng)當(dāng)以通知、決定等文件方式通知相關(guān)職能部門及單位，并且要向社會公眾公式。2.2地方人民政府或其指定的政府職能部門等組織機(jī)構(gòu)可作為PPP項目實施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作，具體為負(fù)責(zé)PPP項目咨詢機(jī)構(gòu)選定、項目前期評估論證工作組織、項目實施計劃制訂、實施方案編制與報批、物有所值評價及財政承受能力論證工作協(xié)助、PPP項目社會資本選定、代表政府進(jìn)行PPP項目合同簽署、項目組織實施與監(jiān)管以及合作期滿項目移交等工作。實施方案審核流

4、程：市場測試（并不是必經(jīng)流程）專家評審審核項目實施方案經(jīng)審核批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)作為項目后續(xù)的采購、執(zhí)行和移交等工作的綱領(lǐng)性文件，由項目實施機(jī)構(gòu)、中選社會資本以及其他相關(guān)各方遵照執(zhí)行。3.項目采購階段3.1財政部規(guī)定，PPP項目采購實行資格預(yù)審制度。邀請社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審。3.2采購流程：資格預(yù)審采購文件編制響應(yīng)文件評審談判與合同簽署（項目實施機(jī)構(gòu)確定談判工作組；確認(rèn)談判完成后，簽署確認(rèn)談判備忘錄；合同文本公式；項目公司成立后，由項目公司于項目實施機(jī)構(gòu)重新簽署PPP合同，或者補(bǔ)充協(xié)議）3.3五種采購方式的比較分析：公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購。4.項目

5、執(zhí)行階段4.1執(zhí)行流程：項目公司設(shè)立（可以由社會資本一方，包括聯(lián)合體，也可以是社會資本與政府指定機(jī)構(gòu)共同設(shè)立，或者社會資本設(shè)立項目公司后由政府指定機(jī)構(gòu)參股項目公司）融資管理績效監(jiān)測與支付中期評估4.2合資協(xié)議為項目公司設(shè)立依據(jù)。設(shè)立項目公司需要編制組建方案。5.項目移交階段四、PPP項目合同體系1.PPP項目合同政府方與社會資本方簽訂。2.股東協(xié)議由項目公司的股東簽訂，通常包括以下主要條款：前提條件、項目公司的設(shè)立和融資、項目公司的經(jīng)營范圍、股東權(quán)利、履行PPP項目合同的股東承諾、股東的商業(yè)計劃、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股東會、董事會、監(jiān)事會組成及其權(quán)值范圍、股息分配、違約、終止及終止后處理機(jī)制、不可抗力、

6、適用法律和爭議解決。3.履約合同3.1工程承包合同，可能會將部分或者全部設(shè)計、采購、建設(shè)工作委托給工程承包商。為了有效轉(zhuǎn)移項目建設(shè)期間的風(fēng)險，項目公司通常會與承包商簽訂一個固定價格、固定工期的“交鑰匙”合同，將工程費(fèi)用超支、工期延誤、工程質(zhì)量不合格等風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移至承包商。3.2運(yùn)營服務(wù)合同項目公司有時會考慮將項目全部或部分的運(yùn)營和維護(hù)事務(wù)外包給有經(jīng)驗的專業(yè)運(yùn)營商。個案中，外包可能需要事先取得政府的同意，但PPP項目合同中約定的項目公司的運(yùn)營和維護(hù)義務(wù)并不因項目公司外包而豁免或解除。3.3原材料供應(yīng)合同有些項目在運(yùn)營階段對材料的需求量較大，需要與原材料主要供應(yīng)商簽訂長期供應(yīng)合同。3.4產(chǎn)品或服務(wù)

7、購買合同項目公司的主要投資收益來源于項目提供的產(chǎn)品或服務(wù)的銷售收入。根據(jù)PPP項目付費(fèi)機(jī)制的不同，購買者可能是政府，也可能是最終使用者。4.融資合同融資合同可能包括項目公司與融資方簽訂的項目貸款合同、擔(dān)保人就項目貸款與融資方簽訂的擔(dān)保合同、政府與融資方和項目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議等多個合同。其中，項目貸款合同是最主要的融資合同。5.保險合同項目公司及其他相關(guān)參與方通常需要對項目融資、建設(shè)、運(yùn)營等不同階段的不同類型的風(fēng)險分別進(jìn)行投保。通?？赡苌婕暗谋ｋU種類包括貨物運(yùn)輸險、工程一切險、針對設(shè)計或其他專業(yè)服務(wù)的職業(yè)保障險、針對間接損失的保險、第三者責(zé)任險。在制定保險方案或簽署保險合同前應(yīng)先咨詢專業(yè)保

8、險顧問的意見。6.其他合同例如與中介機(jī)構(gòu)簽署的投資、法律、技術(shù)、財務(wù)、稅務(wù)等方面的咨詢服務(wù)合同。五、政府和社會資本合作項目通用合同指南項目合同由合同正文和合同附件組成，合同指南主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫框架，共設(shè)置15個模塊、86項條款。原則上，所有模式項目合同的正文都應(yīng)包含10個通用模板：總則、合同主體、合作關(guān)系、項目前期工作、收入和回報、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭議解決，以及其他約定。其他模塊可根據(jù)實際需要靈活選用。例如，建設(shè)-運(yùn)營-移交模式的項目合同除了10個通用模塊之外，還需選用投資計劃及融資、工程建設(shè)、運(yùn)營和服務(wù)、社會資本主體移交項目等模塊。1.總則2.

9、合同主體3.合作關(guān)系4.投資計劃及融資方案5.項目前期工作6.工程建設(shè)7.政府移交資產(chǎn)8.運(yùn)營和服務(wù)9.社會資本主體移交項目10.收入和回報11.不可抗力和法律變更12.合同解除13.違約處理14.爭議解決15.其他約定六、PPP項目合同指南（財政部，試行）1.PPP項目合同概述1.1合同主體政府方、項目公司1.2合同主要內(nèi)容和條款一般來講會包括以下核心條款：引言、定義和解釋；項目的范圍和期限；前提條件；項目的融資；項目用地；項目的建設(shè)；項目的運(yùn)營；項目的維護(hù)；股權(quán)變更限制；付費(fèi)機(jī)制；履約擔(dān)保；政府承諾；保險；守法義務(wù)及法律變更；不可抗力；政府方的監(jiān)督和介入；違約、提前終止及終止后處理機(jī)制；項

10、目的移交；適用法律及爭議解決；合同附件；等等。除核心條款外，通常還會包括其他一般合同中的常見條款，例如著作權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、聲明與保證、通知、合同可分割、合同修訂等。1.3風(fēng)險分配1.4法律適用2.PPP項目合同核心條款2.1項目的合作范圍及合作期限2.1.1項目的合作范圍可包括設(shè)計、投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交中的一項或多項。在實踐操作中，PPP項目的合作范圍應(yīng)當(dāng)具有排他性。2.1.2合作期限存在兩種做法：單時段合作期限、雙時段合作期限單時段合作期限：自雙方簽署合同生效之日起，至特定時間段終止。雙時段合作期限：分為兩個階段（建設(shè)期間和運(yùn)營期間），單獨(dú)分別計算合作期限。合作期限的延長：

11、應(yīng)當(dāng)在開始項目執(zhí)行前考慮PPP項目合作期限延長情形及相應(yīng)的應(yīng)對措施。2.2項目的用地條款由于我國土地所有權(quán)屬于國家及集體經(jīng)濟(jì)組織，不允許就土地所有權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這也決定了涉及項目用地指的僅為土地使用權(quán)。2.2.1土地使用權(quán)取得方式：劃撥；招標(biāo)、拍賣、掛牌、租賃以及作價出資或入股等有償方式；2.2.2項目用地用途特定化、土地使用權(quán)的抵押、政府方的場地出入權(quán)；2.2.3取得項目用地費(fèi)用的承擔(dān)2.3項目融資條款包括項目公司的融資權(quán)利和義務(wù)、融資方權(quán)利及項目再融資等內(nèi)容，并散見于PPP項目合同各條款中。2.3.1項目公司的融資權(quán)利和義務(wù)。項目公司負(fù)責(zé)對外融資：為防范項目實施風(fēng)險，PPP項目合同中往往會約

12、定將項目公司完成融資交割作為合同生效的前提條件之一，如果未在約定期間內(nèi)完成融資交割且未被豁免的，將影響PPP項目合同的正常履行。項目資產(chǎn)歸屬：項目公司的資產(chǎn)狀況等財務(wù)指標(biāo)會影響其主體信用評級。對于法律沒有明文規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施項目，則可根據(jù)“誰投資，誰擁有”的原則約定在合作期內(nèi)由中選社會資本/PPP項目公司所有。2.3.2融資方的權(quán)利2.3.3項目再融資2.4項目的建設(shè)條款項目設(shè)施的建設(shè)條款并非所有PPP項目合同的必備條款，但是對于新建類或者改建類的PPP項目，屬于項目協(xié)議的核心條款。2.4.1項目設(shè)計常見分工為：方案設(shè)計由項目發(fā)起人負(fù)責(zé)；初步設(shè)計和施工圖設(shè)計由項目公司負(fù)責(zé)。項目設(shè)計工作多由項目公

13、司負(fù)責(zé)，政府方享有一定期限內(nèi)審查設(shè)計文件并提出修改意見的權(quán)利。對于項目設(shè)計的審查約定，應(yīng)當(dāng)注重政府方審查設(shè)計范圍、約定審查時間、提出修改意見程序、審查爭議的解決程序。2.4.2項目建設(shè)2.4.3政府方的介入權(quán)2.5項目設(shè)施的運(yùn)營與維護(hù)條款2.5.1項目設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)主體2.5.2項目運(yùn)營維護(hù)的內(nèi)容2.5.3項目運(yùn)營維護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)及要求常見的運(yùn)營開始條件包括：建設(shè)項目通過竣工驗收、完成運(yùn)營所需的審批手續(xù)、項目試運(yùn)營結(jié)束等。在合同生效后開始運(yùn)營之前，項目公司需要負(fù)責(zé)編制項目維護(hù)方案，并提交政府方審核。2.5.4政府方的監(jiān)督及介入權(quán)2.5.5未履行運(yùn)營維護(hù)義務(wù)的事前保障和事后救濟(jì)2.6項目付費(fèi)機(jī)制2.6

14、.1付費(fèi)機(jī)制的分類根據(jù)直接付費(fèi)主體不同，項目付費(fèi)機(jī)制分為：政府付費(fèi)機(jī)制、使用者付費(fèi)機(jī)制、可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制（使用者付費(fèi)不足時政府給予一定補(bǔ)助）。2.6.2項目的定價和調(diào)價機(jī)制項目的定價：在使用者付費(fèi)機(jī)制下，項目定價是運(yùn)營與維護(hù)階段PPP項目合同的主要內(nèi)容之一。定價方式包括：根據(jù)價格法等相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定；由雙方在合同中約定；由項目公司根據(jù)項目實施時的市場價格定價。項目的調(diào)價機(jī)制：采用調(diào)價機(jī)制方式防止過高或過低付費(fèi)導(dǎo)致中選社會資本/PPP項目公司虧損或獲得超額利潤。2.7項目的移交2.7.1移交的方式通常情況下，在項目合作期限屆滿后，項目公司會將項目設(shè)施完好地、無償?shù)匾平唤o項目實施機(jī)構(gòu)或政府

15、指定部門。2.7.2移交的內(nèi)容2.7.3移交的標(biāo)準(zhǔn)2.7.4移交的程序：過渡期準(zhǔn)備；評估和測試；移交手續(xù)與費(fèi)用；項目績效評價。2.7.5部分合同權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓2.7.6項目移交的效力2.8政府承諾與保證條款2.8.1限制競爭條款（唯一性條款）要求政府在項目公司經(jīng)營期的一定期限或者整個期限內(nèi)不在同一個區(qū)域內(nèi)興建相同或相似的項目，確保社會資本或者項目公司在一定區(qū)域內(nèi)的市場壟斷地位。2.8.2稅收等優(yōu)惠條款2.8.3負(fù)責(zé)或協(xié)助獲取項目相關(guān)土地權(quán)利2.8.4提供相關(guān)配套設(shè)施和程序?qū)徟?.9爭議解決機(jī)制2.10其他關(guān)鍵性條款其他常見條款如下：股權(quán)變更限制；履約擔(dān)保；風(fēng)險分?jǐn)偡绞?；?yīng)急機(jī)制；項目的變更、提

16、前終止及補(bǔ)償；違約責(zé)任、著作權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、聲明與保證、通知、合同可分割、合同修訂等。七、PPP項目合同的邊界條件1.權(quán)利義務(wù)邊界應(yīng)包括：對PPP項目資產(chǎn)權(quán)屬的認(rèn)定，對項目資產(chǎn)及權(quán)益處置的限制性規(guī)定；對項目公共責(zé)任及項目風(fēng)險轉(zhuǎn)移的規(guī)定；對財政承諾及由此產(chǎn)生的政府債務(wù)風(fēng)險邊界的限定。2.交易條件邊界應(yīng)包括：項目合作經(jīng)營期的規(guī)定；對公共服務(wù)計量和擔(dān)保性質(zhì)的財政承諾的約定；對公共服務(wù)價格的定價和調(diào)價機(jī)制，尤其是采用政府付費(fèi)模式的項目調(diào)價機(jī)制及其形成的財政承諾；產(chǎn)出說明與規(guī)范；環(huán)境污染物排放限制；稅收政策。3.履約保障邊界應(yīng)包括：由投資競爭保函、建設(shè)期履約保函、運(yùn)營維護(hù)保函、移交保函、維修保函

17、組成的履約保函體系；由強(qiáng)制投保險種及最低投保金額組成的強(qiáng)制保險方案。4.動態(tài)銜接邊界應(yīng)包括：應(yīng)急預(yù)案、臨時接管、提前終止情形及處理；PPP項目協(xié)議變更或補(bǔ)充機(jī)制；PPP項目協(xié)議展期談判機(jī)制；項目改造或擴(kuò)建需求的應(yīng)對機(jī)制。需注意，PPP項目核心邊界條件的設(shè)置通常需要財務(wù)分析和測算結(jié)果提供決策依據(jù)。八、風(fēng)險類別1.政治風(fēng)險：審批延誤風(fēng)險；政治決策失誤風(fēng)險；政治反對風(fēng)險；政府信用風(fēng)險；政府官員腐敗風(fēng)險；2法律風(fēng)險：法律及監(jiān)管體系不完善；法律變更風(fēng)險；民事、行政、刑事責(zé)任風(fēng)險；3市場風(fēng)險：項目唯一性風(fēng)險；融資風(fēng)險；市場收益不足風(fēng)險；市場需求變化風(fēng)險；收費(fèi)變更風(fēng)險；4不可抗力風(fēng)險；5稅收、利率、外匯、通貨膨脹、環(huán)保等社會管理風(fēng)險。九、交易結(jié)構(gòu)1.項目投融資結(jié)構(gòu)1.1投資者直接安排項目融資模式1.2投資者通過項目公司安排融資模式1.3以“產(chǎn)